Våga blåsa i visslan behöver det svenska whistleblowerskyddet stärkas? Kamilla Atmarsson Kamilla Atmarsson Ht 2010 Examensarbete, 30 hp Juristprogrammet, 270 hp Handledare: Per Bergling
Förord Jag vill börja den här uppsatsen med att tacka alla som varit särskilt betydelsefulla för dess genomförande. Först vill jag framföra ett hjärtligt tack till Johanna Carlsson, Tell Hermanson och Ulla Strömberg vid Internationella handelskammarens svenska nationalkommitté (ICC Sweden) för att ha givit mig möjligheten att göra min uppsatspraktik där. Tack för den kunskap och värme ni har delat med er av till mig under de här månaderna! Sedan vill jag också framföra ett varmt tack till professor Claes Sandgren (Juridiska institutionen vid Stockholms universitet), advokat Peter Utterström (advokatfirman Delphi), Robert Engstedt (Forensic Services vid PricewaterhouseCoopers, PwC) och jur. stud. Joel Holmgren (Umeå universitet). Claes har varit till stort hjälp med feedback under uppsatsens startskede. Peter har tagit sig tid att på ett medryckande sätt berätta om sin syn på korruption och korruptionslagstiftning ur ett näringslivsperspektiv. Robert har genom djup och engagerad diskussion delat med sig av sin syn på korruption och whistleblowing ur ett näringslivsperspektiv, men också ur den offentliga sektorns perspektiv tack vare sina tidigare erfarenheter som kammaråklagare vid Ekobrottsmyndigheten. Joel har under arbetsprocessens slutskede hjälpt till med korrekturläsning och lämnat genomtänka redaktionella synpunkter. Till sist vill jag tacka den som kanske ändå har betytt mest för den här uppsatsens tillkomst och slutförande; min handledare professor Per Bergling. Tack Per för dina uppmuntrande ord, dina inspirerande anekdoter och ditt entusiasmerande intresse för mitt uppsatsämne. Det har betytt mer än du kan ana. Så något kort om whistleblowing i allmänhet. Den rättsliga regleringen av skydd för whistleblowers, och således även denna uppsats, spänner över flera rättsområden. Ett sådant brett perspektiv är nödvändigt för att beakta samtliga regler till skydd av arbetstagare som anger misstänkta mut- och bestickningsbrott. Analysen är dock djupare inom vissa områden än andra. Eftersom uppsatsen behandlar whistleblowers som arbetstagare har arbetsrätten åsatts ett stort utrymme. Vidare är whistleblowing ett relativt ungt ämne som för närvarande ligger under ständig utveckling. Denna uppsats har beaktat material till och med dess slutförande den 10 januari 2011.
Executive summary A whistleblower is a person who informs, warns or otherwise contributes to exposing irregularities within a company, a public agency or another organization. Whistleblowing is a way to reduce corruption and dangerous situations, through the disclosure of illegal, dangerous or unethical behavior conducted by public or private organizations. To act as a whistleblower is risky. Those who dare to whistle might loose their jobs, be excluded and ostracized, be prosecuted for violating laws or worker's agreements, and in extreme cases suffer physical abuse. Thus, a protection for whistleblowers which ensures that they have the courage to actually whistle is required. In Sweden, such protection is not regulated in any specific law, but provided for in the Constitution, labor law and in the business industry's self-regulatory codes and policy documents. There are also some European and international instruments that affect the Swedish legislation. The main purpose of this thesis is to analyze if a stronger protection for whistleblowers is called for and, if so, if this should be provided for in a legal act or through self-regulation in business codes and similar instruments. The findings are that there is a need for an enhanced whistleblower protection in Sweden, since the current legal regulation does not offer adequate protection. The best way to go about this is by adopting a uniform legal act which inter alia ensures whistleblowers the right to anonymous communication channels in both the private and public sector, stipulates criminal penalties for employers that do not follow these rules, provides relevant legislative provisions (eg. labor laws and constitutional protection) and provides for regulatory bodies. The proposed legislation should be supplemented by a selfregulatory code for the business industry, in which the world business organization ICC may be appointed as trustee of the code. In addition, the law should be complemented by regulations on how the public sector's anonymous communication channels be designed and conducted. By doing so, an anonymous communication channel is always ensured, while the protection can be tailored to the specific organization's needs and possibilities. In addition, the protection can be specified in a different way than through legislation which enables it to be revised without unnecessary delay when a change is warranted.
