En förmån och ett politiskt instrument Om ekonomisk ersättning vid föräldraledighet

Mamma-, Pappa- eller barnledighet? En förmån och ett politiskt instrument Om ekonomisk ersättning vid föräldraledighet Anna Lidgren, 760921-8925 Examensarbete för jur. kand. examen, Juridiska Institutionen, Stockholms Universitet, 2005

1 Inledning Föräldraledighet är våren 2005 ett brännande hett diskussionsämne. Det debatteras hur man kan göra för att få föräldrarna att dela ledigheten med småbarnen mer jämnt mellan sig. Det diskuteras om det är fäderna som inte vill ta ut ledighet, eller om det är mödrarna som hindrar dem från att vara hemma med barnen. Många menar att kvinnorna diskrimineras på arbetsmarknaden då de, på grund av männens ansvarslöshet, tvingas ta ut all ledighet. Andra menar att kvinnorna både vill äta kakan och ha den kvar när de både ska ha förmåner hemma och på arbetet. En del är rädda för att barnen ska sättas på dagis alltför tidigt för att papporna inte vill ta sitt ansvar, medan andra menar att det bästa för barnen är att sättas på dagis tidigt. Denna uppsats ämnar tydliggöra resonemanget kring föräldraledighet både ur ett historiskt och ur ett dagsfärskt perspektiv. Först ges en presentation av hur systemet ser ut idag. I den följande historiska återblicken beskrivs hur den ekonomiska ersättningen vid föräldraledighet har utvecklats från början av 1900-talet fram tills nu. Sedan redovisas resonemanget bakom de framtidsplaner som finns, och hur de politiska vindarna blåser. En översiktlig redovisning ges sedan av systemen i de nordiska grannländerna och i några EU-stater för att se om det finns något annat väl fungerande system och för att få en bild av hur Sverige står sig internationellt. Därefter analyseras det svenska systemet och vad förväntade förändringar skulle få för konsekvenser. Uppsatsen avslutas med egna reflektioner i en slutsats. 2

1 INLEDNING...2 2 FÖRÄLDRAPENNINGEN IDAG...5 2.1 INLEDNING...5 2.2 SGI - SJUKPENNINGGRUNDANDE INKOMST...6 2.3 ERSÄTTNING...8 2.4 PAPPADAGAR...9 2.5 KOLLEKTIVA AVTAL...9 3 FÖRÄLDRAPENNINGENS UTVECKLING...11 3.1 INLEDNING...11 3.2 1900-TALETS BÖRJAN...12 3.3 30-TALET...13 3.3.1 INLEDNING...13 3.3.2 MODERSKAPSHJÄLP - MODERSKAPSUNDERSTÖD...14 3.3.3 SOU 1936:15...15 3.3.4 MODERSKAPSPENNING...16 3.3.5 MÖDRAHJÄLP...16 3.4 40-TALET...17 3.4.1 INLEDNING...17 3.4.2 ARBETARSKYDD...18 3.4.3 SJUKFÖRSÄKRING...20 3.5 50-TALET...21 3.5.1 INLEDNING...21 3.5.2 LAG OM ALLMÄN SJUKFÖRSÄKRING...22 3.5.3 INTERNATIONELLA BESTÄMMELSER...22 3.5.4 SOU 1954:4...23 3.5.5 OBLIGATORISK MODERSKAPSFÖRSÄKRING...25 3.5.6 MÖDRAHJÄLPEN...28 3.6 60-TALET...28 3.6.1 INLEDNING...28 3.6.2 DEN ALLMÄNNA FÖRSÄKRINGEN...29 3.6.3 VÅRDBIDRAG...30 3.7 70-TALET...31 3.7.1 INLEDNING...31 3.7.2 FÖRÄLDRAFÖRSÄKRINGEN...31 3.8 80-TALET OCH FRAM TILL NU...36 3.8.1 INLEDNING...36 3.9 BÄTTRE ELLER SÄMRE?...37 3

4 FRAMTIDEN...39 4.1 INLEDNING...39 4.2 REGERINGENS FÖRÄLDRAFÖRSÄKRINGSUTREDNING...39 4.3 POLITISKA VINDAR...40 4.4 EN FRISTÅENDE FÖRÄLDRAFÖRSÄKRING...43 5 SKANDINAVIEN OCH EU...44 5.1 INLEDNING...44 5.2 DANMARK, NORGE OCH ISLAND...44 5.3 EU...46 6 ETT VÄLFUNGERANDE SYSTEM?...49 6.1 HUR SER VERKLIGHETEN UT?...49 6.2 KVOTERING - RÄTT ELLER FEL?...50 6.3 HÖJT ERSÄTTNINGSTAK...52 6.4 SGI - KONSEKVENSER FÖR JÄMSTÄLLDHETEN MELLAN KVINNOR OCH MÄN...53 6.5 VEM SER TILL BARNET?...53 6.6 EGET ANSVAR OCH SKIFTANDE BEHOV...54 7 SLUTSATS...56 8 KÄLLFÖRTECKNING...58 8.1 FÖRFATTNINGAR...58 8.2 OFFENTLIGT TRYCK...58 8.2.1 KOMMITTÉBETÄNKANDEN...58 8.2.2 PROPOSITIONER...59 8.2.3 EUROPARÄTTSLIGT MATERIAL...60 8.2.4 ÖVRIGA CITERADE LAGFÖRARBETEN M.M...60 8.3 LITTERATUR...60 8.3.1 PUBLICERAT MATERIAL...60 8.3.2 ELEKTRONISKT MATERIAL...61 4

