EUROPAPARLAMENTET 2009-2014 Utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor 20.12.2013 ARBETSDOKUMENT 5 om demokratisk kontroll över medlemsstaternas underrättelsetjänster och över EU:s underrättelseorgan Utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor Föredragande: Claude Moraes Sophie in t Veld (medförfattare) Cornelia Ernst (medförfattare) DT\1014219.doc PE523.025v02-00 Förenade i mångfalden
Vikten av och utmaningarna rörande en effektiv tillsyn av underrättelsetjänster Förekomsten av underrättelsetjänster i demokratiska länder gör att det finns ett behov av starka mekanismer för tillsyn och ansvarsskyldighet. Underrättelsetjänster har särskilda befogenheter och särskild behörighet att ingripa för att skydda staten, medborgarna och den demokratiska ordningen. Mot bakgrund av omfattningen av dessa befogenheter finns det en risk att de kan användas för att undergräva enskilda individers säkerhet och underminera den demokratiska processen. Av denna anledning är kontroll- och maktdelningssystem av avgörande betydelse för att se till att underrättelsetjänsterna fullgör sina ansvarsuppgifter i enlighet med författningen och rättsstatsprincipen. På andra områden införs kontroll- och maktdelningssystem av bestämmelser, restriktioner och demokratiska/offentliga kontrollmekanismer som syftar till att minimera risken för olagligt beteende och maktmissbruk. Den höga sekretessnivå som är typisk för underrättelsetjänster för att undvika att äventyra pågående operationer, avslöja arbetsmetoder eller sätta agenters liv på spel utgör ett hinder för full insyn, offentlig kontroll och normal demokratisk granskning eller rättslig prövning. Den brist på ansvarsskyldighet som blir följden av detta, i kombination med de särskilda befogenheter som underrättelsetjänsterna åtnjuter medför en stor risk för maktmissbruk, olagligheter och en straffrihetskultur, särskilt när man beaktar frestelsen att använda de beviljade särskilda befogenheterna i andra syften än för skydd av den nationella säkerheten (till exempel ekonomiskt spionage, industrispionage eller diplomatiskt spionage eller av politiska skäl). Mot bakgrund av dessa risker står länderna inför utmaningen att skapa särskilda tillsynsmekanismer för att hålla underrättelsetjänsterna ansvariga för sina handlingsprogram och sin verksamhet när det gäller lagenlighet, lämplighet, verkningsfullhet och effektivitet, medan man samtidigt säkerställer sekretessen. Tillsynsmekanismernas exakta form varierar mycket i olika länder. De består dock ofta av i) förhandskontroller rörande den rättsliga ramen, inklusive underrättelsetjänsternas mandat och befogenheter, någon form av bedömning av inverkan på de grundläggande rättigheterna samt förhandstillstånd för viss underrättelseverksamhet som gör intrång i enskildas rättigheter, och ii) efterhandskontroll av parlamentsinstanser eller expertorgan, oberoende av den sittande regeringen, som övervakar underrättelsetjänsternas beteende och ser till att rättsstatsprincipen respekteras å väljarnas vägnar. De flesta av dessa nationella tillsynsmekanismer och -organ infördes eller omarbetades på 1990-talet. Genomförandet i EU som helhet har varit ojämnt, och vissa tillsynsorgan är relativt svaga när det gäller mandat och befogenheter. 1 Denna situation har förvärrats av förekomsten av parallella utvecklingar: En snabb teknisk utveckling, säkerhetshotens ändrade beskaffenhet och den internationella rörligheten av data, något som leder till att de nationella tillsynsmekanismerna får minskad betydelse och effektivitet. 1 Se även Europaparlamentets studie Parliamentary oversight of security and intelligence agencies in the EU från 2011. PE523.025v02-00 2/6 DT\1014219.doc
