2005-04-15 Europeiska kommissionens grönbok om en gemensam syn på ekonomisk migration i EU svenska kommentarer Inledning Grundläggande svenska utgångspunkter Sverige delar kommissionens uppfattning att det är angeläget att se över behovet och möjligheterna att ta fram lämpliga gemenskapsregler som avser den ekonomiska migrationen till unionen. Beslut gällande ekonomisk migration är fortsatt främst en nationell angelägenhet inom unionen vilket innebär att en framtida europeisk reglering måste göras flexibel och lämna utrymme åt de enskilda medlemsstaterna att besluta om densamma. Arbetskraftsinvandring, eller ekonomisk migration, måste ses dels i förhållande till de demografiska utmaningar som EU står inför, dels i relation till målsättningen att göra EU till världens mest konkurrenskraftiga, dynamiska och kunskapsbaserade ekonomi, med möjlighet till hållbar tillväxt med fler och bättre arbetstillfällen och en högre grad av social sammanhållning. Viktiga svenska utgångspunkter för diskussionerna om arbetskraftsinvandring på europeisk nivå är att: - en ordnad migration i sig är något positivt som bidrar till samhällets utveckling; - en ordnad migration kan bidra till att vitalisera arbetsmarknaden och ekonomin; - den demografiska utvecklingen kommer att förändra arbetskraftsutbudet i unionen; - principen om alla människors lika värde är av grundläggande betydelse; - tredjelandsmedborgarna ska ha samma rättigheter och skyldigheter vid anställning som EU/EES-medborgarna på de nationella arbetsmarknaderna; - det är viktigt att hålla isär frågor som rör asylrätten och frågor som rör arbetskraftsinvandring; - arbetskraftsinvandring inte ska ses som en lösning på arbetskraftsbrist som uppkommit till följd av strukturella problem på arbetsmarknaden.
Den demografiska utvecklingen i unionen kommer att nödvändiggöra att tredjelandsmedborgare får större möjligheter att för kortare eller längre tid arbeta inom unionen. Det kan gynna både unionens ekonomi, medlemsstaternas arbetsmarknader, migranterna själva och deras hemländer. För att öka arbetskraftsutbudet är det samtidigt av avgörande betydelse att ta tillvara den arbetskraftspotential som redan finns inom EU. Invandring kan inte ersätta andra typer av åtgärder som syftar till att möta effekterna av de demografiska utmaningarna. Att öka rörligheten på de inhemska arbetsmarknaderna är en viktig uppgift i detta sammanhang liksom att öka sysselsättningsgraden för de migranter som redan finns i unionen. Det är viktigt att undvika en differentierad lagstiftning för olika grupper av tredjelandsmedborgare på unionsnivå. Kommande lagstiftning måste genomsyras av principen om alla människors lika värde och rättigheter. En differentiering bör inte göras eftersom det riskerar att motverka unionens mål med kampen mot diskriminering och fri rörlighet för arbetstagare inom hela unionen. 2 Kommentarer kring frågor som inte behandlas i Grönboken Sverige vill uppmärksamma ett antal frågor som inte behandlas tillräckligt i grönboken. Grönboken tar inte upp hur arbetsmarkandens parterna och övriga intressenter i framtiden bör involveras på lämpligt sätt i frågorna om arbetskraftsinvandring. Det är av stor vikt att så sker. Det vore önskvärt att även diskutera reglerna kring gäststuderandes möjlighet att stanna kvar och arbeta i unionen efter avslutade studier, dvs. dessas rätt att på plats byta tillståndskategori. Frågan i vilken mån familjemedlemmar till en arbetstagare skall ha möjlighet att invandra till en medlemsstat är en rättighetsfråga av central betydelse. När en arbetstagare från tredje land skall beviljas tillstånd bör även rätten att ta med familjemedlemmar regleras