CIRKULÄR MIGRATION OCH UTVECKLING FÖRSLAG OCH FRAMÅTBLICK Slutbetänkande av Kommittén för cirkulär migration och utveckling (SOU 2011:28)

Dokument YTTRANDE 1 (7) Datum Referens: Samhällspolitik och analys/samuel Engblom 2011-10-05 11-0087 Direkttel: 08-782 91 37 E-post: samuel.engblom@tco.se Justitiedepartementet 103 33 STOCKHOLM CIRKULÄR MIGRATION OCH UTVECKLING FÖRSLAG OCH FRAMÅTBLICK Slutbetänkande av Kommittén för cirkulär migration och utveckling (SOU 2011:28) Ju 2011/2845/EMA Sammanfattning TCO välkomnar det faktum att en svenska parlamentarisk utredning har producerat ett betänkande som så tydligt betonar migrationens positiva aspekter, i synnerhet som utredningen har arbetat under en pågående ekonomisk kris och att samtidigt med ett främlingsfientligt partis inträde i den svenska riksdagen. TCO anser att merparten av de förslag som utredningen lägger är bra, medan det i andra fall krävs mer konkretion för att förslagen ska vara möjliga att ta ställning till. TCO tillhörde tillskyndarna av 2008 års arbetskraftsinvandringsreform vilken gav Sverige ett av världens mest öppna och moderna system för arbetskraftsinvandring utan kvoter, poängsystem eller arbetsmarknadstest. TCO och flera andra remissinstanser uttryckte dock farhågor över att frånvaron av kontroller av de presumtiva arbetsgivarna innebar en risk för att oseriösa arbetsgivare skulle komma att missbruka reglerna. Snart tre år efter reformens ikraftträdande har många av TCOs farhågor besannats. TCO beklagar därför att utredningen inte lägger några skarpa förslag för att förbättra efterlevnaden av det sedan 2008 gällande regelverket för arbetskraftsinvandring. Utredningen har haft förhållandevis lång tid till sitt förfogande och bland annat TCO uppmärksammade tidigt under utredningsarbetet brister i dagens system. TCO anser därför att den breda översyn av problematiken kring att vissa arbetsgivare inte uppfyller utlovade arbetsvillkor som utredningen uppmanar regeringen till bör inledas skyndsamt. Översynen bör ske i form av en statlig utredning där utredaren har ett tydligt uppdrag att arbeta nära en expert/referensgrupp bestående av representanter för arbetsmarknadens parter samt berörda myndigheter. TCO:s principiella inställning Postadress Besöksadress Telefon Fax E-post Internet Bankgiro Postgiro 114 94 STOCKHOLM Linnégatan 14 08-782 91 00 08-663 75 20 tco@tco.se www.tco.se 721-7367 5 92 06-3 http://www.tco.se/fileorganizer/tcos webbplats/publikationer/remissyttranden/y11-0087 Cirkulär migration och utveckling.dot/l/2011-09-26

2 (7) Arbete är idag den överlägset största drivkraften för migration. Enligt FN:s arbetsmarknadsorgan ILO finns det idag 105 miljoner arbetskraftsmigranter i världen. Tillsammans med sina familjer utgör de över 90 procent av världens migranter. Arbetskraftsinvandring erbjuder möjligheter. För företag, myndigheter och organisationer kan arbetskraftsinvandring vara ett sätt att undvika brist på arbetskraft med en viss kompetens och en källa till nya impulser från medarbetare med andra erfarenheter och en annan bakgrund. Detta är inte minst viktigt i en värld där det inte längre är säkert att de bästa ingenjörerna, datorprogrammerarna, ekonomerna eller marknadsförarna är västerlänningar. Företag som vill kunna konkurrera på en global marknad måste leta mycket bredare än så när de anställer nyckelpersoner. På ett samhälleligt plan framhålls ofta arbetskraftsinvandringens potential att lindra den demografiska utmaning som en åldrande befolkningar utgör. Därutöver finns allt tydligare positiva samband mellan migration och handel. För sändarländerna har migrerande arbetstagares remitteringar blivit en allt viktigare inkomstkälla, långt större än allt utvecklingsbistånd. För individen kan arbetskraftsmigration både erbjuda ett sätt att undkomma ekonomiska eller andra svårigheter i hemlandet och en möjlighet att utvecklas i sitt arbetsliv eller helt enkelt att göra verklighet av en dröm om att bo i ett annat land ett år. Men arbetskraftsmigration är också förknippat med risker. Många migrerande arbetstagare arbetar för låga löner i en dålig arbetsmiljö. Den främsta anledningen till detta är den utsatta position som många migrerande arbetstagare befinner sig i. Att vara ny i ett