Sammanfattning En whistleblower är en person som informerar, varnar eller på annat sätt medverkar till att beivra oegentligheter inom ett företag, en myndighet eller någon annan organisation. Genom whistleblowing kan korruption och farliga situationer minskas, till följd av att information om olagliga, farliga eller oetiska aktiviteter av offentliga eller privata organisationer synliggörs. Att agera whistleblower är dock riskabelt. De som vågar vissla riskerar att bland annat förlora sina jobb, bli exkluderade och utfrysta, bli åtalade för att ha brutit mot lagar eller anställningsavtal samt i extrema fall utsättas för misshandel. För att förhindra sådana repressalier, och på så vis säkerställa att whistleblowers har mod att faktiskt vissla, behövs ett whistleblowerskydd. Det svenska skyddet för whistleblowers återfinns inte i någon specifik lag, utan följer av bland annat grundlagen, arbetsrättsliga lagar och i näringslivets självreglerande koder och policydokument. Vissa europeiska och internationella instrument påverkar också det svenska rättsläget. Uppsatsens huvudsyfte är att analysera om Sverige behöver stärka sitt whistleblowerskydd för att en arbetstagare ska våga ange ett misstänkt mut- eller bestickningsbrott och om det i sådant fall bör ske genom lagstiftning eller självreglering. Slutsatsen av uppsatsen är att det krävs en förändring, då dagens lagstiftning inte kan anses erbjuda ett tillfredsställande skydd. Genom att arbeta fram en enhetlig lagreglering, där ett minimiskydd för whistleblowers säkerställs i form av bland annat krav på anonyma kommunikationskanaler inom både privat och offentlig sektor, straffsanktioner för arbetsgivare som inte följer dessa regler, hänvisningar till andra relevanta lagregleringar samt reglering om tillsynsorgan, kommer rättssystemets möjligheter att skydda whistleblowers bli betydligt bättre. Den föreslagna lagregleringen bör kompletteras med en självregleringskod för näringslivet, där näringslivsorganisationen ICC förslagsvis kan utses till förvaltare av koden. Dessutom bör lagen kompletteras med förordningar om hur den offentliga sektorns anonyma kommunikationskanaler ska se ut och skötas. På detta sätt säkerställs alltid en anonym kommunikationskanal samtidigt som skyddet kan anpassas efter den enskilda organisationens behov och möjligheter. Dessutom kan skyddet då specificeras på ett annat sätt än genom lagstiftning och snabbt revideras när en ändring är påkallad.
Innehållsförteckning Förord...2 Executive summary...3 Sammanfattning... 4 Förkortningar... 7 1 Inledning... 8 1.1 Bakgrund...8 1.2 Syfte och frågeställningar... 10 1.3 Avgränsning...11 1.4 Metod och material...11 1.5 Disposition... 12 2 Introduktion till ämnet... 14 2.1 Korruption och dess verkningar...14 2.1.1 Vad är korruption och varför måste korruption bekämpas?...14 2.1.2 Den rättsliga bekämpningen av korruption...16 2.2 Mutbrott och bestickning... 17 2.3 Vad är whistleblowing och varför är det viktigt för mutbrottsbekämpningen?...19 3 Nationella rättsliga regler för skydd av whistleblowers...21 3.1 Grundlagsskydd... 21 3.1.1 Yttrandefrihet och meddelarfrihet...21 3.1.2 Meddelarskydd...23 3.2 Straffrättsliga skyddsregler... 25 3.3 Arbetsrättsliga regler och rättsgrundsatser...26 3.3.1 Lojalitetsplikt och kritikrätt... 26 3.3.2 Anställningsskydd... 29 3.3.3 Arbetsmiljöskydd... 29 3.3.4 Företagshemligheter...30 3.4 Konklusion... 31 4 Europeiska och internationella instrument för skydd av whistleblowers...32 4.1 Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna...32 4.2 Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna... 33
4.3 Europarådets civilrättsliga konvention mot korruption och Europarådets straffrättsliga konvention mot korruption...35 4.4 Europarådets resolution 1729 (2010) The protection of whistle-blowers och Europarådets rekommendation 1916 (2010) Protection of whistle-blowers...38 4.5 OECD Guidelines for Multinational Enterprises... 39 4.6 Förenta nationernas konvention mot korruption...40 4.7 Förenta nationernas allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna...41 4.8 Internationella arbetsorganisationens konvention nr 158...42 4.9 Konklusion... 43 5 Näringslivets självreglering av skydd för whistleblowers... 44 5.1 Allmänt om självreglering...44 5.2 ICC:s riktlinjer för whistleblowing... 45 5.3 Konklusion... 48 6 Anonyma kommunikationskanaler för whistleblowers...49 6.1 Var finns reglerna om anonyma kommunikationskanaler?...49 6.2 Varför en anonym kommunikationskanal?...50 6.3 Förekomsten av anonyma kommunikationskanaler...51 6.4 Kommunikationskanaler och PUL ett problem för den privata sektorn...52 6.5 Konklusion... 53 7 Avslutande diskussion... 55 8 Källförteckning... 66
