Komplettering av modell för kundval i Danderyds kommun

Komplettering av modell för kundval i Danderyds kommun 4 Maj 2016 MATS CARLSTRÖM Public Partner Hornsgatan 1, 118 46 Stockholm +46 8 660 61 10 info@publicpartner.se www.publicpartner.se

Innehållsförteckning 1 BAKGRUND... 3 2 UPPDRAG... 3 3 FÖRÄNDRADE FÖRUTSÄTTNINGAR... 4 3.1 Välfärdsmarknad... 4 3.2 Förändrade krav på styrprinciper... 5 4 ROLLER I DEN NYA VERKSAMHETSVÄRLDEN... 5 5 STYRNING AV EGENREGIN... 6 5.1 Struktur och möjligt innehåll för ägardirektiv för egenregin.... 6 5.1.1 Förslag till struktur och innehåll... 6 6 BESTÄLLARROLLEN I KUNDVALSMODELLEN... 8 6.1 Modell för beställarrollen... 8 6.2 Uppgifter för beställarrollen... 9 6.3 Policyskrivning för beställarrollen... 10 7 KOMMUNLEDNINGSROLLEN... 11 2

1 Bakgrund Danderyds kommun tillämpar en kundvalsmodell i sin nämnds- och förvaltningsorganisation. Modellen utarbetades och infördes i början av 90-talet. I dagligt tal benämns detta för beställar- utförarorganisation i kommunen. Den ursprungliga modellen finns beskriven i strukturutredningens slutrapport från december 1992. Under de gångna 23 åren har såväl kommunen som samhället i stort varit föremål för förändringar. Den grundläggande organisationsstrukturen är dock gällande även om vissa politiska strukturer förändrats under perioden. Givetvis har en mängd olika förtroendevalda och tjänstemän kommit och gått sedan dess vilket lett till att olika tolkningar och tillämpningar skett av modellen. De senaste åren har olika initiativ tagits kring modellen. Bland annat har den politiska styrningen av egenregiverksamheten förändrats genom att produktionsstyrelsen lagts ned och ersatts med ett produktionsutskott under kommunstyrelsen. Vidare har ett arbete initierats att undersöka om förskjutningar behöver ske av regelverket för att ge den egna produktionen större möjlighet att bli framgångsrik inom befintlig modell och det på konkurrensneutrala villkor. Frågan är särskilt viktig utifrån de återkommande ekonomiska underskott som finns i egenproduktionen. 2 Uppdrag I projektets uppdrag har ingått att presentera ett förslag på utvecklingsarbete med lämpliga möjligheter att utveckla en konkurrenskraftig och framgångsrik styrning av verksamhet i egen regi. En särskilt viktig frågeställning att besvara är hur förändringar i hela systemet kan påverka den egna regin och vilka krav de ställer på processen och organisationen. Vid organisationsgenomlysningar bygger Public partners arbete på delarna utvecklingssituationen, strukturen och aktörerna. Med Struktur avses organisationens förmåga att organisera arbetet för att bäst understödja verksamhetens syfte och mål samt att ha adekvata system, modeller och arbetssätt för styrning och uppföljning. Med Utvecklingssituationen menas organisationens yttre och inre förutsättningar, förmågan att i mål och strategier ange färdriktning för att kontinuerligt anpassa sig till dessa förutsättningar och krav. 3

Med Aktörerna avses på vilket sätt som människor av kött och blod har förmåga och ges möjlighet att åstadkomma resultat i riktning mot organisationens mål. Här berörs begrepp som ledarskap, samspel, värderingar och organisationskultur. Detta projekt har varit ett tydligt exempel på att frågeställningarna och deras lösningar har återfunnits i samtliga dessa linser. 3 Förändrade förutsättningar Under det knappa kvartssekel som kundvalsmodellen varit gällande i kommunen har en mängd förändringar skett i de externa och även interna förutsättningarna. Det är förändringar som till alla delar inte kunde förutses när modellen utvecklades. 3.1 Välfärdsmarknad Den utveckling av såväl nationell som lokal välfärdsmarknad som skett under de senaste 20 åren har betydelse för kommunens styrning. Den egna regin har att konkurrera mot såväl större som mindre utförare inom olika verksamheter. Kraven på kvalitetssystem och kvalitetsuppföljningar har också utvecklats och har betydelse för såväl beställarroll som utförarroller. 4