En snabb teknisk utveckling Modern informations- och kommunikationsteknik gör det möjligt för underrättelsetjänsterna att insamla information i stor skala. Den revolutionerande utvecklingen av datalagring och möjligheterna till analys av data (datautvinning, profilering, osv.) uppmuntrar till insamling av allt större mängder personuppgifter ur vilka man utvinner relevant information eller mönster (skapar en helhetsbild). Denna tekniska utveckling har möjliggjort ett visst paradigmskifte i underrättelsetjänsterna, bort från misstankebaserad målinriktad övervakning mot en mer allmän, massiv och systematisk övervakning. Säkerhetshotens ändrade beskaffenhet Säkerhetshotens beskaffenhet har kraftigt förändrats tillsammans med den tekniska utvecklingen, och de har blivit mer internationella, heterogena och asymmetriska. Detta har i allt högre grad lett till (internationellt) underrättelsesamarbete, som även har inbegripit ett utbyte av personuppgifter och ofta har suddat ut gränserna mellan samarbete i underrättelse- och brottsbekämpningssyfte. Tillgång till och rörlighet av data En ökning av bandbredden på internet och utvecklingen av mobila dataenheter har lett till en exponentiell tillväxt av mängden personuppgifter som är tillgängliga i digital form (eposttrafik, sökningar på internet, internettelefoni, geolokalisering, finansiella transaktioner, patientjournaler, osv.). Vår identitet kan i allt högre grad konstrueras fram utifrån detta digitala fotavtryck av personuppgifter och metadata som finns tillgängliga på internet. Dessa personuppgifter, som transporteras genom kablar eller via satelliter och lagras/bearbetas inom datormolntjänster runt om i världen, kan ganska enkelt uppsnappas/insamlas av underrättelsetjänster. Allteftersom världen blir alltmer uppkopplad och sammanlänkad lagras och överförs denna information fritt över gränserna och genom transitländer, vilket leder till en oklar situation när det gäller behörighet och till att de nationella lagarnas och den nationella tillsynens betydelse minskar. Utmaningar för den nationella tillsynen av underrättelseorgan Tendenserna som nämndes ovan leder till följande paradox: Lagstiftning och tillsyn rörande underrättelsetjänsterna regleras på nationell nivå, men säkerhetshot, underrättelseinformation och personuppgifter överskrider i allt högre grad nationsgränserna. Detta kan leda till ett informationsflöde från starkt skyddade miljöer till mindre skyddade rättsförvaltningsområden, vilket gör att den nationella lagstiftningen kringgås. Utvinning av viss information av en utländsk underrättelsetjänst och returnering av denna information till den nationella underrättelsetjänsten under beteckningen informationsdelning kan till exempel användas av den senare till att tvätta DT\1014219.doc 3/6 PE523.025v02-00
informationen och därmed kringgå nationell lagstiftning om skydd av personuppgifter som annars skulle gälla för denna. Inhemska tillsynsorgan kan ha behörighet antingen över det organ som skickar uppgifterna eller det organ som mottar dem, men inte över dem båda, vilket leder till luckor i vilka informationsutbyte kan äga rum utan tillräcklig granskning. Detta problem förvärras ytterligare av den s.k. tredjepartsregeln eller principen om upphovsmannens kontroll, vilken har utformats för att göra det möjligt för upphovsmannen att behålla kontrollen över den ytterligare spridningen av känslig information, men som ibland också tolkas som att gälla för tillsyn av mottagartjänsterna. Vissa underrättelsetjänster är ovilliga att begära tillåtelse av upphovstjänsterna att överföra informationen till tillsynsorgan, medan granskarna, som är medvetna om den oro som finns inom tjänsterna för deras anseende, sällan kräver att tjänsterna lämnar in en sådan begäran om tillåtelse. Mot bakgrund av tredjepartsregelns kapacitet att skydda informationssjok utgör således underrättelsesamarbetets ökande utbredning och tempo en kolossal utmaning för processerna för ansvarsskyldighet. På grund av den tekniska utvecklingen, vilken ökar antalet kommunikationer som eventuellt kan uppsnappas av utländska underrättelsetjänster, kommer detta problem sannolikt att tillta ytterligare, till den grad att, om ingen reglering införs, nationella lagar skulle komma att bli verkningslösa. Samtidigt som både hoten mot den nationella