2 Föräldrapenningen idag 2.1 Inledning Bestämmelser om föräldrapenningförmåner finns i 4 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL). Föräldraförsäkringen ger föräldrar rätt att vara hemma med sitt barn i 480 dagar med ersättning från försäkringskassan. 1 390 av dagarna är med en ersättning lika stor som sjukpenningen 2, dock lägst 180 kronor per dag. 3 (För barn födda före 2002 gäller 360 dagar respektive lägst 60 kronor per dag). De resterande 90 dagarna betalas ersättningen ut enligt lägstanivån, vilken är 60 kronor för alla. 4 Föräldrapenning beskattas som andra inkomster och är pensionsgrundande. Om föräldrarna har gemensam vårdnad om barnet har var och en rätt till hälften av det totala antalet föräldrapenningdagar. 5 En förälder kan dock överlåta rätten till föräldrapenning till den andra föräldern. Undantaget är 60 dagar med den högre ersättningsnivån som är icke överlåtningsbara, nämligen de så kallade pappa-/mammamånaderna. 6 I AFL anges att även en rättslig vårdnadshavare som inte är förälder men som har vård om barnet skall likställas med förälder i tillämpningen av lagen. 7 Detsamma gäller "den med vilken en förälder är eller har varit gift eller har eller har haft barn, om de varaktigt bor tillsammans" 8, liksom den som har tagit emot ett barn i syfte att adoptera det. I samband med barnets födelse ges fadern tio s.k. pappadagar, som omfattas av den tillfälliga föräldrapenningen. En gravid kvinna som är anställd, uppdragstagare eller egenföretagare i Sverige kan få havandeskapspenning i slutet av graviditeten. Havandeskapspenning betalas ut till kvinnor som har nedsatt arbetsförmåga 1 4 kap. 3 AFL. 2 Angående sjukpenning, se avsnitt 2.2 "SGI - Sjukpenninggrundande inkomst". 3 4 kap. 6 2 st. AFL. 4 4 kap. 6 1 o 3 st. AFL. 5 4 kap. 3 3 st. AFL. 6 4 kap. 3 6 st. AFL. 7 4 kap. 2 1 st. a) AFL. 5

på grund av graviditeten, om de har ett fysiskt påfrestande arbete eller inte får utföra arbetet på grund av risker i arbetsmiljön. I båda dessa fall betalas ersättning ut endast om arbetsgivaren inte kan omplacera kvinnan. 9 Såvida inte kvinnan förbjudits sköta sitt arbete med stöd av arbetsmiljölagen kan havandeskapspennig betalas ut under högst 50 dagar, dock tidigast från och med den 60: e dagen före beräknad förlossning. 10 I de fall arbetsmiljölagen inte tillåter arbete kan kvinnan ha rätt till havandeskapspenning för varje dag som förbudet gäller, dvs. längre tid än 50 dagar. De sista tio dagarna före förlossningen kan dock ersättning inte betalas ut. Ersättningsnivån är 80 % av den sjukpenninggrundande inkomsten. 11 Ersättningen enligt 4 kap. AFL kan tas ut som hel, tre fjärdedels, halv, fjärdedels eller (från och med år 2002) en åttondels dag. 12 Föräldrapenning kan som regel tas ut tills barnet har fyllt åtta år. 13 Sedan den 1 januari 1998 är ersättningen 80 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten. Maximal föräldrapenning är 7,5 gånger prisbasbeloppet, 14 dvs. för nuvarande knappt 25 000 kr per månad. 2.2 SGI - Sjukpenninggrundande inkomst Vid beräkning av bl.a. en persons sjukpenning används SGI som ersättningsunderlag. SGI fastställs av Försäkringskassan utifrån individens beräknade årliga arbetsinkomst. 15 Har individen inte någon inkomst omfattas denne normalt inte av den allmänna sjukförsäkringen. SGI-skydd innebär att en person i vissa fall får behålla sin SGI trots att han eller hon inte längre har någon inkomst av arbete. Detta för att 8 4 kap. 2 1 st. c) AFL. 9 3 kap. 9 AFL. 10 3 kap. 9 3 st. AFL. 11 3 kap. 9 4 st. AFL. 12 4 kap. 7 1 st. AFL. 13 4 kap. 3 sista st. AFL. 14 3 kap. 2 2 st. AFL. 15 3 kap. 2 o 5 AFL. 6

