Tobak Siv Gyllix/Håkan Johansson projektledare 2010 Metodutveckling tobakstillsyn i Skåne län Ett samverkansprojekt inom Tobaksuppdraget 2009-2010
Titel: Utgiven av: Författare: Metodutveckling tobakstillsyn i Skåne län Länsstyrelsen i Skåne Län Håkan Johansson Redaktör: Beställningsadress: Länsstyrelsen i Skåne Län Enheten för social hållbarhet 205 15 MALMÖ Tfn: 040-25 20 00 skane@lansstyrelsen.se Copyright: Upplaga: ISBN/ISSN: XXXX Länsstyrelserapport: Layout: Tryckt: Tryckeri Årtal Omslagsbild:
Sammanfattning... 4 Bakgrund... 5 Syfte... 5 Aktiviteter och delmål... 6 Resultat... 6 Kartläggning... 6 Nätverksträff... 7 Konferens... 7 Utbildningar... 7 Diskussion och slutsatser... 5 Kommunal organisation... 8 JO beslut... 9 Genomförda konferenser... 9 Frågeställningar... 9 Bilagor... 10 3
Sammanfattning Länsstyrelsen i Skåne län har i sin tillsyn av kommunerna uppmärksammat att tillsyn enligt tobakslagen behöver ökas och utföras på ett mer systematiskt sätt. Kommunerna har efterfrågat kunskap och bra metoder i tobakstillsyn. Syftet med projektet har varit att till Skåne läns kommuner sprida den metod som Malmö stad har utvecklat för tobakstillsyn. Projektet har benämnts Metodutveckling tobakstillsyn i Skåne län. Som en del i projektet har en provköpsstudie genomförts i länet för att se hur butikerna i Skåne följer tobakslagens krav på att förvissa sig om mottagarens ålder vid försäljning av tobak. För genomförandet anlitades ungdomar över 18 år som under ledning av projektsekreteraren besökt totalt 180 försäljningsställen i 25 av Skånes 33 kommuner. Ungdomarna handlade olika tobaksvaror för att se om legitimation begärdes i samband med köpet. Resultatet av studien visade att i 47 % av fallen begärdes inte legitimation i samband med köpet. Studien presenterades på en regional konferens och var startskott för kommunerna att påbörja alternativt utveckla sitt tillsynsarbete. Efter konferensen arrangerades utbildningar enligt Malmö stads modell och en utbildning i nya tobakslagen genomfördes också. En enkät skickades ut till handläggarna med frågor om hur man arbetat med tobaksfrågorna före och efter Länsstyrelsen insatser. Svaren visar på en klar förbättring av tillsynsinsatserna, förståelse för lagen och insatsen har varit mycket uppskattad. Handläggarna har också uppskattat den kontakt man fått med andra kommuner och hur nätverk har startats upp. JO:s beslut angående provköp och ändrad kommunal organisation har varit omständigheter som försvårat projektets genomförande. Tobakshandläggarna har också upplevt svårigheter att etablera kontakt och samverka med polismyndigheten. 4
Bakgrund Statens folkhälsoinstitut har fått i uppdrag av Regeringen att genomföra särskilda åtgärder inom det tobaksförebyggande arbetet under åren 2008-2010. I folkhälsopropositionen En förnyad folkhälsopolitik (Prop. 2007/08:110) har regeringen beslutat om vilka prioriteringar som ska göras för att förebygga användning av tobak. Regeringen har beslutat att rikta ett nationellt stöd till lokalt arbete och nationell samordning av tobaksfrågan. Enligt uppdraget ska Statens folkhälsoinstitut i samverkan med kommuner, landsting, länsstyrelser och frivilligorganisationer under perioden 2008-2010 genomföra ett antal större samverkansprojekt som ska bidra till ökade kunskaper och ökad spridning av verksamma metoder och strategier. Områden som är prioriterade är; förebyggande arbete mot barn och ungdomar, tobaksavvänjning och tillsynsarbete. Totalt har medel beviljats till 22 samverkansprojekt. Ett av dessa är Metodutveckling tobakstillsyn i Skåne län, vars syfte är att sprida kunskap om den modell som Malmö stad utvecklat för sin tobakstillsyn till andra kommuner i Skåne. Kartläggning av Skånes samtliga försäljningsställen samt genomförandet av en länsomfattande provköpsstudie var det första steget i projektet. Resultatet har sedan legat till grund för de fortsatta insatserna på kommunal nivå. Syfte Projektet syftar primärt till en bättre