Medling och särskilt kvalificerad kontaktperson - en rapport om socialnämndernas tillämpning av socialtjänstlagens bestämmelser Länsstyrelsens rapportserie nr 12/2008
Titel Författare: Kontaktperson: Medling och särskilt kvalificerad kontaktperson - en rapport om socialnämndernas tillämpning av socialtjänstlagens bestämmelser. Länsstyrelsens rapportserie nr 12/2008 Johan Lodin Johan Lodin, Länsstyrelsen i Norrbottens län, 971 86 Luleå. Telefon: 0920-96000, fax: 0920-22 84 11, E-post: norrbotten@lansstyrelsen.se Internet: www.lansstyrelsen.se/norrbotten ISSN: 0283-9636 Tryck: Länsstyrelsen i Norrbottens län, december 2008
1 (1) Datum 2008-12-02 Diarienummer 701-12151-08 Förord Tillämpningen av de nya bestämmelserna i socialtjänstlagen om medling (5 kap. 1 c ) och särskilt kvalificerad kontaktperson (3 kap 6 4 stycket) är i föreliggande rapport föremål för Länsstyrelsens tillsyn. Medling riktar sig till unga lagöverträdare och brottsoffer. Biståndet särskilt kvalificerad kontaktperson är tänkt att ges till unga som riskerar att utveckla antisocialt beteende och begå brott. Insatsernas syfte är att verka förebyggande. Med anledning av detta har länsstyrelsen valt att göra en tematisk tillsyn av länets kommuner, i ett tidigt skede efter lagens ikraftträdande. Underlaget för tillsynen är en enkät till länets kommuner. Denna rapport redovisar kommunernas svar och Länsstyrelsens bedömning av resultaten. Rapporten är sammanställd av socialkonsulent Johan Lodin. Gun-Britt Lindström Tf enhetschef g:\1_myndighetsövergripande\10_myndigh_övergr\100_allm\1008_infoenheten\mallar\a4\pågående arbete\sociala enheten\förord_medling.doc POSTADRESS BESÖKSADRESS TELEFON TELEFAX E-POST Internet 971 86 LULEÅ Stationsgatan 5 0920-960 00 0920-22 84 11 Lansstyrelsen@bd.lst.se www.bd.lst.se
Innehållsförteckning Sid Sammanfattning 2 Inledning 3 Syfte och metod 3 Motiv för lagförändringarna 3 Redovisning av enkätsvar 5 Länsstyrelsens kommentarer 7 Referenser Bilaga: Enkät till kommunerna
2 Sammanfattning Två nya bestämmelser för unga har på senare tid införts i socialtjänstlagen. Medling vid brott för unga lagöverträdare gjordes till en obligatorisk uppgift för socialtjänsten den 1 januari 2008 (5 kap. 1c SoL). Bestämmelsen om särskilt kvalificerad kontaktperson har funnits sedan den 1 januari 2007 (3 kap. 6 4 stycket SoL). Tanken med medling är att den ska förebygga fortsatt brottslighet och ge brottsoffret en möjlighet att bearbeta sina upplevelser. Avsikten med insatsen särskilt kvalificerad kontaktperson är att motverka risken för att utveckla ett antisocialt beteende, förebygga brott och återfall i brottslig verksamhet. De nya bestämmelserna är starkt förebyggande till sin karaktär. Med anledning av detta har Länsstyrelsen redan tidigt efter lagändringarna valt att göra en tillsyn inom området. Underlaget för tillsynen och denna rapport är en enkät (se bilaga) som 13 av 14 kommuner i Norrbottens län har besvarat. Den genomförda tillsynen visar att länets kommuner i flertalet fall erbjuder medling, men att medling totalt sett sker i få ärenden. I de fall medling har kommit till stånd har i regel utfallet varit positivt. Flera kommuner saknar fortfarande erfarenheter av medling. Metodutvecklingen kring detta arbetsfält sker dessutom företrädesvis i de kommuner som redan före lagändringen har haft erfarenheter av medling. En majoritet av länets kommuner erbjuder inte biståndet särskilt kvalificerad kontaktperson. Det är bara ett mindre antal kommuner som uppger att de avser att utveckla biståndsformen. Enkätsvaren visar på oklarheter hur biståndet kan användas. Länsstyrelsen bedömer det som otillfredsställande att relativt få medlingar genomförs i kommunerna. De mindre kommunerna som har få eller inga erfarenheter bör överväga hur de kan samverka och utbyta erfarenheter med andra kommuner kring medling. Liksom medling är insatsen särskilt kvalificerad kontaktperson tänkt att fungera förebyggande. Länsstyrelsen bedömer mot bakgrund av detta att det finns fortsatt behov av kompetensutveckling i länets kommuner hur detta bistånd kan utvecklas på bästa sätt.
