RAPPORT Regional kollektivtrafikmyndighet i Sörmland 2011-03-07 Analys & Strategi
Konsulter inom samhällsutveckling WSP Analys & Strategi är en konsultverksamhet inom samhällsutveckling. Vi arbetar på uppdrag av myndigheter, företag och organisationer för att bidra till ett samhälle anpassat för samtiden såväl som framtiden. Vi förstår de utmaningar som våra uppdragsgivare ställs inför, och bistår med kunskap som hjälper dem hantera det komplexa förhållandet mellan människor, natur och byggd miljö. Titel: Regional kollektivtrafikmyndighet i Sörmland Redaktör: Magnus Landström och Lars Sandberg WSP Sverige AB Besöksadress: Arenavägen 7 121 88 Stockholm-Globen Tel: 08-688 60 00, Fax: 08-688 69 99 Email: info@wspgroup.se Org nr: 556057-4880 Analys & Strategi Styrelsens säte: Stockholm www.wspgroup.se Foto: Joachim Lundgren, Carl Swensson
Analys & Strategi
Förord Som en del av förberedelserna i Södermanlands län inför den nya kollektivtrafiklagen har WSP Analys & Strategi belyst konsekvenserna av att placera den organisatoriska hemvisten för den regionala kollektivtrafikmyndigheten i antingen Region Sörmland eller i landstinget. Analysen har genomförts på uppdrag av Region Sörmland. Arbetet har utförts av Lars Sandberg, Magnus Landström och Björn Hugosson (kvalitetskontroll) Stockholm den 7 mars 2011 WSP Analys & Strategi Analys & Strategi 3
Analys & Strategi
Innehåll SAMMANFATTNING...7 1 INLEDNING...11 2 UPPDRAGET...11 3 KOLLEKTIVTRAFIKENS ORGANISATION I SÖRMLAND...12 4 NY KOLLEKTIVTRAFIKLAG...12 4.1 Trafikförsörjningsprogram...12 4.2 Allmän trafikplikt...13 4.3 Separering av trafikhuvudmännens två roller...13 4.4 Organisatorisk hemvist för regional kollektivtrafikmyndighet...14 5 ALTERNATIV FÖR ORGANISATORISK HEMVIST...15 5.1 Kommunalförbund och regionförbund...15 5.2 Landsting...16 6 FÖRSLAG TILL NY ORGANISATION I SÖRMLAND...17 6.1 Regionförbundet som kollektivtrafikmyndighet...17 6.2 Landstinget som kollektivtrafikmyndighet...18 7 DRIVKRAFTER PÅ KOLLEKTIVTRAFIKENS UTVECKLING...19 7.1 Kommunalt inflytande...20 7.2 Regionalt inflytande...21 7.3 Politiskt ansvar...24 7.4 Incitament för effektivisering...26 8 SLUTSATSER...27 8.1 Regionalförbund som kollektivtrafikmyndighet...27 8.2 Landsting som kollektivtrafikmyndighet...30 8.3 Konsekvenser av det fria marknadstillträdet...32 8.4 Framtida regionstruktur...33 Analys & Strategi 5
Analys & Strategi 6
Sammanfattning WSP har på uppdrag av Region Sörmland belyst konsekvenserna av att placera den organisatoriska hemvisten för den regionala kollektivtrafikmyndigheten i Södermanlands län i dels regionförbundet, som är ett regionalt samverkansorgan, och dels i landstinget. Konsekvenserna ska beskrivas ur bl.a. följande synvinklar; - förutsättningar för inflytande och politisk styrning/ansvar - kopplingen till regional utvecklingsplanering och planering av andra viktiga samhällssektorer - förutsättningar finansiering av kollektivtrafik - avgränsning mot annan samhällsbetald trafik Konsekvenserna av de två alternativen har sammanfattats i en sammanställning över respektive alternativs för- och nackdelar. Plus betyder fördel och minus nackdel. I de fall en konsekvens, ur kollektivtrafikens synvinkel, inte är uppenbart negativ eller positiv, eller om man kan anta att olika personer har olika uppfattning om det är en fördel eller nackdel så har den fått både plus och minus. Det har inte gjorts någon viktning de olika konsekvensernas tyngd. En konsekvens kan förekomma under flera rubriker. Förutsättningar för inflytande och politisk styrning/ansvar Samverkansorgan som regional kollektivtrafikmyndighet Det politiska ansvaret blir inte lika tydligt som när ansvaret för kollektivtrafiken läggs på ett organ, landstinget + Detta kan i viss mån kompenseras. Det politiska ansvaret kan göras tydligare genom att man väljer en finansieringsmodell som medför att det politiska och ekonomiska ansvaret hänger ihop Samverkansorgan är ett indirekt valt organ, vilket kan göra det svårt för medborgarna att identifiera och utkräva politiskt ansvar ± Kommunerna och landstinget kan inte detaljstyra ett samverkansorgan. Kommunalförbund är en egen juridisk person och är fristående i förhållande till sina medlemmar. Däremot har medlemmarna ett antal verktyg för att styra kommunalförbundet, bl.a. Förbundsordningen Representation Interpellationer och frågor Analys & Strategi 7
