SV D5 95728 Executive Summary SV SV
EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den 13.1.211 SEK(211) 44 slutlig ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR som åtföljer förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2/25/EG vad gäller tillämpningen av utsläppssteg på smalspåriga traktorer SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSEN SEK(211) 43 slutlig KOM(211) 1 slutlig Ansvarsfriskrivning: Denna sammanfattning är endast bindande för de avdelningar inom kommissionen som har medverkat i utarbetandet av den och påverkar inte den slutliga utformningen av eventuella beslut som fattas av kommissionen. SV SV
1. PROBLEMFORMULERING Den fråga man ska ta ställning till är om det är möjligt att uppfylla lagstiftningskraven för utsläpp av föroreningar när det gäller s.k. smalspåriga traktorer. Varje år säljs ca 26 sådana traktorer, vilket utgör 16 % av marknaden för nya traktorer i EU. De är konstruerade för att passa terrängen i europeiska vin- och fruktodlingar, t.ex. det smala utrymmet mellan vinrader. Följaktligen tillverkas och säljs smalspåriga traktorer nästan enbart i Europa. Problemet är dels att gränsvärdena i lagstiftningen inte är lämpliga, dels att det inte är tekniskt möjligt att följa dem. När nya utsläppsgränser för traktorer infördes av lagstiftaren 25 hade man endast begränsad information om vilken teknik som krävdes för att uppfylla normerna. Utöver det nu gällande steg III A fastställdes också steg III B och steg IV, som ställer krav på kraftigt minskade utsläpp av partiklar och kväveoxider. Genomförandedatumen för utsläppande på marknaden av smalspåriga traktorer i de berörda motorkategorierna (omfattande 75 % av marknaden för smalspåriga traktorer) är följande: Motoreffekt Genomförandedatum (steg III B) Genomförandedatum (steg IV) 56 75 kw 1 januari 212 1 oktober 214 37 56 kw 1 januari 213 - Risken för problem när det gäller smalspåriga traktorer konstaterades i direktiv 2/25/EG om utsläpp från traktorer, och man införde artikel 4.8 som ställer krav på ytterligare en undersökning av om det är tekniskt möjligt att följa de planerade utsläppsgränserna för smalspåriga traktorer. Efterhand har det bekräftats att smalspåriga traktorer skulle ha mycket svårt att uppfylla nästa steg i utsläppskraven. Anledningen är att det på smalspåriga traktorer, till skillnad från på vanliga/större traktorer, endast finns ett begränsat utrymme för den nya motorteknik och teknik för efterbehandling av föroreningar som det ställs krav på. Man skulle tumma på de grundläggande användarkraven om fordonsstorleken ökades, eftersom traktorn skulle bli svårare att manövrera, den odlingsbara marken skulle minska och det rent allmänt skulle bli svårt att använda traktorn i den omgivning som den är konstruerad för. Utsläppskraven i steg III B och steg IV skulle inte innebära några problem om det i tid togs fram tillfredsställande tekniska lösningar för smalspåriga traktorer. Den information som för närvarande finns om marknaden ger dock vid handen att arbetet med att utveckla motorteknik och efterbehandlingsteknik först nyligen har resulterat i de första prototyplösningarna. När det gäller steg IV pågår FoU om motorkoncept fortfarande. Dessutom kommer det att krävas ytterligare insatser för att anpassa tekniken så att den kan användas i smalspåriga traktorer och för att integrera den i det begränsade utrymmet. För steg III B väntas det dröja tre till sex år, i enlighet med de normala ledtiderna i branschen. För steg IV kan det krävas mellan sex och tio år för att utveckla smalspåriga traktorer som uppfyller kraven, även om det går att hitta en teknisk lösning. De parter som främst berörs är motor- och traktortillverkare och deras personal samt jordbrukssektorn. Först måste motortillverkarna utveckla nya motorer som klarar de nya SV 2 SV