land innebär ofta bristande språkkunskaper, svårigheter vid kontakter med myndigheter, okunskap om landets arbetsmarknadslagstiftning. Till det kommer den rättsligt utsatta position som det innebär att arbetsgivaren inte bara styr över deras arbete utan i praktiken också över deras möjligheter att stanna i landet. En annan risk är att arbetskraftsinvandringen leder till underbudskonkurrens mellan löntagare och en press nedåt på löner och villkor. Ett av de bärande inslagen i den svenska modellen har varit att företag ska konkurrera med bra produkter och hög produktivitet, inte låga löner. En ytterligare risk, som ligger på ett mer samhälleligt plan, är att länder förleds att tro att arbetskraftsinvandring kan användas för att möte mer långsiktiga behov av arbetskraft och därför underinvesterar i utbildning eller i insatser för att mobilisera den arbetskraft som redan finns i landet. Vid utformningen av ett regelverk för arbetskraftsinvandring ställs därför lagstiftaren inför två uppgifter. Den första är att skapa ett system som är så öppet att det motsvarar de faktiska behov av arbetskraftsmigration som företag, samhällen och individer har. Om lagstiftaren misslyckas med denna uppgift kommer migrationen istället att styras om till antingen irreguljär migration eller till andra rättsliga former som bemanningsföretag och företagsintern stationering. Den andra uppgiften är att förhindra att de migrerande arbetstagarnas utsatta position utnyttjas av oseriösa arbetsgivare eller att arbetskraftsinvandringen leder till underbudskonkurrens mellan arbetstagare och mellan företag. Den stora utmaningen är att lyckas kombinera dessa två uppgifter. 4.2.2 Möjlighet till längre vistelsetider utomlands för den med permanent uppehållstillstånd

3 (7) Utredningen föreslår att permanent uppehållstillstånd (PUT) får återkallas tidigast när fem år har förflutit efter det att bosättning här i landet upphörde, förutsatt att personen med PUT anmält att de vill behålla sitt PUT. TCO tillstyrker utredningens förslag då det underlättar för personer som i olika period lever och verkar i olika länder. 4.3.2 Förenkling av kraven för att återvinna svensk medborgarskap För att en person som har avsagt sig sitt svenska medborgarskap, t ex på grund av att ett annat land som de har starka band till inte tillåter dubbelt medborgarskap, ska kunna återfår detta krävs idag att de har bott i Sverige i minst tio år före 18 års ålder. Utredningen föreslår att kravet på att de tio åren med hemvist i Sverige inte ska behöva vara uppfyllda före 18 års ålder avskaffas. Då det är möjligt att även i vuxen ålder skaffa sådana band till Sverige att möjlighet att återvinna medborgarskap bör vara möjligt tillstyrker TCO utredningens förslag. 4.4.2 Möjlighet att få arbetstillstånd under en längre period än fyra år Idag ges ett första arbetstillstånd för en period av längst två år, vilket därefter kan förlängas i ytterligare två år. En person som under de senaste fem åren har haft uppehållstillstånd för arbete i sammanlagt fyra år beviljas permanent uppehållstillstånd. Permanent uppehållstillstånd ges dock som regel endast till personer som tänker bosätta sig varaktigt i Sverige. Det gör att dagens regler skapar problem i situationer där någon som arbetat sammanlagt fyra år i Sverige ånyo ska arbeta här under en begränsad period. TCO tillstyrker därför utredningens förslag. 4.4.3 Förslag om avbrott i kvalificeringsperioden för permanent uppehållstillstånd Utredningen föreslår att PUT ska få beviljas den som under de senaste åtta åren, istället för som för närvarande de senaste fem åren, har haft uppehållstillstånd för arbete i sammanlagt fyra år. TCO tillstyrker utredningens förslag då det kommer att förenkla för människor som arbetar periodvis i ett eller flera länder och därmed förbättra möjligheterna till cirkulär migration med de fördelar detta innebär för såväl sändar- som mottagarländer. 