Om överklagande (Bengt Wilde maj 2011)

Om överklagande (Bengt Wilde maj 2011) 1. Allmänt om överklagande Enligt svensk rättstradition ska alla myndighetsbeslut kunna överprövas. Detta för att säkerställa den enskildes intressen och rättssäkerhet. Beslut fattas på olika nivåer. Lokalt, regionalt eller centralt. Det är då närmast självklart att överklagningsordningen måste variera, liksom överprövningsinstanserna. Samtidigt är det också så, att innehållet i olika beslut är olika omfattande och därmed olika påverkande för den enskilde. Detta talar också för en varierad överklagningsordning. Vissa beslut kan eller bör dock, närmast av formella skäl, inte kunna överprövas. Främst gäller detta landets högsta beslutande organ, riksdag eller regering. Det är närmast självklart att ett lands högsta beslutsorgans ställningstagande inte ska kunna överprövas. Trots detta finns ett antal möjligheter som prövning i Europadomstolen, av Justitieombudsmannen (JO) eller Riksdagens konstitutionsutskott (KU). Den överprövningen gäller dock mest om formell beslutskompetens förelåg eller inte. På lokal nivå finns några beslut som inte kan eller bör kunna överklagas av främst praktiska skäl. Exempelvis ska beslut om fordonsflyttning generellt verkställas omedelbart och en kommun måste själv få bestämma om innehållet i så kallade Boendeparkeringstillstånd eller Nyttokort. Se vidare nedan under 2.7 Beslut som inte får överklagas. 2. Aktuella trafikregler 2.1 Plan- och bygglagen (2010:900) (PBL) PBL anger genom Översiktsplanen, men främst genom olika Detaljplaner, den övergripande trafikföringen. Var ska fordon färdas respektive inte och så vidare. Inte minst detaljplanen måste anses styrande och måste mot den bakgrunden beakta trafikföring i olika scenarier. Samtidigt anger PBL att en detaljplan inte ska vara alltför detaljerad. Det måste uppfattas som att väghållningsmyndigheten, inom ramen för vad som anges som Allmän platsmark, har närmast fria händer att utforma gatumiljön (när inget annat anges i detaljplanen). På motsvarande sätt måste det anses möjligt för en kommun ("trafiknämnd") att bland annat införa lokala trafikföreskrifter (LTF) som begränsar en gatas användning med mera. Se vidare nedan under 2.2 Trafikförordningen och 2.4 Byggnadstekniska åtgärder/väghållaråtgärder. 2.2 Trafikförordningen (1998:1276) (TrF) TrF reglerar bland annat kommunens (och vissa andras) möjligheter att reglera trafiken med vissa föreskrifter, lokala trafikföreskrifter (LTF) eller undantag/dispenser. Föreskrifter om 30 eller 40 km/h inom tättbebyggt område (3 kap 17 andra stycket) eller bärighetsklasser (4 kap. 11 ), LTF (10 kap. 1 och 3 ), förbud mot trafik med visst eller vissa slag av motordrivna fordon på enskild väg i egenskap av enskild vägs ägare (10 kap. 10 ), föreskrifter med särskilda trafikregler i samband med vägarbete och motsvarande i egenskap av väghållningsmyndighet (10 kap. 14 ) samt undantag i enskilda fall från generella trafikregler eller LTF (13 kap. 3 ), "boende- och nyttoparkering" (13 kap. 4 ) och parkeringstillstånd för rörelsehindrade (13 kap. 8 ). 1