gränsvärdena och går att använda i smalspåriga traktorer. Därefter måste traktortillverkarna hitta en teknisk lösning för att installera nästa generation motorer i sina specifika produkter och se till att de fortfarande kan användas i det smala utrymmet mellan vinrader. Jordbrukssektorn skulle påverkas av att det inte finns nya smalspåriga traktorer som kan användas i det nuvarande utrymmet i vin- och fruktodlingar och tillsammans med den utrustning och de verktyg som för närvarande används vid odling. De anställda vid dessa traktorföretag skulle drabbas om företagen måste dra ner på verksamheten därför att de inte kan tillgodose efterfrågan på nya produkter. I konsekvensanalysen anges olika alternativ för att lösa problemet. 2. SUBSIDIARITETSANALYS Genom direktivet om utsläpp från traktorer harmoniseras medlemsstaternas lagar om utsläppsgränser och typgodkännandeförfarandet för motorer som ska installeras i traktorer. Direktivet kan endast ändras på EU-nivå. Men om man inte vidtar några åtgärder finns det risk för att medlemsstaterna vidtar nationella åtgärder för att lösa problemet, vilket skulle leda till en fragmentering av den inre marknaden och snedvrida konkurrensen mellan medlemsstaterna. Därför är det befogat med åtgärder på EU-nivå, som också bidrar till att upprätthålla den inre marknaden för traktorer. 3. MÅL De strategiska målen är kopplade till konkurrens- och miljöfrågor. De allmänna målen är att vid försöken att lösa problemet bevara traktorindustrins konkurrenskraft och lönsamhet och samtidigt upprätthålla ett högt miljöskydd genom minskade utsläpp av föroreningar. Tillverkarna av smalspåriga traktorer kommer sannolikt att drabbas av stora inkomstbortfall eftersom de inte kan släppa ut produkter som uppfyller kraven redan 212. Detta skulle allvarligt äventyra de FoU-investeringar som behövs för att ta fram de tekniska lösningar som är nödvändiga för att ta sig in på marknaden igen. Denna risk kan hota många av dessa specialiserade företag, av vilka de flesta inte är särskilt stora företag med ett begränsat kapital, bland dem många små och medelstora företag. För miljöskyddet är det av största vikt att förnya traktorbeståndet för att minska utsläppen av partiklar och kväveoxider. Om det inte finns nya smalspåriga traktorer på marknaden p.g.a. de tekniska problemen med att uppfylla lagstiftningskraven kommer användarna förmodligen att anpassa sig till situationen genom att fortsätta använda de gamla, mer förorenande traktorerna också efter deras normala livslängd. Dessutom måste branschen ges incitament att fortsätta utvecklingen av renare smalspåriga traktorer och på medellång eller längre sikt göra de nödvändiga utsläppsminskningarna. Utsläppen från det nuvarande beståndet av smalspåriga traktorer uppgår till,2 % respektive,5 % av de totala utsläppen i EU av partiklar och kväveoxider. 4. ALTERNATIV Man har identifierat följande sex tänkbara alternativ för att uppfylla målen: SV 3 SV
Alternativ 1 Ingen åtgärd = nollalternativ De nuvarande tidsfristerna för smalspåriga traktorer för att uppfylla de nya gränsvärdena i steg III B och steg IV ändras inte, vilket betyder att nya smalspåriga traktorer måste uppfylla kraven i steg III B från och med den 1 januari 212 och kraven i steg IV från och med den 1 oktober 214. Alternativ 2 Frist på ytterligare tre år för smalspåriga traktorer innan steg III B och steg IV genomförs Tidsfristerna för smalspåriga traktorer för att uppfylla utsläppskraven i steg III B och steg IV skulle skjutas upp tre år. Steg III B