4.4.4 Förenklingar i regelverket för spårbyte från tidigare asylsökande till arbetskraftsinvandrare Utredningen föreslår att kravet på minst sex månaders anställning innan beslutet om avslag på asylansökan ändras till tre månader samt att kravet ska kunna uppfyllas genom två olika anställningar, antingen parallella eller på varandra följande. En av dessa anställningar ska avse en tidsperiod om minst ett år från ansökningstillfället. TCO hör till dem som uppmärksammade utredningen på de problem som dagens krav på en enda anställning under sex månader innebär och tillstyrker därför utredningens förslag. TCO tillstyrker även att tidsfristen för ingivande av ansökan förlängs från två till fyra veckor. TCO tillstyrker även de justeringar av familjeåterföreningsreglerna för spårbytare som föreslås i avsnitt 4.4.5. 4.4.6 Upprätthålla goda arbetsvillkor för arbetskraftsinvandrare Utredningen noterar att det förekommit att fall där tredjelandsmedborgare i praktiken inte fått den lön och de arbetsvillkor som utlovats och som varit förutsättningarna för arbetstillståndet. Ändå väljer utredningen att inte lämna några förslag till hur kontrollen av reglernas efterlevnad kan förbättras, vilket TCO beklagar.

4 (7) TCO tillhörde tillskyndarna av 2008 års arbetskraftsinvandringsreform vilken gav Sverige ett av världens mest öppna och moderna system för arbetskraftsinvandring utan kvoter, poängsystem eller arbetsmarknadstest. TCO och flera andra remissinstanser uttryckte dock farhågor över att frånvaron av kontroller av de presumtiva arbetsgivarna innebar en risk för att oseriösa arbetsgivare skulle komma att missbruka reglerna. Snart tre år efter reformens ikraftträdande har många av TCOs farhågor besannats. Redan tidigt efter de nya reglernas ikraftträdande uppdagades fall där arbetskraftsinvandrare inte fått de utlovade arbetsvillkoren. Från TCO-förbunden rapporterades dessutom om ansökningar som uppenbarligen var försök att kringgå reglerna. Andelen sådana ansökningar har ökat kraftigt och utgör idag ett stort problem vilket bland annat påverkar handläggningstiderna för seriösa företag. TCO anser att problemen inte sitter i det aktuella regelverket som sådant utan i efterlevnaden av detta. TCO välkomnar därför att utredningen gör bedömningen att regeringen bör tillse att det görs en bred översyn av problematiken kring att vissa arbetsgivare inte uppfyller utlovade arbetsvillkor. TCO anser att en sådan översyn bör inledas skyndsamt. Översynen bör ske i form av en statlig utredning där utredaren har ett tydligt uppdrag att arbeta nära en expert/referensgrupp bestående av representanter för arbetsmarknadens parter samt berörda myndigheter. Redan i oktober 2010 överlämnade TCO ett antal förslag på förbättringar i kontrollen av reglernas efterlevnad till regeringen, vilka TCO anser utgör en bra utgångspunkt för den föreslagna utredningen: A. Vandelsprövning av den presumtiva arbetsgivaren En vandelsprövning av arbetsgivaren skulle innebära att man utöver de krav som ställs på den sökande och på arbetserbjudandet även ställer krav på den presumtiva arbetsgivaren. Utgångspunkten bör vara minimera risken för att regelverket inte följs och att de arbetstagare som kommer till Sverige från länder utanför EU inte får de löner och övriga villkor som utlovats. Det kan till exempel starkt ifrågasättas om en arbetsgivare som har skatteskulder (och därmed inte ens gör rätt för sig gentemot den svenska staten) bör ha möjlighet att rekrytera personer från andra länder, då risken för att inte heller de kommer att få betalt är för stor. Arbetsgivare som tidigare brutit mot reglerna bör vara förhindrad att under ett antal år få rekrytera från länder utanför EU. Oavsett vilka begränsningar man inför bör dessa kombineras med att företaget ska ha varit verksamt under en viss period innan en ansökan lämnas in. B. Efterhandskontroll av inbetalda skatter och avgifter via Skatteverket Via de kontrolluppgifter som arbetsgivarna måste lämna till Skatteverket är det enkelt att kontrollera om den skatt och de sociala avgifter som arbetsgivaren betalat i själva verket motsvarar den lön som arbetstagaren skulle ha fått enligt arbetserbjudandet. Då det i praktiken rör sig om en samkörning av två register är det en enkel och billig åtgärd som kraftigt skulle försvåra den typ av upplägg som nu har uppmärksammats, där en lön uppges till Migrationsverket under ansökningsprocessen och en annan betalas ut. Detta skulle kunna göras i varje enskilt fall utan att det medför någon ytterligare administrativ börda för de inblandade arbetsgivarna.