och vilka rättigheter dessa skall åtnjuta. Arbetskraftsinvandring bör inte förvärra en redan ojämn könsfördelning på arbetsmarknaden. Det vore önskvärt att föra in ett genusperspektiv i den fortsatta diskussionen om arbetskraftsinvandring. Det saknas ett gediget fakta- och statistiskunderlag när det gäller invandring till EU. Det bör vara en prioriterad fråga att förbättra detta. Sverige ser ett förbättrat fakta- och analysarbete som oundgängligt för den fortsatta, gemensamma politikutvecklingen och stödjer därför arbetet med att utveckla det europeiska migrationsnätverket, EMN, och även det arbete som nu pågå i ministerrådet med att förbättra informationsutbytet. Den parlamentariska utredningen för översyn av regelverket för arbetskraftsinvandring (KAKI) (Dir 2004:21)
Den svenska regeringen beslutade i februari 2004 att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppdrag att se över det regelverk som styr arbetskraftsinvandring. Syftet är att ta fram ett regelverk som medger vidgad arbetskraftsinvandring från länder utanför EU/EES. Kommittén skall i sammanhanget också utreda behovet av arbetskraftsinvandring, bedöma de konsekvenser som ytterligare sådan invandring kan få på arbetsmarknaden och i övrigt samt, med utgångspunkt i denna bedömning, föreslå eventuella åtgärder. Kommittén skall beakta pågående arbete inom EU av relevans för uppdraget liksom konsekvenserna för den svenska arbetsmarknaden av EU:s utvidgning. Utredningens kommande förslag till förändringar av regelverket skall utgå från de behov av arbetskraft som finns på arbetsmarknaden och syfta till ökad flexibilitet, förenklad administration och långsiktig hållbarhet. En grundläggande utgångspunkt för utredningsarbetet skall vara att löner, försäkringsskydd och övriga anställningsvillkor för personer som invandrar för att arbeta skall vara i nivå med dem som gäller för arbetstagare som redan finns i landet. Kommittén skall lämna förslag till de författningsändringar som bedöms nödvändiga. Kommittén kommer att lämna ett delbetänkande den 31 maj 2005 och ett slutbetänkande i mars 2006. Ett svenskt ställningstagande till många av de frågor som ställs i grönboken är alltså starkt beroende av resultatet av kommittéarbetet. Innan den parlamentariska utredningen lämnar sina slutsatser och förslag till regeringen kan de synpunkter som lämnas i detta sammanhang endast bli preliminära. 3 Nuvarande svensk ordning Invandringen till Sverige är reglerad och bosatta i Sverige samt EES/EUmedborgare skall ha företräde till de arbetstillfällen som finns på svensk arbetsmarknad. Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) beslutar om riktlinjer för bedömning av ärenden om arbetstillstånd. Sammanslutningar av arbetsgivare respektive arbetstagare skall få tillfälle att yttra sig innan riktlinjer utfärdas. Arbetstillstånd skall normalt sett sökas före inresa till Sverige. Generellt för alla arbetstillstånd gäller att lönenivå, försäkringsskydd och övriga anställningsvillkor lägst skall motsvara kollektivavtal eller vad som är svensk praxis. Arbetstiden skall vara av en sådan omfattning att individen får en tillräcklig försörjning under vistelsen i Sverige samt att bostad skall vara ordnad. Migrationsverket utfärdar tillstånden. Sociala förmåner utges på lika villkor oavsett medborgarskap. Arbetstillstånd kan också ges till medföljande make/maka, sambo och barn som är under 21 år eller beroende för sin försörjning av någon som fått arbetstillstånd i minst sex månader, liksom till make/maka, sambo och barn till beskicknings- och konsulatpersonal eller annan personal med diplomatstatus. Vid säsongsarbete medges inte att familjen medföljer.