Lagstiftningen har också förändrats avseende såväl införande av lag om offentlig upphandling (LOU) som lag om valfrihetssystem (LOV). Kundernas förväntan kring informationsinhämtning för egna val har också utvecklats med den digitala revolutionen. Dessa förändringar har betydelse för styrningen av den egna regin men det har också betydelse för beställare-/systemledarrollen i kundvalssystemet. 3.2 Förändrade krav på styrprinciper Vid etableringen av kundvalssystemet gavs stort utrymme för att skapa ett tydligt regelverk kring resultatenheternas frihet inom egenregin. Avsikten var att ge utrymme för diversifiering och på så sätt möjliggöra kundval. Regelverket tog dock inte höjd för att marknadsförutsättningarna skulle innebära krav på samordning och utveckling på produktionsgemensam nivå för att möjliggöra exempelvis kostnadseffektivitet och kvalitet. Detta för att bli en framgångsrik aktör på välfärdsmarknaden. 4 Roller i den nya verksamhetsvärlden Grunden för ett fungerande samarbete och effektivitet utgörs av en tydlig och accepterad fördelning av roller och ansvar. Vem ska göra vad och vad händer om det uppstår problem? Det finns tre roller av betydelse för en kommun med ambition att åstadkomma resultat i den nya verksamhetsvärlden: kommunledningsrollen, beställarrollen (systemledare) och egenregin. Kommunledningsrollen leder och samordnar helheten och är garant för tydliga roller och relationer mellan kommunledning, beställare och egenregi. Den har till uppgift att balansera kommunens dubbla roller som systemledare och egenregi, vilket även innebär att utveckla och säkerställa ett fungerande gränssnitt och förutsättningar för samarbete mellan rollerna. Beställaren ansvarar för att kommunen gentemot medborgarna lever upp till sitt välfärdsåtagande: en fungerande marknad med syfte att uppnå hög kvalitet till kontrollerbara kostnader. I detta ingår att vara garant för en fungerande välfärdsmarknad genom att möjliggöra för kunderna att göra medvetna val samt genom att skapa förutsättningar för hård konkurrens mellan utförarna. Det är i beställarnämnden som de förtroendevalda får genomslag för sina vägval och prioriteringar. Här uttrycks kommunens ambitionsnivå och vilja för de kommunalt finansierade välfärdstjänsterna. Egenregin ansvarar för en konkurrenskraftig, kvalitativ och kostnadseffektiv verksamhet. 5

