EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den 28.6.2019 C(2019) 5057 final Post-och telestyrelsen (PTS) Box 5398-Valhallavägen 117 102 49 Stockholm Sverige Att: Catarina Wretman Tillförordnad generaldirektör Fax: +46 8 678 55 05 Ärende: Kommissionens beslut i ärende SE/2019/2178: Grossistmarknaden för nationella avgiftsfria tv-sändningar via i Sverige och grossistmarknaden för nationella analoga radiosändningar via i Sverige Yttranden enligt artikel 7.3 i direktiv 2002/21/EG 1. FÖRFARANDE Den 29 maj 2019 registrerade kommissionen en anmälan från den svenska regleringsmyndigheten, Post-och telestyrelsen (PTS) 1, om marknaderna för sändningsoch överföringstjänster 2 i Sverige. 1 2 Enligt artikel 7 i Europarlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv), EGT L 108, 24.4.2002, s. 33, ändrat genom direktiv 2009/140/EG, EUT L 337, 18.12.2009, s. 37, och förordning (EG) nr 544/2009, EUT L 167, 29.6.2009, s. 12. Motsvarande marknad 18 i kommissionens rekommendation 2003/311/EG av den 11 februari 2003 om Commission européenne/europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIQUE/BELGIË - Tfn +32 2 2991111
Det nationella samrådet 3 pågick mellan den 29 mars och den 26 april 2019. Den 13 respektive den 14 juni 2019 skickades skrivelser med begäran om upplysningar 4 till PTS, vars svar avseende båda skrivelserna inkom den 18 juni 2019. Enligt artikel 7.3 i ramdirektivet får de nationella regleringsmyndigheterna, organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation (Berec) och kommissionen yttra sig till den berörda nationella regleringsmyndigheten över de förslag till åtgärder som anmälts. 2. BESKRIVNING AV UTKASTET TILL ÅTGÄRD 2.1. Bakgrund De svenska grossistmarknaderna för sändningstjänster har tidigare anmälts till och bedömts av kommissionen i ärende nr SE/2016/1871 5. 2.1.1. Grossistmarknaden för nationella avgiftsfria tv-sändningar via Precis som i sin tidigare granskning definierade PTS den relevanta produktmarknaden som grossistmarknaden för avgiftsfria tv-sändningar via PTS drog slutsatsen att avgiftsfri tv och betal-tv inte var utbytbara ur ett slutanvändarperspektiv, eftersom de enda kostnaderna för avgiftsfri tv är en antenn och en enkel version av en digitalbox. Den relevanta marknaden befanns vara nationell. Eftersom marknaden för sändnings- och överföringstjänster inte längre fanns med i rekommendationen om relevanta marknader tillämpade PTS trekriterietestet. För det första konstaterade PTS att det fanns betydande hinder för inträde på grossistmarknaden för avgiftsfria tv-sändningar. Ett nät med en räckvidd som motsvarar Teracoms 6 är svårt att efterlikna på grund av de stora investeringskostnaderna, svårigheterna med att få byggnadslov och det faktum att befintliga mottagarantenner skulle behöva riktas om. För det andra konstaterade PTS att det inte fanns någon tendens till effektiv konkurrens, med tanke på Teracoms stabila monopolställning. Slutligen ansåg PTS att konkurrenslagstiftningen inte skulle räcka till för att avhjälpa de marknadsmisslyckanden som konstaterats. 3 4 5 6 relevanta produkt- och tjänstemarknader inom området elektronisk kommunikation vilka kan komma i fråga för förhandsreglering enligt ramdirektivet, EUT L 114, 8.5.2003, s. 45. Denna marknad har strukits från listan över relevanta marknader som kan komma i fråga för förhandsreglering enligt kommissionens nu gällande rekommendation 2014/710/EG av den 9 oktober 2014 om relevanta produkt- och tjänstemarknader inom området elektronisk kommunikation vilka kan komma i fråga för förhandsreglering enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, EUT L 295, 11.10.2014, s. 79 (nedan kallad rekommendationen om relevanta marknader). I enlighet med artikel 6 i ramdirektivet. I enlighet med artikel 5.2 i ramdirektivet. C(2016) 4064. Teracom äger och driver ett markbundet sändningsnät som täcker nästan hela Sverige. 2