4 Faktaruta De olika typerna av tillstånd är: - Permanent uppehållstillstånd, som kan bli aktuellt om en stadigvarande sysselsättning i Sverige erhållits i det yrke/yrkesområde ansökan avser (år 2004 utfärdades 209 tillstånd) - Tidsbegränsat arbetstillstånd för täckande av tillfällig brist, som ges inom sådana yrken/yrkesområden där arbetsgivaren har svårigheter att hitta arbetskraft med kvalificerad yrkesutbildning och erfarenhet. Maxtid 18 månader med möjlighet till 6 månaders förlängning. (Under år 2004 utfärdades 6500 tillstånd) - Säsongsarbete, som ges under tiden 1 april till 1 november och gäller i tre månader från inresedagen. (Under år 2004 utfärdades 5000 tillstånd) - Arbetstillstånd för internationellt utbyte, som ges till personer som har ledande befattningar inom internationella koncerner, specialistuppgifter, praktikantanställningar, au pair-anställningar, insatser inom kultur, undervisning, idrott eller forskning, anställning vid utländsk handelskammare. Maximal tidsgräns är 48 månader. (Under år 2004 utfärdades 3800 tillstånd) DIAGRAM Utfall 2004 enligt de olika tillståndstyperna Källa: Migrationsverket 380 209 650 500 Permanent uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl Tidsbegränsat arbetstillstånd för täckande av tillfällig brist Säsongsarbete Arbetstillstånd för internationellt utbyte
5 SVAR PÅ FRÅGORNA SOM STÄLLS I GRÖNBOKEN 2.1 Vilken grad av harmonisering bör EU eftersträva? * I vilken utsträckning är det önskvärt att utveckla en EU-politik för arbetskraftsinvandring och på vilken nivå bör gemenskaps-ingripanden på detta område ligga? Sverige stödjer i princip tanken på att unionen gemensamt ska utforma en ansvarsfull och mer aktiv politik rörande invandring av arbetskraft. Ett framtida, gemensamt regelverk bör ses mot bakgrund av den inre marknaden, Schengen-regelverket och de alltmer gränsöverskridande arbetsmarknaderna. Utgångspunkten bör vara att skapa ett system med flexibilitet, förenklad administration och långsiktig hållbarhet. * Bör syftet med en invandringslagstiftning på EU-nivå vara att skapa en heltäckande rättslig ram som täcker in i det närmaste alla situationer som gäller tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i EU, eller bör lagstiftningen inriktas på särskilda grupper? Det vore önskvärt med en övergripande rättslig ram, som ger medlemsstaterna utrymme att i detaljerna utforma sina system för arbetskraftsinvandring. Behov av ekonomisk migration är i hög grad landspecifik och subsidiaritetsprincipen ska därför iakttas. Målsättningen bör vara att i första hand underlätta för arbetsgivare att rekrytera efterfrågad arbetskraft. Eventuella framtida gemenskapsingripanden bör därför utformas på ett sådant sätt att den praktiska hanteringen av den lediga platsen inte medför att rekryteringen försvåras till följd av administrativa hinder. * Om en modell med sektorslagstiftning väljs, vilka invandrarkategorier bör lagstiftningen i första hand omfatta och varför? En sektorslagstiftning skulle bara fungera inom områden där medlemsstaterna kan se att förutsättningar och behov är i stort sett gemensamma. Detta skulle kunna gälla inom områden som t.ex. säsongsarbete inom trädgård och, ur ett svenskt perspektiv, kanske också när det gäller arbeten som inte är en del av den reguljära arbetsmarknaden, t.ex. om arbetstillstånd beviljas med hänvisning till våra gemensamma GATS-åtaganden. Andra exempel är lednings- och specialistuppgifter inom internationella koncerner, anställningar inom ramen för bilaterala utbytesavtal och vissa insatser inom kultur, idrott och undervisning. * Anser ni att andra metoder som exempelvis ett påskyndat EUförfarande bör undersökas? Om regleringen på unionsnivå är av övergripande karaktär skulle möjlighet finnas för respektive land att finna egna lösningar vid särskilda behov. Ett påskyndat förfarande skulle därför inte behövas. En allmän utgångspunkt bör vara att regleringen på unionsnivå skall vara enkel och transparant.