5 Styrning av egenregin Det befintliga regelverket definierar att styrningen av egenregin ska ske direkt mellan resultatenheterna och kommunstyrelsen där kommunstyrelsen representeras av produktionschefen. Detta har inte tillämpats på flera år. I en situation där ekonomin varit ansträngd för egenproduktionen inom flera verksamhetsgrenar har fokus istället legat på handling och samordning på den produktionsgemensamma nivån, något som strider mot de ursprungliga tankarna i styrmodellen. Detta är en konsekvens av de förändringar på välfärdsmarknaderna som redovisas ovan. Om den egna produktionen ska kunna bli framgångsrik och inte minst kunna hantera sin ekonomi så behöver den produktionsgemensamma nivån ta ett större ansvar i styrningen men också ges större och tydligare befogenheter för att kunna ta det ansvaret. Det befintliga regelverket behöver därför kompletteras med en styrmekanism gentemot den egna produktionen som kan reglera såväl ansvar som befogenheter. Förslaget är att det sker inom ett ägardirektiv ifrån kommunfullmäktige till egenproduktionen. Instrumentet ägardirektiv finns redan inom kommunal styrning och används vid styrning av hel- och delägda kommunala bolag. Tanken med instrumentet är att reglera det demokratiska inflytandet på ett tydligt sätt gentemot en aktör där samtidigt stor frihet ska ges att agera inom uppsatta ramar. Dessa tankar svarar väl upp emot de principer för styrning som den egna regin nu kan anses behöva. Kommunfullmäktiges hantering av ägardirektiv länkas ofta samman med det årliga budgetbeslutet. 5.1 Struktur och möjligt innehåll för ägardirektiv för egenregin. Strukturen för ägardirektivet bör värnas över tid. Detta för att ge spelregler över längre tid och därmed främja strategisk styrning inom egenregin. Detta motsäger inte att innehållet i strukturerna prövas och aktualiseras årligen. För att åskådliggöra strukturerna så redovisas här ett förslag utifrån ett samlat ägardirektiv (både struktur och innehåll) vars innehåll dock bör beredas och beslutas i samband med kommunfullmäktiges budgetbeslut. 5.1.1 Förslag till struktur och innehåll Förutsättningar och status Ägardirektivet riktar sig till egenregin och direktivet utgör ett komplement till reglemente och andra styrdokument Ägardirektivet ska fastställas årligen tillsammans med kommunfullmäktiges budgetbeslut som en del i verksamhetsplaneringen Grundstrukturen för ägardirektivet bör ses över en gång per mandatperiod 6

Ändamål/ägaridé Egenregiverksamheten får endast vara verksam inom kommunens obligatoriska välfärdsverksamheter, om inte särskilda uppdrag ges av kommunfullmäktige. Ändamålet/idén är att Danderyds kommun ska ha en egenregiverksamhet inom följande verksamhetsområden i syfte att svara upp mot kommunens sistahandsansvar och att långsiktigt kunna garantera kompetens och resurser. Grundskola inklusive förskoleklass Ändamålet/idén är att Danderyds kommun ska ha en egenregiverksamhet i syfte att långsiktigt kunna garantera kompetens och resurser inom följande verksamhetsområden. Förskola Gymnasieskola Särskola Äldreomsorg: hemtjänst, vård- och omsorgsboende Verksamhet för funktionsnedsatta: personlig assistans, boende och personstöd Egenregin har särskilt uppdrag att vara verksam inom följande områden utifrån att långsiktigt kunna erbjuda kompetens och resurser: Öppen verksamhet inom äldreomsorg Kulturskola Ungdomsmottagning Finansiella mål Egenregin ska ha en långsiktigt hållbar ekonomi på konkurrensneutrala villkor. För att säkra detta ska egenregin ha en resultatnivå på minst 2 % av omsättningen. Resultatnivån ska tillämpas 2 år efter att den fastslagits första gången. Resultat över och under beslutad resultatnivå förs över till kommande verksamhetsår. Innan överföring sker görs en prövning i kommunens budgetprocess. Egenregin får fritt disponera sina resurser under innevarande år. Detta ska beslutas av produktionsutskottet årligen i affärsplan med budget. Kvalitet Egenregiverksamheten ska vara efterfrågad av kunder i en omfattning, så att den utgör ett konkurrenskraftigt alternativ. Egenregiverksamheten ska ha ett långsiktigt perspektiv för verksamhetens utveckling för att öka nyttan för kunderna. Principer för styrning, organisation och ledarskap Egenregi ska tillämpa kommungemensamma policys och andra övergripande styrdokument 7