efterlevnad av tobakslagens bestämmelser om att tobak inte får säljas till den som inte fyllt 18 år och förväntas därigenom bidra till en minskad tobakskonsumtion. Tillsynen har generellt legat på en låg nivå. Malmö stad har beslutat att stärka sin tillsyn och utvecklat en modell för tillsyn. Genomförda provköpsstudier i Malmö stad visade på dålig efterlevnad av åldersbestämmelserna. Målsättning för projektet är att med utgångspunkt från Malmös modell kartlägga handeln med tobaksvaror och utbilda kommunernas handläggare i tillsynsmetodik och tobakslagstiftning. Försäljning av tobak till ungdomar under 18 år skall upphöra Öka kommunernas tillsyn enligt tobakslagen Sprida Malmö stads modell för tobakstillsyn till länets samtliga kommuner Ge kommunerna stöd och vägledning i arbetet med tobakstillsyn 5
Aktiviteter och delmål Projektet har bestått av följande delar. Presentation av projektet för kommunerna genom skriftlig information på hemsida Kartläggning och sammanställning av i vilken omfattning kommunerna genomfört provköpsstudier senaste året/åren. Sammanställning av uppgifter om länets tobaksförsäljningsställen (karaktär, läge). Genomförande av provköpsstudie på 5-8 försäljningsställen i flertalet av länets kommuner. Sammanställning av resultat. Massmedieaktivitet Seminarium för ansvariga politiker, chefer och handläggare Resultat av provköpsstudie och fortsatt arbete presenteras Länsgemensamt kursmaterial tas fram Handläggare bjuds in till utbildning om hur kommunerna kan arbeta med en systematiskt upplagd tobakstillsyn, främjande och kontrollerande. Kommunerna genomför tillsyn efter genomgången utbildning och har tillgång till vägledning från Länsstyrelsen Upprepad konferens för kommunerna som redovisar sina erfarenheter av genomförd tillsyn Sammanställning av erfarenheter respektive frågor/problem utifrån enkät Länsstyrelsens redovisning och uppföljning/utvärdering av projektet Projektet startade i april 2009 och avslutades efter ett och ett halvt år 2010. Det har genomförts som ett länsprojekt med alla Skånes 33 kommuner som ingående parter. Målgrupp har varit tobakshandläggarna i Skånes kommuner. Resultat Kartläggning Projektet inleddes med att en projektsekreterare anställdes i maj 2009. Projektsekreterarens arbete startade med en kartläggning av kommunernas befintliga försäljningsställen av tobak samt deras hittillsvarande arbete enligt tobakslagen. Efter det påbörjades i juni en provköpsstudie som fortsatte under sju veckor i hela länet. Resultatet med 47 % av försäljningsställena som säljer till ungdomar utan att begära legitimation var nedslående och visade att arbetet med tillsyn måste stärkas. Utvärdering av provköpsstudien finns att läsa i rapporten Jag trodde hon var 18 en provköpsstudie av tobak i Skåne län, ISBN 978-91-86079-74-1. www.lansstyrelsen.se/skane. 6
Studien låg sedan som grund för det fortsatta arbetet att motivera kommunerna att påbörja alternativt utveckla sitt tillsynsarbete. Nätverksträff Den 7 maj 2009 genomfördes den första träffen med tobakshandläggarna. En halvdagsträff där Länsstyrelsen informerade om samverkansprojektet och att projektsekreteraren kommer att kontakta samtliga tobakshandläggare för att göra en kartläggning av kommunernas försäljningsställen. Tjugo personer från arton kommuner hade hörsammat inbjudan. Konferens Länsstyrelsen arrangerade tillsammans med Statens folkhälsoinstitut (FHI) den nationella konferensen Regional grundutbildning i tobakstillsyn med lokal förankring som hölls i Lund 17-18 september med drygt 90 deltagare. Skåne representerades av 50 deltagare från 27 kommuner. Målgruppen var kommunala handläggare och inspektörer som arbetar med tillsyn enligt tobakslagen. Även kommunala politiker var välkomna att delta men endast några få var anmälda. Provköpsstudien presenterades under konferensen och togs upp både i TV och tidningar. Konferensen var samfinansierad med FHI och helt kostnadsfri för deltagarna, även logi ingick. Länsstyrelsen i Skåne