Tillfälliga förändringar i arbetslöshetsförsäkringen utifrån förändringar i sjukförsäkringen

2010-10-29 Dnr 2010/301 2010:25 Tillfälliga förändringar i arbetslöshetsförsäkringen utifrån förändringar i sjukförsäkringen En uppföljning med redovisning till regeringen enligt regleringsbrevet för IAF 2010

2

Regeringen har i regleringsbrevet för budgetåret 2010 givit Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) i uppdrag att följa upp de tillfälliga förändringarna i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring som trädde ikraft den 1 januari 2010 mot bakgrund av de förändrade reglerna i sjukförsäkringen. Föreliggande rapport utgör IAF:s redovisning till regeringen. IAF har presenterat rapporten för Arbetsförmedlingen och Arbetslöshetskassornas samorganisation (SO) vid ett möte den 22 oktober 2010. Rapporten har även presenterats för Akademikernas erkända arbetslöshetskassa, Arbetslöshetskassan Alfa, Handelsanställdas arbetslöshetskassa, IF Metalls arbetslöshetskassa, Kommunalarbetarnas arbetslöshetskassa, Lärarnas arbetslöshetskassa och Unionens arbetslöshetskassa vid ett möte den 25 oktober 2010. Beslut i detta ärende har fattats av Anne-Marie Qvarfort, generaldirektör. Rapporten har utarbetats inom IAF av Dan Andersson, uppdragsledare, och Tuula Forsberg. I arbetet har även Simon Bjurström, Ingrid Boström och chefen för analysenheten Kristian Persson deltagit. Katrineholm den 29 oktober 2010 Anne-Marie Qvarfort Generaldirektör Gunilla Wandemo Chef för granskningsenheten Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, IAF Box 210 641 22 Katrineholm Tfn: 0150-48 70 00 E-post: iaf@iaf.se www.iaf.se 3

4

Innehåll Sammanfattning... 7 1 Bakgrund... 8 2 Genomförande... 9 3 De tillfälliga förändringarna i ALF... 11 3.1 Långvarigt sjukfrånvarande 3 a ALF... 11 3.2 Alternativt medlemsvillkor och arbetsvillkor 7 a och 12 ALF... 11 3.3 Överhoppningsbar tid om högst tio år och återanvändning av tid med förvärvsarbete 17 a och 15 ALF... 12 3.4 Schablonberäkning av normalarbetstid och dagsförtjänst samt övriga villkor 33 a ALF och 19 d-h ALFFo... 13 4 Personer som lämnat sjukförsäkringen och fått arbetslöshetsersättning... 14 5 Intervjuer... 15 5.1 Kommunalarbetarnas arbetslöshetskassa... 15 5.2 Arbetsförmedlingens huvudkontor... 15 5.3 Arbetsförmedlingen Eskilstuna... 15 5.4 Arbetslöshetskassornas samorganisation... 16 6 Enkät till arbetslöshetskassorna... 16 6.1 Hur arbetslöshetskassorna organiserat sin handläggning... 16 6.2 Långvarigt sjukfrånvarande enligt 3 a ALF... 17 6.3 Antal ärenden aktualiserade hos arbetslöshetskassorna... 17 6.4 Handläggningstid för dagpenninguppgift... 19 6.5 Tillfällig arbetslöshetsersättning 19 d-h ALFFo... 19 6.6 Tid mellan tillfällig och slutlig prövning... 20 6.7 Tolkning av schablonreglerna 19 d-h ALFFo... 20 6.8 Beslut om slutlig arbetslöshetsersättning... 20 6.9 Överhoppningsbar tid om högst tio år... 21 5

6.10 Ansökan och beviljande av arbetslöshetsersättning... 21 6.11 Alternativt medlemsvillor 7 a ALF... 22 6.12 Övriga kommentarer från arbetslöshetskassorna... 22 7 Slutdiskussion... 23 Källförteckning... 27 Bilaga 1 Lag (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring... 28 Bilaga 2 - Förordning (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring. 31 Bilaga 3 Enkät till arbetslöshetskassorna... 33 6

Sammanfattning Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) har i enlighet med regleringsbrevet för 2010 följt upp de tillfälliga förändringarna i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring (ALF) som trädde i kraft den 1 januari 2010 mot bakgrund av de förändrade reglerna i sjukförsäkringen. Följande rapport utgör IAF:s redovisning av uppdraget. De tillfälliga förändringarna i arbetslöshetsförsäkringen syftade enligt regeringens proposition 2009/10:49 till att skapa viss ekonomisk trygghet för personer som varit långvarigt sjukfrånvarande från arbetsmarknaden genom ökade möjligheter att få arbetslöshetsersättning alternativt motsvarande belopp i aktivitetsstöd. De tillfälliga reglerna i ALF omfattar dem som nått maximal tid med sjukpenning eller tidsbegränsad sjukersättning. Reglerna innefattar Möjlighet för personer som tidigare lämnat arbetslöshetskassan och på nytt blivit medlemmar att få inkomstrelaterad ersättning efter tre månader (alternativt medlemsvillkor) Att arbetsvillkoret ska ha uppfyllts inom ett tidigare medlemskap Möjlighet till återanvändning av tid med förvärvsarbete Överhoppningsbar tid upp till tio år Tillfällig arbetslöshetsersättning baserad på schablonberäkning av arbetsvillkor, normalarbetstid och dagsförtjänst. För att följa upp de tillfälliga förändringarna avsåg IAF att ta fram statistiska uppgifter om de ärenden som handlagts av arbetslöshetskassorna. Dock har IAF inte kunnat få eller ta fram uppgifter om dem som lämnat sjukförsäkringen. IAF har begärt uppgifter från Arbetsförmedlingen, men inte fått några med hänvisning till att Arbetsförmedlingen inte har stöd i lag att registrera eller ta fram sådana. Det har heller inte varit möjligt för IAF att ta fram uppgifter från IAF:s databas A-stat på grund av begränsningar som 13 första stycket lagen (2006:469) om behandling av personuppgifter vid Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen medför. Lagstiftningen tillåter inte att IAF söker fram uppgifter om dem som varit långvarigt sjukfrånvarande. Denna begränsning innebär även att IAF inte kan få fram ett fullgott underlag för en granskning av arbetslöshetskassornas handläggning av ärenden som omfattas av de tillfälliga reglerna i ALF. Då nuvarande lagstiftning begränsar IAF:s möjligheter att även framöver fullgöra sitt tillsynsuppdrag har IAF skrivit till regeringen angående en ändring av lagen. För uppföljning av de tillfälliga förändringarna enligt regeringens uppdrag, med de begränsningar som redogjorts för ovan, har IAF ställt en enkätundersökning till arbetslöshetskassorna. Sju arbetslöshetskassor tillfrågades om handläggning och tillämpningen av de tillfälliga reglerna under perioden 1 januari till 30 juli 2010. 7