3 Inledning De nya bestämmelserna i socialtjänstlagen rörande medling och särskilt kvalificerad kontaktperson bygger på principen att barn och ungdomar som har begått brott så långt som det är möjligt ska hållas utanför kriminalvården. De ska i första hand bli föremål för insatser inom socialtjänsten. Medling infördes som bestämmelse i socialtjänstlagen den 1 januari 2008. I en medling möts förövare och brottsoffer tillsammans med en opartisk medlare. Tanken med medlingen är att förebygga fortsatt brottslighet hos den unge och ge brottsoffret en möjlighet att bearbeta sina upplevelser. Medlingen ska inte ses som någon som någon särskild påföljd, men kan få betydelse i åtalsfrågan. Särskilt kvalificerad kontaktperson har funnits som bestämmelse i socialtjänstlagen sedan 1 januari 2007. Insatsen är avsedd att tillgodose den unges behov av särskilt stöd och vägledning för att motverka risken för missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende. Insatsen ska särskilt övervägas för barn som är under 15 år som begår brott. Avsikten med den särskilt kvalificerade kontaktpersonen är att denne ska ha ett tätt, personligt och omfattande stöd med den unge. Syfte och metod Som ett led i sitt tillsynsansvar har Länsstyrelsen i Norrbottens län uppgift att se till hur socialnämnderna följer socialtjänstlagens bestämmelser på olika områden. De nya bestämmelserna om medling och särskilt kvalificerad kontaktperson är starkt förebyggande till sin karaktär. Detta är ett viktigt skäl till att Länsstyrelsen nu redan tidigt efter förändringen i lagen gör en tillsyn inom området. Syftet med denna rapport ar att redovisa hur kommunerna har valt att arbeta med dessa frågor, göra en nulägesbeskrivning och få en bild över hur kommunerna om/och hur man avser vidareutveckla detta arbete. Underlaget för rapporten är en enkät (se bilaga) som 13 av 14 kommuner har besvarat. Motiv för lagförändringarna Lagen om medling som trädde i kraft den 1 juli 2002 har karaktären av en ramlag. I denna lag kan medling komma ifråga i alla åldrar. Med medling avses i lagen att en gärningsman och ett brottsoffer möts inför en opartisk medlare för att tala om brottet. Genom lagförändringen i socialtjänstlagen (5 kap. 1c SoL) görs sedan den 1 januari 2008 medlingsverksamheten till en obligatorisk uppgift för kommunerna. Tanken är att unga lagöverträdare upp till 21 år och brottsoffer på detta sätt ska erbjudas medling på lika villkor över hela landet. Ett av medlingens syften är att vara en rehabiliterande åtgärd. Särskilt de fall där gärningsmannen är under 15 år och det ankommer på socialtjänsten att vidta lämpliga insatser bör medling ses som ett led i behandlingen av den unge.