Landsting som regional kollektivtrafikmyndighet + Skapar ett tydligt politiskt ansvar för kollektivtrafiken som gör det enkelt för medborgarna att identifiera och utkräva politiskt ansvar + En ägare skapar tydligt politiskt ansvar för kollektivtrafiken + Det politiska ansvaret blir tydligare om det politiska och ekonomiska ansvaret hänger ihop, vilket ökar förutsättningar för politiskt engagemang för kollektivtrafiken Kommunerna har inget direkt inflytande, vilket minskar förutsättningarna för kommunalt engagemang och kommunala åtgärder för att utveckla kollektivtrafiken. Åtgärder inom Fysisk planering Framkomlighetsåtgärder på det kommunala vägnätet Skolskjuts och färdtjänst Kopplingen till regional utvecklingsplanering och planering av andra viktiga samhällssektorer Samverkansorgan som regional kollektivtrafikmyndighet + Ansvaret för kollektivtrafiken och ansvaret för det regionala tillväxtarbetet och infrastrukturplaneringen i länet ligger i samma organ + Planerings- och prioriteringsmöjligheterna underlättas vid ett regionalt organ, vilket skapar bättre förutsättningar för regionala helhetslösningar, men samverkansorgan har inte någon egen beskattningsrätt, ansvaret för finansieringen av kollektivtrafiken ligger därför ytterst på samverkansorganets medlemmar, vilket ökar risken för splittring och minskar möjligheterna att ta regionalt helhetsgrepp om kollektivtrafiken Den allt vanligare uppdelningen mellan kommunalt och regionalt ansvar av kollektivtrafiken i länen har försvårat en effektiv regional planering. Däremot är det inte självklart att ett starkt kommunalt inflytande leder till att den regionala kollektivtrafiken prioriteras ned eller till minskad regional helhetssyn, eftersom även kommuner har intresse av att regional tillväxt, förstorade arbetsmarknadsregioner och att locka nya invånare + Skapar goda förutsättningar för kommunalt engagemang i kollektivtrafiken, vilket skapar förutsättningar för att utveckla kollektivtrafiken genom åtgärder och samverkan med andra kommunala ansvarsområden, som Fysisk planering Framkomlighetsåtgärder på det kommunala vägnätet 8 Analys & Strategi
Skolskjuts och färdtjänst Landsting som regional kollektivtrafikmyndighet Ansvaret för kollektivtrafiken och ansvaret för det regionala tillväxtarbetet och infrastrukturplaneringen i länet samlas inte i samma organ. Landstingen (förutom i Region Skåne, Västra Götalandsregionen och delvis Stockholms län) har inte ansvar för de regionala utvecklingsfrågorna + Med ett organ som ensamt ansvarig skapas förutsättningar för helhetslösningar Skapar förutsättningar för samordning inom kollektivtrafiken, dels geografiskt och dels mellan transportslagen Regional helhetssyn är särskilt viktigt i län med en stor andel av det kollektiva resandet går över kommungränserna Växande behov av regional helhetssyn på kollektivtrafiken Prioriterings- och planeringsmöjligheterna underlättas Kollektivtrafiken kan planeras utan hänsyn till kommungränserna Genom att landstinget är ensamt ansvarig undviks diskussioner om fördelningen av underskottet mellan medlemmarna + Ökar förutsättningarna för att utveckla kollektivtrafiken genom samverkan med landstingets övriga ansvarsområden Sämre förutsättningar för att utveckla kollektivtrafiken genom åtgärder på andra kommunala ansvarsområden (fysisk planering, framkomlighet på vägnätet osv.) + Bristen på kommunalt inflytande går att kompensera på olika sätt: Väl fungerande samråd enligt den nya kollektivtrafiklagen Regionstyrelser (SL) Regelbundna presidiemöten med de största kommunerna (Skånetrafiken) Samråd med kommunerna (Skånetrafiken) Kommunerna kan köpa till ytterligare trafik Förutsättningar för finansiering av kollektivtrafik Samverkansorgan som regional kollektivtrafikmyndighet + Samverkansorgan har inte egen beskattningsrätt, ansvaret för finansieringen av kollektivtrafiken ligger därför ytterst på samverkansorganets medlemmar. Det krävs diskussioner om fördelningen av underskottet mellan medlemmarna, vilket ökar risken för splittring och minskar möjligheterna att ta regionalt helhetsgrepp om kollektivtrafiken. Förutsättningarna för finansie- Analys & Strategi 9