6 2.2 Förfaranden för inresa och vistelse för avlönat arbete Enligt gällande svenska riktlinjer skall en arbetsmarknadsprövning ha skett före beviljande av såväl permanent uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl som tidsbegränsat arbetstillstånd för täckande av tillfällig brist på arbetskraft. En sådan arbetsmarknadsprövning innebär att länsarbetsnämnden bara skall tillstyrka ett beslut om arbetstillstånd om det inte inom landet eller inom andra medlemsstater finns arbetskraft som, inom rimlig tid, direkt eller efter utbildning, kan anvisas till det lediga arbetet. 2.2.1. Företräde för inhemska arbetssökande * Är den gällande definitionen på gemenskapsföreträde fortfarande relevant? Om inte, hur bör den ändras? Gemenskapsföreträdet bör finnas kvar men ges en sådan innebörd att de administrativa rutinerna för att inom rimlig tid tillsätta den lediga platsen inte blir svårhanterliga. När direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare träder i kraft ska företrädet även gälla den gruppen. Effekterna av gemenskapsföreträdet påverkas dock av att det lediga jobbet måste tillsättas inom rimlig tid. * På vilka andra ekonomiska migranter (förutom företagsinternt utstationerad personal) skulle systemet med gemenskapsföreträde inte vara tillämpligt? När det gäller arbeten som inte är en del av den reguljära arbetsmarknaden, dvs. då arbetstillstånd beviljas med motiveringen som i Sverige kallas internationellt utbyte, är det inte rimligt att tillämpa gemenskapsföreträde. Det gäller t.ex. personer som täcks av GATS-åtaganden, lednings- och specialistuppgifter inom internationella koncerner, anställningar inom ramen för bilaterala utbytesavtal och vissa insatser inom kultur, idrott, forskning och undervisning. * Vilka om alls några kategorier tredjelandsmedborgare förutom varaktigt bosatta bör ges företräde framför nyanlända tredjelandsmedborgare? Syftet bör vara att förenkla hanteringen och därför bör inga tredjelandsmedborgare, förutom varaktigt bosatta, ges företräde framför nyanlända tredjelandsmedborgare. Det finns också ett icke-diskrimineringsperspektiv på denna fråga som måste beaktas. * Bör företrädesrätt på specifika villkor beviljas tredjelandsmedborgare som tillfälligt lämnat EU efter att ha arbetat där en viss period? En övergripande utgångspunkt bör vara att systemet ska vara lätthanterligt för medlemsstaterna och lättförståeligt för tredjelandsmedborgarna. Om vissa grupper skulle ges företräde framför andra blir systemet inte praktiskt
7 hanterligt och tar dessutom tidsödande. Däremot skulle undantag kunna beviljas under vissa omständigheter. Företrädesrätt för tredjelandsmedborgare som tidigare arbetat inom unionen skulle eventuellt kunna medföra att den administrativa bördan lättar och att rekrytering därmed skulle kunna ske enklare i de fall tredjelandsmedborgare som tidigare har arbetat i unionen ska rekyteras. Denna form av företrädesrätt skulle emellertid innebära ett komplicerat rekryteringsförfarande vid samtliga rekryteringar. Sammantaget skulle företrädesrätt omfattande tredjelandsmedborgare som tidigare arbetat i unionen innebära en större administrativ börda som generellt sett försvårar rekrytering av arbetskraft till unionen. * Skulle det vara till gagn för EU:s ekonomi och nationella arbetsmarknader att rörlighet för arbetstagare från tredjeland från en medlemsstat till en annan underlättas? Hur skulle detta praktiskt kunna genomföras på ett effektivt sätt? Med vilka begränsningar/lättnader? Detta är en av tankarna som ligger till grund för direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares rättsliga ställning, i vilken en viss rörlighet mellan medlemsstaterna i unionen är en del. Ett förenklat förfarande med minskade handläggningstider och mindre administrativ börda skulle vara en fördel eftersom ökad rörlighet på arbetsmarknaden leder generellt sett till bättre matchning. * På vilket sätt kan de europeiska offentliga arbetsförmedlingarna (PES) och Eures portal för rörlighet på arbetsmarknaden bidra till att underlätta arbetskraftsinvandring av tredjelandsmedborgare? Vilken roll de offentliga arbetsförmedlingarna skulle kunna ha för att underlätta matchningen mellan arbetsgivare inom EU och arbetssökande utanför EU måste närmare utredas. Frågor som vilka behov finns av att sprida information om lediga platser till arbetssökande utanför EU och vilka behov finns hos arbetsgivare av uppgifter om presumtiva arbetssökande från länder utanför EU måste belysas. Med ett system med reglerad arbetskraftsinvandring som utgår från behoven på arbetsmarknaden och med företrädesrätt för europeiska arbetssökande finns sannolikt vare sig ur ett arbetsgivar- eller arbetstagarperspektiv någon vinst med att arbetsgivare kontinuerligt får ansökningar om arbete från arbetssökande utanför EU. Med ett generellt urvalssystem, som t.ex. det kanadensiska poängsystemet, blir sannolikt bedömningen en annan. Behovet av information från respektive part måste vägas mot att systemet ska vara praktiskt hanterbart och tjäna sitt syfte att underlätta matchningen. 2.2.2 System som reglerar rätt till inresa och vistelse * Bör tredjelandsmedborgare endast ges tillträde till EU:s arbetsmarknad om det finns ett konkret ledigt arbete eller bör det också finnas möjlighet för medlemsstaterna att bevilja inresa och vistelse utan att detta villkor är uppfyllt?