skulle bli obligatoriskt för smalspåriga traktorer från och med den 1 januari 215 och steg IV från och med den 1 oktober 217. Alternativ 3 Frist på ytterligare fem år för smalspåriga traktorer innan steg III B och steg IV genomförs Tidsfristerna för smalspåriga traktorer för att uppfylla utsläppskraven i steg III B och steg IV skulle skjutas upp med fem år. Steg III B skulle bli obligatoriskt för smalspåriga traktorer från och med den 1 januari 217 och steg IV från och med den 1 oktober 219. Alternativ 4 Smalspåriga traktorer beviljas undantag från steg III B och steg IV Med tanke på de särskilda begränsningarna i fråga om utformningen av smalspåriga traktorer och deras begränsade andel av den totala marknaden för traktorer skulle ett alternativ kunna vara att helt undanta smalspåriga traktorer från kraven i steg III B och steg IV. I så fall skulle kraven i steg III A för smalspåriga traktorer fortsätta att gälla under obegränsad tid. Alternativ 5 Steg III B slopas och steg IV införs vid de tidpunkter som ursprungligen angetts Detta alternativ innebär att man slopar steg III B och inför steg IV vid de tidpunkter som ursprungligen angetts i lagstiftningen om utsläpp från traktorer, dvs. från och med den 1 oktober 214. Alternativ 6 Flexibilitetsbestämmelserna förlängs för smalspåriga traktorer Detta alternativ innebär att flexibilitetsbestämmelserna i direktivet om utsläpp från traktorer förlängs ytterligare för smalspåriga traktorer, så att tillverkarna av dessa traktorer kan sälja fler traktorer som inte uppfyller kraven utan att utsläppskraven som sådana ändras. Alternativ 5 slopades tidigt, eftersom man inte kommer att hinna konstruera fordon som uppfyller kraven i steg IV innan gränsvärdena i lagstiftningen blir obligatoriska. Man kan vänta sig mycket negativa konsekvenser (omöjligt att sälja smalspåriga traktorer som uppfyller kraven, inkomstbortfall, fortsatt användning av gamla traktorer) från och med 214, SV 4 SV
förmodligen i ännu högre grad än med alternativ 1. Dessutom vore det resursslöseri för de företag som har investerat i tekniska lösningar för steg III B. Alternativ 6 har också slopats. Flexibilitetsbestämmelserna för traktorer ger tillverkare möjlighet att fortsätta sälja traktorer som inte uppfyller kraven även efter att de nya utsläppsstegen har införts. De nuvarande bestämmelserna medger endast ett uppskov på några månader. För att i högre grad anpassa bestämmelserna till den omställningstid som krävs för att utveckla smalspåriga traktorer som uppfyller kraven skulle man eventuellt kunna utöka flexibiliteten för smalspåriga traktorer. Då skulle flexibiliteten behöva vara omkring 3 %. I praktiken skulle detta alternativ innebära att tillämpningen av de nya utsläppsstegen skjuts upp med tre år, ett alternativ som i hög grad liknar alternativ 2. Den administrativa bördan för tillverkare och förvaltningar för att genomföra flexibilitetssystemet skulle dock bli betydligt större. 5. KONSEKVENSANALYS Eftersom denna konsekvensanalys gäller en smal lagstiftningsåtgärd görs huvudsakligen en kvalitativ bedömning av alternativen, men konsekvenserna kommer också att kvantifieras i mån av tillräcklig information. Analysen bygger på information från olika källor, t.ex. de undersökningar som gjorts av Gemensamma forskningscentrumet och Arcadis men också av branschen själv (särskilt tillverkare av motorer, efterbehandlingssystem och traktorer) som tillhandahållit information om FoU-resultat och ny teknik med avseende på införandet av de nya stegen för smalspåriga traktorer. Alternativ 1 Ingen åtgärd = nollalternativ Detta alternativ innebär en allvarlig risk för störningar av branschen och marknaden för smalspåriga