ringen av kollektivtrafiken beror till stor del på vilken modell för fördelning av underskottet som väljs. + Det krävs ingen skatteväxling Landsting som regional kollektivtrafikmyndighet + Genom att landstinget är ensamt ansvarig undviks diskussioner om fördelningen av underskottet mellan medlemmarna Det krävs en skatteväxling för att flytta ansvaret till landstinget ± Kostnaderna för att finansiera kollektivtrafiken delas lika mellan alla kommuner i länet, oavsett hur mycket kommuninvånarna reser. Detta innebär att invånarna i en kommun med litet resande subventionerar områden med stort resande. Avgränsningar för annan samhällsbetald trafik Samverkansorgan som regional kollektivtrafikmyndighet + Skapar goda förutsättningar att utveckla kollektivtrafiken genom åtgärder och samverkan med andra kommunala ansvarsområden, som bl.a. skolskjuts och färdtjänst. I flera län har dock kommunerna överlåtit ansvaret för skolskjuts och färdtjänst till trafikhuvudmannen i samordningssyfte. Detta gäller inte Södermanlands län, eftersom kommunerna har ansvar för skolskjuts och färdtjänst och ansvaret föreslås ligga kvar där. Landsting som regional kollektivtrafikmyndighet + Skapar goda förutsättningar för samordning med sjukresor. ± I flera län har kommunerna överlåtit ansvaret för skolskjuts och färdtjänst till trafikhuvudmannen i samordningssyfte. Om inte ansvaret för skolskjutsoch färdtjänsttrafiken i dessa län flyttas tillbaka till kommunerna så blir det ingen skillnad om landstinget eller samverkansorganet är regional kollektivtrafikmyndighet. Detta gäller dock inte Södermanlands län eftersom kommunerna har ansvar för färdtjänst och skolskjutstrafiken. 10 Analys & Strategi
1 Inledning Den 1 januari 2012 träder en ny lag om lokal och regional kollektivtrafik i kraft. Den nya lagen innebär bl.a. att det i varje län ska finnas en regional kollektivtrafikmyndighet som ersätter nuvarande trafikhuvudmän i länen. Myndighetens kommer bl.a. att ha till uppgift att utarbeta regionala trafikförsörjningsprogram, samråda med bl.a. kollektivtrafikföretag, myndigheter och näringsliv samt fatta beslut om allmän trafikplikt. 2 Uppdraget Styrelsen för Regionförbundet i Sörmland har tillsatt en politisk beredning med uppdrag att föra dialog med olika parter och utarbeta ett beslutsunderlag om åtgärder med anledning av att den nya kollektivtrafiklagen träder i kraft. Beredningens uppdrag är bl.a. att bereda ett förslag till ställningstagande angående den nya kollektivtrafikmyndighetens organisation. I Sörmland har man valt att gå vidare med två alternativa sätt att lösa organisationsfrågan. Alternativen innebär att antingen landstinget eller regionförbundet blir huvudman för den nya kollektivtrafikmyndigheten. Det tredje alternativet som är möjligt enligt lagstiftningen har inte bedömts vara ett intressant alternativ att arbeta vidare med. Beredningen har inte kunnat enas kring ett förslag utan har istället övervägt att presentera båda alternativen för regionstyrelsen. Inför detta har man valt att låta WSP som oberoende part beskriva de båda alternativen på ett sådant sätt att samtliga kommuner och landstinget får korrekt och neutralt underlag för sina ställningstaganden i frågan. Syftet är med uppdraget är att utifrån tillgängligt underlag både internt och externt belysa de alternativa organisationslösningarna. Studien ska peka på konsekvenserna av de olika alternativen bland annat ur följande synvinklar; - förutsättningar för inflytande och politisk styrning/ansvar - kopplingen till regional utvecklingsplanering och planering av andra viktiga samhällssektorer - förutsättningar finansiering av kollektivtrafik - avgränsning mot annan samhällsbetald trafik Analys & Strategi 11
