REVISIONSRAPPORT 2007-10-30 Kommunstyrelsen Sid 1 (2) Dnr Granskning av bolagsstyrningen i Gävle kommun Gävle kommuns bolagsstyrning har granskas utifrån Svensk kod för bolagsstyrning och Principer för styrning av kommun- och landstingsägda bolag. Granskningsrapporten har behandlats i revisorskollegiet 2007-10-30. Granskningen visar på delar i kommunens bolagsstyrning som bör förtydligas. Dit hör bland annat bolagsstämmornas form och tillsättning av sakkunniga i styrelserna. Av särskilt intresse för vidare utveckling är formerna för dialog mellan bolagen och dess revisorer, auktoriserade revisorer och lekmannarevisorer. Vi emotser ett sammanträffande med kommunstyrelsen i frågan. Kommunrevisionen Rune I Wiebe Ordförande Henry Lundberg Revisionschef Bilaga: Granskning av bolagsstyrningen i Gävle kommun, Kommunrevisionen 2007-10-21. KOMMUNREVISIONEN Gävle kommun, 801 84 Gävle. Besöksadress Stadshuset, Drottninggatan 22 Tfn 026-17 80 00 (vx). Fax 026-18 43 87 kommunrevisionen@gavle.se
Tom baksida Sid 2 (2)
GRANSKNINGSRAPPORT 2007-08-21 Revisorskollegiet Sid 1 (10) Dnr Handläggare Henry Lundberg Granskning av bolagsstyrningen i Gävle kommun Syfte och metod Gävle kommuns bolagsstyrning har granskas utifrån Svensk kod för bolagsstyrning och Principer för styrning av kommun- och landstingsägda bolag. Framställningen av resultatet följer kapitelindelningen i Svensk kod för bolagsstyrning. Innan den närmare granskningen görs, presenteras problemställningen kring det som med en engelsk term kallas corporate governance och som utgör startskottet till diskussionen i Sverige om bolagsstyrning. Gävle kommuns bolagsstyrning formuleras i Företagspolicy för Gävle kommun, Finanspolicy Gävle Kommunkoncern, Ägardirektiv till Gävle Stadshus AB, Gävle Stadshus AB operativ beslutsordning i koncernen samt bolagsordningar. 0. Inledning Begreppet Corporate governance Corporate governance är det regelverk som samhället sätter upp för bolagens förvaltning. Den engelska termen har på svenska kommit att översättas med bolagsstyrning, ibland också ägarstyrning. Här finns det nyansskillnader som riskerar gå förlorade i översättningarna. Governance är inte riktigt detsamma som styrning. Ägarens roll är inte att styra. Den uppgiften har ägaren har lagt på bolagsstyrelsen. Corporate governance är inte heller ett ägarperspektiv utan ett samhällsperspektiv där ägaren är en aktör bland andra. KOMMUNREVISIONEN Gävle kommun, 801 84 Gävle. Besöksadress Stadshuset, Drottninggatan 22 Tfn 026-17 94 90 (dir). Fax 026-18 43 87 Mobil 070-418 75 48 henry.lundberg@gavle.se www.gavle.se
Sid 2 (10) Svensk kod för bolagsstyrning Efter ett antal uppmärksammade bolagsskandaler har ett starkt internationellt intresse växt fram för att stärka förtroendet för att finans- och aktiemarknadens funktion. Codes of conduct skapades i flera länder. I Sverige ledde det fram till att Svensk kod för bolagsstyrning (i fortsättningen kallad koden ) utgavs i december 2004 som ett regelverk för börsnoterade bolag, men också med vidare vyer än så (sid. 8): Även om koden främst riktar sig till aktiemarknadsbolagen kommer en utvecklad bolagsstyrning i dessa bolag att tjäna som exempel och förebild även för andra kategorier av företag. Principer för styrning av kommun- och landstingsägda bolag En allt större del av den kommunala verksamheten har kommit att bedrivas i bolagsform. Sveriges Kommuner och Landsting har under flera år bedrivit ett arbete för att utveckla kommunernas och landstingens hantering av sina bolag. För att anpassa den svenska koden för bolagsstyrning till kommunala förhållanden engagerade förbundet en arbetsgrupp. Resultatet blev en skrift (2006) med titeln Principer för styrning av kommun- och landstingsägda bolag (i fortsättningen kallad principer ). Skillnaderna i förutsättningar mellan börsnoterade bolag och kommunägda är flera, men en bärande tanke i båda fallen har varit att: o stärka ägarnas inflytande och o skapa tydligare roller mellan de olika bolagsorganen: ägare (egentligen bolagsstämman), styrelse, bolagsledning, revisorer och lekmannarevisorer. Kodens bolagsbild och det kommunala bolaget Det kommunala bolaget skiljer sig på avgörande punkten från kodens bolagsbild, vilket är väsentligt att hålla i minnet för att kunna ta till sig det som är användbart för en fortsatt diskussion om spelreglerna för de bolagen i den samlade kommunala organisationen. Aktiebolagslagen och därmed också koden har en bild av bolaget som innebär o Varje bolag betraktas för sig själv, fristående från andra bolag o Många ägare som är anonyma och inte har någon kontakt med varandra annat än på bolagsstämman där var och en agerar självständigt o Fungerande marknad för aktierna De mer eller mindre outtalade förutsättningar som aktiebolagslagen och koden för bolagsstyrning bygger på rubbas av följande faktorer:
