n Wm BESLUT inspektionen forvardochomsorg 2014-06-10Dnfi 1(7) 9.2-54335/2012 9.2-54978/2012 9.2-55562/2012 AVd61Hin8 SYdVäSt 8.2-7979/2013 t* ll Carina Nithander Carina.Nithander@ivo.se Åmåls kommun Vård- och omsorgsnämnden Box 62 662 22 Åmål Nämnd Vård- och omsorgsnämndeni Åmåls kommun Anmälare Klagomål från enskilda Ärendena Klagomål från enskilda personer mot Vård- och omsorgsnämnden i Åmåls kommun gällande förändringar på Ämålsgården; nu fråga om återrapportering. Beslut Inspektionen for vård och omsorg (IVO) beslutar att en kommun ska fonnalisera beslut när det gäller ändring av verkställighet av särskilt boende. Därav följ er att Vård- och omsorgsnämnden i Åmåls kommun har att fonnalisera beslut för de kvarboende på Åmålsgården som ännu inte flyttat och som omfattas av förändringen. Redovisning av vidtagna åtgärder ska ha inkommit till IVO senast den 16 juli 2014. Bakgrund Till Socialstyrelsenl inkom under 2012 tre anmälningar mot vård- och omsorgsnämnden i Åmåls kommun (nämnden) avseende omvandling 1 Den 1 juni 2013 tog den nybildade myndigheten Inspektionen för vård och omsorg, IVO, över ansvaret för tillsyn av hälso- och sjukvård, socialtjänst och verksamhet enligt LSS samt viss tillståndsprövning. Det innebär att ärenden som vid denna tidpunkt ännu inte var avslutade hos Socialstyrelsen flyttades över i sin helhet till IVO. å Inspektionen för vård och omsorg Telefon 010-788 50 00 Fax +46 31-7781930 3:; Box 53148 registrat0r@ivo.se Org nr 202100-6537 l- > 400 15 GÖTEBORG www.ivo.se
Inspektionen för vård och omsorg Dnr 9.2-54335/2012 m.fl. 2(7) 1 av avdelningarna Eken och Linden på Åmålsgården, från särskilt boende till trygghetsboende. Socialstyrelsen fattade beslut i ärendena den 28 februari 2013. Av beslutet framgår att vård- och omsorgsnämnden ska vidta följande åtgärd: 0 säkerställa att den myndighetsutövning som sker vid ansökan och verkställighet av insatser följer gällande lagar och föreskrifter för att tillgodose den enskildes rättssäkerhet. Nämnden inkom den 25 april 2013 med redovisning av vidtagna åtgärder. Ytterligare ett klagomål (8.2-7979/2013) avseende samma fråga inkom till Socialstyrelsen den 5 februari 2013. Efter genomgång av ärendet ser IVO ingen anledning att behandla ärendet separat- utan det införlivas tillsammans med de tre första ärendena i ett gemensamt beslut. Redovisning av tillsyn Av nämndens redovisning framgår i huvudsak följande. Precis som Socialstyrelsen påpekat i beslutet anser nämnden att kommunen har en stor handlingsfrihet och bestämmanderätt vad gäller prioriteringar av stödfonner och anpassning till lokala förutsättningar samt att detta måste ske inom ramen för skyldigheten att ge omsorg åt äldre människor, vilket också sker. Nämnden är medveten om den påfrestning som en större förändring medför för den enskilde brukaren och har sökt sörja för hur de individuella behoven hos varje brukare ska kunna tillgodoses. Det har även ansetts viktigt med delaktighet hos den enskilde i samband med förändringen, varför nämnden vid ett flertal tillfällen lämnat information om såväl den fortsatta processen som möjligheten till individuellt stöd. Den enskilde brukarens uppfattning respekteras och beaktas i den fortsatta processen i omvandlingen av avdelningarna Eken och Linden till trygghetsboende. För de brukare som har beslut om särskilt boende som verkställts vid Åmålsgården är avsikten att säkerställa fortsatt verkställighet vid kommunens särskilda boenden och utifrån de behov som föreligger. Socialstyrelsen har i beslutet även pekat på att gynnande beslut inte kan återkallas enbart på den grunden att den enskilde tackat nej till deterbjudna boendet. Nämnden delar inte Socialstyrelsens bedömning och menar att den vägledning som nämnden tagit fram har stöd i ett kammarättsavgörande. I vägledningen framgår att om den sökande tackar nej till ett erbjudet boende så ska anledningen dokumenteras och den enskilde informeras både muntligt och skriftligt om att beslutet därmed