3 Kollektivtrafikens organisation i Sörmland Länstrafiken i Sörmland AB är trafikhuvudman och ansvarar för kollektivtrafiken i Sörmland. Inom ramen för Länstrafiken i Mälardalen har man gemensam administration med Länstrafiken i Västmanland och Örebro län. Bolaget ägs till 50 procent av landstingen och till 50 procent av kommunerna i länen och styrelsen består av representanter för länets kommuner och landstinget. Kostnaderna för verksamheten finansieras ungefär till hälften av ägarna, kommunerna och landstinget och resterande delar av bland annat biljettintäkter. Respektive kommun har ansvar för färdtjänsten. Åtta av länets nio kommuner samarbetar dock när det gäller färdtjänsten. Kommunerna upphandlar skolskjuts var för sig och landstinget har ansvar för sjukresorna. 1 Den finansieringsmodell som tillämpas i Södermanland innebär i huvudsak att landstinget och kommunerna svarar för olika andelar av de underskott som uppkommer i olika trafikslag. 2 4 Ny kollektivtrafiklag Den 1 januari 2012 träder en ny lag om lokal och regional kollektivtrafik i kraft. Den nya lagen innebär bl.a. att det i varje län ska finnas en regional kollektivtrafikmyndighet som ersätter nuvarande trafikhuvudmän i länen. Den nya lagstiftningen innebär bl.a. att marknaden för lokal och regional kollektivtrafik öppnas för konkurrens från rent kommersiell kollektivtrafik, att det inte längre blir möjligt att efter upphandling ge en operatör ensamrätt, att dagens trafikhuvudmän ska ersättas med regionala kollektivtrafikmyndigheter och att kollektivtrafikmyndigheterna inte får organisera sina myndighetsfunktioner som aktiebolag. De regional kollektivtrafik myndigheterna kommer bl.a. att ha till uppgift att utarbeta regionala trafikförsörjningsprogram, samråda med bl.a. kollektivtrafikföretag, myndigheter och näringsliv samt fatta beslut om allmän trafikplikt. 4.1 Trafikförsörjningsprogram I den nuvarande trafikhuvudmannalagen föreskrivs att trafikhuvudmännen ska utarbeta trafikförsörjningsplaner. Regeringen ansåg i propositionen om en ny kollektivtrafiklag 3 att det finns ett behov av mer strategisk och långsiktig plane- 1 SOU 2009:39 2 Landstinget Sörmland (2011) Beslutsunderlag Bildande av ny kollektivtrafikmyndighet i Södermanland (Utkast), 2011-02-22 3 Regeringens proposition 2009/10:200 12 Analys & Strategi
ring av kollektivtrafiken. Dessa planer kommer därför att utvecklas och byta namn till trafikförsörjningsprogram för att underlätta användningen av kollektivtrafiken som ett instrument för samhällsutveckling. Programmen ska tas fram i samråd med resenärer, kollektivtrafikföretag, organisationer, myndigheter och andra berörda parter. Trafikförsörjningsprogrammen bör ha sin utgångspunkt i de transportpolitiska målen och beakta andra nationella, regionala och lokala mål, planer och program av betydelse för hållbar utveckling och tillväxt. 4.2 Allmän trafikplikt Med allmän trafikplikt avses de krav som den regionala kollektivtrafikmyndigheten definierar eller fastställer för att sörja för kollektivtrafik av allmänt ekonomiskt intresse som ett kollektivtrafikföretag inte skulle ha något eget kommersiellt intresse av att bedriva utan att få ersättning, eller åtminstone inte i samma omfattning eller på samma villkor. Avtal om kollektivtrafik måste alltid grundas på beslut om allmän trafikplikt. I avtal med kollektivtrafikföretag ska det tydligt och klart framgå vilken allmän trafikplikt som entreprenören ska fullgöra och vilka geografiska områden som avses. Beslut om allmän trafikplikt kommer att kunna överklagas. 