Förkortningar AD Arbetsdomstolen BrB Brottsbalken CoE Council of Europe (Europarådet) CPI Corruption Perception Index, (TI) Dir. Kommittédirektiv Ds Departementspromemoria EKMR Europeiska konventionen om mänskliga rättigheter FHL Lag (1990:409) om skydd för företagshemligheter GRECO Group of States against Corruption (Gruppen av stater mot korruption), (CoE) ICC International Chamber of Commerce (Internationella handelskammaren) ILO International Labour Organization (Internationella arbetsorganisationen) LAS Lag (1982:80) om anställningsskydd OECD Organisation for Economic Co-operation and Development (Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling) Prop. Proposition PUL Personuppgiftslag (1998:204) RF Regeringsformen SOU Statens offentliga utredningar SOX Sarbanes-Oxley Act of 2002, (USA) TF Tryckfrihetsförordningen TI Transparency International UNCAC United Nations Convention against Corruption YGL Yttrandefrihetsgrundlagen 7
1 Inledning 1.1 Bakgrund Kan det vara så här illa? Kanske kan jag försöka glömma och gå vidare? Om jag berättar; kommer jag kunna få andra jobb eller blir jag svartlistad? Det var tankar som dessa som snurrade i konsulten Karin Törnqvists huvud innan hon bestämde sig för att bli en whistleblower. 1 Karin Törnqvist arbetade som konsult åt kommunalägda Göteborg Energi. Det var när elbolaget skulle införa ett nytt system för mätning av hur mycket el kunderna förbrukat som Karin fick i uppdrag att ta fram en kravspecifikation för upphandlingen av systemet. Det dröjde inte länge innan Karin upptäckte att något inte stod helt rätt till. Hon hittade stora brister i upphandlingsavtalet och upptäckte att Göteborg Energi inte fått vad företaget betalat för. Karin försökte berätta för sina chefer om bristerna men fick inget gehör. Det var då hon insåg att det rörde sig om en medveten oegentlighet från företagets sida, vilket fick henne att besluta sig för att gå till Sveriges televisions samhällsgranskande program Uppdrag granskning med sina uppgifter. 2 Detta ledde till att den tidigare samhällsdebatten om korruption åter vaknade till liv. 3 Genom debattartiklar och olika undersökningar framgick snart att korruption är ett problem i landet. En undersökning från år 2010 visar till exempel att en av sex chefer på förvaltningar som ofta upphandlar varor och tjänster utsätts för mutförsök. 4 Att korruptionen dessutom verkar ökar i landet visar sig genom Transparancy Internationals korruptionsmätningsverktyg Corruption 1 Se Littorin, Jens, Karin vågade slå larm i Dagens Nyheter, 14 oktober 2010, s. 27. 2 Ibid. 3 Redan år 2003 upplevdes korruptionen i Sverige som ett problem, se t.ex. Hammarström, Martin, "Svensk korruption värre än man tror" i Dagens industri, nätupplagan (2010-12-21), http://di.se/default.aspx?pid=174310 ArticlePageProvider och Carlberg, Peter, Korruptionsjägare vässar vapnen i Svenska Dagbladet, nätupplagan (2010-12-21), http://www.svd.se/naringsliv/nyheter/korruptionsjagare-vassar-vapen_176031.svd 8
Perceptions Index (CPI), där Sverige de senaste åren halkat ner på listan över världens minst korrupta länder. 5 Korruption är ett allvarligt brott med grava konsekvenser för hela samhället. Det skadar Sverige som varumärke och underminerar integriteten i samhället. Korruption undergräver demokratin, skadar handel och hindrar investeringar, äventyrar god samhällsstyrning och minskar förtroendet för samhällets institutioner och för marknadsekonomin. 6 För att bekämpa korruptionen har lagregleringar inom ett flertal rättsområden införts. Bland annat finns regler om konkurrensskadeavgift i konkurrenslag (2008:579), skadeståndsansvar enligt lag (2007:1091) om offentlig upphandling och skyldighet att ålägga marknadsstörningsavgift enligt marknadsföringslag (2008:486). Det finns också straffrättsliga bestämmelser om förbud av tagande och givande av muta i brottsbalken (BrB) (läs vidare om mutbrott och bestickning under kapitel 2.2 nedan). Utöver detta har även ett betänkande om införande av självreglering av mutbrott redovisats år 2010 (SOU 2010:38 Mutbrott). I betänkandet föreslås att näringslivet ska följa en näringsrättslig kod som lagstiftaren arbetat fram tillsammans med företrädare