Sid 3 (10) Institutionellt ägande Aktiebolagslagens perspektiv är att varje ägare är suverän och självständig. Ägarna är inte ett bolagsorgan, utan bolagsorganet är bolagsstämman, dvs. de på bolagsstämman församlade ägarna. När en ägare är en institution, som på bolagsstämman representeras av ett ombud med visst mandat, uppstår ett behov av ett överordnat forum för samråd mellan ägarna. Det är t.ex. förhållandet i Gävle Containerterminal AB. Koden har ingenting att säga om detta. Ett bolag en ägare Koden är blind för denna situation och har ingenting att säga om detta. Flera bolag en ägare Koden betraktar liksom aktiebolagslagen varje bolag som suveränt och självständigt. Om en ägare äger flera bolag så har koden ingenting att säga om det. Kodens värld slutar vid varje enskilt bolags bolagsstämma. I den här frågan, som är kritisk för ägaren, sviker koden eller också kan man säga att dess budskap är tydligt: varje bolag ska hanteras utifrån sina egna förutsättningar och all samverkan med andra bolag sker på marknadsmässiga villkor. Å andra sidan kan sägas att i den äkta koncernen ligger hela koncernledningsproblematiken i händerna på moderbolaget och dess styrelse som en helt och hållet intern angelägenhet. I de fall där bolag med vitt skilda verksamheter ägs av ett holdingbolag, så som situationen är i Gävle kommun, ställs problematiken på sin spets. Dotterbolagens verksamheter utgör inte delar av moderbolagets verksamhet, utan den enda kopplingen dem emellan är rättsligt och finansiellt genom moderbolagets ägande av dotterbolagen. Hur fördelas då ägarfunktionerna, på fullmäktige, kommunstyrelsen, GSAB eller dotterbolagens stämma? Samverkan mellan ägarna Kodens idealbild är de många anonyma ägarna, som var och en agerar på egen hand. När ägarna är få och med uttalat intresse av samverkan förändras bolagsstämman form från ett röstningsmaskineri till arbetsgrupp med ett fåtal medlemmar. Andra syften Kommunala företag med sitt kommunala ändamål komplicerar kodens bolagsbild.
Sid 4 (10) En särskild komplikation för tillämpning av koden utgör Brynäs Byggnads AB där ägaren också är den dominerande kunden. Offentlighetslagstiftningen Offentlighetslagstiftningen är ytterligare en tillkommande förutsättning för det kommunala bolagets funktionssätt. 1. Bolagsstämma Ägaren utövar sin makt genom bolagsstämman. Eftersom koden syftar till att stärka ägarnas inflytande börjar koden med regler för att förbättra förutsättningarna för ett aktivt deltagande på bolagsstämman. Det gäller kallelsen, möjligheterna att delta på distans, styrelsens, ledningens och revisorernas närvaro och om stämmans genomförande. Inte mycket av detta är tillämpbart för det kommunala bolaget. Grunderna är dock desamma. Enligt aktiebolagslagen utövas aktieägares inflytande i bolaget vid bolagsstämman, som är bolagets högsta beslutande organ. Det är således endast genom beslut på bolagsstämman, som bolagets aktieägare kan ge bindande direktiv till bolaget. I principer konstateras att i det kommunala bolaget, som bara har en ägare, kan bolagsstämman genomföras antingen som ett öppet stämmosammanträde eller som en stämma per capsulam, skrivbordsstämma. Kommunfullmäktige ska besluta om på vilket sätt bolagsstämman skall genomföras. I båda fallen företräds ägaren/kommunen av ett ombud. Kommunen måste därför också besluta om hur ombud utses och hur ombudsinstruktioner utfärdas. Enligt kommunallagen är det kommunfullmäktige som utfärdar ombudsinstruktion i ärenden som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. I Gävle kommun ägs de affärsdrivande kommunala bolagen av ett holdingbolag, Gävle Stadshus AB, vilket komplicerar bilden. Ytterligare en ägare träder in i bilden. Bolagsstämmor Formerna för hur bolagsstämmorna skall genomföras är i huvudsak oreglerat. I bolagens bolagsordningar står dock att Kommunfullmäktiges ledamöter har rätt att närvara och yttra sig vid bolagsstämma. Även massmedia har rätt att närvara, om inte stämman för visst tillfälle beslutat annat.