4.3 Separering av trafikhuvudmännens två roller Trafikhuvudmännen kan sägas ha två roller enligt dagens kollektivtrafiklagstiftning. Den ena roller är strategisk och reglerad i lag. I denna roll har trafikhuvudmannen det lagreglerade ansvaret för lokal och regional kollektivtrafik, fatta beslut om önskat utbud, kvalitet och pris samt om trafikförsörjningsplanen och hur de ska agera med offentlig ersättning på marknaden för lokal och regional kollektivtrafik för att få till stånd en tillfredsställande kollektivtrafikförsörjning. I den andra rollen finns övrig verksamhet som kan sägas vara medel för att trafikhuvudmännen ska kunna leva upp till sitt lagstadgade ansvar. I denna roll upphandlar drift av kollektivtrafik från buss- och tågentreprenörer, marknadsför och säljer trafikhuvudmännen resor och äger regionala kollektivtrafikanläggningar som exempelvis bussterminaler. I propositionen pekar regeringen på att det idag är svårt att skilja trafikhuvudmännens två roller från varandra. Därför ska det i enligt den nya kollektivtrafiklagen vara möjligt att urskilja de strategiska besluten från beslut om övrig verksamhet. Enligt den nya lagen ska de strategiska uppgifterna bedrivas i förvaltningsform. Detta ökar enligt regeringen möjligheterna för att de politiska besluten i första hand ska beröra målen och de strategiska vägvalen för kollektivtrafikförsörjningen. Analys & Strategi 13
Den andra rollen kan den regionala kollektivtrafikmyndigheten antingen överlåta till ett aktiebolag eller en kommun eller bedriva inom myndigheten. Den regionala kollektivtrafikmyndigheten kan med andra ord välja att låta den ekonomiska verksamheten finnas kvar i det existerande aktiebolaget. Även den nuvarande ordningen, att vissa trafikhuvudmän har överlämnat befogenheten att tillhandahålla kollektivtrafik till kommuner inom sitt område, kan finnas kvar 4. 4.4 Organisatorisk hemvist för regional kollektivtrafikmyndighet Kommunerna och landstinget i ett län ska även i enligt den nya lagen ha ett gemensamt ansvar för kollektivtrafiken. Kommunerna och landstinget får däremot komma överens om att antingen kommunerna eller landstinget ska bära ansvaret. I Gotlands län ansvarar kommunen för kollektivtrafiken och i Stockholms län ska landstinget ensamt ansvara för kollektivtrafiken. Inte heller detta är någon förändring jämfört med vad som gäller enligt den nuvarande lagstiftningen. Den nya lagen erbjuder följande alternativ till organisatorisk hemvist för den regionala kollektivtrafikmyndigheten: a. Kommunalförbund - I de län där kommunerna och landstinget gemensamt bär ansvaret för den regionala kollektivtrafiken ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten organiseras som ett kommunalförbund. Detsamma gäller i de län där kommunerna ensamma bär ansvaret för den regionala kollektivtrafiken. b. Gemensam nämnd - I de län där antingen kommunerna och landstinget gemensamt eller endast kommunerna bär ansvaret för den regionala kollektivtrafiken i länet kan de ansvariga komma överens om att organisera kollektivtrafikmyndigheten som en gemensam nämnd i stället för ett kommunalförbund. c. Landstinget - I de län där landstinget ensamt bär ansvaret för den regionala kollektivtrafiken är landstinget regional kollektivtrafikmyndighet. d. Kommun - I Gotlands län är kommunen regional kollektivtrafikmyndighet. Med regional kollektivtrafik avses i den nya lagen såväl regional som lokal kollektivtrafik. Regeringen vill genom begreppsförändringen understryka kollektivtrafikmyndigheternas rätt att anordna kollektivtrafik över länsgränserna, vilket inte är tillåtet enligt trafikhuvudmannalagen. I dag krävs det regeringsbeslut 4 Regeringens proposition 2009/10:200 Ny kollektivtrafiklag 14 Analys & Strategi