bidrog med 80 000 kronor av sina projektmedel till konferensen. Utbildningar Två utbildningstillfällen för tobakshandläggare i praktisk tobakstillsyn har genomförts. Den första hölls den 24 november 2009 med 20 kommuner representerade och den andra den 26 januari 2010 med 9 kommuner. Malmö stads och Kävlinge kommuns tobakshandläggare medverkade som föreläsare. Totalt har 31 av Skånes 33 kommuner genomgått grundutbildningen. Inför utbildningarna togs pärmar fram med komplett arbetsmaterial till deltagarna samt en CD-skiva med redigerbara mallar. Materialet utgick ifrån Malmö stads underlag och i några fall presenterade Kävlinge kommun hur man där ändrat underlaget för att passa den mindre kommunens behov. Kävlinge kommun är ytterligare en kommun i Skåne som kommit långt i sitt arbete med tillsyn, vite och föreläggande. Det blev ett bra samspel mellan den stora och den lilla kommunen och på så vis kunde deltagarna lättare ta till sig materialet när de såg att de kunde anpassa materialet till sin egen kommuns storlek. Den 2 juni 2010 genomfördes en utbildning för samtliga tobakshandläggare i nya tobakslagen som sedan trädde i kraft den 1 augusti 2010. Trettio deltagare från tjugofem kommuner fick en grundlig genomgång av nyheterna. Utbildningen var mycket uppskattad och handläggarna framförde önskemål om en konferens tillsammans med polisen som i och med den nya lagen också fått tillsynsansvar för tobak. 7
I december genomfördes en ny konferens för kommunala handläggare och polisen. Vid konferensen presenterade representanter från Lunds kommun och Polismyndigheten i lund hur man i Lunds kommun samverkade avseende tobakstillsynen. Ett annat inslag var Ängelholms kommuns presentation av sin utbildning i ansvarsfull försäljning riktad till försäljare av tobak och folköl. Diskussion och slutsatser Kommunal organisation För Skånes del har projektet inneburit ett startskott för tobakstillsynen. Länsstyrelsen och tobakshandläggarna har fått utökade möjlighet att träffas och bygga upp nätverk. Handläggarna har fått grundlig utbildning som de kan ta med sig och utveckla efter det behov som finns i kommunen. Länsstyrelsen har också märkt ett ökat intresset för frågorna hos handläggarna. De bygger upp egna nätverk och kontaktar varandra i olika frågor och många önskar kontinuerligt återkommande informationsträffar då man sett värdet av att träffa sina kollegor och få nyheter om vad som händer inom området. I många kommuner finns det ofta endast en person som handlägger tobaksfrågor och de har nu fått möjlighet att träffa kollegor och diskutera olika frågeställningar vilket många upplevt som mycket positivt. Hur tillsynen organiseras avgör varje kommun själv. Tobakstillsynen är i hälften av Skånes kommuner organiserad inom socialförvaltning eller motsvarande medan den i andra hälften av kommunerna är organiserad under miljöförvaltningen. Detta har medfört att Länsstyrelsens nätverk med tobakshandläggare inte varit homogent. I de kommuner där socialförvaltningen haft ansvaret har som regel också handläggaren handlagt folkölstillsynen. De flesta tobakshandläggare som organisatoriskt finns inom miljösidan har inte haft hand om folkölstillsynen. Här ingår som regel tobakstillsynen som en del i livsmedelstillsynen. Speciell tillsyn med inriktning enbart på tobak har i dessa fall normalt inte gjorts. Länsstyrelsens utbildning har inriktats på direkt tillsyn av försäljning av tobak. Organisationen är en politisk fråga för varje kommun. Två separata miljöförbund har bildats i Skåne. Det är Söderåsens miljöförbund som består av fyra kommuner och Österlens miljöförbund omfattande tre kommuner. Tobakstillsynen har under projekttiden överförts till den nya organisationen. Det har medfört att frågorna kommit att hamna hos nya handläggare. Totalt sett konstaterar Länsstyrelsen att det varit vissa svårigheter för projektet i och med förändringar med olika strukturer för den kommunala tillsynen. Projektet har medverkat till ett ökat utbyte och kontakttagande mellan kommunernas handläggare kring metodutveckling av tobakstillsyn. Detta framkommer i enkätsvaren. 8