Utifrån de enkätsvar som arbetslöshetskassorna lämnat bedömer IAF att Tillämpningen av schablonreglerna i stort har fungerat enligt regeringens intention om en förenklad administration för arbetslöshetskassorna Det funnits vissa brister i de uppgifter om datum när ersättning från sjukförsäkringen tar slut, sjukpenninggrundande inkomst och antagandeinkomst som lämnats på Försäkringskassans intyg FK7285 Dagpenningbelopp utifrån schablonberäkning av arbetsvillkor, normalarbetstid och dagsförtjänst ligger till grund för beslut om slutlig ersättning i flertalet ärenden Rutiner för fastställande av tillfällig och slutlig ersättning skiljer sig mellan arbetslöshetskassorna Rutiner för registrering av beslut skiljer sig mellan arbetslöshetskassorna. Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan har tagit fram statistik som visar hur många av dem som lämnade sjukförsäkringen vid årsskiftet, och skrev in sig på Arbetsförmedlingen, kunnat ansöka om arbetslöshetsersättning. Den 31 augusti var 653 av 12 568 personer, motsvarande drygt 5 procent av gruppen, registrerade på så sätt hos Arbetsförmedlingen, att de kunde söka ersättning från arbetslöshetskassorna. 1 Bakgrund Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) har i regleringsbrevet för budgetåret 2010 fått följande uppdrag IAF ska följa upp de tillfälliga förändringarna i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring som träder kraft den 1 januari 2010 mot bakgrund av de förändrade reglerna i sjukförsäkringen. Uppdraget ska redovisas senast den 1 november 2010. Den 1 juli 2008 trädde en sjukförsäkringsreform i kraft vilken baserades på regeringens proposition En reformerad sjukskrivningsprocess för ökad återgång i arbete (2007/08:136). Reformen syftade till att skapa förutsättningar för personer som varit långvarigt sjukskrivna att komma tillbaka till arbetslivet. En s.k. rehabiliteringskedja infördes med fasta tidpunkter för prövning av den sjukes arbetsförmåga i samband med att rätten till sjukpenning skulle bedömas. Tiden med sjukpenning begränsades och den tidsbegränsade sjukersättningen avskaffades. Som en konsekvens av reformen stod enligt Försäkringskassans prognos cirka 54 000 personer inför att lämna sjukförsäkringen under 2010 (Prop. 2009/10:45). Mot bakgrund av de förändrade reglerna i sjukförsäkringen presenterade regeringen i budgetproposition för 2010 (2009/10:1) ett antal förändringar inom det arbetsmarknadspolitiska området. I regeringens proposition Förändringar i arbetslöshetsförsäkringen stöd till personer som varit långvarigt 8