förvärvsavbrottet bedöms som skyddsvärt av samhället. Vanliga skyddssituationer är sjukdom, föräldraledighet, arbetslöshet och studier. 16 Fyra principer reglerar detta skydd: 17 principen om anknytning till förvärvslivet, principen om att gynna ökat barnafödande, principen om det livslånga lärandet samt principen om samhällsnyttig verksamhet. Dessa fyra principer kan sägas motivera dagens skyddssystem. Inkomstbortfall som faller inom ramen för någon av dessa principer anses omfattas av skydd. Dock uppställs vissa kriterier. En person som studerar inom eget yrkesområde kan härleda sitt skydd ur principen om anknytning till förvärvslivet, så länge han eller hon är tjänstledig från sin anställning. För övriga studeranden är skyddet kopplat till studiefinansiering, och faller inom ramen för principen om det livslånga lärandet. 18 Vad gäller föräldrars SGI-skydd så får dessa enligt nuvarande system behålla sin SGI under ett år. 19 Därefter måste föräldern skydda sin SGI genom att antingen uppbära full föräldrapenning eller ha förkortad arbetstid och uppbära föräldrapenning som minst svarar mot arbetstidens nedsättning. Mellan det att barnet fyllt ett och två år kan föräldrapenningen betalas ut enligt en särskild beräkningsgrund. Om en förälders SGI har sänkts när barnet har fyllt ett år har föräldrarna rätt till föräldrapenning beräknad enligt lägst den SGI som gällde innan sänkningen eller enligt den högre inkomst som löneutvecklingen inom förälderns yrke medför. Denna särskilda beräkningsgrund ska också användas om en kvinna blir gravid på nytt innan barnet uppnått eller skulle ha uppnått ett år och nio månaders ålder. Även vid adoption av barn som sker inom två år och sex månader från det att föregående barn fötts eller adopterats används denna beräkningsgrund. Den särskilda beräkningsgrunden gäller för all föräldrapenning som betalas ut till föräldern under denna tid, dvs. även föräldrapenning som avser ett äldre barn. 20 16 3 kap. 5 3 st. AFL. 17 Angående den följande diskussionen, se SOU 2003:50, s. 44, samt 3 kap. 5 3 st. AFL. 18 SOU 2003:50, s. 12 ff. 19 3 kap. 5 3 st. p. 5 AFL. 20 Angående detta stycke, se 4 kap. 6 sista st. AFL, samt SOU 2003:50, s. 18 f. 7

Den regel som innebär att en individ under ett pågående ersättningsfall, så länge som dennes SGI är skyddad, har rätt att få sin SGI anpassad efter löneutvecklingen inom sitt yrkesområde gäller även om individen inte längre arbetar inom yrkesområdet. 21 För egenföretagare, som inte har lön i formell mening, gäller dock inte rätten att följa löneutvecklingen. 22 Upprepade anpassningar av SGI-systemet har medfört att skyddsbestämmelserna har blivit både krångliga och svåra att tillämpa och administrera. Gränsdragningarna för vem som skall omfattas av SGI-skydd upplevs också som godtyckliga och orättvisa, varför en ändring av SGIsystemet är att vänta. 23 2.3 Ersättning Ersättningen vid föräldraledighet betalas ut enligt olika nivåer. Vissa nivåer är kopplade till att de blivande föräldrarna har kvalificerat sig till rätten till ersättning genom inkomst av arbete. För 390 dagar betalas föräldrapenningen enligt sjukpenningnivån. Föräldrapenning enligt så kallad sjukpenningnivå utgörs av 80 procent av SGI delad med 365, dock lägst 180 kr per dag. En förutsättning för att få ersättning enligt sjukpenningnivån under de första 180 dagarna är att föräldern har varit försäkrad för en sjukpenning som är högre än ett belopp om 60 kr i minst 240 dagar i följd före barnets födelse (eller den beräknade tidpunkten för födelsen). 24 I annat fall betalas föräldrapenning ut enligt grundnivån, för närvarande 180 kr per dag, för de första 180 dagarna. 25 För övriga 210 dagar som kan betalas ut enligt SGI finns inte motsvarande krav på viss tids försäkring. 26 Det är först efter det att de första 180 dagarna är uttagna, som föräldern kan välja att ta ut av de 90 så kallade lägstanivådagarna som ersätts med 60 kronor per dag. 27 En 21 SOU 2003:50, s. 19 f. 22 SOU 2003:50, s. 146. 23 SOU 2003:50, s. 37 och 49. 24 4 kap. 6 1 o 2 st. AFL. 25 4 kap. 6 2 st. 2 men. AFL. 26 4 kap. 6 3 st. AFL. 27 4 kap. 6 2 st. 1 men o 3 st. AFL, samt SOU 2003:50, Bilaga, s. 100. 8