traktorer, eftersom branschen inte kommer att få fram traktorer i tid som uppfyller kraven i steg III B eller steg IV. Användarna kommer inte att kunna ersätta gamla förorenande traktorer med modern utrustning, och kommer sannolikt att fortsätta använda gamla traktorer som är starkt förorenande och innebär ett sämre skydd för arbetstagaren. Vissa traktorer som uppfyller kraven (i den lägre motorkategorin) kan komma ut på marknaden några år senare, men många tillverkare kan tvingas lägga ner verksamheten p.g.a. det långvariga inkomstbortfallet för smalspåriga traktorer, vilket innebär att uppskattningsvis 3 personer förlorar sitt arbete under en treårsperiod. Och eftersom det inte finns något att ersätta det nuvarande beståendet med, får man räkna med att omkring 8 arbetstagare som använder smalspåriga traktorer kommer att utsättas för större säkerhetsrisker, åtminstone under en treårsperiod. Genom ny lagstiftning har säkerhetskraven för nya traktorer skärpts, särskilt mot vältningsolyckor, och beståndet måste förnyas för att förbättra arbetstagarnas säkerhet. De samlade utsläppen av partiklar och kväveoxider i alternativ 1 är högre än vad man ursprungligen hade väntat sig med de nya utsläppsgränserna. Anledningen är den fortsatta användningen av gamla traktorer p.g.a. bristen på nya smalspåriga traktorer som uppfyller kraven. Berörda parter (främst från branschen) har i flera år kritiserat detta alternativ och varnat för dess negativa konsekvenser. SV 5 SV
Alternativ 2 Frist på ytterligare tre år för smalspåriga traktorer innan steg III B och steg IV genomförs Genom fristen på ytterligare tre år för smalspåriga traktorer innan de behöver uppfylla kraven skulle detta alternativ mycket effektivt mildra de ekonomiska konsekvenserna för branschen. Utmaningen skulle fortfarande vara stor men hanterbar och utan allvarliga sociala följder. Alternativet främjar innovation eftersom branschen fortfarande skulle vara pressad att hitta tekniska lösningar för att uppfylla de nya utsläppsgränserna som införts genom direktivet. Tillverkarna beräknas bli tvungna att öka sina FoU-utgifter från 3 % till drygt 6 % av omsättningen under de närmaste fyra åren för att kunna uppfylla kraven i steg III B från och med 215. Sammanlagt väntas tillverkarna av smalspåriga traktorer investera ca 5 miljoner euro i forskning och utveckling. Säkerheten för arbetstagarna kommer att förbättras som väntat, tack vare att gamla smalspåriga traktorer ersätts med nya säkra traktorer. Jämfört med nollalternativet (alternativ 1) är miljöpåverkan positiv. Eftersom inga smalspåriga traktorer uppfyller kraven i steg III B kommer nya smalspåriga traktorer som uppfyller kraven i steg III A att kunna ta sig in på marknaden och minska utsläppen av föroreningar, i och med att de gamla och förorenande traktorerna byts ut. De totala miljöfördelarna med detta alternativ beräknas uppgå till 122 miljoner euro (lägre partikelutsläpp: 31 miljoner euro och lägre kväveoxidutsläpp: 91 miljoner euro). Några företag anser att det är en möjlig lösning, men den åsikten delas inte av alla. Alternativ 3 Frist på ytterligare fem år för smalspåriga traktorer innan steg III B och steg IV genomförs Detta alternativ med ytterligare fem års frist för smalspåriga traktorer skulle vara mycket gynnsamt för den fortsatta sysselsättningen i sektorn. Branschen skulle fortfarande vara pressad att hitta tekniska lösningar för att uppfylla direktivets krav, även om alla berörda aktörer skulle få tillräckligt med tid för att ta fram tekniska lösningar för smalspåriga traktorer. Lagstiftningen kan visserligen framstå som mindre trovärdig om det uppfattas som att branschen inte försökte