GRANSKNINGSRAPPORT 2014-04-25 Kommunledningskontoret Revisorkollegiet Sid 1 (12) Dnr 14REK8 Handläggare: Per Mårsell Eva Sundin Årsredovisning och lagstadgad delårsrapport 2013 A. Har årsredovisningen respektive delårsrapporten upprättats enligt gällande regelverk, normer och god redovisningssed? Gällande regelverk: Kommunallagen (KL) 8 kap 14-18 Lag om Kommunal Redovisning (KRL) kapitlen 3-8. KRL bygger på bokföringslagen, årsredovisningslagen och normalreglementet för kommuner och landsting. Normer och god redovisningssed: Rådet för Kommunal Redovisning (RKR) är normerande organ och utger löpande Rekommendationer, för närvarande 19 stycken, samt Informationer. KOMMUNREVISIONEN Gävle kommun, 801 84 Gävle. Besöksadress Stadshuset, Drottninggatan 22 Tfn 026-17 83 41, Mobil 070-16 75 411 per.marsell@gavle.se
Sid 2 (12) Iakttagelser från revisionen/lekmannarevisionen Under 2013 skedde ett byte av ekonomisystem inom kommunen från Aditro till Agresso. Samtidigt gjordes ett byte av kontoplan för att säkerställa externredovisningen. Ansvarsbegreppet är inte längre hierarkiskt utan är en löpande nummerserie. För att hålla ihop alla ansvar under en nämnd så används en kod, en så kallad relation. Bytet av ekonomisystem har inneburit att alla rapporter har fått nyskapas. Rapportering för budgetansvariga går genom webbverktyget Info-Key med rapporter som täcker de flesta behov ute i verksamheterna. Avstämning av lönekostnaderna i detalj kunde inte göras i Agresso förrän under senhösten. Nämnderna var hänvisade till andra lösningar för avstämning av personalkostnaderna. De två mest personalintensiva nämnderna använde sig av uttag direkt ur personalsystemet. Generellt konstateras att såväl delårsrapporten per 2013-08-31 som årsredovisningen för år 2013 är välgjorda vad gäller regelefterlevnad och tydlighet. Nedan återges iakttagelser av formell och/eller materiell art: Avvikelser från regelverk och god redovisningssed Årsredovisningen har upprättats i enlighet med kommunala redovisningslagen och god redovisningssed, med undantag för redovisning av leasing, andelsvärde i Kommungaranti Skandinavien Försäkrings AB samt värdering av fordran. De avvikelser som gjorts har angivits och motiverats i två fall. Avvikelsen från god redovisningssed vad gäller värdering av fordran har inte motiverats, se nedan under lån utan säkerhet. Avvikelsen för leasing har inte kunnat utvärderas vad gäller rättvisande bild, medan det andra avsteget ger en mer rättvisande bild än redovisning enligt rekommendationen. Ändrade redovisningsprinciper i Kommungaranti Skandinavien AB, innebär flytt från goodwill till minskad uppskjuten skatteskuld och återläggning av tidigare års nedskrivningar av goodwill. Omräkning av jämförelsetal har inte gjorts vilket påverkar jämförelsen med 2012 och även 5-årsöversikten. Effekten på eget kapital 2012 innebär en ökning med 33 mnkr. Nämnder Helhetsintrycket är gott vad gäller underlagens kvalitet. Det förkommer i några fall att bilagor saknas på mindre belopp samt att några visar differenser.