Inspektionen för vård och omsorg Dnr 92-54335/2012 mil. 3(7) återkallas samt om möjligheten att ansöka på nytt. Nämnden hänvisar till Kammarrättens i Jönköping dom meddelad den 12 november 2008 med målnummer l 164-08. Skälen för beslutet Bedömning Flera av de boende på Åmålsgården och deras anhöriga är missnöjda med hur nämnden hanterat omvandlingen av avdelningarna Eken och Linden på Åmålsgården, från särskilt boende till trygghetsboende. Socialstyrelen har, som framgått, fattat ett åtgärdsbeslut med anledning av klagomålen. Av nämndens redovisning av vidtagna åtgärder framgår att delaktighet ansetts viktigt och att ett flertal informationstillfällen anordnats om såväl den fortsatta processen som möjligheten till individuellt stöd. Nämnden menar att den enskilde brukarens uppfattning respekteras och beaktas i den fortsatta processen i att omvandla Åmålsgården från särskilt boende till trygghetsboende och avsikten är att säkerställa fortsatt verkställighet av särskilt boende vid kommunens särskilda boenden och utifrån de behov som föreligger. Vidare anser sig nämnden, med hänvisning till ett kammarrättsavgörande, ha stöd för agerandet att avsluta ärendet om den enskilde tackar nej till ett erbjudande om nytt särskilt boende. IVO anser inte att nämndens redovisning innehåller några vidtagna åtgärder och kan därför inte tolka redovisningen på annat sätt än att nämnden, med hänvisning till det åberopade kammarrättsavgörandet, inte anser sig behöva vidta några åtgärder. Enligt IVO är det inte acceptabelt att ställa de enskilda inför ett så omöjligt val som att antingen acceptera det erbjudna ersättningsalternativet eller tacka nej och dänned frivilligt avsäga sig beslutet om särskilt boende. Kammarrättsavgörandet som nämnden lutar sig mot handlar i grunden om kommunens skyldighet att betala särskild avgift för en ännu inte verkställd insats, men berör även den situation då en enskild tackat nej till erbjudet boende och att ärendet då avslutats. I det aktuella avgörandet ansluter sig kammarrätten sig till länsrättens bedömning, av vilken framgår att den enskilda och hennes gode man varit införstådda med att ett avböj ande innebar att ärendet avslutas och att ansökan får lämnas in på nytt for det fall behovet kvarstår. Den enskilda får dämied anses ha avsagt sig biståndet då hon avböjde erbjuden, godtagbar plats i särskilt boende. Det har således inte ålegat kommunen att därefter vidare erbjuda den enskilda plats i särskilt boende. Något oskäligt dröjs-
Inspektionen för vård och omsorg Dnr 9.2-54335/2012 m.fl. mål med verkställigheten av beslutet har inte uppkommit, varför det saknas grund att ålägga kommunen att betala särskild avgift. Till skillnad mot det åberopade kammarrättsavgörandet är det i förevarande fall fråga om redan verkställda beslut där de enskilda i varierande grad bott in sig i sina respektive bostäder. Det är således fråga om ändring av verkställigheten. Att dra paralleller till kammarrättens avgörande, så som nämnden gjort, låter sig därför inte göras. Som Socialstyrelsen redogjort för i det tidigare beslutet kan ett gynnande beslut inte ändras