Teracom konstaterades ha betydande marknadsmakt och ålades följande skyldigheter: i) Tillträde i grossistledet för distribution av avgiftsfria tvsändningar. ii) Kostnadsorienterad prissättning baserad på FDC-modellen (Fully Distributed Cost). iii) Särredovisning. 2.1.2. Grossistmarknaden för nationella analoga radiosändningar via Precis som i sin tidigare granskning definierade PTS den relevanta produktmarknaden som marknaden för analoga radiosändningar via Den relevanta marknaden befanns vara nationell. Eftersom marknaden för sändnings- och överföringstjänster inte längre fanns med i rekommendationen om relevanta marknader tillämpade PTS trekriterietestet. För det första konstaterade PTS stora svårigheter att komma in på marknaden. De mest uppenbara hindren för en verksamhetsutövare som överväger att inrätta ett parallellt rikstäckande markbaserat nät är de stora investeringskostnaderna, svårigheterna med att få byggnadslov samt omfattande omfördelningar och internationell nysamordning av frekvensresurserna. När det gäller det andra kriteriet kunde PTS inte se någon tendens till effektivare konkurrens, med tanke på Teracoms stabila monopolställning, och ansåg att det var orealistiskt att tro att verksamhetsutövare skulle inrätta ett nät som var jämförbart med Teracoms nät. Slutligen drog PTS slutsatsen att konkurrenslagstiftningen inte räckte till för att avhjälpa de marknadsmisslyckanden som konstaterats. Teracom konstaterades ha betydande marknadsmakt och ålades följande skyldigheter: i) Att tillhandahålla en grossistprodukt i syfte att distribuera nationell analog radio. ii) Att tillämpa kostnadsorienterad prissättning baserad på FDC-modellen (Fully Distributed Cost). iii) Att tillämpa särredovisning. I sitt yttrande konstaterade kommissionen att licenssystemet verkade förankra Teracoms monopolställning, inte bara genom kravet på 99,8 % nättäckning, som teoretiskt sett skulle kunna fullgöras via satellit eller genom användning av olika plattformar, utan också genom kravet att det markbaserade nätet skulle användas. Kommissionen konstaterade också att det ökade antalet tv-abonnemang via fibernät, det begränsade antalet hushåll som enbart förlitade sig på avgiftsfri tv via (6,8 %) samt utbudet av paket med betal-tv och bredbandstjänster innebär att man kan ifrågasätta den föreslagna (snäva) definitionen av slutkundsmarknaden, samt avsaknaden av tendens till effektiv konkurrens (det andra kriteriet i trekriterietestet). Kommissionen pekade också på tendensen att ta bort takantennerna efter installationen av alternativa plattformar (t.ex. kabel eller fiber), vilket kan göra att man kan ifrågasätta licenssystemet strikta täcknings- och kvalitetskrav i avsaknad av mottagningsmetoder. Kommissionen uppmanade därför PTS att noga övervaka denna utveckling och vid behov justera den nuvarande definitionen av slutkundsmarknaden som gör åtskillnad mellan betal-tv och avgiftsfri tv. 3
2.2. Marknadsdefinition 2.2.1. Slutkundsmarknader När det gäller tv föreslår PTS att den relevanta slutkundsmarknaden ska utvidgas till att innefatta inte bara avgiftsfria tv-sändningar 7 via utan även kanalernas motsvarande play-tjänster (over-the-top, OTT) 8, mot bakgrund av användarmönstren och likheter i fråga om egenskaper, priser och syften. Precis som i sin tidigare granskning finner PTS att avgiftsfri tv och betal-tv via marknät inte är utbytbara från slutanvändarens perspektiv på grund av skillnader i pris och innehåll 9. Därmed utgörs den relevanta produktmarknaden för slutkunder av avgiftsfria tv-sändningar via (sändningar från SVT, TV4 och TV6) och samma kanalers playtjänster (SVT Play, TV4 Play och Viafree). När det gäller radio föreslår PTS att den relevanta slutkundsmarknaden ska utvidgas till att innefatta inte bara analoga radiosändningar via utan även avgiftsfritt ljudinnehåll på internet, baserat på utbytbarhet på efterfrågesidan (vad gäller objektiva egenskaper, priser, syften och användarmönster) 10. Betaltjänster för ljudinnehåll via internet anses ligga utanför den relevanta slutkundsmarknaden. Den relevanta marknaden befinns vara nationell. 