Det finns vissa begränsningar för införande av föreskrifter och LTF. Exempelvis måste ett område ha stads- eller bykaraktär eller jämförbart vägnät och bebyggelse för att få förklaras som Tättbebyggt område (10 kap. 9 ) och Gångfartsområde får inte införas om inte åtgärder vidtagits så att fordon inte kan framföras med högre hastighet än gångfart (10 kap. 8 ). Sammantaget har dock kommunerna stora friheter vad avser beslut om föreskrifter och LTF. Då det gäller undantag/dispenser är handlingsfriheten mer beskuren. Undantag enligt 13 kap. 3 får bara beviljas för "en viss transport, en viss angiven tidpunkt och till en viss angiven adress" med hänsyn tagen till trafiksäkerheten, vägens bärighet och andra eventuella olägenheter. (13 kap. 3 andra stycket och 4 ). Från detta undantas så kallade transporttillstånd, boende- och nyttoparkeringstillstånd samt parkeringstillstånd för rörelsehindrade. Transportstyrelsen har meddelat föreskrifter om utfärdande av transporttillstånd och parkeringstillstånd för rörelsehindrade, vilka kan sägas styra handläggning och beslutsfattande. Boende- och nyttoparkeringstillstånd ska dock kommunerna få hantera efter sina egna förutsättningar. Det ska - enligt förarbetena till de dåvarande författningsändringarna - inte finnas statliga föreskrifter eller ens råd om detta. Sådana beslut får heller inte överklagas. Se vidare nedan under 2.7 Beslut som inte får överklagas. Beslutskompetensen inom kommunen kan sägas vara delad mellan "trafiknämnden" och väghållningsmyndigheten/väghållaren. Det kan självklart vara samma nämnd som spelar båda rollerna, men det är viktigt att hålla isär beslutsfunktionen/stödet (mandatet) för beslutet. Föreskrifter enligt 3 kap. 17 andra stycket, LTF och undantag enligt 13 kap. ska beslutas av den nämnd (eller efter delegation i den nämndens namn) som kommunen ska utse enligt lagen (1978:234) om nämnder för vissa trafikfrågor. I nämnda lag (6 ) anges också att ett beslut får överklagas till länsstyrelsen. Det är alltså inte bara en fråga om laglighetsprövning, utan också en möjlighet att ifrågasätta lämpligheten. Vad avser beslut om bärighetsklasser (4 kap. 11 ), förbud mot viss trafik på enskild väg (10 kap. 10 ) och beslut i samband med vägarbeten med mera (10 kap. 14 ), så ankommer det på den nämnd kommunen utsett som väghållningsmyndighet/väghållare att fatta beslut. För beslut i samband med väghållningsarbete (10 kap. 14 ) är det med hänsyn till beslutets brådskande karaktär, närmast självklart med delegation till tjänsteman. Med hänvisning till skrivningen i 15 kap. Överklagande 1 ("Beslut av statlig myndighet..") är det tveksamt om dessa beslut går att överklaga. Beslut enligt 10 kap. 10 går inte att överklaga eftersom det inte är myndighetsutövning. Se vidare nedan under 2.7 Beslut som inte får överklagas. 2.3 Vägmärkesförordningen (2007:90) (VMF) VMF beskriver hur vägmärken, trafiksignaler, vägmarkeringar och andra trafikanordningar ser ut, vad de betyder etcetera. I VMF anges också (1 kap. 6 ) vem som ska och får sätta upp vägmärken och andra trafikanordningar med mera. Denna senare angivelse kan knappast uppfattas på annat sätt än att det är ett beslut som fattas när exempelvis ett vägmärke sätts upp eller en viss vägmarkering utförs. Detta stöds närmast av vad som anges i 9 kap. 3, där just beslut omnämns. 2

Vad avser uppsättning (eller nedtagning) av vägmärken kan tre (3) fall särskiljas/behandlas: 1. Vägmärken ska sättas upp som en följd/konsekvens av en meddelad LTF. I det fallet är det egentligen inte vägmärkesuppsättningen som kan överklagas, utan innehållet i den lokala trafikföreskriften. Självklart kan utmärkningen, jämfört med själva innehållet i föreskriften, ifrågasättas, och kan då bli en form av överklagande. Inte av föreskriften, men väl av utmärkningen. 