uppfylla gränsvärdena i tid. Detta alternativ svarar mot önskemålen från tillverkarna av smalspåriga traktorer. Säkerheten för arbetstagarna kommer att förbättras som väntat, tack vare att gamla smalspåriga traktorer ersätts med nya säkra traktorer. Inverkan på miljön blir mindre än i nollalternativet eftersom de gamla smalspåriga traktorerna ersätts med nya renare traktorer som uppfyller kraven i steg III A. De totala miljöfördelarna med detta alternativ beräknas uppgå till 74 miljoner euro (lägre partikelutsläpp: 12 miljoner euro och lägre kväveoxidutsläpp: 62 miljoner euro). Beloppen är något lägre än i alternativ 2, eftersom steg III B kommer att genomföras två år senare. Detta alternativ svarar mot önskemålen från tillverkarna av smalspåriga traktorer. Alternativ 4 Smalspåriga traktorer beviljas undantag från steg III B och steg IV Ett permanent undantag minskar visserligen de negativa ekonomiska effekterna för branschen, men det är ovisst om utsläppen av föroreningar minskar på lång sikt SV 6 SV
eftersom det inte alls är säkert att det utvecklas smalspåriga traktorer som uppfyller kraven i steg III B eller steg IV. I och med att utsläpp av partiklar och kväveoxider från andra källor väntas minska successivt kommer de smalspåriga traktorernas andel av sådana utsläpp att öka. De totala miljökostnaderna med detta alternativ beräknas uppgå till 674 miljoner euro (högre partikelutsläpp: 313 miljoner euro och kväveoxidutsläpp: 361 miljoner euro). På kort sikt vore det dock positivt för miljön, eftersom det åtminstone skulle finnas steg III A-traktorer som ersättning för äldre, mer förorenande traktorer. Ett undantag skulle också till stor del ta bort varje incitament för att investera i forskning och utveckling och miljötekniska innovationer för smalspåriga traktorer. Också med det här alternativet kommer säkerheten för arbetstagarna att förbättras som väntat, tack vare att gamla smalspåriga traktorer ersätts med nya säkra traktorer. Det skulle inte finnas någon risk för att företag tvingas slå igen på grund av utsläppskraven, eftersom dessa de facto inte skulle förändras. Ett litet antal arbetstillfällen kopplade till forskning och utveckling skulle kunna försvinna bland traktortillverkare och leverantörer av system för efterbehandling av avgaser. Detta var ursprungligen den lösning som branschens företrädare ville ha, men på senare tid har de uttryckt önskemål om ett uppskov på fem år. 6. JÄMFÖRELSE AV ALTERNATIVEN Analysen ovan visar att ett uppskov på tre år för smalspåriga traktorer (alternativ 2) är det bästa sättet att uppfylla målen om en konkurrenskraftig industri och ett bättre miljöskydd. Av tabellen nedan framgår det att detta alternativ totalt har de mest gynnsamma ekonomiska, miljömässiga och sociala konsekvenserna. Alternativ 1 nollalternativ Alternativ 2 treårigt uppskov Alternativ 3 femårigt uppskov Alternativ 4 undantag Direkta ekonomiska konsekvenser (för branschen) Ingen försäljning av smalspåriga traktorer förrän man har hittat en teknisk lösning, inkomstbortfall, allvarlig risk för konkurser De flesta aktörer kan fortsätta verksamheten, försäljningen fortsätter, redan gjorda investeringar går inte förlorade Alla aktörer kan fortsätta verksamheten, försäljningen fortsätter, redan gjorda investeringar går inte förlorade Inget behov av fler investeringar, försäljningen fortsätter, redan gjorda investeringar går förlorade Indirekta ekonomiska konsekvenser (för konsumenterna) Verktyg kan inte förnyas, högre underhållskostnader Till en början tilläggskostnader för utrustning på 117 miljoner euro/år Till en början tilläggskostnader för utrustning på ca 1 miljoner euro/år Inga särskilda kostnadsökningar -- Konsekvenser för forskning och utveckling Innovationskapplöpnin g mellan vissa aktörer, utan inkomster för att finansiera det Fortsatta FoUinvesteringar, som ger de flesta möjlighet att delta Tidiga FoUinvesteringar kompenseras inte, vilket ger alla möjlighet att Inga incitament till innovation SV 7 SV