4 Tanken med medlingen (Nordström/Thunved) är i första hand att den unge ska få ökad insikt om brottets konsekvenser och att brottsoffret ska ges möjlighet att bearbeta sina upplevelser av brottet. Medlingsmötet kan utmynna i någon form av avtal mellan parterna. Medlingen ska vara frivillig för båda parter. Vid vissa brott kan medling vara direkt olämpligt, t ex vid sexualbrott och våldsbrott riktade mot nära anhöriga. Medling kan äga rum under alla stadier av rättsprocessen. Medlingen är ingen påföljd men kan beaktas inom ramen för det rättsliga systemet. Således kan medling utgöra skäl för åklagarens beslut om åtalsunderlåtelse. Erfarenheterna av medling är goda. Den unge kan genom att konfronteras med följderna av brottet komma till insikt om vad brottet har inneburit för den drabbade, vilket kan leda till avhållsamhet från fortsatta brott. För brottsoffret kan ett möte med gärningsmannen ge en möjlighet att bearbeta händelsen och lägga den bakom sig. Lagstiftaren menar att det inom socialtjänsten finns förutsättningar för en medlingsverksamhet med god kvalité med personal som har utbildning att handskas med denna typ av problem. Verksamheten ligger väl i linje med andra insatser socialtjänsten vidtar mot ungdomar som begår brott. Socialtjänsten har också ofta ett upparbetat samarbete med polis och åklagare. Enligt 5 kap. 11 SoL har socialtjänsten dessutom ett ansvar för alla brottsoffer. I 3 kap. 6 4 stycket SoL återfinns sedan den 1 januari 2007 skrivningen om särskilt kvalificerad kontaktperson. Vid sidan av de kontaktpersoner socialtjänsten tillsätter ges i lagen möjligheten att tillsätta kontaktpersoner med särskilda befogenheter. Insatsen är avsedd att tillgodose den unges behov för att motverka en risk för missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller annat socialt nedbrytande beteende (Nordström/Thunved). Brottslig verksamhet i tidig ålder är en viktig varningssignal. För barn under 15 år som begår brott bör behovet av särskilt kvalificerad kontaktperson regelmässigt övervägas. Ska en särskilt kvalificerad kontaktperson förordnas ska den unge vara under 21 år. Den unge och dennes vårdnadshavare ska ge sitt samtycke till insatsen. En särskilt kvalificerad kontaktperson kan också tillsättas oberoende av samtyckte enligt 22 LVU första tycket. Denna möjlighet ger socialtjänsten möjlighet att gripa in tidigare än då en vårdansökan måste göras. Den unges situation ska vara sådan att det kan antas att tvångsvård kommer att behövas, om inte den unge bryter sitt destruktiva beteende. Beslutet att tillämpa denna bestämmelse bör dock ha förgåtts av intensiva försök att få till stånd frivilliga lösningar. Den särskilt kvalificerade kontaktpersonen ska ha ett särskilt ansvar som innebär att ge stöd och vägledning och hjälpa den unge i frågor kring insatser och åtgärder som vidtas från samhällets sida. Kontaktpersonen ska aktivt kunna ingripa i svåra situationer som kan uppstå och ska ha en tät och omfattande kontakt med den unge. Det finns i uppdraget också inslag av kontroll. Kontaktpersonen ska försöka ha en god kontakt med vårdnadshavaren och arbeta nära denne, utan att ta över vårdnadshavarens uppgifter. En naturlig rekryteringsbas för de som ska fungera som särskilt kvalificerade kontaktpersoner är anställda på de arbetsplatser som har tagit emot unga som dömts till ungdomstjänst. Med
5 anledning av den unges problematik kommer att krävas sådan kompetens som finns inom yrken där man arbetar med unga med beteendeproblem (Nordström/Thunved). Det framhålls i propositionen (2005/06:165) som föregick lagändringen att Socialstyrelsen bör ge socialtjänsten stöd och vägledning om hur insatsen ska utformas. I de kommande allmänna råden från Socialstyrelsen om unga lagöverträdare med planerad utgivning under våren 2009, kommer vägledning att ges om hur insatsen särskilt kvalificerad kontaktperson kan användas och hur handläggningen av dessa ärenden bör ske. De allmänna råden kommer även att ta upp frågor om rekrytering, utbildning och handledning av särskilt kvalificerade kontaktpersoner. Redovisning av enkätsvar Fråga 1. Erbjuder socialnämnden regelmässigt medling? 