2. Vägmärken sätts upp av väghållaren för att exempelvis varna för ett misslyckat vägbyggande. En skarp kurva, en kraftig avsmalning etcetera. Ett sådant beslut kan av praktiska skäl knappast ifrågasättas! 3. Vägmärken sätts upp eller nekas uppsättning på begäran av någon enskild. I det fall en framställning görs om uppsättning av vägmärken (exempelvis vägvisning eller upplysning om serviceanläggningar med mera) och en sådan framställning avslås, måste upplysning ges om hur det nekande beslutet kan överklagas. (Förvaltningslagen (1986:223)). Vad ovan sagts om vägmärken gäller även signaler, vägmarkeringar och andra anordningar enligt VMF. Det ska dock anföras, att det är minst sagt tveksamt om trafiksignalreglering av en vägkorsning/motsvarande, handläggningsmässigt ska hänföras till VMF. Det är normalt ett så stort projekt investeringsmässigt, att det snarare handlar om budgetplanering/motsvarande. På samma sätt kan hävdas att anläggande av övergångsställen och andra vägmarkeringar med mera, är väghållaråtgärder som mer styrs av PBL, men där VMF styr utformningen/verkställandet. I 9 kap. 3 finns bestämmelser om överklagande. Bestämmelserna är i grunden desamma som i lagen (1978:234) om nämnder för vissa trafikfrågor, men måste, bland annat med hänsyn till vad ovan anförts, behandlas med viss försiktighet. I normalfallet bör det vara fråga om ett beslut som kan/får/ska överklagas enbart med avseende på lagligheten enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900). 2.4 Byggnadstekniska åtgärder/väghållaråtgärder Inom ramen för PBL ska kommunen som väghållare hålla gatorna (detaljplan) i ett trafiksäkert och framkomligt skick. Samma skyldighet gäller enligt Väglagen (1971:948) för staten (Trafikverket/respektive region) eller den kommun som Trafikverket förordnat till väghållare i statens ställe, för det allmänna, statliga vägnätet. Till detta kommer motsvarande skyldigheter för ägare av enskild väg (vägföreningar med flera). Vad som är "trafiksäkert och framkomligt skick" är självklart en subjektiv bedömning. För en kommuns del oftast en politisk värdering. "Hur tjockt ska snötäcket vara innan insatser för röjning sätts in, när ska sandupptagning efter vinterns halkbekämpning sättas in och så vidare". Sådana beslut kan formellt överklagas enligt 10 kap. kommunallagen, men är verkningslöst då överklagandet ifrågasätter en politisk uppfattning som grundas på värderingar och inte på författningar. Mer näraliggande är då fysiska/byggnadstekniska åtgärder som vidtas för att höja trafiksäkerheten/dämpa hastigheten. Avsmalningar, chikaner, gupp och andra innovationer. Dessa åtgärder utförs av kommunen som väghållare/väghållningsmyndighet och ytterst med stöd av 3

PBL inom detaljplanelagt område. Överklagning av sådana, utförda åtgärder, är knappast möjlig. Eventuellt enligt 10 kap. kommunallagen. På motsvarande sätt är det inte rimligt att kunna ifrågasätta åtgärder som skiljeremsor, räcken/mitträcken, refuger och liknande. Inte heller ska egentligen kunna klagas på hur en gata/väg disponeras med olika breda körfält, gång- och cykelbanor, vägrenar eller inte etcetera. Sådana åtgärder vidtas av väghållaren/väghållningsmyndigheten med stöd av Planoch bygglagen respektive Väglagen och inom ramen för "uppdraget att hålla gatan/vägen i ett trafiksäkert skick". Sammantaget kan således konstateras att kommunens beslut som väghållare egentligen bara kan överklagas med stöd av kommunallagen. Se dock ovan under 2.2 Trafikförordningen om beslut av väghållningsmyndighet enligt 4 