förälder som varit försäkrad både i ett annat EU- eller EES-land och i Sverige under en del av 240-dagarsperioden har möjlighet att lägga samman den utländska försäkringsperioden med den svenska för att uppfylla kvalifikationsvillkoret. 28 2.4 Pappadagar I samband med ett barns födelse eller adoption har fadern rätt till tillfällig föräldrapenning under 10 dagar per barn. 29 Sedan den 1 juli 2001 kan dessa dagar under vissa förhållanden få användas av annan person än pappan. Dagarna får tas ut längst till och med den sextionde dagen efter den dag barnet har kommit hem eller den dag adoptivföräldern har fått barnet i sin vård. 30 Sedan den 1 januari 1998 är ersättningsnivån 80 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten. 31 2.5 Kollektiva avtal 32 Det försäkringsskydd som finns inom ramen för lagen om allmän försäkring kan kompletteras med t.ex. kollektivavtalad försäkring eller individuellt tecknad försäkring. Ett kollektivavtal är ett skriftligt avtal som reglerar villkoren på arbetsmarknaden och som träffas mellan en facklig organisation och en enskild arbetsgivare eller ett arbetsgivarförbund. De kollektivavtalade försäkringarna kompletterar det lagstadgade försäkringsskyddet. Det förekommer att det kollektivavtalas om så kallad "föräldralön", som innebär att den föräldraledige får en kompensation från arbetsgivaren för sitt inkomstbortfall under ledigheten. För statligt anställda till exempel betalas under tid med föräldrapenning över grundnivå en ersättning ut med 10 % av lönen upp till 7,5 prisbasbelopp och med 90 % för lön som överstiger 7,5 prisbasbelopp. 33 28 Enligt uppgift från http://www.forsakringskassan.se. "Beräkning av föräldrapenning 240dagarsvillkor". 29 4 kap. 10 4 st. o 12 3st. AFL. 30 4 kap. 12 3 st. AFL. 31 4 kap. 14 3 st. AFL. 9

Försäkringsskyddet inom avtalsförsäkringarna kan påverka utnyttjandet av den allmänna försäkringen. I 3 kap. 4 a AFL förekommer en minskningsregel som reglerar det totala försäkringsskyddet. Den innebär att ersättningen från den allmänna försäkringen minskas i de fall den försäkrade erhåller ersättning från arbetsgivaren eller från avtalsförsäkring som överstiger en viss nivå. 32 Angående den följande diskussionen, se SOU 2003:50, Bilaga 7, s. 249 f. 33 8 kap. 3 Allmänt löne- och förmånsavtal (ALFA). 10

3 Föräldrapenningens utveckling 3.1 Inledning År 1908 lämnades en motion in till riksdagen som föreslog införandet av en allmän moderskapsförsäkring. Riksdagen svarade med att kräva en närmare utredning med motivet att det för staten var "av synnerligen vikt, att den kvinna, som väntar sin nedkomst, må någon tid före förlossningen liksom någon tid efter densamma kunna, ostörd av näringsbekymmer och skadliga ansträngningar, förskaffa sig den vila och vård, som kräves för att väl fylla moderskapets plikter" 34 Genom årtiondena som följt därefter har samhällets syn på moderskapet ändrats. Inledningsvis var det modern som stod i centrum, periodvis har det varit barnens behov som prioriterats och i modernare tid har faderns relation till föräldraskapet varit en aktuell fråga. Motiven till utvecklingen av den ekonomiska ersättningen vid föräldraledighet har varit ömsom arbetsrättsliga, ömsom befolkningspolitiska. Den svenska attityden gentemot modern i arbetslivet kan övergripande förklaras genom skydds- respektive frigörelseaspekten 35. I svensk rätt var ursprungligen skyddsaspekten 36 den dominerande. I 1900 års lag 37 stadgades ett förbud mot arbete fyra veckor efter nedkomst för kvinnor i industriellt yrke som nyligen fött barn. I mitten av 1900-talet började dock frigörelseaspekten utvecklas, dvs. den åskådning som förespråkade kvinnans rätt att själv få avgöra om hon ville ta ledigt. Först på 1970-talet segrade detta synsätt dock. Den föräldraförsäkring som infördes med verkan från den 1 januari 1974 var könsneutral och särbehandlade därför inte kvinnor och män. Men i och med Sveriges inträde i Europeiska Unionen är det nu skyddsaspekten som åter dominerar. I ett direktiv från EG, med 34 Rskr 1908 nr 129, s. 1. 35 Angående den följande diskussionen, se Eklund, Ronnie, Obligatorisk mammaledighet - nytt vin i gamla läglar, Normativa Perspektiv, Festskrift till Anna Christensen, Juristförlaget i Lund, 2000, s. 72. 36 Skyddsaspekten innebär synsättet att kvinnan måste skyddas mot de faror som arbetslivet utsätter henne för. 11