för näringslivet. Den här koden ska garantera att företag som följer den inte bryter 4 Undersökningen grundar sig på en enkät som Dagens Samhälle låtit ca 350 chefer för upphandlingsavdelningar, tekniska kontor och bostadsbolag i landets kommuner besvara. Resultaten finns publicerade i Anna-Lena Immos och Johan Delbys artikel Var sjätte chef har erbjudits muta i Dagens Samhälle, nätupplagan, (2010-11-17), http://www.dagenssamhalle.se/nyheter/var-sjaette-chef-har-erbjuditsmuta-18206 5 Transparancy International är en internationell organisation som publicerar utredningar om korruption i världen. Organisationens korruptionsmätningsverktyg Corruption Perceptions Index visar hur internationellt verksamma affärsmän ser på korruptionen i olika länder (där tio poäng motsvarar total frånvaro av korruption). År 2010 hamnade Sverige på plats fyra av 178 länder med ett CPI på 9,2. Detta kan jämföras med siffrorna från år 2009 då Sverige var placerad på plats nummer tre av 180 länder och hade ett CPI på 9,2. År 2008 låg Sverige på första plats av 180 länder och CPI var 9,3. Tilläggas bör även att CPI-resultatet för år 2010 grundar sig på intervjuer och undersökningar som gjordes innan muthärvan i Göteborg offentliggjordes; uppgifter som kan tänkas ha förändrat resultaten i negativ riktning, se Transparancy International, Pressmeddelande (2010-12- 20), http://www.transparency-se.org/cpi.html Angående värderingen av CPI-resultaten finns skeptiker eftersom statistiken enbart visar uppfattningar om korruption, se t.ex. Thelander, Joakim, Mutor i det godas tjänst? Biståndsarbetare i samtal om vardaglig korruption. Sociologiska institutionen, Lunds universitet, Lund, 2006, s. 20 samt Doig, Alan och Theobald, Robin (red.), Corruption and Democratisation, Frank Cass and Co. Ltd, London, 1999, s. 6. För källhänvisning till CPI-resultaten hänvisas till källförteckningen. 6 För liknande kommentar, se Transparancy International, Vad är korruption? (2010-12-20), http://www.transparency-se.org/korruption.html 9
mot mutlagstiftningen, samtidigt som koden kompletterar lagtexten med detaljerade och konkreta riktlinjer. 7 För att i realiteten kunna lagföra korruptionsbrott krävs dock ofta ett agerande av en så kallad whistleblower; det vill säga någon som informerar, varnar eller på annat sätt medverkar till att göra oegentligheter kända inom ett företag, en myndighet eller någon annan organisation. Problemet är att få vågar agera whistleblower, eftersom de riskerar att bland annat förlora sina jobb, bli utfrysta eller åtalas för att ha brutit mot anställningsavtal. För att göra det möjligt att vissla finns regler som har till syfte att skydda whistleblowers i bland annat grundlagarna, arbetsrätten och i näringslivets självreglerande koder och policydokument. Frågan som ställs i denna uppsats är om detta skydd är tillräckligt starkt för att whistleblowers faktiskt ska våga vissla i Sverige i dag och i framtiden. 1.2 Syfte och frågeställningar Syftet med denna uppsats är att analysera om det svenska whistleblowerskyddet behöver stärkas för att en arbetstagare ska våga ange ett misstänkt mut- eller bestickningsbrott. Om svaret är ja, bör det stärkta whistleblowerskyddet i sådant fall regleras genom lagstiftning eller genom självreglering inom näringslivet och den offentliga sektorn? För att uppnå syftet kommer uppsatsen först att beskriva: Vad korruption är, hur mutbrott och bestickning lagregleras, vad whistleblowing är och varför det är viktigt för mutbrottsbekämpningen, samt hur gällande rätt och näringslivets självreglering ser ut för whistleblowerskyddet i dag. Därefter kommer uppsatsen att besvara följande frågeställningar: Vad menas med ett stärkt whistleblowerskydd? 7 Se SOU 2010:38 Mutbrott, s. 14. 10
Hur skulle en eventuell lagstiftning eller självreglering av ett stärkt skydd för whistleblowers kunna se ut? Är införandet av anonyma kommunikationskanaler en lösning för att stärka skyddet? 