säkerheten och svaren på dessa är av en alltmer global karaktär har ansvarsmekanismerna förblivit nationella. Det utökade samarbetet mellan nationella underrättelsetjänster har inte i tillräcklig utsträckning åtföljts av något internationellt samarbete mellan nationella tillsynsorgan. Kombinationen av brister inom dessa organ å ena sidan och nivåerna av sekretess, känslighet och gränsöverskridande verksamhet i det internationella samarbetet å andra sidan, har till slut lett till en allt större ansvarsbrist och i vissa fall gjort underrättelseutbyte till ett område där det råder relativ straffrihet. Bristen på insyn i internationella avtal om samarbete mellan underrättelsetjänster har i viss mån förvärrat ovannämnda problem. De nationella tillsynsorganen utvecklades för en annan epok och som svar på helt olika slags överträdelser. De lamslås av att de inte har tillräckliga rättsliga befogenheter att få tillträde till all information och ställa underrättelsetjänster till svars. Det verkar därmed som att organen är dåligt utrustade för att ställa underrättelsetjänster och deras politiska ledare till svars med hänsyn tagen till dagens internationella samarbete, tekniska utveckling och informationsutbyte. 1 Lösningar En möjlighet är att öka insynen och därmed den offentliga granskningen. Det är inte möjligt med fullständig insyn på detta område, men underrättelsetjänsterna tenderar att ha en överdriven eller till och med tvångsmässig inställning till sekretess. Sekretess bör betraktas mer som ett undantag, som kräver övertygande motivering i fråga om den särskilda och betydande skada som det kan medföra om information offentliggörs, och bör inte enbart baseras på det omfattande och otydliga begreppet nationell säkerhet. Det 1 I. Leigh, Accountability and intelligence cooperation. PE523.025v02-00 4/6 DT\1014219.doc
skulle kunna utarbetas kriterier för ökad insyn, utifrån den allmänna principen om tillgång till information och de så kallade Tshwane-principerna. 1 Kriterierna skulle behöva vara bindande för staterna för att få någon verkan. En andra möjlighet är att stärka de nationella tillsynssystemen. Detta bör ske i form av ett förhandsgodkännande av en oberoende undersökningsdomare som har gedigen erfarenhet av rättslig prövning i frågor som rör mänskliga rättigheter. Parlamentsorganens eller de oberoende expertorganens efterhandsutvärdering av verksamheten bör stärkas genom att de ges fullständig tillgång till information (inbegripet sekretessbelagd information och information från andra tjänster), befogenhet att göra platsbesök, omfattande förhörsbefogenheter, tillräcklig teknisk expertis, lämpliga resurser och ett fullständigt oberoende från staten. Organen bör generellt sett även vara tvingade att rapportera till sina parlament. Utöver detta bör bindande minimistandarder eller minimiriktlinjer fastställas inom Europa i fråga om tillsynen av nationella underrättelsetjänster, vilka baseras på nuvarande bästa praxis och rekommendationer från internationella organ (FN, Europarådet osv.). En tredje möjlighet är att låta tillsynsorganen hålla jämna steg med den verksamhet som övervakas. Eftersom underrättelsetjänsterna måste samarbeta sinsemellan för att ta itu med hot och nätverk över gränserna, behöver tillsynsorganen också samarbeta internationellt för att ställa underrättelsetjänsterna till svars. Eftersom det finns ett erkänt behov av stärkt samarbete mellan överprövningsinstanser för underrättelsetjänster 2, har det inrättats en plattform för att tillsynsorganen ska kunna bedriva ett utbyte i fråga om gemensamma problem och bästa praxis. 3 Kravet om ett stärkt samarbete upprepas dessutom i och med undertecknandet av Brysseldeklarationen ( Declaration of Brussels ) där man erkänner behovet av ett utökat informationsutbyte mellan parlamentariska tillsynsorgan i EU:s medlemsstater, Schweiz och Norge. 