sjukfrånvarande och familjehemsföräldrar (2009/10:49) föreslogs vissa tillfälliga förändringar i arbetslöshetsförsäkringen. Förslaget syftade till att skapa rimliga ekonomiska förutsättningar för dem som varit långvarigt frånvarande från arbetsmarknaden på grund av sjukdom. Detta genom att öka möjligheterna att kunna få arbetslöshetsersättning och därmed även motsvarande belopp i aktivitetsstöd. De tillfälliga förändringarna i arbetslöshetsförsäkringen infördes den 1 januari 2010 och upphör den 31 januari 2013. Förändringarna i arbetslöshetsförsäkringen omfattade främst dem som tidigare varit medlemmar i en arbetslöshetskassa, men som avslutat sitt medlemskap under sjukdomstiden. Förändringarna rörde dock även dem som upprätthållit sitt medlemskap eller som inte varit medlemmar i en arbetslöshetskassa. När dessa personer nu stod inför ett återinträde på arbetsmarknaden såg regeringen det som angeläget att möjliggöra för dem att återknyta till den ersättningsrätt som följde av ett medlemskap i en arbetslöshetskassa, eller till grundförsäkringen för dem som inte varit medlemmar i en kassa. För att ge ett intensifierat stöd vid Arbetsförmedlingen till dem som lämnat sjukförsäkringen infördes det arbetsmarknadspolitiska programmet arbetslivsintroduktion den 1 januari 2010. Under längst tre månader erbjuds personer som efter långvarig sjukdom behöver förbereda sig för ett arbete eller för ett annat arbetsmarknadspolitiskt program individuellt anpassade arbetsmarknadspolitiska insatser av utredande, vägledande eller orienterande karaktär. Enligt uppgifter från Arbetsförmedlingen ska alla som tillhör målgruppen, och väljer att skriva in sig hos myndigheten erbjudas programmet arbetslivsintroduktion. Vidare ska de personer som tackar nej anses avvisa ett erbjudande om lämpligt arbetsmarknadspolitiskt program, vilket Arbetsförmedlingen i så fall ska underrätta arbetslöshetskassan om. 2 Genomförande För uppföljning av de tillfälliga förändringarna i arbetslöshetsförsäkringen skickade IAF den 2 februari 2010 en begäran till Arbetsförmedlingen om uppgifter angående individer för vilka det utgått information till arbetslöshetskassorna om att beräkning av ersättning skulle ske med stöd av de tillfälliga förändringarna i ALF. Arbetsförmedlingen svarade den 5 mars 2010 att de inte kunde lämna ut de begärda uppgifterna På grund av gällande lagstiftning Lag om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten 2002:546 får vi inte registrera uppgifter om sjukdom och inte heller söka på uppgiften (Arbetslivsintroduktion, sökandekategori 72). IAF:s möjligheter att följa upp de tillfälliga regelförändringarna genom uppgifter från IAF:s databas A-stat begränsas av 13 första stycket lagen (2006:469) om behandling av personuppgifter vid Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. Här anges att sådana känsliga personuppgifter som avses i 13 personuppgiftslagen (1998:204) samt sådana personuppgifter som 9

avses i 9 andra stycket och 10 denna lag inte får användas som sökbegrepp. Som del av regeringsuppdraget har IAF avsett att statistiskt följa de ärenden som omfattas av de tillfälliga förändringarna i ALF avseende Antalet ärenden om dagpenninguppgift till Försäkringskassan Handläggningstider för att lämna dagpenninguppgift till Försäkringskassan Uppgifter om ersättningens storlek utifrån fastställd dagpenning Antalet personer som sökt och beviljats arbetslöshetsersättning Antalet ärenden som omfattas av det alternativa medlemsvillkoret Antal underrättelser med anledning av avböjt erbjudande om arbetslivsintroduktion. IAF får dock inte, med hänvisning till regelverket ovan, ta fram sådana uppgifter. Som del av uppdraget avsåg IAF även att genomföra en granskning av arbetslöshetskassornas handläggning av ärenden som omfattas av de tillfälliga förändringarna i ALF. En sådan granskning kräver ett underlag i form av personuppgifter. Regelverket tillät dock inte att IAF tog fram sådana uppgifter ur A-stat. Som redogjorts för ovan kunde inte heller Arbetsförmedlingen göra sådana uppgifter tillgängliga. IAF gjorde då bedömningen att det inte fanns någon praktisk metod för att få ett fullgott underlag och en ärendegranskning var därmed inte aktuell. IAF skrev den 23 juni 2010 till regeringen angående ändring av sökbegrepp i 13 lagen (2006:469) om behandling av personuppgifter vid Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen då IAF under nuvarande lagstiftning inte ser sig till fullo kunna utföra sitt tillsynsuppdrag. För att följa upp de tillfälliga förändringarna, med de begränsningar som redogjorts för ovan, har IAF genomfört intervjuer med Kommunalarbetarnas arbetslöshetskassa, Arbetsförmedlingen och Arbetslöshetskassornas Samorganisation (SO). IAF har även ställt en enkät till sju arbetslöshetskassor. IAF:s enkät för uppföljning av de tillfälliga förändringarna i ALF avsåg perioden den 1 januari till den 31 juli 2010. Enkäten skickades den 9 augusti 2010 till de sex arbetslöshetskassor med flest medlemmar under januari 2010 samt Arbetslöshetskassan Alfa. Detta motsvarar 70 procent av det totala antalet medlemmar eller anslutna hos arbetslöshetskassorna vid denna tidpunkt. Arbetslöshetskassan Alfa handlägger även de ärenden som rör dem som inte tillhör någon arbetslöshetskassa. Resultatet av enkätundersökningen återges i avsnitt 6. Följande arbetslöshetskassor deltog i IAF:s enkät 10