kap. 11 och 10 kap. 14 Trf med mera. 2.5 Övriga "trafikreglerande" författningar I lagen (1990:1079) och särskilt genom förordningen (1990:1080) om tillfälliga bilförbud, ges Göteborgs kommun en unik möjlighet att - från miljösynpunkt - införa vissa tillfälliga förbud mot biltrafik. Föreskrifter av detta slag är så pass "udda" att de inte behandlas vidare än med konstaterandet att 23 i förordningen (1990:1080) beskriver möjligheten att överklaga - enligt kommunallagens 10 - fullmäktiges eventuella beredskapsplan och att beslut om "bilförbud" inte får överklagas. Andra författningar av motsvarande slag är förordningen (2002:713) om försöksverksamhet med varierande högsta tillåten hastighet och förordningen (1979:1082) om lokala trafikföreskrifter i vissa fall. Ingen av dessa förordningar berör dock kommunen som beslutsfattare och lämnas därför utan kommentar. 2.6 Lag (1982:129) (LFF) och förordning (1982:198) (FFF) om flyttning av fordon LFF och FFF är viktiga komplement till parkeringsregleringen och parkeringsövervakningen. Samtidigt är författningarna tillämpliga i och hjälpmedel för miljö- och renhållningsarbete. I 10 LFF anges, Beslut enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen får inte överklagas. Flyttningsbeslut som ifrågasätts behandlas för närvarande som skadeståndsärenden/-mål. Motivet i dag för att beslut om flyttning inte får överklagas, är helt enkelt att beslut om flyttning normalt ska verkställas omedelbart och om så inte ska ske, så uppmanas/upplyses fordonsägaren/motsvarande om vad som kan förväntas hända och ges alltså en möjlighet att själv vidta åtgärder som förhindrar flyttningen. 4

2.7 Beslut som inte får överklagas I 15 kap. 2 TrF anges. "Följande beslut får inte överklagas. 1. Beslut enligt 10 kap. 2 andra stycket tredje meningen. 2. Beslut enligt 13 kap. första stycket om generella undantag från lokala trafikföreskrifter om parkering inom en kommun. Bestämmelser om överklagande av andra beslut av kommunen enligt denna förordning finns i lagen (1978:234) om nämnder för vissa trafikfrågor:" Under 1. ska konstateras att det handlar om de villkor kommunen anger för vissa platser som reserverats för vissa boende. En ytterst sällan förekommande och dessutom oönskad företeelse!? Skälet till bestämmelsen om platsreservation för vissa boende är att det krävs lagstöd för att åsidosätta den kommunala likställighetsprincipen. Den obefintliga möjligheten att överklaga ett sådant beslut kan naturligtvis starkt ifrågasättas, men motiveras i dagsläget, eller snarare vid tillkomsten av bestämmelsen, med den kommunala självbestämmanderätten. Vad som avses under 2. är den vanligen förekommande Boendeparkeringen och de ännu vanligare Nyttokorten. Vad som är motivet till att beslut om dessa regleringar/undantag inte får överklagas, framgår av propositionen (1984/85:14) om boende- och nyttoparkering på gatumark. Föredragande departementschef anförde då (sidan 16) följande. "---. Som framgår av vad jag har anfört tidigare bör kommunerna lämnas stor frihet att - med utgångspunkt i de lokala förhållandena - själva bestämma hur boende- och nyttoparkeringssystem skall vara uppbyggda. Det är inte lämpligt att statliga myndigheter överprövar dessa principer. Jag anser därför inte att det skall vara möjligt att överklaga beslut i dispens- och behörighetsärenden." I fallet med kommunala väghållarbeslut (se ovan under 2.2 Trafikförordningen) kan möjligen anföras att överklagande kan ske enligt lagen (1978:234) om nämnder för vissa trafikfrågor. Frågan är då om dessa väghållarbeslut är beslut om sådana föreskrifter om trafik på väg och i terräng, som regleras i 1 första stycket 8 i lagen (1975:88) med bemyndigande att meddela föreskrifter om trafik, transporter och kommunikationer och som regeringen överlåtit åt en kommun att bestämma. Svaret kan vara både ja och nej. Nej ligger dock närmast till hands eftersom lagen om nämnder för vissa trafikfrågor kom till i samband med att kommunerna skulle ta över trafiknämndsuppgifterna från polisen 1979-01-01. Lagen hette också ursprungligen Lag om trafiknämnder och beteckningen trafiknämnd finns fortfarande i 4 i nämnda lag. Samtidigt ska noteras att det inte varit eller är några praktiska problem. Bärighetsklasser är en rent teknisk beräkning och föreskrifter vid vägarbeten och liknande arbeten ska normalt beslutas samtidigt som vägmärken sätts upp. Dessutom är ett överklagande i det senare fallet verkningslöst eftersom beslutet oftast har upphört att gälla när överklagandet ska prövas och då inte tas upp till prövning. Förbudet att överklaga kommunens förbud mot biltrafik enligt förordningen (1990:1080) om tillfälliga bilförbud, (se ovan under 2.5 Övriga "trafikreglerande" författningar) är väl närmast en självklarhet. Förutsättningarna för införande av ett sådant förbud är så preciserade, samtidigt som dessa förutsättningar antas följas, att ett överklagande är meningslöst. 5

Beträffande beslut om flyttning av fordon, se vad ovan anförts under 2.6 Lag och förordning om flyttning av fordon. 3. Sammanfattning I enlighet med genomgången ovan kan konstateras att möjligheter till och rutiner för överklagning av kommunala beslut är högst varierande. Detta kan dock som inledningsvis anförts, förklaras av och försvaras med att olika beslut har olika stor betydelse eller påverkan för dem som berörs. Samtidigt kan det självklart uppfattas som egendomligt att exempelvis en målsättning med en trafiksäkerhetshöjande hastighetsnedsättning, blir olika överklagningsbar beroende på vilket medel som väljs. Införs en hastighetsbegränsning som LTF, kan ett sådant beslut överprövas i två (2) instanser, länsstyrelsen och Transportstyrelsen i Borlänge, medan anläggande av gupp eller andra farthinder i princip inte kan överprövas. Det finns dock en viss form av logik. En LTF är lagstiftning på kommunal/lokal nivå som blir tvingande för trafikanterna och måste övervakas, medan farthinder är utformning av gaturummet som blir rekommenderande/vägledande för trafikanterna och självövervakande. Möbleringen av gaturummet är intressant också i den meningen att den indirekt inför tvingande trafikregler. Exempelvis val av antal körfält eller anläggande av en gång- och/eller cykelbana ger automatiskt bestämmelser om fordons plats på vägen, vissa förbud att stanna och parkera fordon etcetera enligt TrF. Detta kan styras redan i detaljplanen eller som en illustration till den och kan inte överklagas eftersom detaljplanen är antagen. Omvänt kan i en antagen detaljplan anges att en viss vägdel exempelvis ska vara bussgata. För realiserande av detta krävs dock en LTF, vilken formellt kan överklagas! På motsvarande sätt kan andra jämförelser göras och försvaras eller förklaras. Mer anmärkningsvärt är avsaknaden av överklagningsmöjligheter i vissa fall. I något fall är det sannolikt motiverat, i andra kanske inte. Det finns också skäl belysa den skillnad som finns mellan den överprövning som får ske av beslut