Sid 3 (12) Generellt Huvuddelen av bokslutsdokumentationen överlämnades till revisorerna enligt tidplan. Några kompletteringar har dock behövt infordras för att bokslutsdokumentationen skall nå den kvalitet som instruktionen föreskriver. Variationerna i underlagens kvalitet mellan förvaltningarna är stor. Kvalitetsbrister hänförliga till kommunikations- och samordningsfrågor finns, men i mindre omfattning än tidigare år. Den vanligaste bristen är att verifierande underlag inte bifogas specifikationen eller att förklarande text saknas på bokslutsbilagan. Det förtjänar att påpekas att en internt genererad datalista i regel inte är ett verifierande underlag enligt god redovisningssed. I något fall bifogas ett digert underlag, men utan hänvisning på bokslutsspecifikationen till var i underlaget respektive belopp skall hämtas. Ovanstående brister kvarstår från tidigare år. Resultatet av granskningen har kommunicerats med respektive ansvarig på förvaltningarna. Specifikt Motpartshantering För att ha en korrekt extern redovisning, krävs att alla interna transaktioner kan elimineras. För detta ändamål användes en särskild kod: motpart. Motpartshanteringen förändrades 2013 i det nya ekonomisystemet Agresso på flera sätt. Angivande av motpart blev tvingande. Alla externa transaktioner märktes med motpart 100. Inom kommunen skapades bara en motpartskod per nämnd. Motpartskodningen har inte fullt ut fungerat i vissa försystem för internfakturering under första halvåret 2013. Avstämningen av interna transaktioner inom nämnderna fick hanteras annorlunda, då endast en motpartskod fanns per nämnd. Avstämningen av motpartshantering har skett centralt mellan nämnder och nämnder/bolag. Det råder osäkerhet beträffande eliminering av interna mellanhavanden. För kommunen kan det ha medfört att intäkter och kostnader redovisas med för höga belopp. Revisionen kommer under 2014 att göra en djupgranskning av Agresso och då också titta specifikt på denna fråga. Leverantörsskuld Aditro, nedskrivning I det gamla ekonomisystemet, Aditro, har en differens funnits mellan bokförd leverantörsskuld och leverantörsreskontrans saldo. Betydande resurser har
Sid 4 (12) lagts från KLK s och från revisionens sida för att utreda differensen utan att full klarhet nåtts. Den kvarvarande differensen, som uppgår till 3 686 tkr, har nedskrivits under 2013, vilket innebär att resultatet belastats med detta belopp. Denna kostnad har redovisats som en jämförelsestörande post. Kundreskontran I årsbokslutet 2013 har en värdereglering skett av kvarstående osäkra fordringar ifrån 2012 från det gamla ekonomisystemet Aditro. Det som återstår att värdereglera avser socialtjänstens fakturor för perioden oktober-december 2012. I nya ekonomisystemet Agresso har ingen reservering gjorts av årets osäkra kundfordringar i årsbokslutet. Någon åldersanalys framgår inte av bilagorna till årsbokslutet. Det är inte rimligt att några nya osäkra kundfordringar inte tillkommit under 2013. Principerna för reservering av osäkra kundfordringar framgår inte av bokslutsdokumentationen. För 2013 är kommunens resultat högre än om reservering av osäkra kundfordringar hade gjorts. I tabellen nedan visas värdereglering av kundfordringar under året 2010-2013. Sannolikt är beloppet för 2013 1-1,5 mnkr för lågt. Denna kostnad kommer istället att belasta 2014. År 2010 2011 2012 2013 Mnkr 0,9 1,4 1,8 0,3 Flygbränsle Lagerredovisningen för flygbränsle Gästrike airport bör uppgraderas enligt gällande regelverk för inventering. Flygbränslet redovisas fortfarande felaktigt som en förutbetald kostnad. Lagerredovisning Tekniska nämnden I delårsrapport 2 saknades underlag till Markbyggarnas tillgångar och skulder. Vid Gavlefastigheters genomgång av verksamheten inför övertagandet framkom ett oredovisat lager av material som värderades. Tekniska nämndens andel var 2,7 mnkr vilket innebar en positiv resultatpåverkan i Tekniska nämndens bokslut. Posten är jämförelsestörande. Tekniska nämndens resultat för 2013 ska alltså minskas med 2,7 mnkr för att bli jämförbart med tidigare års resultat.