Akademikernas erkända arbetslöshetskassa (AEA) Arbetslöshetskassan Alfa (Alfa-kassan) Handelsanställdas arbetslöshetskassa IF Metalls arbetslöshetskassa Kommunalarbetarnas arbetslöshetskassa Lärarnas arbetslöshetskassa Unionens arbetslöshetskassa. 3 De tillfälliga förändringarna i ALF De tillfälliga förändringarna i ALF som trädde i kraft den 1 januari 2010 finns i 3 a, 7 a, 12, 15, 15 d, 17 a och 33 a. Här följer en redogörelse om de tillfälliga förändringarna utifrån regeringens proposition 2009/10:49. En redogörelse lämnas även för bestämmelserna om tillfällig arbetslöshetsersättning och schablonberäkning avseende arbetsvillkor, normalarbetstid och dagsförtjänst i 19 d-h förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring (ALFFo). Nämnda avsnitt ur ALF och ALFFo finns i sin helhet som bilaga 1 och 2. 3.1 Långvarigt sjukfrånvarande 3 a ALF Enligt 3 a ALF omfattas de som varit långvarigt sjukfrånvarande av vissa särskilda bestämmelser i 7 a, 12, 15, 15 d, 17 a och 33 a. Som långvarigt sjukfrånvarande definieras de som inte kan få sjukpenning för fler dagar enligt 3 kap. 4 eller 10 a lagen (1962:381) om allmän försäkring eller har fått tidsbegränsad sjukersättning under det högsta antalet månader som sådan ersättning kan betalas ut enligt övergångsbestämmelserna till lagen (2008:480) om ändring i nämnda lag. 3.2 Alternativt medlemsvillkor och arbetsvillkor 7 a och 12 ALF Det s.k. medlemsvillkoret regleras i 7 ALF. Det innebär att ersättning enligt inkomstbortfallsförsäkringen lämnas till den som har varit medlem i en arbetslöshetskassa under minst 12 månader samt uppfyller arbetsvillkoret sedan det senaste inträdet. Ett alternativt medlemsvillkor har införts i 7 a ALF. Den alternativa bestämmelsen innebär att arbetslöshetsersättning kan lämnas redan efter tre månaders medlemskap under förutsättning att den sökande har utträtt ur arbetslöshetskassan mellan den 16 oktober 2006 och den 30 september 2009 och därefter på nytt blivit medlem mellan den 1 september 2009 och den 31 december 2010. Det krävs även att arbetsvillkoret uppfylls enligt 12 ALF. 11

För att rätt till inkomstrelaterad ersättning ska föreligga enligt 12 ALF ska arbetsvillkoret vara uppfyllt efter det senaste inträdet. Då flertalet som har lämnat sjukförsäkringen och utträtt ur arbetslöshetskassan inte skulle uppfylla ett arbetsvillkor under det senaste medlemskapet så har det särskilt reglerats i 12 ALF att för dem som omfattas av 7 a samma lag får arbetsvillkoret uppfyllas inom ett tidigare medlemskap. Förändringar i arbetslöshetsförsäkringen som infördes i januari 2007 medförde höjda medlemsavgifter, till en början även för personer med sjukpenning respektive sjuk- eller aktivitetsersättning som saknade anställning. Möjligheten att återknyta till en period med förvärvsarbete begränsades genom att den överhoppningsbara tiden minskade från sju till fem år. Enligt regeringens proposition 2009/10:49 utträde många personer med sjukpenning eller tidsbegränsad sjukersättning ur arbetslöshetskassorna som en följd av dessa förändringar. Införandet av det alternativa medlemsvillkoret syftade till att underlätta för dem som varit långvarigt sjukfrånvarande och tidigare lämnat arbetslöshetskassan att få inkomstrelaterad ersättning. 3.3 Överhoppningsbar tid om högst tio år och återanvändning av tid med förvärvsarbete 17 a och 15 ALF Enligt 17 a tredje stycket ALF får den överhoppningsbara tiden vid fastställande av en ny ersättningsperiod vara högst tio år för dem som varit långvarigt sjukfrånvarande. Som redogjorts för i avsnitt 3.2. är den överhoppningsbara tiden normalt högst fem år. Bestämmelsen om begränsad överhoppningsbar tid har sitt ursprung i en tanke om att ersättningssökande ska ha en aktuell anknytning till arbetsmarknaden. Regeringen såg dock att det vägde tyngre att underlätta en återgång till arbetslivet för dem som varit långvarigt sjukfrånvarande och föreslog därför en överhoppningsbar tid för denna grupp om högst tio år. Enligt 15 ALF får förvärvsarbete i princip inte räknas mer än en gång för uppfyllande av ett arbetsvillkor. Enligt paragrafens lydelse från den 1 januari 2010 kan tid med förvärvsarbete som använts vid beviljande av en tidigare ersättningsperiod användas ytterligare en gång vid prövning av rätten till en ny ersättningsperiod. Detta gäller när sökande kan beviljas en ny ersättningsperiod med stöd av 17 a tredje stycket och inte kan återgå till den tidigare påbörjade ersättningsperioden. I 15 d ALF anges att ramtiden för en sökande som omfattas av 15 andra stycket är de tolv månader som närmast föregått den tidpunkt när sökanden uppfyllde det arbetsvillkor som låg till grund för den tidigare ersättningsperioden. Bestämmelsen medför att ramtiden inte inkluderar den arbetslöshetsperiod som följt efter arbetsvillkoret och den tidigare faställda ramtiden kan då användas igen. 12