när en trafikhuvudman vill anordna länsöverskridande spårtrafik och tillstånd från Transportstyrelsen vid länsöverskridande busstrafik. Syftet med den utvidgade rätten att anorna länsöverskridande kollektivtrafik är att minska den samhällsorganiserade kollektivtrafikens bundenhet av administrativa gränser. 5 5 Alternativ för organisatorisk hemvist Eftersom man Södermanlands län har valt att bara gå vidare med två alternativ för organisatorisk hemvist, landstinget eller regionförbundet, har vi valt att bara beskriva dessa organisationsformer och konsekvenserna av att förlägga den organisatoriska hemvisten där. Det tredje alternativet som är möjligt enligt lagstiftningen, gemensam nämnd, har inte bedömts vara ett intressant alternativ. Kapitlet bygger till stor del på WSP Analys & Strategis rapport Finansieringsmodellens betydelse för utveckling av lokal och regional kollektivtrafik som utgjorde avrapporteringen av ett forskningsprojekt finansierat av Banverket. 6 5.1 Kommunalförbund och regionförbund Det finns olika formella former för samverkan mellan landsting och kommuner. En form är kommunalförbund och en annan är en gemensam nämnd mellan flera kommuner och landstinget. Om samverkan organiseras i kommunalförbund överlämnar medlemmarna beslutanderätten i de frågor som förbundet avser till ett särskilt förbundsfullmäktige. Förbundet är med andra ord ett indirekt valt organ där det saknas ett direkt demokratiskt ansvarsutkrävande. Landsting och kommuner kan i stort sett överlåta alla verksamhetsuppgifter till kommunalförbundet. Landstinget och kommunerna har inget juridiskt ansvar för de uppgifter som överlåtits till förbundet, däremot är medlemmarna ytterst politiskt och finansiellt ansvariga för verksamheten. Den regionala kollektivtrafikmyndigheten kan också organiseras inom ett samverkansorgan. Regionförbundet Sörmland är ett samverkansorgan bestående av landstinget och de nio kommunerna i länet. Ett samverkansorgan är i formell mening ett kommunalförbund. Med samverkansorgan avses en kommunal beslutande församling inom ett län med särskild uppgift att svara för regionala utvecklingsfrågor i länet. Enligt lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen kan alla län bilda samverkansorgan. Förutsättningen är att alla kommuner i länet är medlemmar. Även landstinget kan vara medlem, men detta är inget krav. Samverkansorganet övertar länsstyrelsens ansvar för det regionala tillväxtarbetet och för infrastrukturplaneringen i länet. Detta innebär att samverkansorganet blir ansvarigt för att utarbeta regionala utvecklingsprogram, besluta om statliga 5 Regeringens proposition 2009/10:200 Ny kollektivtrafiklag 6 Sandberg m.fl. (2010) WSP Analys & Strategi rapport 2010:1 Analys & Strategi 15
medel för regional tillväxt och för att besluta om prioritering bland åtgärder avseende infrastruktur m.m. vid upprättande av länsplaner för regional infrastruktur. Samverkansorganen kan även få uppgifter från sina medlemmar. Enligt den nuvarande lagstiftningen är kommunalförbund förstahandsalternativet i län där landsting och kommuner gemensamt är ansvariga för kollektivtrafiken. Bara Kronobergs län har valt att bilda kommunalförbund. I samband med att samverkansorgan bildades i Kronobergs län vid årsskiftet 2006/2007 ombildades det tidigare kommunalförbundet till ett regionförbund. Härigenom har ansvaret för kollektivtrafiken, regional utveckling och planeringen av den regionala infrastrukturen samlats i Regionförbundet Södra Småland. Jämtlands län har haft kommunalförbund. Detta bildades dock ursprungligen genom tvång efter regeringsbeslut. Jämtland har gått över till aktiebolag som ägs av landstinget och kommunerna gemensamt. I Jämtlands län bildades ett regionalt samverkansorgan den 1 januari 2011 som heter Regionförbundet Jämtlands län. Regionala samverkansorgan finns i 14 län inklusive Gotlands kommun. Utöver Södermanland finns samverkansorgan i följande län: Blekinge, Kronobergs län, Gotland, Gävleborg, Halland, Jönköping, Kalmar, Kronoberg, Dalarna, Uppsala, Västerbotten, Värmland, Örebro och Östergötland. Regionala samverkansorgan saknas i Norrbotten, Jämtland, Västernorrland, Västmanland och Stockholm. 