5 (7) C. Solidariskt ansvar för företag som anlitar utländska bemanningsföretag I Sverige etablerade företag som anlitar bemanningsföretag bör göras solidariskt ansvariga för löner, försäkringsinbetalningar och skatter. En modell för hur ett sådant system med solidariskt ansvar skulle kunna se ut finns i den i september 2010 presenterade utredningen om implementeringen av EU:s direktiv om sanktioner mot arbetsgivare (SOU 2010:63). D. Stärk arbetserbjudandets rättsliga ställning Det arbetserbjudande som arbetsgivaren skickar till Migrationsverket och som den fackliga organisationen yttrar sig över är idag inte rättsligt bindande. En arbetsgivare kan alltså lova en sak i tillståndsprocessen och sedan skriva något helt annat i anställningskontraktet. Detta skulle kunna lösas genom en regel som säger att arbetstagaren har rätt till minst de villkor som anges i arbetserbjudandet. En annan metod skulle kunna vara att arbetsgivare som inte har kollektivavtal åläggs att bifoga anställningskontraktet. Då arbetsgivare som har kollektivavtal redan är rättsligt bundna till vissa villkor skulle dessa kunna undantas från ett sådant krav. E. Skärp försörjningskravet i arbetskraftsinvandringsreglerna En ytterligare åtgärd som kan övervägas är att skärpa försörjningskravet. Som nämnts ovan tolkas det idag som att arbetet ska ge en inkomst som är så hög att den sökande inte är berättigad till försörjningsstöd från kommunen. Den praktiska betydelsen av att kravet är så lågt ställt är att arbetstillstånd kan beviljas även för deltidsanställningar av ganska begränsad omfattning, ner mot 60 procent i normala lönelägen. Ju lägre den arbetstid som anges på arbetserbjudandet och/eller anställningsavtalet är, desto större är risken att arbetsgivaren utöver denna ålägger arbetstagaren obetald övertid eller betalar en överskjutande del av lönen svart Det sista förslaget i TCO:s skrivelse, att förbättra möjligheterna till spårbyte för asylsökande har utredningen hörsammat, vilket TCO välkomnar (se ovan 4.4.4). 4.5 Näringsidkare som arbetskraftsinvandrare Utredningen föreslår att regeringen ska ge en utomstående aktör i uppdrag att utvärdera de underlag som finns för att fatta beslut om näringsidkare som arbetskraftsinvandrare. TCO delar utredningens analys om behovet av att se över reglerna men anser att frågan lämpligen utreds gemensamt med översynen av regelverkets efterlevnad (se ovan 4.4.6). 4.5.2 Stöd till företagare med utländsk bakgrund som vill starta verksamhet i ursprungslandet Utredningen föreslår att ett stöd ska erbjudas entreprenörer med ursprung i utvecklingsländer som vill starta verksamhet i sina ursprungsländer, men definierar inte närmare vilken form detta ska ta. TCO anser att detta kan vara en bra idé men avvaktar ett mer detaljerat förslag som gör ett konkret ställningstagande möjligt. 4.6 Internationella studenter