1.3 Avgränsning På grund av begränsningar i både tid och utrymme har uppsatsen avgränsats till att enbart behandla den svenska regleringen av skydd för whistleblowers. Den europeiska och internationella rätt på området som Sverige enligt fördrag är skyldigt att följa beaktas dock. Därtill betraktas även europeiska och internationella instrument och normer som Sverige influeras av, utan att för den delen vara skyldigt att följa. Uppsatsen gör inte anspråk på att genomföra en allmän översyn av whistleblowing eller behandla alla rättsliga dimensioner av detsamma. Då whistleblowing kan förekomma inom en stor variation av situationer, till exempel vid missförhållanden inom sjukvården och vid miljöskador, skulle det bli ett alldeles för omfattande arbete att utreda skyddsbehovet i anslutning till varje situation. Uppsatsen fokuserar på whistleblowingskydd i anslutning till mutbrott och bestickning, vilket är en dimension av korruptionsbekämpning. Därtill avgränsas uppsatsen ytterligare genom att endast behandla whistleblowers som agerar i form av arbetstagare. 1.4 Metod och material Uppsatsen baseras på en traditionell rättsvetenskaplig analys och metod i syfte att fastställa gällande rätt. Undersökningen baseras bland annat på gällande lagstiftning, förarbeten, rättspraxis, internationella avtal och resolutioner samt till resolutionerna relaterade rekommendationer. Vidare har vetenskaplig doktrin använts i syfte att finna stöd och 11
motiveringar till den i uppsatsen utförda tolkningen av rättsläget. För den rättspolitiska diskussionen har också rättspolitiska debattartiklar använts. Utöver detta har även samtal med jurister verksamma inom den privata sektorn hållits. Dessa samtal har syftat till att få en verklighetsanknytning samt att testa ämnets relevans. Tidigare litteratur på området Det finns mycket skrivet om korruption som samhälleligt och rättsligt problem. Det är därför inte möjligt att ge en fullständig redogörelse över denna litteratur. Viktiga arbeten är dock Brottsförebyggande rådets rapport 2007:21 Korruptionens struktur i Sverige och Thorsten Cars Korruption från år 2002. Om mutbrott och bestickning finns också en del skrivet, till exempel Thorsten Cars bok Mutbrott, bestickning och korruptiv marknadsföring från år 2001 och Thelanders Mutor i det godas tjänst från år 2006. Även om whistleblowers finns en del litteratur, till exempel Margaretha von Platens Sanningssägare eller karriärist (2008). Bortsett från emellanåt relativt summariska kommentarer i SOU 2010:68 Ny yttrandefrihetsgrundlag? Yttrandefrihetskommittén presenterar tre modeller, SOU 2010:38 Mutbrott, motionen 2010/11:K408 Skyddet av whistleblowers, prop. 2003/04:70 Europarådets straffrättsliga konvention om korruption, m.m., Ds 2001:9 Yttrandefrihet för privatanställda samt diverse debattartiklar (se ett urval i källförteckningen) synes det dock inte finnas någon litteratur som speciellt behandlar frågan om det svenska whistleblowerskyddet behöver stärkas och i sådant fall hur. Tilläggas bör emellertid att ett doktorandprojekt vid Stockholms universitet pågår i ämnet: Per Larsson, Whistleblowing och korruption. Projektet planeras att avslutas år 2014. 1.5 Disposition Uppsatsen inleds med en kort introduktion till ämnet, innefattande en kortfattad kartläggning över vad korruption är och hur korruptionslagstiftningen ser ut, en definition av begreppet whistleblower samt en redogörelse för vad whistleblowing har för betydelse för och inverkan 12
på bekämpningen av mutbrott och bestickning. Efter det följer analysdelen som är indelad i fyra kapitel. Det första kapitlet redogör för den rådande svenska rättsliga regleringen av skydd för whistleblowers. Detta följs av ett kapitel om internationella och europeiska instruments reglering av whistleblowerskydd. Därefter följer det tredje analytiska kapitlet som behandlar näringslivets självreglering av skydd för whistleblowers. Efter detta kommer ett avsnitt om anonyma kommunikationskanaler för whistleblowers. Varje analyskapitel mynnar ut i en konklusion. Uppsatsen avslutas med ett sammanfattande kapitel, i vilket varje analytiskt kapitels konklusion sammanfogas och fördjupas. 13
2 Introduktion till ämnet 2.1 Korruption och dess verkningar 2.1.1 Vad är korruption och varför måste korruption bekämpas? För begreppet korruption finns inte någon enhetlig definition. I vanligt språkbruk definieras begreppet ofta som missbruk av förtroendeställning till egen vinning. 8 Enligt Transparency International (TI) är korruption abuse of entrusted power for personal gain. 9 Robert Klitgaard definierar korruption på liknande sätt: corruption exists when an indvidual illicitly puts personal interests above those of the people and ideals he or she pledged to serve. 10 Inom den offentliga sektorn kan korruption förstås som ett medel i syfte att otillbörligen inverka på rättsliga, administrativa eller ekonomiska besluts- och behandlingsprocesser. 