Sid 5 (12) Lån utan säkerhet Kommunen har en lånefordran på Bomhus Folkets Hus förening på 15,4 mnkr. Enligt reversen är någon säkerhet inte ställd. Sett till låntagarens ekonomiska förhållanden är kommunens fordran i förhållande till god redovisningssed kraftigt övervärderad i kommunens bokslut. En värdering av fastigheten, gjordes 2013. Bedömt värde sattes till 4,2 mnkr. Trots att värdering gjorts har man inte gjort någon nedskrivning av fastigheten. Bokfört värde överstiger gjord värdering med 9,5 mnkr och Gävle kommuns fordran överstiger värderingen med drygt 11,1 mnkr. Under 2014 kommer Bomhus Folkets Hus att ha förbrukat hela sitt egna kapital. Detta påtalades av revisorerna redan i samband med 2011 års bokslut. Då Gävle kommun trots upprepade påtalanden från revisorerna inte tagit någon säkerhet för sin fordran får fordran anses vara övervärderad i Gävle kommuns bokslut 2013 med minst 11,1 mnkr, sannolikt är det realistiska fordringsbeloppet 0 kronor. Någon dokumentation gällande motivet till att bibehålla den övervärderade posten har inte företetts revisionen. Revisionen rekommenderar återigen att pantsättning av fastigheten görs som säkerhet för lånet. Detta skulle i vart fall rädda upp till 4,2 mnkr av fordran. Investeringsredovisningen Vi konstaterar att investeringsredovisningen innehåller en del differenser enligt nedan. Korrigeringar har gjorts i årsredovisningen och utredning av underliggande differenser pågår i samarbete med konsulter från Agresso. Mnkr Anläggningsreskontra Redovisning Årsredovisning Differens Totalt investeringar 170,9 170,9 170,4 0,5 Varav Investeringar 152,1 149,4 2,7 Exploatering 18,8 21,0-2,2 Bolag Gällande regelverk, normer och god redovisningssed är inte enhetliga mellan kommunal redovisning och aktiebolags redovisning. Årsredovisningarna för av kommunen hel- eller delägda bolag som ingår i kommunens samlade årsredovisning måste därför, vad gäller räkenskapsdelen, till viss del omarbetas vid integreringen i kommunens sammanställda redovisning.
Sid 6 (12) Bolagens externa revisorer ansvarar för granskningen av följsamheten mot aktiebolagslag och god redovisningssed för aktiebolag. De förtroendevalda revisorerna har inom sitt uppdrag att granska att bolagen redovisas korrekt i kommunens sammanställda redovisning utifrån kommunallagen och kommunal redovisningslag samt normeringarna från Rådet för kommunal redovisning (RKR). SBI Ekogas AB ingår med 49 % trots att Gävle Energi äger bolaget i sin helhet sedan december 2013. Gästrike Återvinnare har vid sin förbundsstämma 2014-03-20 fattat beslut om att förvärva 2040 aktier, motsvarande 51% av aktierna i SBI Ekogas AB samt godkänt den föreslagna bolagsordningen och aktieägaravtalet. Kommunstyrelsen behandlade ärendet 2014-04-08 inför beslut i Kommunfullmäktige. I och med denna avtalade avyttring är redovisningen korrekt hanterad i såväl Gävle Energi som i Gävle kommuns sammanställda redovisning. Samkraft AB är under rekonstruktion. Kommunfullmäktige i Gävle har i beslut medgett Gävle Energi att kortperiodiskt förvärva andelar, genom omvandling av lån mm, upp till maximalt 30%. Efter betald, ej registrerad nyemission ägs Samkraft AB till knappa 29% direkt och indirekt av Gävle Energi. Samkraft AB ingår inte i den sammanställda redovisningen utan redovisas bland övriga aktier och andelar med 14,8 mnkr. Vi anser med stöd av RKR 8:2 att Samkraft AB ska ingå i koncernbolagen då ägarandelen vid årsskiftet är betydande och också innehåller en hög risk. Det är inte troligt att en avyttring till ägarandel understigande 20% i enlighet med kommunfullmäktiges beslut kommer att vara nära förestående. Detta styrks bland annat av att Gävle Energi inte deltar i den emission i bolaget som avslutas 2014-04-16 och heller inte funnit köpare till sina täckningsrätter i denna emission. I koncernen finns lån till Bomhus Energi AB på 42 mnkr, vilket tydligt indikerar att fordringarna är på extern part. Bomhus Energi ägs till 50 % av Gävle Energi och till 50 % av BillerudKorsnäs. Båda parterna har lånat ut 84 mnkr vardera, totalt 168 mnkr, till bolaget. När Bomhus Energi tas in med 50 % i koncernen blir låneskulden 84 mnkr, men med uppdelningen 42 mnkr vardera till intern/extern part. Det bakomliggande syftet borde vara att Gävle Energi lånar ut till sin egen 50 % -iga andel och därmed kan ytterligare 42 mnkr kvittas mot långfristiga skulder i koncernen.