JO beslut En annan komplikation som inträffade mitt under pågående projekttid var det beslut som kom från JO om att provköp inte är förenligt med myndighetsutövning enligt gällande lagstiftning. På grund av detta har Länsstyrelsen inte kunnat rekommendera kommunerna att fortsätta med provköp. Uppföljningen har därför inte kunnat genomföras som tänkt var ute i kommunerna. Flera kommuner skulle precis påbörja sitt arbete enligt projektmodellen. Deras arbete avstannade och en tydlig frustration märktes hos handläggarna. Diskussioner kring en ändrad inriktning fördes mellan nationell, regional och lokal nivå. Fokus lades på Länsstyrelsens utbildningssatsning kring kunskap om att skriva vitesförelägganden och förbud enligt tobakslagen. Foldrar och dekaler om åldersbestämmelser som tagits fram delades ut till handläggarna att ha med sig ut vid besök på försäljningsställena. Uppföljning av försäljningsställenas egenkontrollprogram blev också en viktig punkt i den kommunala tillsynen. Genomförda konferenser Förändringar har gjorts i konferensverksamheten. Länsstyrelsen genomförde en stor nationell konferens i Lund tillsammans med Statens folkhälsoinstitut. På grund härav har inte de i projektbeskrivningen angivna konferenserna genomförts i den utsträckning som planerats. Värdet av att ha haft en större konferens i stället för ett antal tänkta lokala enligt projektplan bedömer dock Länsstyrelsen vara detsamma. Konferensen innehöll samma information/utbildning som var planerat för de mindre konferenser som skulle ha ägt rum i de fyra hörnen av Skåne. Projektledaren har deltagit i projektledarträffar arrangerade av FHI inom det nationella tobaksuppdraget. Frågeställningar Länsstyrelsen har i samband med sin utvärdering av projektet skickat en enkät till kommunernas tobakshandläggare med frågor kring hur projektet påverkat deras tillsynsarbete Enkäten har besvarats av 16 kommuner. Sammanställningen av svaren visar att handläggarna önskar ytterligare utbildning samt att Länsstyrelsen kontinuerligt kallar till handläggarträffar. Av sexton inkomna svar - anser tretton att deras tillsynsarbete förändrats positivt efter utbildningen 9
- har elva gjort tillsyn efter utbildningen och då använt sig av det man lärde sig där. - har hälften deltagit på både konferens, grundutbildning och utbildning i nya lagen. - har hälften upprättat kontakt med den lokala polisen. - har tolv genomgått grundutbildningen och lika många utbildning i nya tobakslagen. Det största problemet upplevs vara att etablera kontakt och samverkan med polisen. Tillsyn av försäljningsställen av tobak har inte haft högsta prioritet hos polismyndigheten. I enkäten och på senaste handläggarträffen kom också upp önskemål om att få en gemensam konferens med polisen i tillsynsarbetet. Tanken är då att varje kommun tar med sig sin representant från polisen. Länsstyrelsen bjöd in handläggare och poliser till en sådan konferens i slutet av 2010 för erfarenhetsutbyte av den nya tobakslagen och hur det gemensamma tillsynsansvaret som åvilar kommunen och polisen skall utföras. Bilagor Jag trodde hon var 18 en provköpsstudie av tobak i Skåne län, ISBN 978-91-86079-74-1. Länsstyrelsen i Skåne läns hemsida: www.lansstyrelsen.se/skane 10
Länsstyrelsen i Skåne län har i sin tillsyn av kommunerna uppmärksammat att tillsyn enligt tobakslagen behöver ökas och utföras på ett mer systematiskt sätt. Kommunerna har efterfrågat kunskap och bra metoder i tobakstillsyn. Syftet med projektet har varit att till Skåne läns kommuner sprida den metod som Malmö stad har utvecklat för tobakstillsyn. Länsstyrelsen valde att söka medel för samverkansprojektet Metodutveckling tobakstillsyn i Skåne län. Östra Boulevarden 62 A, 291 86 Kristianstad Kungsgatan 13, 205 15 Malmö Tel 044/040-25 20 00, Fax 044/040-25 21 10 Epost skane@lansstyrelsen.se www.lansstyrelsen.se/skane