7 5.2 Landsting Sverige har 18 landsting och 2 regioner, Västra Götaland och Skåne. Regionerna är landsting med ett utökat regionalt utvecklingsansvar. Dessutom har Gotlands kommun landstingsansvar. Landstingens viktigaste uppgift är att sköta hälso- och sjukvården. Landstingen har tre obligatoriska uppgifter: hälso- och sjukvård, tandvård för personer tills de är 20 år och kollektivtrafik (sköts tillsammans med kommunerna). Dessutom har landsting tagit på sig olika frivilliga åtaganden som kultur, utbildning, turism och regional utveckling. Verksamheten finansieras till största delen av landstingsskatten. Landstingen har, liksom kommunerna, ett långtgående självstyre som innebär att de kan anpassa sin verksamhet till de lokala och regionala förutsättningarna. 8 7 SOU 2009:39. 8 http://www.skl.se/web/om_landsting_och_regioner.aspx 16 Analys & Strategi
Inom ramen för den nuvarande lagstiftningen är landstinget ensamt ansvarig för kollektivtrafiken i två län, Stockholms län och Skåne län. I Stockholms län har landstinget haft ansvar för att finansiera kollektivtrafiken sedan storlandstinget bildades 1971. I samband med detta kunde Stockholms stad sänka skatten, medan landstinget höjde sin skatt. Härigenom genomfördes det i någon mening en skatteväxling. Vid bildandet av Region Skåne den 1 januari 1999 överfördes hela ansvaret för kollektivtrafiken på regionen och en skatteväxling genomfördes. Huvudmannaskapet i Skåne är grundat på ett avtal mellan Region Skåne och kommunerna i länet. 9 I formell mening är Region Skåne, och även Västra Götalandsregionen, landsting. De två regionerna har dock ansvar för de regionala tillväxtfrågorna. Ett ansvar som i övriga län, förutom i Stockholm, ligger hos länsstyrelserna, eller hos samverkansorganet om ett sådant organ har bildats i länet. I exempelvis Södermanland län ligger tillväxtfrågorna hos samverkansorganet Regionförbundet Sörmland. I Stockholms län är ansvaret för regionplaneringen delat mellan landstinget och länsstyrelsen. En annan skillnad mellan Stockholm och Skåne är att i Stockholm svarar landstinget genom SL för finansieringen av infrastrukturen utöver stadsbidragen. I Skåne delar Region Skåne och kommunerna på kostnaderna för infrastrukturen. 10 6 Förslag till ny organisation i Sörmland Regionförbundet Sörmland och Landstinget i Sörmland har studerat förutsättningarna för att inom sin respektive organisations verksamhet organisera den regionala kollektivtrafikmyndigheten. Som en del av detta arbete har respektive organ presenterat varsitt förslag till organisation för den regionala kollektivtrafikmyndigheten. Beskrivningarna är hämtade från dokument som producerats av Region Sörmland respektive Landstinget Sörmland. 6.1 Regionförbundet som kollektivtrafikmyndighet Om Regionförbundet Sörmland blir kollektivtrafikmyndighet föreslås regionstyrelsen utgöra kollektivtrafikmyndighetens beslutande organ 11. Detta innebär att regionstyrelsen kommer att fatta de formella besluten om vilken kollektivtrafik som ska upphandlas, samtidigt som landstinget och kommunerna har ansvar för finansieringen. Regionförbundet pekar därför på att alla parters insyn och 9 Nordell (2009) 10 Nordell (2009) 11 Regionförbundet Sörmland (2011) Organisationsbeskrivning med regionförbundet som kollektivtrafikmyndighet, 2011-02-17 Analys & Strategi 17
inflytande i budget- och planeringsprocessen måste säkerställas genom en tydlig och grundlig beredningsprocess. Landstinget och kommunerna måste vara överens om de strategiskt viktiga besluten i regionstyrelsen. I budget- och planeringsprocessen måste det därför ingå en förhandlingsfas där parterna kan enas enligt Region Sörmland. För att åstadkomma denna process bör en kollektivtrafiknämnd under regionstyrelsen inrättas. Denna nämnd bör bestå av ledande politiker från landstinget och kommunerna och den bör kunna fungera som ett ägarmöte där man kommer överens om vilka strategiska beslut om det samlade kollektivtrafikutbudet och dess finansiering som ska föreläggas regionstyrelsen. Nämnden ska dessutom ha ansvar för att