Sid 5 (10) Företagspolicyn talar om ett informationssammanträde. Gävle Stadshus AB åläggs att före sin egen årsstämma inbjuda ledamöterna i kommunfullmäktige och allmänhet till ett informationssammanträde (sid. 5): Vid mötet ska styrelseledamöter, verkställande direktörer och revisorer för moder- och dotterbolag närvara för föredragning av respektive bolags verksamhet. I praktiken genomförs årsstämmorna som stämmosammanträden med ett mycket litet fåtal deltagare. Därutöver genomförs bolagsstämmorna vanligen som skrivbordsstämmor. Ombud Kommunens företagspolicy (sid. 4) anges följande ordning för att utse ombud på bolagsstämman: Fullmäktige utser ombud till bolagsstämman i Gävle Stadshus AB Gävle Stadshus AB styrelse utser ombud till bolagsstämmorna i dotterbolagen Dotterbolags styrelse utser ombud till bolagsstämmorna i egna dotterbolag Kommunstyrelsen utser ombud till bolagsstämmorna i bolag som ägs direkt av kommunen Ombudsinstruktioner Det sägs inte uttryckligen, men det måste vara underförstått, att den som utser ombud också har rätt att utförda ombudsinstruktion. Som ett slags generell instruktion anges (sid 4) att: Ägarrepresentanter ska på bolagsstämma särskilt bevaka ägardirektiven vad beträffar: o verksamhetens måluppfyllelse o ekonomiska mål o helhetssyn och samordning inom kommunkoncernen Kommunallagens krav på att fullmäktige skall ta beslut i frågor av principiell beskaffenhet eller av större vikt, som återges i företagspolicyn, innebär en begränsning av rätten att utfärda ombudsinstruktioner. Reflexioner En bolagsstämma i ett bolag med endast en ägare blir naturligtvis starkt förenklad. Om ägaren dessutom är en institution, som låter sig representeras av ett ombud, blir bolagsstämman en ren formalitet för att juridiskt lägga fast och meddela ett beslut som tidigare fattats i kommunen och som bara framförs av ombudet på stämman. Den verkliga bolagsstämman hålls på annat ställe och på annat sätt.
Sid 6 (10) Oavsett om ett holdingbolag skjutits in mellan kommunen och de kommunala bolagen ska alla frågor av principiell art eller annars av större vikt i bolagen avgöras av fullmäktige. Därutöver framgår beslutsordningen i stora drag av kommunens företagspolicy, ägardirektiv och finanspolicy. Årsstämmans frågor om godkännande av årsredovisningen och ansvarsfrihet för bolagets styrelse och VD hanteras inte i kommunen som en fråga av principiell art utan beslutas av GSAB styrelse eller kommunstyrelsen. Fullmäktige beslutade om instruktionen till ombudet på årsstämman i GSAB med endast en kommunstyrelseparagraf som underlag, förutom vad som framgår i den sammanställda redovisningen i kommunens årsredovisning och som behandlades vid samma sammanträde. Årsstämmornas huvudfrågor borde hanteras av fullmäktige på ett sätt som motsvarar behandlingen av ansvarsfrågan för kommunens nämnder. 2. Tillsättning av styrelse och revisor Valberedning (2.1) Nästa punkt i koden tar upp beredningen av stämmans kanske viktigaste beslut, tillsättning av styrelse och revisor. För att säkra kvalitén och öppenheten i tillsättningen skall bolagsstämman utse en valberedning som representerar bolagets ägare. Dess sammansättning och arbetssätt beskrivs utförligt i koden, men berörs inte alls i principer för de kommunala bolagen. Valberedning är en välkänd företeelse i kommunerna. I eftertexten till principer (sidan 23) kommenteras tillsättningen av styrelseledamöter med hänvisning till att detta sker på samma sätt som val av ledamöter i en nämnd. De politiska partierna nominerar och ärendet bereds i fullmäktiges valberedning. Koden lägger stor vikt vid att valberedningens förslag tydligt motiveras och att de föreslagna ledamöterna utförligt presenteras. Koden tar också upp regler som syftar till större medvetenhet och tydlighet i valberedningens förslag till revisor. I kommunen har revisorskollegiet uppgiften att bereda fullmäktiges beslut om revisorer i bolagen. Flera punkter i koden är värda att ta fasta på för att öka kvaliteten i beredning och beslut.