11 Ett exempel är då en bestickare stör en korrekt myndighetsutövning genom att erbjuda en muta för att ett beslut inte ska fattas i behörig ordning. 12 Korrekt myndighetsutövning är ett av de primära skyddsobjekten inom den offentliga sektorn eftersom effektiviteten hos, och förtroendet för, statliga verksamheter och myndigheter rubbas om myndighetsutövningen inte sker på ett riktigt sätt. 13 Det är viktigt att allmänheten kan lita på att offentliga organ bedriver sin verksamhet hederligt och opartiskt. Har inte allmänheten förtroende för den offentliga sektorn kan det i slutändan hota hela det demokratiska 8 Se t.ex. Nationalencyklopedin, Korruption (2010-11-13), http://www.ne.se/korruption 9 Se Transparancy International, Några begrepp och företeelser angående korruption och transparens (2010-10- 26), http://www.transparency-se.org/files/naagra-begrepp-och-foereteelser-avseende-korruption-ochtransparens.pdf 10 Se Klitgaard, Robert, Controlling Corruption, University of California Press, Berkeley, 1988, s. xi. 11 Jmf Cars, Thorsten, Mutbrott, bestickning och korruptiv marknadsföring, 2:a uppl., Norstedts Juridik AB, Stockholm, 2001, s. 16. 12 Se SOU 1974:37 Mut- och bestickningsansvaret, s. 86. 13 Se SOU 1974:37, s. 87 och Cars (2001), s. 16. Se även Brottsförebyggande rådets rapport 2005:18 Otillåten påverkan riktad mot myndighetspersoner. Från trakasserier, hot och våld till amorös infiltration, s. 35 som konstaterar att korruption undergräver myndigheternas effektivitet. 14
samhället. 14 Faktum är att redan föreställningen att det allmännas verksamhet kan påverkas av mutor kan ha en starkt samhällsdemoraliserande effekt. 15 Att pengar förbrukas på fel sätt eller plats har också mer allmänna och grundläggande konsekvenser, som att trafiksäkerheten påverkas då det korrumperade bolaget struntar i att sätta upp en vägbelysning på en parkeringsplats men tar betalt för det i alla fall. Det är därför av särskild vikt att korruption inom den offentliga sektorn bekämpas. När korruption förekommer inom näringslivet leder det till snedvridna konkurrensförhållanden, vilket missgynnar ett fritt handelsutbyte. Eftersom mutor driver upp priser på produkter och tjänster är det ett självdestruktivt sätt för ett företag att försöka förbättra en situation, då konsekvenserna i slutändan även drabbar det egna företaget. I första hand är det köparlandet som förlorar på korruption eftersom det får färre och sämre varor för högre pris, men det innebär också att det enskilda företaget får betala mer för varor och tjänster de måste köpa in. 16 Korruption hindrar alltså inte bara den fria konkurrensen, utan undergräver också den ekonomiska utvecklingen. 17 Att förebygga de effekter som korruption har är därför inte bara moraliskt motiverade, utan också ekonomiskt motiverade. 18 Ett svagt skydd mot korruption ökar även möjligheterna för den organiserade brottsligheten att etablera sig i Sverige och internationellt. Genom att köpa sig tystnad undviker personer inom den organiserade brottsligheten att myndigheterna ingriper. 19 Inte sällan leder korruption också till att annan brottslighet begås. 20 Det är därför mycket viktigt att bekämpa all form av korruption så att den organiserade brottsligheten inte kan sätta i system att använda sig av bestickning. 14 Se Ds 2005:38 Tillträde till Förenta nationernas konvention mot korruption, s. 13. 15 Se SOU 1974:37, s. 87. 16 Se Leijonhufvud, Madeleine, Korruption ett svenskt problem?, JT 1996/97 nr 4, s. 940-963, på s. 959. 17 Se Ds 1998:29 Korruption Svenskt tillträde till vissa internationella konventioner m.m., s. 62. 18 Se Brottsförebyggande rådets rapport 2003:10 Förebyggande metoder mot ekobrott en antologi, s. 120. 19 Se Leijonhufvud, (JT 1996/97 nr 4), s. 960. 20 Se Cars (2001), s. 19 f. 15
2.1.2 Den rättsliga bekämpningen av korruption Lagregleringen mot korruption återfinns i ett flertal lagar. Som exempel kan nämnas konkurrenslag (2008:579) vars syfte är att genom konkurrensskadeavgift, avgiftsföreläggande, näringsförbud, vite, avtals ogiltighet och skadestånd motverka konkurrensskadliga affärsmetoder i näringslivet. Bestämmelser om skadestånd och andra åtgärder för att motverka att konkurrensen sätts ur spel i den offentliga sektorn återfinns i lag (2007:1091) om offentlig upphandling, lag (2007:1092) om offentlig upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och lag (2008:962) om valfrihetssystem. Marknadsföringslag (2008:486) beivrar otillbörlig marknadsföring