enligt kommunallagen och överprövning av beslut som får ske enligt speciallagstiftning. Enligt kommunallagen får endast lagligheten i ett beslut ifrågasättas, medan även lämpligheten får ifrågasättas när det gäller beslut fattade med stöd av speciallagstiftning. Detta kan möjligen uppfattas som egendomligt. Förklaringen är då att när kommunen fattar beslut enligt kommunallagen gör man det som suverän kommun, den kommunala självbestämmanderätten, medan ett beslut som fattas enligt speciallagstiftning är en förvaltningsmyndighetsuppgift. Alltså att staten - främst av praktiska skäl - delegerat vissa beslutskompetenser till kommunen, i stället för att själv vara beslutsfattare. Det förklarar då också de äldre uttrycken, kommunalbesvär jämfört med förvaltningsbesvär. Endast lagligheten ska kunna prövas i ett kommunalt beslut, medan såväl laglighet som lämplighet ska kunna prövas i ett förvaltnings-/"statligt" beslut. I bilaga ges i tabellform en sammanställning/sammanfattning. 6

Tabell Överklagningsrutiner Tabellen innehåller endast beslut som meddelas av kommunen Beslutsinnehåll Beslut som Författningsstöd Överklagas till Författningsstöd Anmärkning Föreskrifter om 30 eller 40 km/h TN 3 kap. 17 2 st TrF Länsstyrelsen 6 TNL Bärighetsklasser Vhm 4 kap. 11 TrF Kan inte överklagas 15 kap. TrF Endast beslut av statlig myndighet Lokala trafikföreskrifter (LTF) TN 10 kap. 1 och 3 TrF Länsstyrelsen 6 TNL Förbud mot motordrivna fordon m. m Vägägare 10 kap. 10 TrF Kan inte överklagas Saknas Avser enskilda vägar. Inte myndighetsutövning Föreskrifter vid vägarbete/motsvarande Vhm 10 kap. 14 TrF Kan inte överklagas 15 kap. TrF Endast beslut av statlig myndighet Undantag enskilda fall TN 13 kap. 3 TrF Länsstyrelsen 6 TNL Boendeparkering TN 13 kap. 3 TrF Får inte överklagas 15 kap. 2 2. TrF Nyttoparkering TN 13 kap. 3 TrF Får inte överklagas 15 kap. 2 2. TrF Parkeringstillstånd för rörelsehindrade TN 13 kap. 8 TrF Länsstyrelsen 6 TNL Utmärkning i terräng K 1 kap. 6 1 VMF Länsstyrelsen 9 kap. 3 VMF Kommunen anges allmänt som beslutsfattare Uppsättning av vägmärken Vhm 1 kap. 6 1 VMF Länsstyrelsen 9 kap. 3 VMF Reglering med trafiksignaler Vhm KomLag Förvaltningsrätten 10 kap. KomLag VMF anger endast hur signaler skall se ut Anläggning av vägmarkeringar Vhm KomLag Förvaltningsrätten 10 kap. KomLag VMF anger endast hur markeringar skall se ut Andra trafikanordningar enligt VMF Vhm KomLag Förvaltningsrätten 10 kap. KomLag VMF endast beskriver anordningarna Farthinder Vhm KomLag Förvaltningsrätten 10 kap. KomLag Skiljeremsor, refuger, räcken etcetera Vhm KomLag Förvaltningsrätten 10 kap. KomLag Cykelbanor, gångbanor med mera Vhm KomLag Förvaltningsrätten 10 kap. KomLag Beredskapsplan för biltrafikförbud Kf Förordning 1990:1080 Förvaltningsrätten 10 kap. KomLag Kommunfullmäktige antar beredskapsplanen Tillfälligt biltrafikförbud K Förordning 1990:1080 Får inte överklagas Förordningen 23 i förordningen 1990:1080 Flyttning av fordon K 16 FFF Får inte överklagas 10 LFF Använda förkortningar Myndigheter Författningar K = Kommun, ospecificerat i respektive författning FFF = Förordningen (1982:198) om flyttning av fordon Kf = Kommunfullmäktige LFF = Lagen (1982:129) om flyttning av fordon TN = Trafiknämnd, den nämnd kommunen utsett enligt TNL KomLag = Kommunallagen (1991:900) Vhm = Väghållningsmyndighet (väghållare) TNL = Lagen (1978:234) om nämnder för vissa trafikfrågor TrF = Trafikförordningen (1998:1276) VMF = Vägmärkesförordningen (2007:90) 7