Nuvarande svenska system bygger på att det ska finnas ett arbetserbjudande. I direktiven till den parlamentariska kommittén för översyn av regelverket för arbetskraftsinvandring sägs att förslagen skall utgå från arbetsmarknadens behov vilket i och för sig inte betyder att det måste finnas ett konkret arbetserbjudande. Villkoren när det gäller försäkringar och rättigheter till sjukvård etc. skulle då behöva klargöras då dessa i vissa fall i Sverige är vistelsebaserade. * Vilket förfarande bör gälla ekonomiska migranter som inte söker inträde på arbetsmarknaden? Ekonomiska migranter som inte söker inträde på arbetsmarknaden bör alltjämt kunna utnyttja ett förfarande som präglas av enkelhet och öppenhet. Ett nätverk av kontaktpunkter, med beaktande av ny teknik såsom Internet, underlättar processen för den enskilde som endast behöver vända sig till en kontaktpunkt. Samtidigt stimulerar det till samarbete och kunskapsinhämtning inom och mellan medlemsstater. Någon form av krav på försörjningsförmåga bör ställas vid denna typ av invandring. Tillgången till sociala rättigheter såsom sjukvård, sjukförsäkring, försörjningsstöd, etc. bör klargöras. * Anser ni att behovsbedömningen är ett gångbart system? Bör det tillämpas på ett flexibelt sätt och exempelvis ta hänsyn till regionala och branschvisa särdrag eller till det berörda företagets storlek? Behov bör vara den bärande grundidén och behovsbedömning ske på ett flexibelt sätt som tillåter att hänsyn tas till regionala och branschvisa särdrag. Denna bedömning bör ske på nationell nivå och det är viktigt med en konsultationsprocess för att förankra behovsbedömningarna. * Bör det finnas en minimigräns för hur länge en ledig plats måste utannonseras innan sökande från tredjeland kan komma i fråga för anställningen? Minimigräns för hur länge en ledig plats måste ha varit utannonserad måste finnas om gemenskapsföreträdet ska ges en reell innebörd. Samtidigt måste man kunna tänka sig tillfällen när en sådan tidsgräns inte skulle behöva tillämpas, t.ex. när det gäller arbetskraft inom områden där man redan tidigare letat arbetskraft inom gemenskapen utan resultat. * På vilket sätt skulle det konkret kunna bevisas att det behövs en arbetstagare från tredjeland? Det bör bedömas av den myndighet som har i uppdrag att göra prövningen efter konsultation med berörda parter. Det är osäkert om det finns behov av konkreta bevis. I Sverige är detta inte ett krav. Det finns risk att ett sådant system skulle bli tungrott. * Bör behovsbedömningen upprepas efter det att arbetstillståndet löpt ut, om anställningsavtalet som ligger till grund för 8
9 tredjelandsarbetstagarens inresa och vistelse har förnyats eller kommer att förnyas? Det förefaller det opraktiskt med en ny behovsbedömning. Detta skulle skapa osäkerhet för berörda och innebära ytterligare administrativa kostnader. * Skulle ett urvalssystem fungera som möjlig allmän regel på EU-nivå för ekonomiska migranters tillträde till arbetsmarknaden och vilka relevanta kriterier skulle kunna användas? Att upprätta ett generellt urvalssystem, enligt t.ex. kanadensisk förebild, skulle inte i tillräcklig stor utsträckning ta hänsyn till att behoven av arbetskraft kan se olika ut i olika delar av unionen. Det bästa vore troligen att ha en möjlighet att blanda både behovsprövning och generellt urval. Möjlighet att använda ett poängsystem bör finnas för de medlemsstater som så önskar. Då får man utgå från nationella behov och överväganden. * Hur skulle arbetsgivare kunna erbjudas fullständig tillgång till de arbetssökandes meritförteckningar överallt i EU och hur skulle Eures kunna förstärkas i detta syfte? Eures-nätverket skulle kunna utökas för detta ändåmål. * Bör möjligheten att bevilja ett tillstånd att söka arbete finnas? Grundförutsättningen för en väl fungerande arbetsmarknad är god matchning mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft. Om arbetskraftsutbudet inte motsvarar den kompetens som efterfrågas uppstår obalanser på arbetsmarknaden, med arbetslöshet som följd. För att säkerställa god matchning mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft bör utgångspunkten för ekonomisk migration till unionen vara att i första hand underlätta för arbetsgivare att finna arbetskraft motsvarande efterfrågan. Det finns dessutom en rad svårigheter med ett sådant tillstånd, t.ex. gällande vem som skall pröva en ansökan, om tillståndet ska gälla i alla medlemsstater eller bara i den medlemsstat där det beviljas och om det ska finnas möjlighet att överklaga ett negativt beslut. 