Egenregin ska så långt som möjligt använda sig av kommungemensamma stödfunktioner och stödstrukturer Egen regin äger själv frågor om intern organisering. Förhållningssätt och spelregler för relationerna mellan de olika rollerna i kommunen Beställarnämnderna äger huvudmannaskapsfrågor som rör hela kommunens finansierade tjänsteområden. Egenproduktionen äger huvudmannafrågor utifrån konkurrensneutralitetsprincipen så långt som lagstiftningen möjliggör. Uppföljning och dialog Uppföljning ska ske av affärsplan med budget inom kommunens ordinarie uppföljningsstruktur Egenregin ska ta fram analyser som grund för dialog rörande: Omvärlds/marknadsbevakning Kvalitets- och effektivitetsutveckling Risk-och känslighetsanalys 6 Beställarrollen i kundvalsmodellen I utredningen som låg till grund för införande av den befintliga kundvalsmodellen anges följande huvuduppgifter för myndighetsnämnderna (motsvarande utbildningsnämnden och socialnämnden): Myndighetsutövning Kvalitetsuppföljning Bedömning av behov av checkar eller peng Auktorisation av privata företag inom vård och omsorg Tilldelning av särskilda resurser Beställning av icke kundstyrda verksamheter Begreppen var i flera fall väldigt moderna och före sin tid. Samtidigt fångas inte hela den komplexitet som det innebär att systemleda dagens välfärdsmarknad, dvs att utöva beställarrollen. 6.1 Modell för beställarrollen Beställaren ansvarar för att skapa och upprätthålla en fungerande välfärdsmarknads med syfte att uppnå hög kvalitet till kontrollerbara kostnader. Förutsättningarna för en fungerande marknad kan delas upp på en efterfråge- och utbudssida. Saknas rätt förutsättningar på endera sidan kan inte ett valfrihetssystem fungera. 8

En fungerande välfärdsmarknad förutsätter att kunderna kan göra medvetna val på en marknad som upplevs relevant och att konkurrensen mellan utförarna sker på lika villkor. Konkurrensneutralitet handlar om gränssnitt och förhållningssätt mellan kommun och utförare samt mellan kommunen som beställare och kommunen som utförare av egenregi. Som exempel ges alla utförare samma möjlighet att medverka i av kommunen finansierad fortbildning? Har alla utförare samma möjlighet att etablera sig i kommunen? Har alla utförare samma möjlighet till insyn och påverkan i kommunens budgetarbete? Förutsättningarna kan aldrig bli helt lika men grundbulten är att egenregin förmår att bära sina egna kostnader på basis av samma ersättning som ges till de enskilda utförarna. Kommunen ska tillämpa en transparent beräkningsmodell för att kunna fatta underbyggda beslut om ersättningsnivå. Lika viktigt som konkurrensneutralitet är att kunderna kan göra informerade och medvetna val. Detta förutsätter att kunden på objektiva grunder kan jämföra och rangordna utförarnas kvalitet och verksamhet. 6.2 Uppgifter för beställarrollen Utifrån de perspektiv som beskrivs i konkurrensverkets bild ovan kan följande uppgifter för beställarrollen definieras för utbuds- och efterfrågesidan. Utbud Åstadkomma mångfald och konkurrensneutralitet bland utförarna Etablera en process för att i dialog med marknadens aktörer utveckla likvärdiga förutsättningar Tillämpa en transparant modell för att fastställa ersättningsnivåer Ge handlingsutrymme för utförarna att differentiera, tillhandahålla och utveckla tjänsterna i enlighet med kundernas behov. Värna om fungerande gränssnitt mellan beställarfunktion och egenregi Agera vid stor omsättning av enskilda utförare och mot återkommande underskott inom egenregin Aktivt följa och arbeta med utförare som inte uppfyller ställda krav och inte acceptera kvalitetsbrister 9