och vissa andra förfaranden med bland annat marknadsstörningsavgift, förbud, vite och skadestånd. Även ansvar enligt skadeståndslag (1972:207) kan aktualiseras vid korruptionsbrott. Lagen stipulerar bland annat skadeståndsansvar vid skada till följd av trolöshet mot huvudman, bestickning eller mutbrott. Här kan även lag (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område inträda för att jämka eller återta avtal som ingåtts med ett sådant brott. Utöver detta tillkommer även i inkomstskattelag (1999:1229) skatterättsliga konsekvenser i form av skatteskyldighet för otillbörliga förmåner samt vägran att låta en bestickare dra av kostnaden för en muta. Dessutom kan godkända och auktoriserade revisorer genom revisorslag (2001:883) och aktiebolagslag (2005:551) vara skyldiga att lämna misstankar om oegentligheter till styrelsen eller verkställande direktör i ett reviderat aktiebolag eller till åklagare. Om en revisor inte fullgör denna anmälningsskyldighet riskerar han eller hon en disciplinär sanktion från Revisorsnämnden. Den mest relevanta regleringen för uppsatsens syfte är dock brottsbalkens (BrB) regler om mutbrott och bestickning. 16
2.2 Mutbrott och bestickning Reglerna om bestickning (givande av muta) återfinns i 17 kap. 7 BrB och reglerna om mutbrott (tagande av muta) i 20 kap. 2 BrB. Straffet för båda brotten är böter eller fängelse i högst två år. För grovt brott ådöms fängelse i lägst sex månader och i högst sex år. Bestickning föreligger då någon till arbetstagare lämnar, utlovar eller erbjuder, för denne själv eller någon annan, muta eller annan otillbörlig belöning för tjänsteutövningen (17 kap. 7 1 st BrB). Den arbetstagare som för sig själv eller för annan, tar emot, låter sig utlova eller begär muta eller annan otillbörlig belöning för sin tjänsteutövning gör sig skyldig till mutbrott (20 kap. 2 1 st BrB). 21 I mars år 2009 fick en utredare i uppdrag av regeringen (dir. 2009:15 En modernare mutbrottslagstiftning och en kod för beslutspåverkan inom näringslivet) att se över den straffrättsliga regleringen av brotten mutbrott och bestickning. Syftet med utredningen var bland annat att åstadkomma en modernare och mer ändamålsenlig och lättillgänglig reglering med tydliga kriterier för straffansvar samt att ta fram förslag till en kod för beslutspåverkan 21 Till arbetstagare ska i båda brotten förstås även: 1. ledamot av styrelse, verk, nämnd, kommitté eller annan sådan myndighet som hör tiill staten eller till kommun, landsting eller kommunalförbund, 2. den som utövar uppdrag som är reglerat i författning, 3. den som omfattas av lag (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. eller annan som fullgör lagstadgad tjänsteplikt, 4. den som utan att inneha anställning eller uppdrag som nu har sagts utövar myndighet, 5. den som i annat fall än som avses i 1-4 på grund av förtroendeställning fått till uppgift att för någon annan a) sköta en rättslig eller ekonomisk angelägenhet, b) genomföra en vetenskaplig eller motsvarande utredning, c) självständigt sköta en kvalificerad teknisk uppgift, eller d) övervaka utförandet av sådan uppgift som anges i a, b eller c, 6. främmande stats minister, ledamot av främmande stats lagstiftande församling eller ledamot av främmande stats organ motsvarande dem som avses i 1, 7. någon som, utan att inneha anställning eller uppdrag som nu har sagts, utövar främmande stats myndighet eller utländskt skiljemannauppdrag, 8. ledamot av kontrollorgan, beslutande organ eller parlamentarisk församling i mellanstatlig eller överstatlig organisation där Sverige är medlem, och 9. domare eller annan funktionär i internationell domstol vars domsrätt Sverige godtar. (Se 17 kap. 7 1 st samt 20 kap. 2 2 st 1-9 p BrB.) 17
inom näringslivet. 22 Utredningen mynnade i juni år 2010 ut i ett lagändringsförslag (SOU 2010:38 Mutbrott). De föreslagna ändringarna omfattar att sammanfoga samtliga paragrafer under ett kapitel i brottsbalken samt att utöka dem till fem paragrafer. Utöver lagändringarna föreslås en etisk kod för näringslivets självreglering. Koden ska vägleda företagen när det är oklart om en förmån är att betrakta som muta eller inte. För att kunna garantera att användaren inte bryter mot lagen är koden utformad med höga marginaler. Ett brott mot koden innebär därför inte alltid ett lagbrott. I utredningen uttrycks koden så här: [o]m företrädare för ett företag följt koden kan förmånen inte vara ägnad att otillbörligt påverka mottagarens arbete eller uppdrag. Därmed inte sagt att ett företag som brutit mot koden med automatik gjort sig skyldig till brott. 