12 av de 13 kommuner som har svarat på enkäten uppger att de erbjuder medling. Om ja, i vilka situationer erbjuds medling? I de 7 kommuner som har erfarenheter av medlingsverksamhet erbjuds medling till ungdomar som erkänner brott där både gärningsman och brottsoffer vill medverka. Det framgår av svaren att 6 av länets mindre kommuner i länet ännu saknar erfarenheter av medling. Om nej, vilka hinder finns att erbjuda medling? Haparanda uppger att informationen till polisen inte har varit tillräcklig och att informationsinsatser kommer att göras. Fråga 2. Har socialnämnden byggt upp någon verksamhet kring medling? Flertalet (10) av kommunerna svarar ja på frågan. Oftast handlar det om att det finns en person som inom ramen för sin tjänst har ett ansvar för denna typ av ärenden. I de största kommunerna finns det en person som har delar eller hela sin tjänst vikt för att enbart arbeta med dessa frågor. Om ja, hur är denna verksamhet uppbyggd? I Arjeplog har medlare utbildats. Jokkmokk svarar att det finns utbildad personal. Gällivare och Överkalix har avdelad personal som tar dessa ärenden. I Pajala finns en ansvarig person för medlingsverksamheten och en medlare. Haparanda har en samordnande socialsekreterare placerad på polisstationen och två utbildade lekmannamedlare. Kalix har en utbildad person på socialförvaltningen som är med vid polisförhör och förmedlar ärenden till lekmannamedlare. I Kiruna håller två personer i information och kontakterna med gärningsman och brottsoffer. Piteå har en samordnare på mottagningsenheten där samordning sker enligt rutin med polis och åklagare. Boden har en 25 % tjänst som medlare/medlingssamordnare. I Luleå finns en samordnare på heltid som är länk till polis och åklagare och förmedlar medlingsärenden till lekmannamedlare.
6 Om nej, hur löser man möjligheterna till medling när de kan bli aktuella? Övertorneå svarar att man har utbildat egen personal, samt att man kan samverka med andra kommuner. Älvsbyn förmedlar att man har en utbildad medlare, som arbetar som socialsekreterare. Fråga 3. Vilka erfarenheter har socialnämnden av erbjuden och genomförd medling? Det är främst de större kommunerna som har erfarenheter av genomförd medling. Luleå förmedlar att de har många ärenden, men få medlingar. Där medling kommit till stånd har utfallet varit gott. I Boden är sex medlingar genomförda. Tre av dessa har lett till gottgörelseavtal. Piteå förmedlar att genomförda medlingar har gett konstruktiva och positiva möten. Kalix har genomfört två medlingar med gott utfall. Kiruna förmedlar att de har haft svårt att få medlingar till stånd. I Överkalix har medling fungerat bra vid skadegörelsebrott, mindre bra vid misshandel då brottsoffret inte vill medverka. Övriga kommuner har få eller inga medlingar genomförda och kan därför inte dra några slutsatser. Fråga 4. Avser socialnämnden att vidareutveckla och följa upp verksamheten kring medling? 10 av13 kommuner svarar ja på denna fråga. 3 av länets mindre kommuner har svarat nej eller har en mer avvaktande hållning. Om ja, hur sker denna vidareutveckling och uppföljning? Boden förmedlar att de i högre grad vill nå yngre och äldre gärningsmän, samt se över behovet av lekmannamedlare. Luleås verksamhet är i en uppbyggnadsfas. Utbildning av lekmannamedlare kommer att ske i Piteå. I Haparanda ska medlingssamordnaren informera om gällande lagstiftning och syftet med medling. Kalix kommer att följa upp sina medlingsärenden och träffa andra medlare i östra Norrbotten. Kiruna kommer att förbättra motivationsarbetet och göra polisen mer uppmärksam på möjligheten till medling. Övertorneå förmedlar att de ska följa utvecklingen. Jokkmokk tar upp behov av utbildning och kontakter med polis. Fråga 5. Erbjuder socialnämnden biståndet särskilt kvalificerad kontaktperson? Kiruna, Piteå, Haparanda, Älvsbyn och Pajala erbjuder detta bistånd. Övriga kommuner svarar nej. Några av de kommuner som svarat nej menar att behovet kan tillgodoses på annat sätt. Om ja, i vilka situationer? I Kiruna kan biståndet erbjudas när behoven är större än vad en vanlig kontaktperson bedöms klara. I Piteå svarar man att biståndsformen har diskuterats i några enskilda ärenden kopplat till 22 LVU. Älvsbyn anger att biståndet kan bli aktuellt för ungdomar som är inne i ett missbruk och /eller lindrigare kriminalitet. I Haparanda pågår ett ärende med detta bistånd i samband med påföljden ungdomsvård. Pajala har inget aktuellt ärende, men erbjuder biståndet vid behov.