Sid 7 (10) 3. Styrelse Storlek och sammansättning (3.2) Koden för bolagsstyrning tar upp flera faktorer som har att göra med styrelsens storlek och sammansättning, t.ex. antalet ledamöter i punkt 3.2.2: Styrelsen skall inte vara större än att enkla och effektiva arbetsformer kan tillämpas. Suppleanter till stämmovalda ledamöter skall inte utses. Andra punkter handlar om att säkerställa styrelsens relativa oberoende av bolagets ägare och bolagsledningen. Principerna tar inte alls upp problematiken. Ändå är det en central frågeställning som borde behandlas med stor öppenhet. Men någonting borde kunna sägas om grunderna för styrelsernas sammansättning, särskilt vad gäller lämpligheten av att sitta i flera olika styrelser, t.ex. lämpligheten av att samtidigt sitta i kommunstyrelsen och i GSAB styrelse? I bolagsstyrelserna sitter i dag så kallade sakkunniga, i flera fall är dessa kommunala tjänstemän. Koden förordar inte utskott i styrelsen generellt sett, men nämner revisionsutskott och ersättningsutskott som 2 möjliga utskott. Uppgifter och arbetsformer (3.1, 3.3-3.6) Koden tar upp flera punkter av intresse och för det kommunala bolaget. I 3.5.1 kompletteras lagen om att styrelsens arbetsordning ska fastställas årligen med att samtliga instruktioner skall hållas uppdaterade: Lagstadgade instruktioner i form av arbetsordning, instruktion för VD samt rapportinstruktion skall vara anpassade, tydliga, utförliga och konkreta. Samtliga skall minst en gång per år prövas avseende relevans och aktualitet. Även principer tar också upp den saken, men behandlar inte ytterligare moment i koden som preciserar styrelsens arbete och som bör vara av intresse också för ett kommunalt bolag: Styrelsen ska fortlöpande utvärdera bolagets operativa ledning. (3.1.1) Styrelsen ska fortlöpande utvärdera verkställande direktörens arbete. Minst en gång per år skall styrelsen särskilt behandla denna fråga, varvid ingen person från bolagsledningen skall närvara. (3.5.3) Styrelsen ska se till att dess arbete årligen utvärderas genom en systematisk och strukturerad process och att valberedningen informeras om resultatet av utvärderingen. (3.1.2, 3.4.4)
Sid 8 (10) Intern kontroll (3.7) Ett särskilt syfte med koden är att säkerställa bolagens arbete med redovisnings- och revisionsfrågor (3.8), finansiella rapportering (3.6) och intern kontroll (3.7). Begreppet intern kontroll finns inte i aktiebolagslagen, som i stället (8 kap 4 ) talar om att: Styrelsen skall se till att bolagets organisation är utformad så att bokföringen, medelförvaltningen och bolagets ekonomiska förhållanden i övrigt kontrolleras på ett betryggande sätt. Bolagets ska ha en god intern kontroll och det är styrelsens ansvar att följa upp att den fungerar. I koden preciseras kraven på uppföljningen och ställer frågan på sin spets i punkt 3.7.3: I bolag som inte har en särskild granskningsfunktion (internrevision) ska styrelsen årligen utvärdera behovet av en sådan funktion och i sin rapport över den interna kontrollen motivera sitt ställningstagande. Direkt motsvarighet saknas i principerna, men där sägs (3.7) att: Styrelsen skall för varje år upprätta en plan för internkontrollen i bolaget. Här kan man se en intressant skillnad i traditioner. Kodens perspektiv är redovisning av och styrelsens ställningstagande till vad som verkligen görs. I principerna talas om att styrelsen skall upprätta en plan. Redovisnings- och revisionsfrågor (3.8) I koden och i principer anges som ett ytterligare ansvar för styrelsen att upprätthålla ändamålsenliga relationer till bolagets revisorer och (i principer ) lekmannarevisorer. Styrelsen ska dokumentera det sätt på vilket styrelsen kommunicerar med bolagets revisor. (3.8.1). Styrelsen skall minst en gång per år, utan närvaro av verkställande direktören träffa bolagets revisor. (3.8.4) I principer har skall bytts ut till skall överväga att utan att det motiveras. I koden tas ytterligare steg som inte omnämns i principer. Punkt 3.8.3 talar om möjligheterna av att inrätta ett revisionsutskott i styrelsen med uppgift att bland annat: o Fortlöpande träffa bolagets revisor för att informera sig om revisionens inriktning och omfattning samt diskutera samordningen mellan den externa och interna revisionen och synen på bolagets risker,