Sträva mot kommungemensamma (samtliga utförare) standarder, processer och ITstöd för att skapa förutsättningar för bättre fungerande välfärdsmarknader Efterfrågan Uttrycka tydliga och absoluta krav på kvalitet Säkerställa att brukarna/kunderna har tillgång till relevant, aktuell, kvalitetssäkrad och jämförbar information om utförarnas kvalitet och verksamhet som underlag för val och omval av utförare. Säkerställa kundernas styrka att välja 6.3 Policyskrivning för beställarrollen För att kundvalsmodellen ska vara fungerande och levande i kommunen räcker det inte med ett förtydligande av regelverket för egenregiverksamheten. För att nå balans i kundvalsmodellen behöver även beställarrollen tydliggöras. Med beställarroll avser ansvar för systemledning av utbud och efterfrågan och inte nämndernas samlade uppdrag enligt reglemente. Nedan följer förslag till förtydligande av beställarrollen. Syftet är att detta ska kunna utgöra grunden i en policy för beställarrollen i kommunen. A. Planer ska antas av beställarnämnden varje mandatperiod där definition, och inriktning för önskat marknadsutbud inom respektive verksamhetsområde fastslås. Nämnden ska definiera strategier för att nå definierat marknadsutbud. I planen ska det uttalas vilket utbud som det är önskvärt att kunna välja bland och utifrån vilka kriterier (såsom verksamhetsinriktning, närhet, driftsform). Strategierna kan handla om att stimulera inträde på marknad eller att stimulera större eller mindre aktörer. De kan också handla om att ge möjlighet och stimulera utförarna att utveckla sina tjänster. Planen ska klargöra hur marknaden ska bevakas avseende exempelvis utträden och orsaker till det för att få en grund att vidta åtgärder. B. Varje beställarnämnd ska utarbeta strukturer för att i dialog med marknadens aktörer bedöma och vårda konkurrensneutraliteten C. Beställarnämnden ska använda sig av transparanta modeller för ersättningsnivåer. Detta kan ske utifrån marknadsjämförelse, förändrade marknadsbeteenden, ändrade lagkrav eller insatskostnader. D. I de verksamheter som det finns ett kommunalt utförande inom egen produktion så ska den egna produktionen så långt som möjligt ses som en utförare bland andra. Detta gäller exempelvis verksamhetsstyrning, ersättningssystem, utveckling. Det innebär samtidigt ett tydligt ansvar för egenregin att bedriva verksamhet som en utförare bland andra. 10

E. Beställarnämnden ska definiera kvalitetskrav och andra krav på utförare samt aktivt följa och arbeta med utförare som inte uppfyller ställda krav avseende kvalitet, ekonomisk stabilitet och andra uppsatta villkor. F. Beställarnämnden ska sträva efter att åstadkomma kommungemensamma (för samtliga utförare) standarder, processer och IT-stöd för att nå effektivitet avseende ekonomi och verksamhet. Detta ska ske på konkurrensneutrala villkor. G. Beställarnämnden ska ge brukarna/kunderna möjlighet att genomföra val och omval av utförare genom att ha tillgång till relevant, aktuell, kvalitetssäkrad och jämförbar information om utförarnas kvalitet och verksamhet. 7 Kommunledningsrollen Kommunledningens roll är att leda och samordna kommunens samlade verksamhet. I den nya verksamhetsvärlden har den även till uppgift att balansera kommunens dubbla roller som beställare och utförare av egenregi. Genom att tydliggöra beställarroll och egenregins skilda uppdrag skapar kommunstyrelsen förutsättningar för den balans och dynamik som krävs för en fungerande välfärdsmarknad. Kommunstyrelsen har därtill att särskilt bevaka och säkerställa att både beställaren och egenregin agerar enligt givna uppdrag, även i svåra situationer. Utifrån det arbete som gjorts kring utveckling och förtydligande av beställarroll och egenregi är nästa steg att vidareutveckla kommunledningens sätt att svara upp mot sitt uppdrag. Detta arbete har påbörjats under våren 2016 och är planerat att inrymma arbete med att utveckla målstyrning, lokalplaneringsprocessen, arbetsgivarrollen mm. 11