3.4 Schablonberäkning av normalarbetstid och dagsförtjänst samt övriga villkor 33 a ALF och 19 d-h ALFFo Då den överhoppningsbara tiden enligt regeringens förslag skulle förlängas till tio år för personer som varit långvarigt sjukfrånvarande, uppkom farhågor att vissa i denna kategori skulle få svårigheter att skaffa fram beslutsunderlag, bl.a. från tidigare arbetsgivare. Med detta följde en risk för långa handläggningstider. I enlighet med remissvaren från IAF och SO ansåg regeringen det motiverat att införa en schabloniserad beräkning av normalarbetstid och dagsförtjänst samt övriga villkor för fastställande av rätt till ersättning för en väl avgränsad grupp. En schabloniserad beräkningsgrund borde dessutom enligt regeringen medföra en förenklad administration för både arbetslöshetskassorna och Försäkringskassan. Regeringen har sedan med stöd av bemyndigande i 33 a ALF infört ett antal temporära bestämmelser i 19 d-h ALFFo om tillfällig arbetslöshetsersättning och schablonberäkning som omfattar de som definieras som långvarigt sjukfrånvarande enligt 3 a ALF. När en fråga om ersättning eller dagpenninguppgift enligt ALF aktualiseras hos en arbetslöshetskassa ska den som varit långvarigt sjukfrånvarande och som har rätt till ersättning enligt lagen ges en tillfällig arbetslöshetsersättning enligt 19 d ALFFo. Den tillfälliga ersättningen ska ifråga om arbetsvillkor, normalarbetstid och dagsförtjänst beräknas utifrån särskilda regler i 19 g eller 19 h ALFFo. Den tillfälliga ersättningen räknas sedan av mot den slutliga ersättningen. Den som har varit långvarigt sjukfrånvarande och som har rätt att fortsätta på en tidigare påbörjad ersättningsperiod enligt 23 ALF får istället beviljas en ny ersättningsperiod. Den nya perioden räknas från och med dagen då frågan som ersättning eller dagpenninguppgift aktualiserades hos arbetslöshetskassan enligt 19 f andra stycket ALFFo. En sökande som omedelbart före det att hans eller hennes rätt till tidsbegränsad sjukersättning eller sjukpenning upphörde hade en fastställd antagandeinkomst respektive sjukpenninggrundande inkomst anses enligt schablonbestämmelserna i 19 g och h ALFFo uppfylla ett arbetsvillkor. För den som uppfyller ett medlemsvillkor så anses arbetsvillkoret dessutom uppfyllt inom ett medlemskap enligt 19 h ALFFo. Normalarbetstiden beräknas schablonmässigt till 40 timmar för alla som har rätt till ersättning. När det gäller beräkning av dagsförtjänsten för den som uppfyller förutsättningarna för inkomstrelaterad ersättning utgör antagandeinkomsten respektive den sjukpenninggrundande inkomsten underlaget för dagsförtjänsten. Nämnda inkomster divideras med 260 för att få fram dagsförtjänsten. Den sjukpenninggrundande inkomsten ska dock dessförinnan multipliceras med faktorn 0,97. När den slutliga ersättningen sedan fastställs får ersättningen enligt 19 f första stycket ALFFo istället bestämmas utifrån de ordinarie bestämmelserna om arbetsvillkor, normalarbetstid och dagsförtjänst i ALF. Detta under förut- 13

sättning att dagpenningbeloppet blir högre än det som betalats ut tillfälligt. Om inte så fastställs arbetsvillkor, normalarbetstid och dagsförtjänst slutligt enligt bestämmelserna i 19 g-h ALFFo. 4 Personer som lämnat sjukförsäkringen och fått arbetslöshetsersättning Bestämmelserna i lagen (2006:469) om behandling av personuppgifter vid Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen hindrar IAF från att ta fram uppgifter ur A-stat om hur många som fått arbetslöshetsersättning efter att ha lämnat sjukförsäkringen. Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan ska enligt sina respektive regleringsbrev för 2010 kartlägga hur de personer som uppnår maximal tid i sjukförsäkringen försörjer sig tiden efter de lämnat sjukförsäkringen. Enligt uppgifter i återrapporteringen till regeringen den 6 oktober 2010 lämnade 14 280 personer sjukförsäkringen vid årsskiftet 2009/2010. Av dessa var det 12 568 personer som fram till den 31 augusti 2010 var aktuella eller hade varit aktuella hos Arbetsförmedlingen. Den siste augusti var 653 personer av de som var eller varit aktuella hos Arbetsförmedlingen registrerade på så sätt att de kunde ansöka om arbetslöshetsersättning. Detta motsvarar drygt 5 procent av gruppen. De var fördelade enligt följande kategorisering i Arbetsförmedlingens register 529 som matchningsbara och bedömda att kunna ta ett arbete direkt 53 som deltidsarbetslösa 71 som timanställda. Av uppgifterna från Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan framgår det dock inte hur många som faktiskt ansökt om och blivit beviljade arbetslöshetsersättning. Sådana uppgifter kan sammanställas ur A-stat, under förutsättning att arbetslöshetskassorna registrerat att sökande uppfyller ersättningsvillkoret enligt de tillfälliga reglerna i ALF. IAF får dock inte göra en sådan sammanställning med hänvisning till 13 första stycket lagen (2006:469) om behandling av personuppgifter vid Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. Enligt Arbetsförmedlingens styrdokument Handläggarstöd arbetslivsintroduktion ska personer som lämnat sjukförsäkringen och skrivit in sig på Arbetsförmedlingen anvisas till arbetslivsintroduktion. Det finns dock en möjlighet att de som lämnat sjukförsäkringen skrivit in sig på Arbetsförmedlingen och direkt ansökt om arbetslöshetsersättning utan att anvisas programmet arbetslivsintroduktion. Som ovan skulle sådan information kunna sammanställas från A-stat. Enligt uppgifter från Arbetsförmedlingen är det möjligt att personer som lämnat sjukförsäkringen vid inskrivning inte uppger att de varit långvarigt sjukfrånvarande och därmed inte erbjuds arbetslivsintroduktion. 14