Sid 7 (12) Måluppfyllelse övergripande Stratsys system för uppföljning Måluppföljningen ligger fr o m 2013 i systemet Stratsys som också hanterar nämnders och helägda bolags inrapportering i kommunens delårsrapporter och årsredovisning. Målen har nu indikatorer som följs under året, dvs utfall av insatser eller jämförelser som ger en uppfattning om ifall målet uppfylls. Gemensamma mål för två nämnder kontra ansvarsprövning I kommunplanen för 2013 beslutade Kommunfullmäktige om separata ekonomiska ramar för Byggnads- och Miljönämnd, Tekniska nämnden och Markbyggarna. När det gäller mål och verksamhetsplan hade Byggnads- och Miljönämnden och Tekniska nämnden en gemensam verksamhetsplan där målen finns men inte särskiljs nämndsvis. Nämnderna har också haft en gemensam internkontrollplan. Dessa nämnder har en gemensam förvaltning: Samhällsbyggnad Gävle. Under året har nämnderna fått en gemensam verksamhetsrapport av måluppfyllelsen i Stratsys, en gemensam personalbilaga och en gemensam internkontrollrapport. Därutöver har respektive nämnd fått en verksamhetsberättelse som i text beskriver deras verksamhet och aktiviteter under varje målperspektiv. I årsredovisningen redovisas respektive nämnds måluppfyllelse separat för att Kommunfullmäktige ska kunna fatta beslut om ansvarsfrihet för dessa nämnder var för sig. Revisionen konstaterar att Kommunallagen förutsätter att Kommunfullmäktige tilldelar resurser och sätter mål för varje nämnd samt via reglementen styr vilken verksamhet nämnden ska bedriva. Årsredovisningen och annan uppföljning och revision under året ska sedan innehålla en sådan återrapportering att Kommunfullmäktige kan ta ställning till om nämnden ska beviljas ansvarsfrihet eller inte. Måluppfyllelse nämnder Kommun- och nämndsmål Två mål inom Omvårdnadsnämnden har inte blivit uppnådda. Det ena är att Omvårdnad Gävle ska ha en god ekonomisk hushållning baserad på ett effektivt resursutnyttjande. Det andra är kostnadssökningstakten. Nämnden visar ett underskott på -38,6 mnkr som beror på ökade volymer av hemtjänsttimmar samt att produktionskostnaderna har överskridit budget.