2. 3 Förfaranden för inresa och vistelse för egenföretagare från tredjeland * Bör EU ha gemensamma regler om inresa och vistelse för egenföretagare från tredjeland? Om ja, enligt vilka villkor? Om unionen skall ha gemensamma regler om inresa och vistelse för egenföretagare är det viktigt att systemen blir enkla och öppna så att inte möjligheten till rörlighet påverkas negativt. Egenföretagare från tredjeland omfattas inte av kravet på arbetstillstånd i Sverige, men behöver uppehållstillstånd.
10 * Bör ett mer flexibelt förfarande vara möjligt för egenföretagare för inresa och vistelse i EU under kortare tid än ett år för att fullgöra ett specifikt kontrakt med en kund i EU? Om ja, vilket förfarande? Ett mer flexibelt system för egenföretagare kan vara en intressant idé som skulle kunna erbjuda ytterligare flexibilitet och utökning till längre perioder. Det är viktigt att ett sådant system blir enkelt och öppet så att inte möjligheten till rörlighet enligt t.ex. GATS-åtagandena påverkas negativt. De sociala rättigheterna måste emellertid klargöras. 2.4 Ansökningar om arbets- och uppehållstillstånd * Bör ett kombinerat arbets- och uppehållstillstånd införas på EUnivå? Vilka fördelar respektive nackdelar kan finnas? Sverige ser fördelar med ett kombinerat arbets- och uppehållstillstånd för tredjelandsmedborgare som är enhetligt på EU-nivå vad gäller utformning och innehåll. Detta skulle bidra till transparens och tydlighet. Beslut om att utfärda ett sådant tillstånd ska fortsättningsvis fattas av den nationella myndighet som har befogenhet att göra det. * Bör i stället en enda ansökan föreslås (för både arbets- och uppehållstillstånd)? Samtliga tillstånd som krävs för att resa in, arbeta och vistas bör prövas och utfärdas samtidigt av den nationella myndigheten inom ramen för ett sammanhållet ärende. Det är en snabb, effektiv och kostnadsbesparande procedur. 2.5 Möjlighet att byta arbetsgivare/näringssektor * Vem bör inneha tillståndet? Arbetsgivaren, arbetstagaren eller båda gemensamt? Enligt gällande svenskt regelverk är det arbetstagaren som beviljas tillstånd med ett skriftligt arbetserbjudande från arbetsgivaren som grund. Detta är viktigt för att undvika exploatering av arbetstagaren. I uppdraget till den parlamentariska kommittén ingår att överväga för- och nackdelar med att, så som görs i dag, koppla tidsbegränsade arbetstillstånds giltighet till en viss befattning/tjänst eller till en viss arbetsgivare. Det är dock naturligt att en fysisk person söker denna typ av nyttighet. 2.6 Rättigheter * Vilka specifika rättigheter bör beviljas tredjelandsmedborgare som arbetar tillfälligt i EU? Tredjelandsmedborgare som arbetar i en medlemsstat bör ha samma rättigheter som unionsmedborgarna. Det är viktigt att frågan om sociala
rättigheter och frågan om vilka krav som ställs på arbets- och uppehållstillstånd ses i ett sammanhang. Arbetskraft från tredje land måste ges en trygg rättslig ställning och bör naturligtvis omfattas av alla sociala rättigheter som är knutna till arbetet. Bör åtnjutande av vissa rättigheter förenas med krav på en minsta längd på vistelsen? Vilka rättigheter bör det i så fall vara fråga om och hur lång bör vistelsen vara? Det är i detta sammanhang viktigt att göra en åtskillnad mellan rättigheter knutna till arbete och rättigheter knutna till bosättning. För rätt till bosättningsbaserade förmåner är det rimligt att en person har för avsikt att