verkan från och med 1 augusti 2000, krävdes att kvinnor skulle ta ut en ledighet om 14 dagar i samband med förlossningen. Efter diverse påtryckningar från EG-kommissionen införde Sverige denna två veckors obligatoriska barnledighet i samband med förlossningen. Den svenska historien har alltså gått från skyddsaspekt till frigörelseaspekt för att sedan falla tillbaka till skyddsaspekten igen i och med inträdet i EU. 3.2 1900-talets början Det första förarbetet om moderskapsförsäkring lämnades år 1911. I arbetarskyddslagstiftningen fanns ett förbud för nyblivna mödrar att arbeta under tiden närmast efter nedkomsten, och man ville komplettera denna föreskrift med bestämmelser om rätt till ekonomiskt understöd för kvinnan. Eftersom lagstiftningens förbud endast gällde kvinnor i industriellt arbete skulle försäkringen begränsas till det området. Lagrådet avstyrkte förslaget då man ville vänta på en obligatorisk sjukförsäkring. Däremot antogs ett förslag om statsbidrag till sjukkassor för lämnande av moderskapshjälp. Fr.o.m. 1913 lämnades denna moderskapshjälp till barnaföderska som varit sjukförsäkrad i minst 270 dagar, och dessa bestämmelser kom att gälla i stort sett oförändrade fram till 1931. 38 År 1926 föreslogs på nytt att industriarbeterskor skulle få moderskapsunderstöd. Dessa kvinnor hade enligt arbetarskyddslagen rätt till ledighet två veckor före nedkomsten och var i princip skyldiga att avstå från arbete sex veckor därefter. Under sådan ledighet skulle kvinnan äga rätt till understöd av statsmedel med samma belopp som hel sjukpenning enligt olycksfallsförsäkringslagen (dvs. ca två tredjedelar av den dagliga arbetsförtjänsten). Riksdagen fann att starka skäl talade för grundtanken men ville att behovsprincipen skulle beaktas och att man skulle överväga en utvidgning av hjälpen till en större del av befolkningen. År 1929 kom därför ett nytt förslag om bl.a. moderskapsunderstöd och om ersättning åt sådana barnaföderskor som pga. arbetarskyddslagens bestämmelser nödgades 37 1900 års lag (nr 75) angående minderårigas och qvinnors användande till arbete i industrielt yrke. 38 SOU 1954:4, s. 14. 12

avstå från arbetsförtjänst. Förslaget fick diverse kritik under remissförfarandet och omarbetades till ett nytt förslag som så småningom kunde leda till lagändringar år 1931. 39 3.3 30-talet 3.3.1 Inledning På 30-talet kom arbetet igång på allvar vad gällde att hitta en lämplig form för moderskapsunderstöd. År 1931 tillkom moderskapshjälpen, som innefattade både ersättning för barnmorskevård och ett kontant understöd kallat moderskapspenning. Moderskapshjälpen kompletterades av ett behovsprövat moderskapsunderstöd till de "mindre bemedlade". Tanken med moderskapsunderstödet var inte att utgöra en fullständig ersättning. Snarare ville man att kvinnorna i större utsträckning än dittills skulle ansluta sig till de frivilliga sjukkassorna, där de efter 1931 års reform kunde utfå mer substantiella förmåner än dem som utgick enligt understödsförordningen. Syftet med stödet var ursprungligen inte att premiera själva barnafödandet, vilket tydliggörs av att inte alla kvinnor omfattades av rätten till stöd. 40 I mitten av 30-talet uppkom dock ett plötsligt intresse för befolkningsfrågan då nativiteten i Sverige var stadigt sjunkande. 41 En befolkningskommission tillsattes med ansvar för en förbättring av moderskapsskyddet. Efter ett beslut av 1937 års riksdag infördes den förebyggande mödra- och barnavården. Vården var kostnadsfri. 42 Den proposition 43 som förelades riksdagen år 1937 innebar en rejäl höjning av statsbidraget till barnaföderskorna. Endast ca 8 % av barnaföderskorna kvalificerade inte till inkomstkravet för rätt till statlig moderskapspenning. Valde de att ansluta sig till sjukassan skulle även de komma i åtnjutande av statsbidraget. 44 39 SOU 1954:4, s. 15. 40 Abukhanfusa, Kerstin, Piskan och Moroten - Om könens tilldelning av skyldigheter och rättigheter i det svenska socialförsäkringssystemet 1913-1980, Carlssons, Stockholm, 1987, s. 169. 41 Abukhanfusa, a.a. s. 171. 42 SOU 1954:4, s. 28. 43 Prop 1937 nr 38. 13