2.2.2. Grossistmarknaden för nationella avgiftsfria tv-sändningar via Precis som i sin tidigare granskning definierar PTS den relevanta produktmarknaden som grossistmarknaden för avgiftsfria tv-sändningar via Det svenska licenssystemet kräver digital markbunden nätöverföring för sändning av avgiftsfri tv. De företag som i dagsläget erbjuder avgiftsfria tv-sändningar är det offentliga tv-bolaget SVT 11 och kommersiella kanaler 12. 7 8 9 10 11 12 Ungefär 8,3 % av hushållen är beroende av avgiftsfri tv som enda källa till televisionsinnehåll. PTS anser att avgiftsfria tv-sändningar via och samma kanalers play-tjänster varken är utbytbara mot i) andra avgiftsfria OTT-tjänster som YouTube på grund av skillnader i innehåll och användarmönster, eller ii) abonnemang på VOD-tjänster (beställvideotjänster) som Netflix på grund av skillnader i pris och innehåll. En viktig faktor till varför PTS gör en åtskillnad mellan avgiftsfria tv-sändningar via och betal-tv via är att de avgiftsfria tv-sändningarna är gratis till skillnad från betal-tv. På årsbasis kostar de billigaste (bas)abonnemangen omkring 100 200 euro (kostnaderna för analog kabel ingår vanligtvis i hyran). Enligt PTS är bytesfrekvensen låg. Betal-tv-tjänster via andra plattformar ingår inte heller i den relevanta slutkundsmarknaden. PTS hävdar att det sedan 2015, då den svenska regeringen beslutade att de analoga FM-sändningarna inte skulle avslutas, inte pågår någon övergång till digitala audiosändningar och att det därmed inte finns några planer på att utvidga det relevanta nätet. De nuvarande sändningarna betraktas som försök. SVT:s sändningstillstånd tilldelas av den svenska regeringen. Sändningstillstånden för kommersiella avgiftsfria tv-kanaler (TV4 och TV6) tilldelas av MPRT (myndigheten för press, radio och tv). 4
Public service-företagen är skyldiga att täcka 99,8 % av Sveriges befolkning och säkerställa en hög nivå av kvalitet och tryggad produktion och distribution. Därför kan de offentliga programföretagen (som SVT) varken ändra sin affärsmodell eller få tillgång till marksändningar via något annat företag än Teracom. Inga villkor av den typen tillämpas på de kommersiella programföretagen TV4 och TV6 när det gäller sändning via De kommersiella programföretagen har byggt sin verksamhet kring affärsmodellen avgiftsfri tv. Den affärsmodellen baseras på företagets räckvidd (ju fler tittare desto högre reklaminkomster). Om de kommersiella programföretagen helt lämnar riskerar de att förlora ett stort antal tittare och därmed en stor del av sina inkomster. PTS anser därför att de kommersiella programföretagen i praktiken inte heller kan byta från marksändningar till att bara sända via internet. Eftersom varken SVT eller de kommersiella programföretagen anses kunna ersätta distributionen av avgiftsfri tv via med distribution av avgiftsfri tv via internet anser PTS att dessa produkter i grossistledet inte är utbytbara med varandra. Ur ett efterfrågeperspektiv utgör därmed distributionen av avgiftsfri markbundna tv-sändningar en separat grossistmarknad. Den relevanta marknaden befinns vara nationell. Både Teracom och de offentliga programföretagen tillhör svenska staten. I sitt svar på kommissionens andra begäran om upplysningar klargjorde PTS att det inte finns någon koppling mellan Teracom och de offentliga programföretagen SVT och SR. De är separata rättssubjekt som drivs oberoende av varandra och saknar inflytande