delta -- Partikelutsläpp 1 Förlängd användning av gamla förorenande traktorer Fortsatt förnyelse av beståndet, minskning med 2,2 kt, vinst på 31 miljoner euro Fortsatt förnyelse av beståndet, minskning med,8 kt, vinst på 12 miljoner euro På lång sikt ökning av utsläpp med 22,7 kt, kostnad 313 miljoner euro -- Kväveoxidutsläpp Förlängd användning av gamla förorenande traktorer Fortsatt förnyelse av beståndet, minskning med 42 kt, vinst på 91 miljoner euro Fortsatt förnyelse av beståndet, minskning med 29 kt, vinst på 62 miljoner euro På lång sikt ökning av utsläpp med 168 kt, kostnad 361 miljoner euro Konsekvenser för sysselsättningen Allvarlig risk för upp till 3 förlorade arbetstillfällen under en treårsperiod Begränsad förlust av arbetstillfällen, ej strukturell, en del nya arbetstillfällen hos leverantörer Ännu mindre förlust av arbetstillfällen, ej strukturell, en del nya arbetstillfällen hos leverantörer Ingen risk för betydande förlust av arbetstillfällen, inga nya arbetstillfällen hos leverantörer Konsekvenser för arbetstagarnas säkerhet Osäkra traktorer används längre, ca 8 arbetstagare berörs Bättre säkerhet genom förnyelse av beståndet Bättre säkerhet genom förnyelse av beståndet Bättre säkerhet genom förnyelse av beståndet Genom ett uppskov på tre år skulle de flesta tillverkare ges möjlighet att omsätta de senaste tekniska rönen i smalspåriga traktorer som uppfyller gränsvärdena i steg III B, samtidigt som de uppfyller de grundläggande kundkraven för användning i vin- och fruktodlingar. Därigenom undviks de stora förlusterna av arbetstillfällen i alternativ 1, och konsekvenserna för miljön och arbetstagarnas säkerhet är fortsatt positiva i och med att beståndet i EU kontinuerligt förnyas. Jämfört med alternativ 3 skulle uppskovet svara mot behovet av tekniska utveckling och fortsätta att stimulera innovation. Med ett begränsat uppskov kommer man att uppnå de miljövinster som den ursprungliga lagstiftningen förväntades ge, till skillnad från alternativ 4. 1 De uppskattade utsläppen av föroreningar och kostnadsberäkningarna av konsekvenserna gäller nollalternativet. Utsläppen gäller fram till 25, kostnadsberäkningarna av miljökonsekvenserna gäller 212 23. SV 8 SV
7. ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING Det är viktigt att kontinuerligt övervaka de tekniska framstegen inom branschen, för att följa utvecklingen mot en övergång till gränsvärdena i steg III B och steg IV. Nyckelindikatorerna är nivån på FoU-investeringarna i sektorn, försäljningsnivån och lönsamheten för de företag (särskilt små och medelstora företag) som är verksamma i sektorn samt antalet smalspåriga traktorer som successivt typgodkänns enligt gränsvärdena i steg III B och steg IV. Dessutom är det viktigt att övervaka partikel- och kväveoxidutsläppen från smalspåriga traktorer. Följaktligen är det av största vikt att upprätthålla en dialog med branschen för att följa stora och små företags FoU-investeringar och övervaka sektorns konkurrenskraft och kapacitet att utveckla passande tekniska lösningar under de närmaste åren. Med avseende på den framtida tillämpningen av reglerna är det viktigt att övervaka marknaden för smalspåriga traktorer och teknikutvecklingen, inklusive eventuella lösningar för en övergång till steg IV. En sådan dialog upprätthålls lämpligen bl.a. genom arbetsgruppen för jordbrukstraktorer. SV 9 SV