5 Intervjuer Som del av uppdraget att följa upp de tillfälliga förändringarna i arbetslöshetsförsäkringen genomförde IAF intervjuer med Kommunalarbetarnas arbetslöshetskassa, Arbetsförmedlingen och Arbetslöshetskassornas Samorganisation. 5.1 Kommunalarbetarnas arbetslöshetskassa IAF träffade i mars 2010 representanter för Kommunalarbetarnas arbetslöshetskassa för information om deras handläggning av ärenden som omfattas av de tillfälliga förändringarna i ALF. IAF tog även del av kassans reflektioner kring regelverket. Intervjun gav IAF en del av underlaget till den enkätundersökning som sju arbetslöshetskassor besvarade i augusti 2010. 5.2 Arbetsförmedlingens huvudkontor I april 2010 träffade IAF representanter för Arbetsförmedlingens huvudkontor för information om arbetet med gruppen som lämnat sjukförsäkringen. Arbetsförmedlingen informerade om att de första anvisningarna till programmet arbetslivsintroduktion kunde ske den 4 januari 2010 och att retroaktiva beslut tagits för att deltagarna som lämnat sjukförsäkringen vid årsskiftet inte skulle gå miste om dagar med aktivitetsstöd. Enligt Arbetsförmedlingens tolkning av förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program så ska alla som tillhör målgruppen anvisas till arbetslivsintroduktion och insatsen ses som ett förberedande program. Arbetsförmedlingens representanter uppgav vidare att programmet skulle anpassas med hänsyn till ohälsa eller funktionsnedsättning. På frågan om vilken information som lämnats till målgruppen om arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd svarade Arbetsförmedlingen att ett informationspaket skickats ut till berörda från och med hösten 2009. Arbetsförmedlingen har sedan till IAF förtydligat att Försäkringskassan har det övergripande informationsansvaret och att Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och SO har lämnat information inom sina respektive sakområden. Vid en eventuell ersättningsanmälan till arbetslöshetskassan lämnar Arbetsförmedlingen samma information om arbetslöshetsförsäkringen som ges till övriga sökande. 5.3 Arbetsförmedlingen Eskilstuna IAF besökte Arbetsförmedlingen i Eskilstuna i april 2010 för att inhämta information om hur den praktiska hanteringen av dem som lämnat sjukförsäkringen fungerat. Arbetsförmedlingen har ett styrdokument Handläggarstöd arbetslivsintroduktion och detta har löpande uppdaterats. Handläggare som arbetar med programmet arbetslivsintroduktion har även erbjudits speciella utbildningsinsatser. Programmet arbetslivsintroduktion inleds med ett kart- 15

läggningssamtal. Sedan följer individuella aktiviteter såsom motiverande samtal eller arbetspraktik. 5.4 Arbetslöshetskassornas samorganisation IAF träffade SO i september 2010 för att få del av deras erfarenheter och synpunkter på de tillfälliga förändringarna i arbetslöshetsförsäkringen. SO tolkar reglerna i arbetslöshetsförsäkringen och ger ut meddelanden med rekommendationer om tillämpningen av dessa till arbetslöshetskassorna. I samband med införandet av de tillfälliga förändringarna i arbetslöshetsförsäkringen fick SO ett antal frågor om tillämpningen från arbetslöshetskassorna. SO har bemött frågeställningarna i utskickade meddelanden, varav merparten behandlades i utskick till kassorna under januari månad. Vid tidpunkten för IAF:s intervju har inte SO fått några nya direkta frågeställningar från arbetslöshetskassorna. 6 Enkät till arbetslöshetskassorna Som en del i uppföljningen av de tillfälliga förändringarna i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, som trädde i kraft den 1 januari 2010, har IAF ställt en enkätundersökning till sju arbetslöshetskassor i augusti 2010. IAF har frågat arbetslöshetskassorna om deras handläggning och tillämpning av de tillfälliga regelförändringarna. De sex arbetslöshetskassorna som hade flest medlemmar i januari 2010 samt Arbetslöshetskassan Alfa har besvarat frågor om ärenden för perioden den 1 januari till den 31 juli 2010. I de fall där IAF efterfrågat statistiska uppgifter har arbetslöshetskassorna ombetts lämna uppskattningar, alternativt exakta uppgifter. Enkäten återfinns som bilaga 3. 6.1 Hur arbetslöshetskassorna organiserat sin handläggning Gruppen som lämnade sjukförsäkringen från årsskiftet 2009/2010 har medfört att arbetslöshetskassorna fått hantera ett stort inflöde av nya frågor och ärenden parallellt med handläggningen av de ordinarie flödena. Arbetslöshetskassornas handläggning innefattar bland annat medlemsansökningar, fastställande av dagpenninguppgift och prövning av rätten till arbetslöshetsersättning. IAF frågade arbetslöshetskassorna hur de organiserat handläggningen av de ärenden som omfattas av de tillfälliga förändringarna i ALF. Av de sju arbetslöshetskassor som ingått i IAF:s undersökning svarade fem att alla handläggare arbetar med dessa ärenden. Två arbetslöshetskassor svarade att särskilda handläggare arbetar med dessa ärenden. Två arbetslöshetskassor har inledningsvis haft särskilda handläggare utsedda. 16