6 (7) Utredningen föreslår att en ny tillståndsform, uppehållstillstånd för utbildning på forskarnivå, införs. Möjligheten att få permanent uppehållstillstånd samt möjligheten för familjemedlemmar att få uppehållstillstånd ska motsvara vad som gäller arbetskraftsinvandrare. TCO tillstyrker utredningens förslag. Att reglerna för PUT och familjemedlemmar motsvara de som gäller vid arbetskraftsinvandring kan vara en faktor som förbättrar Sveriges möjligheter att locka duktiga forskarstuderande från länder utanför EU/EES. 4.6.2 Arbetstillstånd för medföljande till internationella studenter Utredningen föreslår att familjemedlemmar till den som beviljats uppehållstillstånd för studier vid universitet eller högskola även ska kunna beviljas arbetstillstånd. TCO tillstyrker utredningens förslag, då det kan vara en faktor som förbättrar Sveriges möjligheter att locka duktiga studenter från länder utanför EU/EES. 4.6.3 Förlängd tid för uppehållstillstånd för studier Utredningen föreslår att en student, var studier ska pågå minst två terminer, ska ha möjlighet att innan tillståndets utgång ansöka om förlängt uppehållstillstånd för en tid av sex månader efter avslutade studier för att under den tiden kunna söka arbete i Sverige. TCO tillstyrker utredningens förslag då den ökar chanserna att duktiga studenter stannar kvar i Sverige och arbetar här efter avslutade studier samt kan bidra till att göra Sverige mer attraktivt för utländska studenter. 4.6.4 Stipendier till utländska studenter Utredningen föreslår att stipendieverksamheten utökas så att fler internationella studenter från tredje land kan beviljas stipendier för att studera i Sverige. TCO tillstyrker utredningens förslag. 4.7 Bilaterala avtal om feriearbete Utredningen framför att den anser att regeringen bör verka för att fler bilaterala avtal om feriearbete likt de som idag finns med Australien, Nya Zeeland, Sydkorea och Kanada, ingås. TCO delar utredningens uppfattning men anser samtidigt att det är viktigt att dessa bilaterala avtal inte förvandlas till ett förtäckt system för säsongsarbete samt att principen att löner, försäkring och övriga villkor ska vara minst i nivå med svenska kollektivavtal inte får äventyras. 5.7.6 Export av arbetslöshetsersättning till tredje land Utredningen föreslår att arbetslösa med svensk arbetslöshetsersättning bör, under vissa förutsättningar, under tre månader kunna söka arbete i ett tredje land med bibehållen svensk arbetslöshetsersättning, men menar att den slutliga utformningen av ett sådant förslag behöver ses över ytterligare. TCO avstyrker utredningens förslag. Arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring där en grundläggande förutsättning för rätt till ersättning är att den som uppbär försäkringen aktivt söker arbete. Då detta är svårt att kontrollera redan inom EU, trots samarbete mellan olika länders myndigheter, anser TCO att en utsträckning av denna möjlighet till tredje land riskerar att urholka förtroendet för arbetslöshetsförsäkringen. 6. Öka de positiva utvecklingseffekterna av cirkulär migration

7 (7) Utredningen föreslår att en myndighet, exempelvis Konsumentverket, ges i uppdrag att konstruera en hemsida genom vilken en konsument kan jämföra kostnaderna att via olika entreprenörer föra över pengar till ett specifikt land. Med tanke på remitteringars stora betydelse för många länder med stor andel av sin arbetskraft verksam i utlandet tillstyrker TCO utredningens förslag. Utredningen lämnar en rad förslag som syftar till att bättre utnyttja diasporaorganisationer och deras medlemmars kunskap och expertkompetens i utvecklingssamarbetet. TCO ser många av dessa förslag som lovvärda men anser att de behöver konkretiseras mer innan det är möjligt att ta ställning till förslagen. TJÄNSTEMMENS CENTRALORGANISATION (TCO) Eva Nordmark Samuel Engblom