över varandras beslutsfattande. PTS tillägger att Teracom och de offentliga programföretagen dessutom har motsatta intressen i sin affärsverksamhet. Teracom ägs till 100 % av staten. De offentliga programföretagen ägs av en stiftelse och får sina medel via skatter/avgifter. När de tar emot dessa medel godtar de offentliga programföretagen vissa villkor, och ett av dessa är att inte förlora sitt sändningstillstånd för Detta villkor innebär att public service-bolagen i praktiken är bundna kunder till 2.2.3. Grossistmarknaden för nationella analoga radiosändningar via Precis som i sin tidigare granskning definierar PTS den relevanta produktmarknaden som grossistmarknaden för nationella analoga radiosändningar via De företag som för närvarande erbjuder nationella analoga radiosändningar i Sverige är det offentliga programföretaget SR 13 och några kommersiella kanaler 14. 13 14 SR:s sändningslicens tilldelas av den svenska regeringen. Sändningstillstånden för kommersiella analoga radiosändningar (Bauer, NRJ och NENT) tilldelas av MPRT (myndigheten för press, radio och tv). För att tillhandahålla radiosändningar i enlighet med MPRT:s villkor för landsomfattande nät krävs ett nät för analoga radiosändningar via som täcker minst 70 % av Sveriges befolkning. 5
Public service-företagen är skyldiga att täcka 99,8 % av Sveriges befolkning och säkerställa en hög nivå av kvalitet och tryggad produktion och distribution. Därför kan de offentliga programföretagen (som SR) varken ändra sin affärsmodell eller få tillgång till marksändningar via något annat företag än Teracom. Den relevanta marknaden befinns vara nationell. 2.3. Trekriterietestet Eftersom marknaden för sändnings- och överföringstjänster inte längre förtecknas i rekommendationen om relevanta marknader gör PTS trekriterietestet 15 med avseende på den anmälda marknaden. 2.3.1. Grossistmarknaden för nationella avgiftsfria tv-sändningar via För det första kommer PTS fram till att det finns höga och varaktiga hinder för tillträde till grossistmarknaden för avgiftsfria tv-sändningar. Avgiftsfria tvsändningar tillhandahålls endast via, och programföretaget köper Teracoms sändningstjänst. SVT:s sändningstillstånd kräver ett marknät som täcker 99,8 % av Sveriges befolkning. Teracom äger och driver ett markbundet sändningsnät som täcker nästan hela Sverige. Ett nät med en räckvidd som motsvarar Teracoms är svårt att efterlikna på grund av de stora investeringskostnaderna, svårigheterna att få byggnadslov och det faktum att befintliga mottagarantenner skulle behöva riktas om. SVT:s tillstånd löper ut i december 2019. I sitt svar anger PTS att den svenska regeringen har föreslagit att inga ändringar ska göras när det gäller täckningsgraden via (99,8 % av Sveriges befolkning) under nästa tillståndsperiod. Enligt PTS kommer tillståndssystemet sannolikt att vara oförändrat åtminstone till utgången av 2025. För det andra konstaterar PTS att det inte finns någon tendens till effektiv konkurrens, med tanke på den stabila monopolställning som Teracom har. Slutligen anser PTS att konkurrenslagstiftningen inte räcker till för att avhjälpa de marknadsmisslyckanden som konstaterats. 2.3.2. Grossistmarknaden för nationella analoga radiosändningar via För det första konstaterar PTS att det finns betydande hinder för inträde på grossistmarknaden för nationella analoga radiosändningar. SR:s sändningstillstånd kräver ett marknät som täcker 99,8 % av Sveriges befolkning. Teracoms marknät uppfyller dessa krav. De mest uppenbara hindren för en operatör som överväger att inrätta ett parallellt rikstäckande 15 Enligt punkt 2 jämförd med skäl 5 i rekommendationen om relevanta marknader bör nationella regleringsmyndigheter, när andra marknader än de som anges i bilagan till rekommendationen identifieras, kontrollera att följande tre kriterier uppfylls kumulativt: 1) Det måste finnas stora och varaktiga hinder för marknadstillträde. 2) Marknadsstrukturen får inte tendera till effektiv konkurrens inom den relevanta tidsfristen. 3) Konkurrenslagstiftningen räcker inte ensam till för att åtgärda de berörda marknadsbristerna. 6