Vad gällde ersättning vid havandeskapsledighet tillkom åren 1936 och 1938 regler som gav kvinnor i statlig och kommunal tjänst rätt till 4 månaders ledighet, med bibehållande av större delen av lönen, i samband med nedkomst. 45 3.3.2 Moderskapshjälp - Moderskapsunderstöd Moderskapshjälp reglerades i 32 förordningen den 26 juni 1931 om erkända sjukkassor. Moderskapshjälp skulle utges åt kvinnlig medlem av erkänd sjukkassa, om hon omedelbart före nedkomsten varit medlem av kassan under oavbrutet minst 270 dagar. Hade kvinnan utträtt ur kassan men vunnit återinträde inom denna tid, fordrades för rätt till moderskapshjälp att hon omedelbart före utträdet varit medlem av sådan kassa under oavbrutet minst 270 dagar. Moderskapshjälp bestod av ett kontant understöd kallat moderskapspenning. Denna skulle motsvara den försäkrades normala sjukpenning, dock lägst 2 kr. per dag. Understödstiden fick inte understiga trettio dagar eller överstiga femtiosex. Två veckors moderskapspenning skulle tas ut före nedkomsten. Om kvinnan insjuknade under tiden kring nedkomsten, lämnades moderskapshjälp oberoende av om sjukpenning utgick samtidigt. Statsbidrag utgick med 75 kronor för varje barnbördsfall för vilket centralsjukkassa utgivit moderskapshjälp. 46 Då de nya bestämmelserna om sjukkassans moderskapshjälp trädde i kraft 1934 var 85 % av de kvinnliga medlemmarna i statsunderstödda sjukkassor tillförsäkrade sjukpenning med högst 2 kronor. Då understödstiden för moderskapshjälp regelmässigt var 42 dagar, uppgick ersättningen för det stora flertalet till 84 kronor. Antalet kvinnor som erhöll sjukkassans moderskapshjälp 1934 utgjorde drygt 11 900. 47 Moderskapsunderstödet, som reglerades i förordningen den 26 juni 1931 om moderskapsunderstöd (nr. 281), var tänkt som ett komplement till sjukkassornas moderskapshjälp, och var behovsprövat. Det utgjorde 28 44 Abukhanfusa, a.a. s. 177. 45 SOU 1954:4, s. 40. 46 SOU 1954:4, s. 20 f., och Abukhanfusa, a.a. s. 168. 47 SOU 1954:4, s. 17. 14

kronor (30 dagar à 1 krona minskat med anmälningsavgiften 2 kronor) och utgick år 1934 till mer än 40 000 kvinnor. 48 Av alla barnaföderskor i landet kom 60 % i åtnjutande av någondera hjälpformen (14 % moderskapshjälp och 46 % moderskapsunderstöd) och statsverkets kostnader uppgick till närmare 1,7 miljoner kronor. 49 3.3.3 SOU 1936:15 I ett betänkande 1936 föreslogs genomgripande förändringar av hjälpverksamheten för barnaföderskor, då denna ansågs otillfredsställande i flera avseenden. Betänkandet förkastades i väsentliga stycken av regeringen men resulterade ändå i en proposition och två nya förordningar om moderskapsskydd, vilka sammantaget gav barnaföderskor avsevärt förbättrade förmåner. 50 Kommissionen ansåg i SOU 1936:15 att moderskapsunderstödet, som blivit den dominerande hjälpformen, var otillräcklig. Vidare stod alltför många kvinnor utan någon form av hjälp. Kategoriklyvningen mellan sjukförsäkrade och andra innebar att hjälpen för de ekonomiskt sämst ställda behovsprövades medan de bättre lottade kunde skaffa sig rätt till statsbidrag endast genom att gå in i sjukkassa. Kommissionen ansåg att hjälpsystemet inte skulle kunna reformeras utan att det förlorade sin grundkaraktär, och föreslog därför systemets upphörande. I stället skulle varje barnaföderska erhålla ett bidrag kallat moderskapspenning, och de som var i ytterligare behov av hjälp skulle få så kallad mödrahjälp. Bägge dessa stödformer skulle utgå direkt av statsmedel. 51 Moderskapspenningen var avsedd för de extra utgifter en barnsbörd normalt medförde. Då bidraget var avsett att täcka främst vissa kostnader av engångsnatur (resekostnader, hemhjälp de första dagarna efter förlossningen, utrustning till modern och barnet etc.) skulle det ha formen av ett fixt belopp. Mödrahjälpen var en stödform som främst skulle verka för att 48 SOU 1954:4, s. 17, och Abukhanfusa, a.a. s. 168 f. 49 SOU 1954:4, s. 17. 50 Abukhanfusa, a.a. s. 171. 51 SOU 1954:4, s. 17 f. 15