23 Det återstår att se om denna utredning i slutändan medför en förändrad lagstiftning. Även förberedelse till bestickning kan komma att bli straffbart. I Ds 2010:25 Genomförande av rådets rambeslut om kampen mot organiserad brottslighet föreslås bland annat att 17 kap. 16 BrB (som i dag behandlar försök eller förberedelse till våld eller hot mot tjänsteman) ändras så att även förberedelse till bestickning döms till ansvar. Lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2011 men ingen lagändring har ännu införts i den aktuella paragrafen. Det har har inte heller varit möjligt att fastställa vad som hänt med förslaget. 24 I den här uppsatsen kommer begreppet mutbrott fortsättningsvis användas som samlingsbeteckning för brotten bestickning och mutbrott. 22 Se dir. 2009:15 En modernare mutbrottslagstiftning och en kod för beslutspåverkan inom näringslivet, s. 1. 23 Se SOU 2010:38 Mutbrott, s. 208. 24 Se Ds 2010:25 Genomförande av rådets rambeslut om kampen mot organiserad brottslighet, s. 1 och 9. 18
2.3 Vad är whistleblowing och varför är det viktigt för mutbrottsbekämpningen? Begreppet whistleblower saknar precis som korruption officiell definition, men beskrivs relativt samstämmigt av organisationer världen över. Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) definierar whistleblowing som a means to promote accountability by encouraging the disclosure of information about misconduct and possibly corruption while protecting the whistleblower against retaliation. 25 TI definierar begreppet som the disclosure of information about a perceived wrongdoing in an organisation, or the risk thereof, to individuals or entities believed to be able to effect action. 26 Europarådet motiverar sitt engagemang i korruptionsbekämpningen med att whistleblowing är viktigt eftersom det kan användas som ett verktyg för att öka ansvarsskyldigheten och stärka kampen mot korruption och misshushållning både i den privata och i den offentliga sektorn. 27 Europarådets Gruppen av stater mot korruption (GRECO) uttrycker att lagar eller sedvänjor (eng. practices) som uppmuntrar personer att ifrågasätta eller utmana korruption de ser eller misstänker på sin arbetsplats kan vara värdefulla medel i kampen mot korruption. 28 Korruption och mutbrott florerar vanligtvis där sannolikheten att avslöjas är låg. Att ha ett fungerande whistleblowerskydd uppmuntrar angivare att blåsa i visslan, vilket markant ökar chansen för avslöjande. 29 Enligt GRECO upptäcks dessutom sällan brotten om ingen blåser i 25 Se OECD, Key terminology (2010-09-24), http://www.oecd.org/document/10/0,3343,en_21571361_44258691_44879818_1_1_1_1,00.html 26 Se Transparancy International, The need for whistleblower protection Definition of Whistleblowing (2010-10-01), http://www.transparency.org/global_priorities/other_thematic_issues/towards_greater_protection_of_whistleblo wers/the_need_for_whistleblower_protection 27 Se Resolution 1729 (2010) The protection of whistle-blowers, artikel 1. 28 Se Council of Europe, GRECO s Seventh General Activity Report (2006) adopted at GRECO s 32nd Plenary Meeting (2010-12-03), s. 10, http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/documents/2007/greco(2007)1_act.rep06_en.pdf 29 Se Drew, Kristine, Whistle blowing and Corruption: An Initial and Comparative Review, 2003 (2010-11- 29), s. 6, http://www.u4.no/document/literature/drew2002whistleblowing-and-corruption.pdf Se även Davies, Michael N., Whistleblowing i Vickne, François, Heimann, Fritz (ed.), Fighting Corruption. A Corporate 19
visslan. 30 Även i doktrinen sägs att whistleblowing kan spela en kritisk roll i avslöjandet av missbruk. 31 Den världsomspännande revisionsbyrån KPMG avslöjar därtill i en undersökning att inte mindre än 25 % av alla händelser av bedrägligt beteende som upptäckts fördes fram till ljuset tack vare ett whistleblowingssystem som införts av företaget..32 Whistleblowing är alltså ett av de främsta sätten för ett företag att att upptäcka ett bedrägligt beteende. Practices Manual. 2 uppl., 2003, International Chamber of Commerce ICC Publishing S.A., Paris, s. 153. 30 Se GRECO (2006), s. 10. 31 Se t.ex. Davies, Michael N. (2003), s. 153. 32 Se KPMG Forensic, Profile of a Fraudster, Survey, 2007 (2010-12-05), s. 26, http://www.kpmg.co.uk/pubs/profileofafraudstersurvey(web).pdf 20