7 Om nej, vilka hinder finns att erbjuda denna form av bistånd? Luleå menar att biståndet påminner mycket om vad deras öppenvård kan erbjuda. De ser också vissa bekymmer att hitta lämpliga personer. I Boden har inga ärenden passat denna typ av insats. Övertorneå förmedlar att det inte finns någon utbildad person. Behovet av denna insats har inte funnits i Överkalix. Jokkmokk förmedlar att det inte finns behov av insatsen. Övriga kommuner som inte erbjuder biståndet har inte svarat på frågan. Fråga 6. Avser socialnämnden utveckla biståndet särskilt kvalificerad kontaktperson? Boden, Luleå, Haparanda och Älvsbyn kommer att utveckla biståndsformen. I Piteå blir svaret kanske, medan Kalix och Överkalix har svarat vet ej. Övriga kommuner svarar nej eller har inte svarat på frågan. Om ja, hur avser socialnämnden gå tillväga? Boden kommer att skapa en resursbank för särskilt kvalificerade kontaktpersoner, samt skapa tydliga rutiner för tillsättandet. I Luleå pågår en diskussion kring anställningsformer och vilka typer av ärenden som kan bli aktuella. Haparanda kommer att rekrytera och utbilda lämpliga personer. I Älvsbyn kommer denna biståndsform att utvecklas inom ramen för en förändrad organisation. Piteå förmedlar att det beror på hur behoven kommer att se ut framöver. Länsstyrelsens kommentarer Medling har varit en obligatorisk uppgift för socialtjänsten sedan 1 januari 2008. Däremot har ramlagen om medling funnits sedan 2002. Det finns inga studier av medlingens effekter på unga lagöverträdare i Sverige, däremot har socialstyrelsen (Söderholm-Carpelan m fl) nyligen publicerat en studie kring insatser för unga lagöverträdare baserad på internationella erfarenheter. Författarnas slutsatser är att medling vid brott kan betraktas som en lovande insats för unga lagöverträdare. Däremot är det svårare att dra några generella slutsatser av medlingens effekter för brottsoffret. Den genomförda tillsynen visar att länets kommuner i flertalet fall erbjuder medling, men att det totalt sett sker i få ärenden. Kommunernas erfarenheter av genomförd medling är oftast positiv, vilket ligger i linje med resultaten från Socialstyrelsens studie. Däremot saknar flera av länets mindre kommuner fortfarande erfarenheter av medling. En annan slutsats som går att dra med ledning av kommunernas svar är att metodutvecklingen kring detta arbetsfält i första hand sker i de större kommuner som har erfarenheter av medling. Lagstiftarens intentioner med medlingen är att den ska ses som en förebyggande åtgärd och att medling alltid bör övervägas särskilt om gärningsmannen är under 15 år. Länsstyrelsen bedömer att det inte är tillfredsställande att få medlingar kommer till stånd och att flera kommuner saknar erfarenheter av medling. Särskilt bekymmersamt är att de kommuner som saknar erfarenheter tar få initiativ i frågan. De mindre kommunerna bör därför överväga hur de kan samverka och utbyta erfarenheter i dessa frågor. Möjlighet till samverkan med andra kommuner finns reglerat i 2 kap. 5 SoL.