Sid 8 (12) Omvårdnadsnämnden mål om att sjukfrånvaron ska minska har inte uppfyllts. Här ser man framför allt en ökning av längre sjukskrivningar. Personalrapport med statistik finns för 2011 för alla nämnder. Omvårdnadsnämnden redovisar även för 2012 och 2013. För övriga nämnder saknas helt uppgifter för 2012. För 2013 saknas uppgifter för de förvaltningar som har berörts av omorganisationen 2014. Omorganisationen berör Kommunstyrelsen, Barn o ungdomsnämnden, Kultur- och Fritidsnämnden samt Utbildning och arbetsmarknadsnämnden. Personalsystemet har inte kunnat hantera statistikrapporter för föregående år enligt de gamla styrtabellerna. Efter årsskiften har endast information för de nya organisationerna eller enligt den nya kodplanen kunnat tas fram. Då sjukfrånvaron sedan 2011 ökar efter en lång period av sjunkande siffror, är analysen per nämnd mycket viktig. Personalsystemet klarar uppenbarligen inte att leverera statistik när omkodning gjorts av personal vid ett årsskifte. Statistikuttag för december görs i januari året efter. Kommunövergripande analys finns och redovisar att sjukfrånvaron totalt 1 för kommunen fortsätter att öka nu med 0,3 procentenheter från 5,5 till 5,8 % i jämförelse med motsvarande period förra året. Medarbetarperspektivet redovisar ej uppnådda mål för Kultur o fritidnämnden samt Hamnen ifrån medarbetarundersökningen som gjordes under hösten 2013. När det gäller ekonomiperspektivet kan vi konstatera att de flesta men inte alla nämnder saknar en övergripande målformulering om god ekonomisk hushållning och att verksamheten skall bedrivas inom tilldelad ram. Detta innebär att redovisningen av måluppfyllelsen per nämnd i ekonomiperspektivet inte blir jämförbara nämnderna emellan. Med tanke på den ekonomiska situationen vore det önskvärt att skapa förutsättningar för jämförbarhet. Bedömningen av måluppfyllelsen görs av nämnderna själva och kvalitetssäkras inte av kommunledningen. 1 Sjukfrånvarons andel av den ordinarie arbetstiden för samtliga anställda, såväl tillsvidare- som visstidsanställda.
Sid 9 (12) Måluppfyllelse bolag I Gävle kommuns årsredovisning redogör aktiebolagen bland annat för sina mål, enligt de fyra perspektiven, samt måluppfyllelsen. Bedömningen av måluppfyllelsen är enligt en tregradig skala: ej uppfyllt, delvis uppfyllt och uppfyllt. Det finns inga direktiv om några gemensamma mål för bolagen utan varje bolag formulerar sina egna mål. Avsaknaden av gemensamma mål underlättar inte jämförbarheten mellan bolagen. Bedömningen av måluppfyllelsen görs av bolagen själva och kvalitetssäkras inte av koncernledningen. B. Är resultatet förenligt med de mål som fullmäktige beslutat? De finansiella målen och verksamhetsmålen för god ekonomisk hushållning speglar kommunens ekonomiska ställning. Av fem finansiella målsättningar för god ekonomisk hushållning 2013 uppnås ett mål som avser hela koncernen: Soliditeten. Under de senaste fem åren har soliditeten ökat. Från 2012-2013 har soliditeten förbättrats ifrån 31,5% till 32,1%. Om det egna kapitalet nedräknas motsvarande ansvarsförbindelsen för pensionsåtaganden före 1998 uppgår koncernens soliditet till 15,5 procent jämfört med 15,1 procent under 2012. Två mål är delvis uppfyllda: Det ena målet är resultatmålet 2 % där utfallet för år 2013 blev 1, 8 %. Budgeterat resultat för året var 0,4 %. För planeringsperioden 2006-2013 uppgår det genomsnittliga resultatet till 2,0 %. Med gällande budget för perioden 2014-2017 kommer den genomsnittliga resultatnivån att hamna på 2% för perioden. Det andra målet som anses delvis uppfyllt är att kommunkoncernens skuldsättningsnivå eller förpliktelsebelopp per invånare inte bör överstiga 100 000 kr per invånare. Skuldsättningen per invånare uppgick till 103 900 kr för 2013. Målvärdet är högst 107 800 kr per invånare. Två mål som inte har uppfyllts: Det ena gäller verksamhetens nettokostnader som långsiktigt inte får öka snabbare än intäkterna från skatter och generella bidrag eller utjämning. Här