marknät är de stora investeringskostnaderna, svårigheterna med att få byggnadslov samt omfattande omfördelningar och internationell nysamordning av frekvensresurserna. SR:s tillstånd löper ut i december 2019. I sitt svar anger PTS att den svenska regeringen har föreslagit att inga ändringar ska göras när det gäller täckningsgraden via (99,8 % av Sveriges befolkning) under nästa tillståndsperiod. Enligt PTS kommer tillståndssystemet sannolikt att vara oförändrat åtminstone till utgången av 2025. För det andra kan PTS inte se någon tendens till effektivare konkurrens med tanke på Teracoms stabila monopolställning, och anser det orealistiskt att någon verksamhetsutövare skulle inrätta ett nätverk som är jämförbart med Teracoms nät. Slutligen drar PTS slutsatsen att konkurrenslagstiftningen inte räcker till för att avhjälpa de marknadsmisslyckanden som konstaterats. 2.4. Betydande marknadsmakt 2.4.1. Grossistmarknaden för nationella avgiftsfria tv-sändningar via PTS tillskriver Teracom betydande marknadsmakt på grundval av att företaget i) har en stabil marknadsandel på 100 %, ii) saknar potentiella konkurrenter, iii) möts endast av en låg grad av motverkande köparmakt, iv) har stordriftsoch diversifieringsfördelar som skapar höga inträdeshinder, och v) kan utnyttja sin ställning för att skaffa sig konkurrensfördelar på andra marknader. Vad gäller den låga graden av motverkande köparmakt förklarar PTS att SVT inte har något annat val än att sända via Teracoms marknät på grund av klausulerna i sin sändningslicens. 2.4.2. Grossistmarknaden för nationella analoga radiosändningar via Med tanke på att mönstret är nästan identiskt inom marknaden för analoga radiosändningar fastställer PTS att Teracom har betydande marknadsmakt, utgående från följande kriterier: i) Företaget har en stabil marknadsandel på 100 %. ii) Det finns ingen potentiell konkurrens. iii) SR utövar en låg grad av motverkande köparmakt. iv) Företaget har stordriftsfördelar som leder till höga inträdeshinder. Vad gäller den låga graden av motverkande köparmakt förklarar PTS att SR inte har något annat val än att sända via Teracoms marknät på grund av klausulerna i sin sändningslicens. 2.5. Regleringsåtgärder 2.5.1. Grossistmarknaden för nationella avgiftsfria tv-sändningar via PTS föreslår följande regleringsåtgärder för Teracom: i) Skyldighet att tillhandahålla tillträde i grossistledet för distribution av avgiftsfria tv- 7
sändningar 16. ii) En kostnadsorienterad prissättning baserad på FDC-modellen (Fully Distributed Cost) till historiska kostnader. iii) Särredovisning. 2.5.2. Grossistmarknaden för nationella analoga radiosändningar via PTS föreslår följande regleringsåtgärder för Teracom: i) Skyldighet att tillhandahålla en grossistprodukt för distribution av nationella analoga radiosändningar. ii) En kostnadsorienterad prissättning baserad på FDCmodellen till faktiska historiska kostnader 8. iii) Särredovisning. PTS tillhandahåller en uppdaterad beräkning av WACC för båda relevanta marknaderna som är på 6,4 % (vilket är en minskning från dagens WACC på 8 % som fastställdes i november 2014). En av de viktigaste faktorer som påverkar det uppdaterade WACC-värdet är att räntorna på de svenska tioåriga statsobligationerna har sjunkit från 2,84 % till 1,11 %. I sitt svar till kommissionen bekräftade PTS att inga ändringar av metoden för WACC-beräkning föreslås. 