6.2 Långvarigt sjukfrånvarande enligt 3 a ALF Enligt information, som bland annat finns på Försäkringskassans hemsida, ska den som närmar sig maximal tid med sjukpenning eller tidsbegränsad sjukersättning kontakta myndigheten för att få Intyg om att ersättningen från sjukförsäkringen tar slut (FK7285). Intyget innehåller uppgifter om datum när ersättningen från sjukförsäkringen tar slut, sjukpenninggrundande inkomst och antagandeinkomst. Det styrker även att personen omfattas av reglerna enligt 3 a ALF. Enligt instruktioner på intyget ska det lämnas till Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassan. När Arbetsförmedlingen gör en anvisning till det arbetsmarknadspolitiska programmet arbetslivsintroduktion får arbetslöshetskassan information om detta. Arbetslöshetskassan får även en förfrågan om dagpenninguppgift från Försäkringskassan. För att ett ersättningsärende ska prövas enligt de tillfälliga reglerna i ALF ska arbetslöshetskassan fastställa att det rör en person som omfattas av 3 a. IAF frågade arbetslöshetskassorna hur de fastställt att inkomna ärenden rör personer som varit långvarigt sjukfrånvarande och omfattas av de tillfälliga reglerna enligt 3 a ALF. Enligt arbetslöshetskassornas svar har de till största delen använt Försäkringskassans intyg FK7285. AEA uppger däremot att de i 90 procent av ärendena kontaktat Försäkringskassan efter att de fått information från Arbetsförmedlingen om att personer anvisats till arbetslivsintroduktion. Intyg FK7285 har använts i 10 procent av ärendena. Samtliga sju arbetslöshetskassor uppger att de har kontaktat Försäkringskassan, antingen för att begära in eller komplettera uppgifter som saknats på intyg FK7285. Exempel på uppgift som arbetslöshetskassorna har behövt komplettera är den om antagandeinkomst. Telefonkontakt med Försäkringskassan har i vissa fall tagits för att påskynda respektive ärende. Två arbetslöshetskassor uppger att de i en begränsad omfattning behövt kontakta Arbetsförmedlingen för att fastställa att personer omfattas av 3 a ALF. Arbetslöshetskassorna tillfrågades om de identifierat några frågetecken kring tillämpningen av 3 a ALF. Fyra av sju kassor svarade att det inte fanns några frågetecken. Två arbetslöshetskassor pekar på frågetecken som rör dels saknade eller felaktiga uppgifter på intyg FK7285, alternativt tolkning av uppgifterna på intyget. Frågetecknen är således inte direkt relaterade till tilllämpningen av 3 a ALF i sig. Unionens arbetslöshetskassa ser det som oklart hur länge en person omfattas av 3 a ALF. Kassan exemplifierar frågeställningen med situationen där personer efter utförsäkringen från sjukförsäkringen har arbetat ett antal månader, ibland i en sådan omfattning att ett arbetsvillkor är uppfyllt, och först därefter skrivit in sig i introduktionsprogrammet. 6.3 Antal ärenden aktualiserade hos arbetslöshetskassorna För att få en uppfattning om mängden ärenden som arbetslöshetskassorna handlagt till följd av de förändrade reglerna i sjukförsäkringen har IAF bett kassorna att uppskatta antalet ärenden som rör personer som har varit lång- 17

varigt sjukfrånvarande enligt 3 a ALF där de lämnat dagpenninguppgift till Försäkringskassan mellan den 1 januari till den 31 juli 2010. Tre arbetslöshetskassor uppger att de lämnat exakt antal ärenden Akademikernas erkända arbetslöshetskassa 1 649 Arbetslöshetskassan Alfa 2 766 Handelsanställdas arbetslöshetskassa 1 786. Fyra arbetslöshetskassor har uppskattat antalet ärenden IF Metalls arbetslöshetskassa 2 700 Kommunalarbetarnas arbetslöshetskassa 5 900 Lärarnas arbetslöshetskassa 900 Unionens arbetslöshetskassa 2 700. Sammantaget uppger de sju tillfrågade arbetslöshetskassorna att de under perioden lämnat dagpenninguppgift till Försäkringskassan i drygt 18 000 ärenden som rör personer som omfattats av 3 a ALF. Av kassornas svar framgår att de använt olika metoder för att ta fram dessa uppgifter. IAF ser därför att uppgifterna inte är fullt jämförbara mellan arbetslöshetskassorna. En av arbetslöshetskassorna har kommenterat att antalet ärenden är fler än antalet personer. Arbetslöshetskassan kommenterar vidare att de har lämnat uppgift om handläggning av dagpenning avseende dem som deltar i arbetslivsintroduktion. De uppskattar att dagpenninguppgift lämnats i ytterligare 200-300 ärenden som omfattats av 3 a ALF, men att berörda personer anvisats annat arbetsmarknadspolitiskt program. IAF har i enkäten till arbetslöshetskassorna ställt frågor om antal ärenden. Utgångspunkten har varit att ärendemängden bättre reflekterar arbetsbelastningen hos arbetslöshetskassorna än att efterfråga antal personer. En person kan vid olika tidpunkter genera olika ärenden hos en arbetslöshetskassa, t.ex. lämnande av dagpenninguppgift samt beviljande av arbetslöshetsersättning. Två arbetslöshetskassor påpekar att siffran för antalet ärenden om fastställd dagpenninguppgift även innefattar personer som inte har rätt till arbetslöshetsersättning, t.ex. på grund av att de inte uppfyller arbetsvillkoret. Ytterligare kommentarer som arbetslöshetskassorna har lämnat handlar om att det inte går att skilja på beslut om dagpenning respektive beslut om arbetslöshetsersättning i kassornas ärendehanteringssystem. Detta innebär att uppgiften som lämnats om antal ärenden innehåller båda typerna av beslut. Alfa-kassan menar att majoriteten av det angivna antalet dock torde röra sig om ärenden om dagpenninguppgift. 18