under sådana förutsättningar. Nämnden har därmed att tillse att verkställigheten av beslut om särskilt boende säkerställs. Rena verkställighetsbeslut är i regel inte överklagbara. JO har dock i beslut (jfr JO dnr 1838-2002)uttalat att när det gäller ändring av verkställigheten "aktualiseras frågor om en kommun ensidigt och fonnlöst kan bestämma om den enskilde ska flytta eller om kommunen i en sådan situation har att forrnalisera flyttbeslutet och därmed ge den enskilde möjlighet att få saken prövad av domstol. Vidare menade JO att det nya placeringsbeslutet som var aktuellt i ärendet hade en sådan självständig rättsverkan att det kan ifrågasättas om inte verkställighetsbeslutet hade kunnat bli föremål för prövning av domstol. Förordnandet om ändringen av verkställigheten borde ha kommit till uttryck i ett formellt beslut. Om förvaltningen hade fattat ett formellt beslut så hade vederbörande kumiat överklaga och då hade det varit upp till domstolen att ta ställning till om den hade kunnat ta upp saken till prövning. Antingen hade förvaltningen kunnat bedöma att det rörde sig om ren verkställighet och avvisat ärendet eller så hade den prövat frågan i sak och avslagit om bifall inte kunnat medges. För underlåtenhet att inte fatta ett formellt beslut kunde nämnden inte undgå kritik. Högsta förvaltningsdomstolen -tidigare Regeringsrätten mhar i ett flertal avgöranden konstaterat att även beslut om verkställighet kan bli överklagbara liksom att skrivelser som inte uttryckligen är beslut kan uppfattas som beslut och därmed bli överklagbara. l HFD 2012 ref. ll konstaterade Högsta forvaltningsdomstolen att rena verkställighetsbeslut i regel inte är överklagbara. Ett beslut om ändring av tidigare beviljad biståndsinsats hade dock betydande faktiska verkningar för den enskilde att det därmed fick anses vara överklagbart. I RÅ 2007 ref. 7 uttalade Regeringsrätten att kännetecknande för ett förvaltningsbeslut är att det innefattar uttalande varigenom en myndighet vill påverka andra förvaltningsorgans eller enskildas handlande. Sålunda har bl.a. en av myndighet offentliggjord skrivelse, trots att den 4(7)
Inspektionen för vård och omsorg Dnr 92-54335/201 2 m.fl. 5(7) betecknats som information, i visst fall ansetts utgöra ett överklagbart beslut. Enligt praxis krävs inte alltid att ett beslut har självständiga eller direkta rättsverkningar för att det ska kunna överklagas. Avgörande för bedömningen av ett besluts överklagbarhet är beslutets innebörd och faktiska verkningar för den som berörs av beslutet. I RÅ 1996 ref. 43 I och II uttalade Regeringsrätten att besluten i förevarande fall närmast kommit att få innebörden av föreläggande och att det står klart att besluten kunde beräknas få och även fått påtagliga faktiska verkningar. Besluten har varit av sådan betydelse för dem som besluten angår att det rättsskydd som följer av en möjlighet att genom förvaltningsbesvär överklaga besluten inte bör betagas de berörda. Som framgår av ovan redovisade praxis har Högsta förvaltningsdomstolen kommit fram till att de faktiska verkningar ett beslut får, för de som berörs av det, är avgörande för ett besluts överklagbarhet. Låt vara att det i det enskilda fallet kan krävas att dessa verkningar är betydande eller påtagliga. Det krävs således inte alltid att ett beslut har självständiga eller direkta rättsverkningar för att det ska kunna överklagas, även om JO uttalat att ett beslut som har en självständig rättsverkan för de enskilda bör kunna bli föremål för prövning av domstol. Utifrån den praxis som