förhindra abort. Denna skulle utgå för de fall då moderskapspenningen inte räckte till och kvinnan till följd av havandeskapet eller förlossningen råkade i ekonomiskt nödläge. Hjälpen skulle utgå efter behovsprövning, i princip utan återbetalningsskyldighet. 52 3.3.4 Moderskapspenning Moderskapspenning reglerades i förordning den 11 juli 1937 om moderskapspenning (nr 338). Där angavs att kvinnor som inte var berättigade till moderskapshjälp, vilket i praktiken innebar andra än sjukkassemedlemmar, skulle erhålla moderskapspenning med 75 kronor, om de till lindrande av kostnader i samband med nedkomsten var i behov därav (1 ). Moderskapspenning lämnades endast till kvinna som författningsenligt skulle vara mantalsskriven i Sverige och svensk medborgare (2 1 st.). Inskränkningar i rätten till moderskapspenning förelåg såtillvida att kvinnor uteslöts därifrån, om de var intagna på straffanstalt eller därmed jämförlig anstalt, på tvångsarbetsanstalt, alkoholistanstalt, ungdomsvårdsskola eller anstalt för sinnesslöa, fallandesjuka eller kroniskt sjuka. Detsamma gällde om de av fattigvården mottagits till stadigvarande försörjning (2 2 st.). 53 3.3.5 Mödrahjälp Mödrahjälpen reglerades i förordning den 11 juli 1937 om mödrahjälp (nr 339). Denna kunde utgå till kvinna som i anledning av havandeskap eller barnsbörd var i uppenbart behov av understöd (1 ). Mödrahjälp lämnades såväl svenska som utländska medborgare, dock under förutsättning att vederbörande författningsenligt skulle vara mantalsskrivna i landet (2 1 st.). Om en kvinna avlidit vid förlossningen, kunde hjälp utgå även till maken. Vid vård på vissa anstalter gällde inskränkningar i rätten till mödrahjälp motsvarande dem som stadgats för moderskapspenning (2 2 st.). Mödrahjälp lämnades i den form som för varje särskilt fall befanns lämpligast, i en eller flera poster, till ett sammanlagt värde av 600 kronor eller vid flerbörd 800 kronor. Hjälpen bekostades helt av statsmedel. De huvudsakliga ändamål till vilka hjälp brukade beviljas var klädes- och sängutrustning åt 52 SOU 1954:4, s. 18. 16

sökanden och barnet, tandvård, kostförbättring, hemhjälp och inackordering i enskilt hem eller i mödrahem. Naturaformen var den normala utbetalningsformen med undantag av bidrag till förbättring av kvinnans kosthåll. I regel fick mödrahjälp inte avse tid senare än sex månader efter nedkomsten. Barnavårdsnämnden verkställde utredning och mödrahjälpsnämnden fattade beslut huruvida mödrahjälp skulle beviljas. 54 3.4 40-talet 3.4.1 Inledning Även om 1937 års system för moderskapsskydd förblev i det närmaste oförändrat fram till mitten av 50-talet skedde stora förändringar i den praktiska verksamheten under 40-talet. Vad gällde de ekonomiska stödformerna som infördes på 30-talet så visade det sig att mödrahjälpsverksamheten fick en betydligt större omfattning än man vid dess planerande hade räknat med. Detta då ett avsevärt större antal mödrar än som förutsatts visade sig vara i det uppenbara behov av understöd i samband med barnsbörd som mödrahjälpen var ämnad för. År 1944 var t.ex. 47 % av barnaföderskorna hjälpta av mödrahjälp. 55 Den av sjukkassan utbetalda moderskapshjälpen utgick till 92-94 % av alla barnaföderskor. Till följd av sjukkassornas ständigt växande medlemsantal ökade moderskapshjälpen utbetald av försäkringen från 24 till 76 % från 1938 till 1949, medan den behovsprövade moderskapspenningen för de som ej var berättigade till kassornas moderskapshjälp i motsvarande mån gick tillbaka, från 70 till 18 %. Verksamheten nådde sin höjdpunkt i samband med de stora barnkullarna i mitten av 1940-talet, då mer än 125 000 barnaföderskor fick stöd i någondera formen. 56 Socialvårdskommittén kom med ett förslag till reformering av moderskapsskyddet, SOU 1946:60. Den ville ta bort den behovsprövade 53 SOU 1954:4, s. 21. 54 SOU 1954:4, s. 23 f. 55 SOU 1946:5, s. 90. 56 SOU 1954:4, s. 21 f. 17

mödrahjälpen och istället införa ett moderskapsbidrag. Förslaget föranledde aldrig någon proposition, men ger en upplysning om hur synen på moderskapsskyddet utvecklades under 40-talet, då man framför allt lyfte fram barnet och dess behov, till en central plats i argumentationen. 57 3.4.2 Arbetarskydd Under 40-talet diskuterades kvinnornas situation i arbetslivet, inför tillkomsten av 1949 års arbetarskyddslag. I den gällande arbetarskyddslagstiftningen fanns för sammanhanget tre viktiga punkter: 58 1. En kvinna som fött barn fick inte användas till industriellt eller därmed likställt arbete under de sex första veckorna efter förlossningen, om det inte med läkarintyg kunde styrkas att hon utan men för sig eller barnet kunde börja arbetet tidigare. 2. Om en kvinna inom detta yrkesområde visade ett intyg skrivet av läkare eller barnmorska som föreskrev att kvinnan antingen sannolikt kunde vänta sin nedkomst inom två veckor, eller inom sex veckor och med hänsyn därtill hade ett behov av ledighet från arbetet, fick en sådan ledighet inte förvägras henne. 3. Kvinnor som ammade sitt barn fick inte förvägras erforderlig ledighet därför. I SOU 1946:60 diskuterades frågan huruvida Sverige skulle ratificera Internationella arbetsorganisationens konvention angående kvinnors användande till arbete före och efter barnsbörd (Washington 1919). Denna konvention ställde upp en rad rättigheter (och skyldigheter) för kvinnan. Bland annat fick hon inte arbeta under de sex första veckorna efter förlossningen och var berättigad till ledighet sex veckor före beräknad förlossning efter förevisande av läkarintyg. Hon hade rätt till ett visst understöd för sig och sitt barn under hela den lediga perioden och var 57 Abukhanfusa, a.a. s. 178 f. 58 Angående följande diskussion, se SOU 1946:60, s. 473 f. 18