6.4 Handläggningstid för dagpenninguppgift I syfte att förenkla administrationen för Försäkringskassan och arbetslöshetskassorna har regeringen i 19 d-h ALFFo, med stöd av 33 a ALF, infört bestämmelser om tillfällig arbetslöshetsersättning och schablonberäkning avseende arbetsvillkor, normalarbetstid och dagsförtjänst för dem som varit långvarigt sjukfrånvarande. IAF bad arbetslöshetskassorna att uppskatta om handläggningstiden för att lämna dagpenninguppgift till Försäkringskassan oftast var kortare, lika eller längre för ärenden som omfattas av 3 a ALF. Sex av sju arbetslöshetskassor uppskattar att ärenden som omfattas av 3 a oftast tar kortare tid att handlägga. En kassa har svarat att tidsåtgången har varit ungefär lika. Av kommentarerna framgår att prövning enligt schablonreglerna tar kortare tid, mycket kortare tid enligt vissa arbetslöshetskassor, än prövning enligt de ordinarie reglerna. Som underlag för fastställande av tillfällig arbetslöshetsersättning räcker det exempelvis med uppgifterna på intyg FK7285 (se avsnitt 6.2). 6.5 Tillfällig arbetslöshetsersättning 19 d-h ALFFo När en fråga om dagpenninguppgift aktualiseras hos en arbetslöshetskassa ska den som omfattas av 3 a ALF och har rätt till ersättning få ett beslut om tillfällig arbetslöshetsersättning enligt 19 d ALFFo. Den tillfälliga ersättningen fastställs enligt schablon i fråga om arbetsvillkor, normalarbetstid samt dagsförtjänst och betalas ut fram till dess att den sökande har fått sin slutliga ersättning enligt ALF bestämd. IAF har frågat arbetslöshetskassorna om de alltid fattar ett beslut om tillfällig arbetslöshetsersättning innan den slutgiltiga ersättningen enligt ALF bestäms. Fem av sju tillfrågade arbetslöshetskassor uppger att ett beslut om tillfällig arbetslöshetsersättning alltid fattas. Två av dessa kassor lämnar dock kommenterar till sina svar. Unionens arbetslöshetskassa svarar att om man kunnat fastställa den slutliga ersättningen i samband med den tillfälliga ersättningen så har detta gjorts vid samma tidpunkt. Kommunals arbetslöshetskassa ger en liknande kommentar och tillägger att detsamma gäller när kassan direkt kan se att medlemmen når tillbaka till en tidigare ersättningsperiod där dagpenningen är bättre än enligt det tillfälliga beslutet. De två arbetslöshetskassor som svarat att beslut om tillfällig ersättning inte alltid fattas har lämnat kommentarer till sina svar. Alfa-kassan uppger att ett tillfälligt beslut inte fattas om det vid prövning framgår att ersättningen inte skulle bli högre vid prövning enligt de ordinarie bestämmelserna om arbetsvillkor, normalarbetstid och dagsförtjänst. Alfa-kassan säger vidare att de har många ärenden som prövas enligt grundförsäkringen och ser där att beslut i normalfallet kan fattas direkt. AEA uppskattar å sin sida att ett slutgiltigt beslut kan fattas på en gång i flertalet ärenden då prövning enligt schablonreglerna ger bättre eller lika dagsförtjänst som prövning enligt de ordinarie bestämmelserna. 19

6.6 Tid mellan tillfällig och slutlig prövning Tiden mellan beslut om tillfällig och slutlig arbetslöshetsersättning regleras inte i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring eller förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring. IAF bad arbetslöshetskassorna uppskatta den genomsnittliga tiden mellan tillfälligt och slutgiltigt beslut och fick då följande svar Unionens arbetslöshetskassa 1 4 veckor Arbetslöshetskassan Alfa 3 veckor IF Metalls arbetslöshetskassa 3 veckor Lärarnas arbetslöshetskassa 4 veckor Handelsanställdas arbetslöshetskassa 12 veckor Kommunalarbetarnas arbetslöshetskassa 15 veckor. AEA har inte besvarat frågan utan hänvisar till att beslut om slutlig ersättning kan fattas direkt i flertalet ärenden (se avsnitt 6.5). Arbetslöshetskassorna lämnade följande kommentarer om tiden mellan tillfälligt och slutgiltigt beslut Det läggs en bevakning tre månader fram i tiden för alla ärenden där man beslutat om tillfällig ersättning Arbetslöshetskassan har gett medlemmar längre tid att inkomma med handlingar än annars eftersom ramtidsberäkningen skiljer sig åt från de allmänna reglerna i ALF Vid den tillfälliga prövningen begärs underlag in för att kunna göra den slutliga prövningen, medlemmen har då fyra veckor på sig att inkomma med uppgifter. Av kommentarerna framgår att vissa arbetslöshetskassor efter beslut om tillfällig ersättning lämnar en tidsfrist för inlämnande av handlingar som kan ligga till grund för en slutlig prövning. Inkommer inga handlingar så fattas ett slutgiltigt beslut utifrån kända omständigheter. 6.7 Tolkning av schablonreglerna 19 d-h ALFFo Fem arbetslöshetskassor anger att de inte haft några frågetecken kring tilllämpningen av schablonreglerna. En arbetslöshetskassa har svarat att de inledningsvis hade frågor men hänvisar till ett meddelande från SO där dessa sedermera har behandlats. 6.8 Beslut om slutlig arbetslöshetsersättning Tillfällig arbetslöshetsersättning betalas ut fram till dess att den sökande har fått sin slutliga ersättning enligt ALF bestämd. Ersättningen får bestämmas 20