Sid 9 (10) o fastställa riktlinjer för vilka andra tjänster än revision som bolaget får upphandla av bolagets revisor, o utvärdera revisionsinsatsen och informera bolagets valberedning om resultatet av utvärderingen, samt o biträda valberedningen vid framtagandet av förslag till revisor och arvodering av revisionsinsatsen. Även om inte ett utskott inrättas så är punkternas innehåll värda att ta fasta på för ett kommunalt bolag med justering för att lekmannarevisor tillkommer och att valberedningen utgörs av Kommunrevisionen. 4. Bolagsledning Det är väl värd att observera att huvudrubriken i koden för bolagsstyrning är bolagsledningen och att VD behandlas i underrubriker. Här läggs således vikt vid att styrelsen inte bara ser VD isolerad utan tar ansvar för de direkt underställda VD bolagsledningen. Styrelsen skall på ordinarie bolagsstämma presentera förslag till principer för ersättning och andra anställningsvillkor för bolagsledningen för godkännande av stämman. (4.2.2) Principerna för kommunala bolag beaktar inte alls bolagsledningen utan behandlar enbart bolagets VD när man skriver i punkt 4.3 att: Fullmäktige skall fastställa principer för ersättning till verkställande direktör i de kommunala bolagen och att dessa kan omfatta: o Fast resp. rörlig ersättning o Pension o Uppsägningstid o Avgångsvederlag o Övriga förmåner I principer punkt 4.2 slås fast att: Styrelsen skall utse och entlediga verkställande direktör efter samråd med kommunen eller landstinget. Frågan inställer sig vem som i detta fall representerar kommunen. Koden behandlar inte alls tillsättning av VD.
Sid 10 (10) 5. Information om bolagsstyrning Bolagsstyrningsrapport (5.1) och Rapport om intern kontroll (5.2) Ett av de mera uppmärksammade inslagen i koden för bolagsstyrning är kravet på en rapport om hur koden för bolagsstyrning har hanterats och som skall lämnas till stämman i samband med årsredovisningen (5.1.1): Till bolagets årsredovisning skall bifogas en särskild rapport om bolagsstyrningsfrågor. Av rapporten skall framgå om den är granskad av bolagets revisor. Koden lägger särskild vikt vid säkringen av bolagets ekonomiska hantering och rapportering. Därför skall detta särskilt rapporteras, punkt 5.2.1: Till bolagets årsredovisning skall fogas rapport om den interna kontrollen samt revisorns granskningsberättelse över denna rapport enligt 3.7.2. I 3.7.2 står att rapporten kan granskas av bolagets revisor. Se också avsnittet om intern kontroll ovan. Bolagsstyrningsrapport behandlas i principer avsnitt 6.1. Kommunfullmäktige ska besluta om bolagsstyrningsrapporten ska bifogas årsredovisningen eller om uppgifterna ska ingå i årsredovisningen. Principer är mera allmänt hållna och inte lika tydliga. Här anses att det räcker med att ange den genomsnittliga närvaron för styrelsen, medan koden kräver en redovisning av varje styrelseledamots närvaro vid sammanträdena. Dessutom krävs inte en särskild rapport om den interna kontrollen i likhet med koden. I stället ingår en punkt 4 som är mycket omfattande och krävande (6.1.4): Hur den interna kontrollen, både vad gäller uppfyllande av bolagets syfte, av ägaren beslutade verksamhetsmål och finansiell rapportering, är organiserad och hur väl den fungerat under senaste räkenskapsåret. Henry Lundberg Revisionschef Underlag: 1. Företagspolicy för Gävle kommun 2. Finanspolicy Gävle Kommunkoncern 3. Ägardirektiv till Gävle Stadshus AB 4. Gävle Stadshus AB operativ beslutsordning i koncernen 5. Svensk kod för bolagsstyrning, Kodgruppen 2004 6. Principer för styrning av kommun- och landstingsägda bolag, SKL 2006