Sid 10 (12) har för det enskilda året 2013 målet uppnåtts, men sett över tid så nås inte målet. Under året har en skatteväxling genomförts med landstinget för förändrat huvudmannaskap för hemsjukvården vilket ökar både nettokostnaderna och skatteintäkterna. Under en femårsperiod 2009-2013 har nettokostnaderna i snitt ökat med 3,7 % medan skatteintäkterna ökat med 3,5 %. Skatteintäkterna har således under den senaste femårsperioden inte fullt ut balanserat kostnadsutvecklingen. Investeringstakten är fortsatt mycket hög vilket påverkar nedanstående mål negativt. Det andra målet är att nettoinvesteringarna per invånare riktade mot kommunens skattefinansierade verksamhet till 100 % ska vara självfinansierade över en femårsperiod. Målet har inte uppnåtts. Självfinansieringsgraden för 2013 uppgick till 83 % och för den senaste femårsperioden till 89 %. Investeringstakten är fortsättningsvis också hög, vilket är oroväckande. Investeringarna inom bolagssektorn genererar intäkter, men investeringarna inom den kommunala kärnverksamheten är en kostnadsbelastning som ytterst måste bäras av skatteintäkter. För 2013 gjordes en återbetalning av AFA-medel med 75 mnkr som förbättrade resultatet. Under 2009-2011 ökade nettokostnaderna, exklusive exploateringsresultat och reavinster, snabbare än skatteintäkterna i strid med fullmäktiges mål. Detta fortsätter 2014 och innebär att nettokostnaderna inklusive besparingskrav i kommunplanen 2014-2015 beräknas överstiga skatter och generella statsbidrag, trots skattehöjning. Revisorerna anser att denna utveckling är mycket oroande och långsiktigt ohållbar. Verksamhetsmål för god ekonomisk hushållning I Kommunallagen 8 kap 5 står att För verksamheten skall anges mål och riktlinjer som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. För ekonomin skall anges de ekonomiska mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. De finansiella målen och verksamhetsmålen för god ekonomisk hushållning speglar kommunens ekonomiska ställning och den effektivitet man har i organisationen. Granskningen visar att finansiella mål finns 2013 liksom tidigare år.
Sid 11 (12) Verksamhetsmål för god ekonomisk hushållning saknas i kommunplanen för 2013 och finns därmed inte med i uppföljningen under året eller i årsredovisningen. Spår av verksamhetsmål för god ekonomisk hushållning från 2012 finns i form av mål på nämndsnivå som kopplats till andra övergripande mål. Även i uppdragen finns delar av det som var verksamhetsmål för god ekonomisk hushållning under 2012. En samlad uppföljning under 2013 av uppdragen saknas. De mål som idag finns under hållbart samhälle har just ett samhällsperspektiv och speglar inte kommunens interna effektivitet. Revisorerna anser att det är väsentligt för kommunen att även ha detta fokus i mål och måluppfyllelse. Det handlar om effektivitet och produktivitet i verksamheten och att vårda de tillgångar kommunen har och inte få en kapitalförstöring. Det handlar också om ett effektivt lokalutnyttjande där anpassningar kontinuerligt krävs. Att mäta avgifts- och taxenivåer jämfört med andra kommuner, förutsatt att dessa speglar självkostnaden för tjänsterna, är också en aspekt på effektivitet. Denna del av målstyrningen är viktig att utveckla. Resultatutveckling Resultatutvecklingen är väl beskriven i årsredovisningen. Fyra av tio nämnder håller sig inte inom Kommunfullmäktiges beslutade ramar. Det är Tekniska nämnden och Markbyggarna, Byggnads- och miljönämnden, Socialnämnden samt Omvårdnadsnämnden. Omvårdnadsnämnden visar ett oroväckande stort underskott -38,6 mnkr. Tillsammans visar dessa fyra nämnder ett underskott på - 53,7 mnkr. Återbetalning av försäkringspremier En tillfällig intäktsförstärkning har skett med 75,4 mnkr under året. Det avser en återbetalning av inbetalda premier från AFA för de kollektivavtalade sjukförsäkringarna från åren 2005 och 2006 som är inarbetad i årsrapporten.
Sid 12 (12) C. Uppfyller kommunen det lagstadgade balanskravet? Balanskravet, det lagstadgade kravet på ett positivt resultat, är uppfyllt, men fyra nämnder hade 2013 ett underskott mot budget med tillsammans -53,7 mnkr (-61,1 mnkr föregående år). Eva Sundin Yrkesrevisor Per Mårsell Yrkesrevisor