4 Detta har hittills skett utan någon samordning, men det finns utrymme för en mer medveten, internationell tillsyn som präglas av samarbete. Detta skulle kunna ske via gemensamma kommittéer, informationsutbyte eller inrättandet av överstatliga organ, ett organ liknande artikel 29-gruppen i fråga om uppgiftsskydd. Man skulle kunna inrätta en högnivågrupp som, på ett öppet sätt och i samarbete med parlamenten, ska föreslå åtgärder som bör vidtas för ett utökat tillsynssamarbete inom EU, inbegripet i fråga om tillsyn över Europeiska unionens underrättelseanalyscentrum (EU Intcen). Svaga formella system på nationell nivå för underrättelseansvar skulle kunna uppvägas av ett mer informellt ansvar genom avslöjanden från undersökande journalister i samverkan med aktivister och visselblåsare. Detta kräver dock inte bara ett bättre rättsligt skydd för dessa utan även att man sätter stopp för okontrollerad övervakning som kan ha en avskräckande effekt på dessa personer. Vidare skulle Tshwane-principerna och Europarådets arbete skulle kunna tjäna som inspiration i detta avseende för att utveckla saker och ting ytterligare. Det bör dock noteras att en riktig tillsynsmekanism inte bör vara 1 The Global Principles on National Security and the Right to Information, juni 2013. 2 http://www2.ohchr.org/english/issues/terrorism/rapporteur/docs/a.hrc.10.3.pdf 3 Se t.ex. ENNIR The European Network of National Intelligence Reviewers (www.ennir.be). 4 http://www.parlement-eu2010.be/pdf/30sep-1okt-declaratione.pdf DT\1014219.doc 5/6 PE523.025v02-00
beroende av journalister och visselblåsare och att den bör ges befogenheter så att den kan nå sina mål på egen hand. Ett problemområde i fråga om tillsynsmekanismernas omfattning är den tydliga överlappningen mellan underrättelsetjänsternas verksamhet och den traditionella politiska verksamheten. Eftersom det finns en kraftfull ram för ansvarighet och en mer strikt rättsstatsprincip i det sistnämnda fallet, måste tillsynsmekanismerna säkerställa att de grundläggande rättigheterna även skyddas i underrättelseverksamheten. Frågor att diskutera Med tanke på omfattningen av det internationella samarbetet inom underrättelsetjänsterna i EU måste denna verksamhet bli föremål för tillräcklig kontroll för att tillsynsorganen ska kunna granska det internationella underrättelsesamarbetet. Det finns en risk för att EUmedlemsstaternas underrättelsetjänster, till följd av internationellt samarbete, kan ta emot information som de annars inte skulle kunna inhämta själva på lagligt sätt. Tredjepartsregeln kan som sagt fungera som ett hinder för riktiga tillsynsmekanismer om tillsynskommittén betraktas som tredje part. Hur kan man säkerställa att information från en utländsk eller internationell myndighet blir föremål för lämplig tillsyn? Är det möjligt att inte betrakta tillsynsorgan som tredje part? Hur kan nationella säkerhetsåtgärder, som tenderar att vara otydliga/tvetydiga, införlivas i den demokratisk ram för parlamentarisk och rättslig tillsyn? Vilken roll och vilka befogenheter bör Europaparlamentet ha i fråga om utövandet av parlamentarisk tillsyn? Bör Europaparlamentet inrätta ett särskilt utskott/underutskott som kan ta emot och granska sekretessbelagd information? Hur kan Europaparlamentets budgetbefogenheter utnyttjas på effektivaste sätt för att stödja en eventuell stärkt tillsynsroll för parlamentet? Om ytterligare samarbete och informationsutbyte sker mellan nationella underrättelsetjänster, är det fortfarande effektivt att endast ha nationella bestämmelser och tillsynsmekanismer för underrättelsetjänster inom EU? Hur kan man på bästa sätt organisera den samarbetsmässiga tillsynen av underrättelsetjänster inom Europa? Kan nationella tillsynsmekanismer, med tanke på den tekniska utvecklingen och informationsutbytet, säkerställa att alla EU-medborgares medborgerliga rättigheter respekteras av de olika nationella underrättelsetjänsterna? Om så inte är fallet, finns det behov av europeiska minimistandarder eller minimibestämmelser som underrättelsetjänsterna bör följa i fråga om informationsutbyte, uppgiftsskydd, öppenhet och tillsyn? PE523.025v02-00 6/6 DT\1014219.doc