bosätta sig i landet en viss minsta tid. * Bör det finnas incitament t.ex. bättre villkor för familjeförening eller för att erhålla ställning som varaktigt bosatt för att locka till sig vissa kategorier av arbetstagare från tredjeland? Om ja, varför och vilka? Frågan i vilken mån familjemedlemmar till en arbetstagare skall ha möjlighet att invandra till en medlemsstat är en rättighetsfråga av central betydelse. Medlemsstaterna bör därför eftersträva så likartade nationella bestämmelser på det området som möjligt, utan att för den skull kräva en harmonisering av bestämmelsernas tekniska utformning. Medlemsstaterna bör ha ett gemensamt förhållningssätt till frågan men skall kunna välja de tekniska lösningar som passar dem bäst i förhållande till övrig nationell lagstiftning. 11 2.7 Beledsagande åtgärder: integration, återvändande och samarbete med tredjeland * Vilka slag av beledsagande åtgärder, såväl i EU som i ursprungsländerna, bör övervägas för att underlätta inresa och vistelse och integration av ekonomiska migranter? För att underlätta inresa och vistelse av ekonomiska migranter Förfarandet för att bevilja inresa och vistelse bör underlättas så långt möjligt. Områden som skulle behöva förändras är i så fall viseringssystemet, regler rörande uppehållstillstånd och arbetstillstånd samt möjligheten att ta med sig sociala rättigheter vi återvandring, mm. För att underlätta integration av ekonomiska migranter Ekonomisk migration utan en välfungerande integrationspolitik är inte möjlig. Integrationsfrågor är primärt ett nationellt ansvar även om medlemsstaterna på detta område kan lära av varandra och utbyta erfarenheter inom ramen för befintliga processer (som t.ex. sysselsättningsstrategin). Det arbete som utförs inom ramen för de nationella kontaktpunkterna för integration och inom EU:s sysselsättningspolitik, samt vad som i övrigt sägs i Haagprogrammet om samarbetet om integration, kan dock bidra till att utveckla integrationspolitiken både på unionsnivå och på nationell nivå. En framtida
12 EU-politik för ekonomisk migration bör dock inte innehålla bindande bestämmelser rörande integration. Samhälls- och språkutbildning är viktigt för att underlätta såväl integration som yrkesutövning i det i det nya landet. Arbetsgivare som rekryterar utomlands bör ta ansvar för att erbjuda och bekosta nödvändig utbildning. Med initiativ inom integrationspolitiken avses i detta sammanhang inte bara åtgärder för att underlätta integrationen för nytillkommande arbetskraftsinvandare utan inte minst effektiva åtgärder för integration av personer med utländsk bakgrund som av olika skäl redan finns i medlemsstaterna. Till grund för frågor om integration i samband med ekonomisk migration, bör de gemensamma grundläggande principer (Common Basic Principles) för integrationspolitik i Europeiska unionen, som ministerrådet beslutade om i november 2004 ligga. Dessa principer är inte bindande men kan tjäna som utgångspunkt för politikutvecklingen både i medlemsländerna och på unionsnivå. * Vad kan EU göra inom ramen för sin biståndspolitik för att uppmuntra kompetensspridning och motverka potentiellt negativa verkningar i form av kunskapsflykt? Brain drain är inte ett generellt problem orsakat av migration, men vissa länder och vissa sektorer är hårt drabbade och detta bör EU uppmärksamma i sin politikutformning. Det är Sveriges åsikt att åtgärder bör vidtas för att underlätta för människor att studera och arbeta i sitt ursprungsland eller studera utomlands för att sedan återvända hem med utbildning och yrkeskunskaper. Vidare bör åtgärder vidtas för att öka effekten av migranternas bidrag till utvecklingen i hemlandet, i form av affärskontakter och erfarenheter av andra samhällskick. Sverige verkar för att transaktionskostnaderna av migranternas remitteringar sänks och att deras utvecklingspotential förbättras. Sverige ser utarbetande av codes of conduct för rekrytering av utbildad arbetskraft från länder som är drabbade av s.k. brain drain som