berättigad till fri vård av läkare eller barnmorska. Vidare var en ammande kvinna berättigad till en halvtimmes rast två gånger dagligen under arbetstiden för att amma sitt barn. Konventionen stadgade också ett visst uppsägningsskydd för kvinna som var borta från arbetet en längre tid pga. förlossning eller sjukdom som härledde sig från havandeskap eller barnsäng. 59 Enligt gällande svensk rätt fanns flera av konventionens punkter upptagna med större eller mindre förändringar. Rätt till ledigheten före beräknat förlossningsdatum utsträcktes till 6 veckor oavsett om behov av ledighet styrktes eller ej. Kommittén ansåg att risken för att kvinnor därmed skulle bli mindre efterfrågade i arbetslivet var liten och att de även till viss del skyddades av uppsägningsskyddet för gravida. I och med denna utsträckning av ledigheten uppfylldes konventionens motsvarande stadgande. 60 Vad gällde konventionens bestämmelse om obligatorisk ledighet efter förlossningen beslutades att ett generellt ledighetstvång inte skulle föreligga, utan modern skulle vara förbjuden att arbeta endast så länge en läkare ansåg det nödvändigt med hänsyn till moderns och barnets hälsa. En stark anledning till detta beslut var att ersättningsfrågan under bortovaron ännu inte var löst, och man fruktade att kvinnan skulle tvingas ta ett annat arbete under de sex veckorna för att försörja sig och att detta arbete kanske till och med skulle vara tyngre än det ordinarie. 61 Jämlikt konventionen skulle kvinnan i samband med barnsbörd vara berättigad till fri vård av läkare och barnmorska. En viss avgift skulle tas ut i samband med sjukhusvistelse, men denna var tänkt att kompensera för utgifter för kost. För hembesök av barnmorska kunde avgift för resa utgå. 62 59 SOU 1946:60, s. 475 f. 60 SOU 1946:60, s. 478. 61 SOU 1946:60, s. 480 f. 62 SOU 1946:60, s. 483. 19

Det fanns ett visst uppsägningsskydd för gravida kvinnor 63, dock inte lika generöst som det enligt konventionen. Förbudet att avskeda en kvinna på grund av havandeskap, barnafödande eller barnledighet under högst sex månader gällde för kvinnor som sedan minst ett år haft stadigvarande anställning hos arbetsgivaren. Någon vilja att utvidga förbudet fanns inte då man var rädd för att kvinnan skulle dölja sitt havandeskap för arbetsgivaren för att sedan kunna åtnjuta förmåner i form av uppsägningsskydd. 64 Kommitténs slutsats var att en fullständig ratifikation av konventionen inte var möjlig, bland annat på grund av konventionens krav på att kvinnan inte skulle arbeta de första sex veckorna efter förlossningen. Vidare förelåg i Sverige en behovsprövning vad gällde rätten till understöd för kvinnan och barnets uppehälle, och detta skilde sig från konventionen som gav alla kvinnor rätt till understöd i samband med ledighet vid havandeskap etc. Det var socialvårdskommitténs uppgift att komma med förslag till en fungerande ändring av understödet men till dess förslaget var antaget var konventionens krav inte förenligt med gällande svensk rätt. Även det mindre generösa uppsägningsskyddet för gravida kvinnor satte stopp för en ratifikation från Sveriges sida. 65 3.4.3 Sjukförsäkring Vid 1946 års riksdag beslöts att den frivilliga sjukförsäkringen skulle ersättas med en allmän och obligatorisk sjukförsäkring. Lag om allmän sjukförsäkring utfärdades den 3 januari 1947 och trädde efter vissa ändringar i kraft den 1 januari 1955, 66 se vidare avsnitt 3.5.2 "Lag om allmän sjukförsäkring". 63 Lagen den 21 december 1945 (nr 844) om förbud mot arbetstagares avskedande i anledning av äktenskap eller havandeskap m.m. 64 SOU 1946:60, s. 485. 65 SOU 1946:60, s. 485. 66 SOU 1954:4, s. 60. 20