8 Särskilt kvalificerad kontaktperson är en ny bestämmelse i socialtjänstlagen sedan den 1 januari 2007 och det finns inga studier på insatsens effekter i Sverige. I Socialstyrelsens nyligen publicerade studie (Söderholm-Carpelan m fl) indikerar resultaten från internationell forsning att insatsen kan ses som lovande för ungdomar som befinner sig i riskzonen för att utveckla antisocialt beteende. Det finns också tecken på att insatsen skulle kunna minska återfall i brott för ungdomar med indikerade problem. Däremot kan författarna inte uttala sig om insatsens effekter när den förordas med stöd av LVU. Av resultatsammanställningen av Länsstyrelsens enkät framgår att en majoritet av länets kommuner inte erbjuder biståndet särskilt kvalificerad kontaktperson. Dessutom är det bara ett mindre antal kommuner som avser att utveckla denna form av bistånd. Resultaten visar även att det tycks finnas oklarheter hur denna typ av bistånd bäst ska användas. Länsstyrelsen bedömer att det i Norrbottens kommuner finns ett stort behov av fortsatt kompetensutveckling inom området för att se vilka möjligheter som finns att utveckla insatsen särskilt kvalificerad kontaktperson. Socialstyrelsens allmänna råd om unga lagöverträdare, som utkommer under våren 2009 kan bidra till att ge kommunerna vägledning. Liksom medling är insatsen särskilt kvalificerad kontaktperson starkt förebyggande till sin karaktär och är i första hand tänkt för ungdomar under 15 år. Idag finns det ofta i stort glapp mellan socialtjänstens slutna och öppna vård. Insatsen särskilt kvalificerad kontaktperson kan rätt använd bidra till att fylla detta tomrum.
9 Referenser Insatser för unga lagöverträdare, Söderholm-Carpelan m fl, Socialstyrelsen 2008. Nya sociallagarna med kommentarer, Nordström/Thunved, Norstedts Juridik, 2008.
1 (3) Datum 2008-09-16 Diarienummer 701-12151-08 Kommunernas tillämpning kring lagändringarna i SoL avseende medling och särskilt kvalificerad kontaktperson Kommun. Uppgiftslämnare. Tel:.. 1. Erbjuder socialnämnden regelmässigt medling? Ja Nej Om ja, i vilka situationer erbjuds medling?. Om nej, vilka hinder finns att erbjuda medling?. 2. Har socialnämnden byggt upp någon verksamhet kring medling? Ja Nej Om ja, hur är denna verksamhet uppbyggd?. Om nej, hur löser man möjligheterna till medling när de kan bli aktuella?. POSTADRESS BESÖKSADRESS TELEFON TELEFAX E-POST INTERNET 971 86 LULEÅ Stationsgatan 5 0920-960 00 0920-22 84 11 Lansstyrelsen@bd.lst.se www.bd.lst.se
2 (3) Datum 2008-09-16 Diarienummer 701-12151-08 3. Vilka erfarenheter har socialnämnden av erbjuden och genomförd medling?. 4. Avser socialnämnden att vidareutveckla och följa upp verksamheten kring medling? Ja Nej Om ja, hur sker denna vidare utveckling och uppföljning?. 5. Erbjuder socialnämnden biståndet särskilt kvalificerad kontaktperson? Ja Nej Om ja, i vilka situationer?. Om nej, vilka hinder finns att erbjuda denna form av bistånd?.
3 (3) Datum 2008-09-16 Diarienummer 701-12151-08 6.Avser socialnämnden utveckla biståndet särskilt kvalificerad kontaktperson? Ja Nej Om ja, hur avser socialnämnden att gå tillväga?. Ifylld enkät returneras till: Länsstyrelsen Sociala enheten 971 86 Luleå Vi vill ha ert svar senast 8 oktober 2008 Tack på förhand!