3. KOMMENTARER Kommissionen har granskat anmälan och har följande synpunkter 17 : Licenssystemet som hinder för tillträde till sändningsmarknaderna Kommissionen upprepar att marknaden för sändnings- och överföringstjänster inte längre förtecknas i rekommendationen om relevanta marknader sedan 2007 års ändring, eftersom det finns bevis på större plattformskonkurrens i många medlemsstater och färre kapacitetsbegränsningar tack vare övergången från analoga till digitala plattformar. Dessa förändringar har generellt lett till en situation där marknadsdynamiken, trots den möjliga förekomsten av hinder för marknadsinträde, ofta är sådan att det andra och tredje kriteriet i trekriterietestet inte är uppfyllt. Kommissionen vill också erinra om sina kommentarer till PTS i samband med den föregående marknadsöversynen (SE/2016/1871), där kommissionen påpekade att licenssystemet verkade förankra Teracoms monopolställning. Kommissionen erkänner att de nuvarande sändningstillstånden (som förväntas vara oförändrade till åtminstone utgången av 2025) för de offentliga programföretagen SVT och SR gör det omöjligt för dessa att använda andra sändningsplattformar än Teracoms markbaserade plattform eller att byta till en annan affärsmodell för att säkerställa rikstäckande sändningstjänster. Kommissionen konstaterar att det licenssystemet som Sverige valt utgör ett rättsligt hinder för marknadstillträde och förankrar Teracoms monopolställning, inte bara genom kravet på 99,8 % nättäckning, som teoretiskt sett skulle kunna 16 17 Till skillnad från i sin tidigare översyn av marknaden ålägger PTS nu Teracom att i tillträdesavtalet införa villkor som omfattar ett avtalsvite om de angivna nivåerna och villkoren inte uppfylls. Detta avtalsvite kommer att fastställas på basis av förhandlingar mellan de berörda parterna. Avtalsvitet utgör inte en kostnad som ska tas med i beräkningen av det reglerade priset. I enlighet med artikel 7.3 i ramdirektivet. 8
fullgöras via satellit eller genom användning av olika plattformar som tillsammans täcker 99,8 %, utan också genom kravet att ska användas. Kommissionen vill understryka att ett sådant licenssystem, som faller under den svenska regeringens ansvar, gör det svårt för den nationella regleringsmyndigheten att främja konkurrens i tillhandahållandet av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster enligt artikel 8.2 i ramdirektivet, och att det i onödan kan förlänga förhandsregleringen av den relevanta marknaden. Enligt artikel 7.7 i ramdirektivet ska PTS i största möjliga utsträckning beakta yttrandena från övriga nationella regleringsmyndigheter, Berec och kommissionen och får anta det förslag till åtgärd som följer av detta. Om den gör detta, ska kommissionen underrättas. Kommissionens ståndpunkt vad gäller just denna anmälan påverkar inte dess ställningstaganden i fråga om andra anmälda förslag till åtgärder. I enlighet med punkt 15 i rekommendation 2008/850/EG 18 kommer kommissionen att offentliggöra detta dokument på sin webbplats. Kommissionen betraktar inte uppgifterna i detta dokument som konfidentiella. Ni uppmanas att inom tre arbetsdagar efter mottagandet av denna skrivelse meddela kommissionen 19 om ni, i enlighet med EU:s bestämmelser och nationella bestämmelser om affärshemligheter, anser att detta dokument innehåller konfidentiell information som ni vill stryka innan dokumentet offentliggörs 20. En sådan begäran måste motiveras. Med vänlig hälsning På kommissionens vägnar Roberto Viola Generaldirektör 18 19 20 Kommissionens rekommendation 2008/850/EG av den 15 oktober 2008 om anmälningar, tidsfrister och samråd i enlighet med artikel 7 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, EUT L 301, 12.11.2008, s. 23. En sådan begäran kan göras antingen per e-post till CNECT-ARTICLE7@ec.europa.eu eller per fax: +32 2 298 87 82. Kommissionen får informera allmänheten om resultatet av sin bedömning före utgången av denna tredagarsperiod. 9