en möjlighet att komma till rätta med problemet. En annan möjlighet skulle kunna vara att införa ett system för brain-circulation, som underlättar för migranten att periodvis arbeta inom unionen för att sedan återvända till sitt hemland. Detta skulle i sin tur kunna ha goda effekter på landets utveckling. * Bör utvecklingsländer ersättas (av vem och hur?) för sina investeringar i människor som lämnar landet för att söka sig till EU? Hur kan negativa effekter begränsas? Det är inte lämpligt att ursprungslandet kompenseras ekonomiskt för de medborgare som väljer att migrera till EU då man inte bör utgå från att emigration är negativt för ursprungslandet. Det kan mycket väl vara så att landet har överskott på arbetskraft eller är så underutvecklat att det inte kan ta till vara på den utbildade arbetskraft som finns. En modell med
ersättningar för investeringar i människor från u-länder skulle kunna bli dubbelt kontraproduktiv. Det kan uppmuntra till ett kortsiktigt ekonomiskt tänkande från ursprungsländernas sida som i längden kan resultera i braindrain och att de hamnar i ett slags institutionaliserat ersättningsberoende. * Bör både värdländerna och hemländerna ha skyldighet att se till att ekonomiska migranter som befinner sig i en medlemsstat på tillfällig grund återvänder? Om ja, under vilka omständigheter? Hemländerna har en folkrättslig skyldighet att återta sina egna medborgare som inte längre uppfyller kravet på vistelse i värdlandet. Med denna skyldighet måste även följa ett åtagande att underlätta återvändandet för det fall t.ex. resedokument måste utfärdas för återresan. För det fall ett återvändande inte sker frivilligt skall även värdländerna ha ett ansvar att genomföra återvändandet. * Hur kan återvändande regleras till ömsesidig fördel för värd- och hemländerna? Att säkerställa återvändande är i sig till ömsesidig fördel för både värd- och hemländerna. För värdländerna innebär ett effektivt återvändande att förtroendet för en fortsatt och eventuell utökad arbetskraftsinvandring kan upprätthållas och fördjupas. Detta kommer även hemländerna till del. Utöver denna grundläggande fördel innebär även ett återvändande att hemländerna kan dra nytta av den återvändande arbetskraftens fördjupade erfarenheter och färdigheter. En tillfällig brain drain kan därför i det längre perspektivet medverka till en återkommande brain gain. * Bör vissa tredjeländer förmånsbehandlas med avseende på inresa och vistelse och i så fall på vilket sätt? Om det gäller inresa för permanent bosättning bör arbetskraftsbehovet i unionen vara en viktig faktor som talar för universalitet, oavsett ursprungsland. I övrigt skulle den europeiska grannlandspolitiken kunna beaktas. * Skulle en sådan förmånsbehandling vara kopplad till särskilda ramöverenskommelser, såsom europeisk grannlandspolitik och föranslutningsstrategier? Om det gäller tidsbegränsade arbetstillstånd blir styrfaktorerna både behovet i unionen men också migrationstrycket/arbetskraftsöverskottet i tredjeland. EU kan hjälpa till att lätta på trycket under perioder. Här skulle man kunna ge förmånsbehandling till ett visst land. Eftersom det gäller tidsbegränsade tillstånd där man utgår från att tredjelandsmedborgarna skall återvända finns fördelar med att ge förmånsbehandling åt tredjeland i EU:s närområde. I sådana fall kan man överväga att ställa vissa motkrav mot det tredjelandet för att träffa avtal om tidsbegränsad arbetskraftsinvandring. För länder som omfattas av den europeiska grannlandspolitiken blir det naturligt att diskutera villkoren för sådana arbetskraftsöverenskommelser. Om villkoren skall vara kopplade till krav på migrationsområdet (återtagandeavtal, 13
14 anpassningar i migrationslagstiftning) eller av annat politiskt slag får diskuteras. Även när det gäller viseringar för vistelse vore det önskvärt att få till stånd ett mera flexibelt förhållningssätt. EU borde överväga att inom ramen för grannlandspolitiken ge förmånsbehandling till de länder ENP omfattar.