kontakterna med parter i närliggande län sköts. Det blir regionstyrelsen som kollektivtrafikmyndighet som ska anta det regionala trafikförsörjningsprogrammet. Kollektivtrafiknämndens uppdrag föreslås bli att utarbeta och förankra förslaget till regionalt trafikförsörjningsprogram. För att få till stånd en öppen dialog med både kommunernas och landstingets politiker och tjänstemän i beredningsprocessen inför hanteringen i kollektivtrafiknämnden kan regelbundna planeringskonferenser hållas där trafikönskemål, utvecklingsförslag och ekonomiska beräkningar, verksamhetsuppföljning kan presenteras och diskuteras. Om Regionförbundet Sörmland blir kollektivtrafikmyndighet så måste kommunerna och landstinget fatta beslut om en kostnadsfördelningsmodell. Följande fördelning av kostnadsansvaret har diskuterats: Landstinget ensamt tar hela kostnadsansvaret för den kollektivtrafik som har en tydlig regional funktion och kommer hela länet till nytta, dvs. tågtrafiken, den nya expressbusstrafiken som föreslås införas och viss kommunöverskridande busstrafik (stomtrafik) som har en regional funktion Kommunerna tar ansvaret för all kollektivtrafik inom den egna kommunen, inkl. skolskjutsar och färdtjänst. 6.2 Landstinget som kollektivtrafikmyndighet Om landstinget blir regional kollektivtrafikmyndighet i Södermanlands län kan landstingsstyrelsen eller en särskilt inrättad nämnd inom landstinget bli myndighetens beslutande organ. Landstinget preciserar inte detta i sitt dokument. 12 12 Beslutsunderlag Bildande av ny kollektivtrafikmyndighet i Södermanland (Utkast), Landstinget Sörmland 2011-02-22 18 Analys & Strategi
Om landstinget blir kollektivtrafikmyndighet så kommer hela kostnadsansvaret att samlas hos landstinget, vilket innebär att en skatteväxling måste genomföras. Kommunerna i länet har inget formellt ekonomiskt ansvar eller inflytande om landstinget blir kollektivtrafikmyndighet. Landstinget pekar på att det därför behöver byggas upp en strukturerad dialog för berednings- och planeringsarbetet mellan myndigheten, kommunerna och Region Sörmland. Landstinget föreslår att följande samrådsorganisation för kollektivtrafikmyndigheten och länets kommuner ska byggas upp: Politiskt forum på högsta politiska nivå (kommunstyrelse- och landstingsstyrelseordföranden) med representation från landstinget och samtliga kommuner. Det bör vara ett samrådsorgan för regionens infrastruktur och kollektivtrafikutveckling. Forum på chefstjänstemannanivå bestående av samtliga kommundirektörer samt landstingsdirektören eller av dessa. Det bör vara ett tjänstemannaberedande samrådsorgan för regionens infrastruktur och kollektivtrafikutveckling utsedd person. Regionförbundet Sörmland ska ingå i dessa forum utifrån regionförbundets ansvar för den regionala utvecklings- och infrastrukturplaneringen. Dessa forum kommer att vara instanser vid framtagandet av trafikförsörjningsprogram, beslut om trafikplikt och vid prioriteringar av infrastrukturåtgärder samt som forum för kontinuerlig dialog kring bl.a. stadsutveckling, trafikplanering och marknadsföring. Enligt landstingets förslag ska ansvaret för färdtjänst, riksfärdtjänst och skolskjuts ligga kvar hos kommunerna. Det ska dock finnas möjlighet att överlåta ansvaret för denna trafik till myndigheten. De aviserar däremot att det kan bli aktuellt att utreda frågan i framtiden. Färdtjänst över kommungräns, länsfärdtjänst, bör liksom i dag hanteras samlat och ingå i myndighetens ansvar. Landstinget tar inte ställning till den mer affärsdrivande rollen ska organiseras, dvs. var ansvaret för upphandling, avtal med trafikoperatörer, marknadsföring och kundtjänst ska ligga. Denna fråga behöver utredas under våren och början av hösten. Beslut bör fattas senast under hösten 2011. 7 Drivkrafter på kollektivtrafikens utveckling Konsekvenserna av den organisatoriska hemvisten för den regionala kollektivtrafikmyndigheten hänger intimt samman med hur kommunerna och landstinget Analys & Strategi 19