föreligger får det dock anses vara upp till domstolen att i varje enskilt fall bedöma om den aktuella frågan ska vara överklagbar eller inte. Detta oavsett om det gäller beslut om ändrad verkställighet, skrivelser eller liknande som fått innebörden av ett beslut. En kommun har, som Socialstyrelsen framhållit i det tidigare beslutet, inom ramen för sin skyldighet att ge omsorg åt äldre människor en stor handlingsfrihet och bestämmanderätt när det gäller prioriteringar och stödformer. Kommunen måste få möjlighet att organisera och anpassa verksamheten efter lokala förutsättningar, vilket exempelvis kan handla om omvandling av särskilda boenden till trygghetsbostäder. IVO:s bedömning är dock att de enskildas rättssäkerhet inte får åsidosättas när kommunema organiserar och anpassar sin verksamhet. Att förmå eller tvinga en enskild att mot sin vilja flytta från ett särskilt boende till ett annat, oberoende av om boendet ska omvandlas till trygghetsbostäder eller om det sker av andra skäl, är enligt IVO en i grunden mycket ingripande åtgärd. En åtgärd som utan tvivel får faktiska verkningar för den enskilde och därmed skulle kunna bli föremål för domstolsprövning. IVO anser att kommunen i dessa fall måste formalisera ett flyttbeslut. Om nämnden fattar beslut om ändring av verkställigheten har de en-
Inspektionen för vård och omsorg Dnr 9.2 54335/2012m.fl. 6(7) ' skilda alltid möjlighet att låta domstol pröva dels om beslutet är överklagbart dels om beslutet är korrekt i sak. Med en sådan ordning säkerställs de enskildas rättssäkerhet. Mot bakgrund av föreliggande praxis är det inte alls omöjligt att domstolarna skulle pröva ett inkommet överklagande av t.ex. en flytthänvisning eller erbjudande om ersättningsboende. Då en sådan skrivelse inte är ett regelrätt beslut kan det dock vara svårt för de enskilda eller deras anhöriga att dra slutsatsen att de trots allt kan formulera och skicka in en överklagandeskrift om de är missnöjda. Det är inte rimligt att under sådana förutsättningar överlämna ansvaret i den delen till de enskilda eller deras anhöriga. Att en kommun ensidigt bestämmer att en eller flera enskilda mäste flytta från ett särskilt boende till ett annat anser IVO vara en mycket ingripande åtgärd som får faktiska verkningar för de enskilda. Som framgår ovan kan det krävas betydande eller påtagliga faktiska verkningar för att en sådan åtgärd ska anses vara överklagbar. IVO anser att det inte kan ankomma på den enskilda kommunen att definiera vad som är betydande eller påtagliga faktiska verkningar för den enskilde och därigenom fritt kunna välja när beslut ska fattas och inte. Därför anser IVO att beslut alltid ska fattas när det blir fråga om att flytta en enskild mot dennes vilja från ett särskilt boende till ett annat. Detta oavsett orsak. Därav följer att Vård- och omsorgsnämnden i Åmåls kommun har att forrnalisera beslut för de kvarboende på Åmålsgården som ännu inte flyttat och som omfattas av förändringen. Beslut i detta ärende har fattats av generaldirektören Gunilla Hult Backlund. l den slutliga handläggningen har avdelningschefen Gunnar Moa, chefsjuristen Anna Sundberg, avdelningsjuristen Anna Jedenius och enhetschefen Ann Svensson deltagit. Föredragande har varit inspektören Carina Nithander. För Inspektionen för vård och omsorg i. ;ln., XÅU.. /g,!\v 'i Gunilla Hult Backlund *'ÅZ-lL:l(I.tf.1,L(/L._/_ /2/}7g /(/ff//75-,~,_ g/4 Carina Nithander
Inspektionen för vård och omsorg Dnr 9.2 54335/2012 m.fl. 7(7) Kopia till: Förvaltningschef Enhetschef på Åmålsgârden De klagande