Dnr KS-2012-619 Dpl 63 sid 1 (8) KOMMUNLEDNINGSKONTORET Stadssekretariatet Tjänsteyttrande 2013-01-15 Dan Tågmark, 054-540 10 04 dan.tagmark@karlstad.se Remiss - Boverkets översyn av bostadsförsörjningslagen samt avsnitt 7.3 i Statskontorets rapport om mark, bostadsbyggande och konkurrens Dnr KS-2012-619 Dpl 63 Ärende Inledning Kommunernas ansvar för boendeplanering har varit föremål för en översyn hos två olika statliga myndigheter Boverket och Statskontoret ur olika aspekter. Boverkets översyn angår lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar ( BFL ). Översynen grundas på ett uppdrag från regeringen med syfte att förtydliga det kommunala ansvaret för bostadsförsörjningen och att tydliggöra det regionala perspektivet vid planeringen av bostadsförsörjningen ur ett hållbart perspektiv. Boverkets översyn har resulterat i ett förslag om att BFL ersätts med en ny lag, betecknad lag om kommunernas ansvar för boendeplanering ( BPL ), som har BFL:s materiella regler som grund. Statskontorets översyn gäller granskning av den kommunala markanvisningsprocessen och grundas även den på ett regeringsuppdrag. Uppdraget rymmer två huvudsakliga frågeställningar: - Hur ser den kommunala markanvisningsprocessen för bostadsbyggande ut? - Hur påverkas konkurrensen av kommunernas sätt att förmedla mark? Statskontoret har inom ramen för sin granskning föreslagit ett förtydligande i BFL av innebörd att det ska finnas en policy för markanvisningar i kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjningen. Boverkets och Statskontorets förslag har remitterats till bl a kommunen. Kommunledningskontoret har inhämtat yttranden över förslagen under hand från Teknik- och fastighetsförvaltningen ( TFF ) och Stadsbyggnadsförvaltningen ( SBF ). I det följande behandlas förslagen i varsina avsnitt. Postadress: Kommunledningskontoret, 651 84 Karlstad Besöksadress: Kommunledningskontoret Webb: karlstad.se Tel: 054-540 00 00 Fax: 054-18 34 06 E-post: kommunledningskontoret@karlstad.se Org.nr: 212000-1850 PlusGiro: 81 74-5 Bankgiro: 405-2213
Dnr KS-2012-619 Dpl 63 sid 2 (8) Boverkets översyn av BFL Förslaget Enligt Boverkets mening innebär förslaget till BPL inget väsentligt större ansvar för kommunerna. Skillnaderna i förhållande till BFL är väsentligen och huvudsakligen följande (numreringen rymmer ingen värdering om punkternas inbördes betydelse): 1. Nya begrepp Kommunerna har enligt BFL ansvar för att planera bostadsförsörjningen enligt vad lagen närmare anger. I detta ansvar ligger en skyldighet att upprätta riktlinjer för bostadsförsörjningen som ska antas av kommunfullmäktige under varje mandatperiod. Boverket föreslår att dessa begrepp ersätts med boendeplanering respektive boendeprogram. Med boendeprogram menas det dokument som ska visa kommunens bostadspolitiska mål och planerade insatser för att nå dessa mål. Med den ändrade terminologin avser Boverket att dels betona att kommunens ansvar gäller boendet i vid bemärkelse (inte bara själva bostäderna), dels att lämna det ovanifrånperspektiv som begreppet försörjning antyder och som mer eller mindre har blivit obsolet i och med avskaffandet av de statliga subventionerna för bostadsbyggande, anpassningen av reglerna för det allmännyttiga bostadsbeståndet till EUrätten genom lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag samt den alltmer avreglerade bostadsmarknaden. 2. Tydligare syfte med lagen - anknytning till PBL I 2 förslaget till BPL har man försökt att tydliggöra att kommunernas ansvar ska fokuseras på planeringen och på att skapa förutsättningar för den utveckling som eftersträvas samt att ansvaret omfattar såväl nyproduktion som utveckling och anpassning av befintliga boendemiljöer. Genom dessa formuleringar har man också avsett att knyta an till plan- och bygglagen (2010:900, PBL ), som har en liknande upptakt. Boverket föreslår vidare att kopplingen mellan BPL och PBL förstärks ytterligare genom att det införs en ny punkt i 2 kap 3 PBL som gör bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet i kommunen till ett allmänt intresse enligt PBL. Effekterna av en sådan direkt koppling är att dessa aspekter då blir direkt relevanta vid prövningar enligt PBL och att länsstyrelserna får ett tydligt lagstöd för att arbeta med boendefrågor inom ramen för samråd om kommunernas förslag till översiktsplan. 3. Mer preciserat lagkrav Boverket vill att det nya begreppet boendeprogram preciseras i förslaget till BPL. Med preciseringarna avses att poängtera följande:
Dnr KS-2012-619 Dpl 63 sid 3 (8) o o o o Programmet ska omfatta alla delar av kommunen, inte bara centralorten; Fokus bör ligga på strategiska politiska beslut, snarare än detaljer om enskilda projekt; Boendeprogrammet ska baseras på en behovs- och marknadsanalys; Boendeprogrammet ska utgöra underlag för översiktsplanen. 4. Det regionala perspektivet lyfts fram I förslaget till BPL anges att kommunerna ska visa att och på vilket sätt de har beaktat eventuella nationella eller regionala bostadspolitiska mål samt relevanta planer och program på den regionala nivån. 5. Förstärkt krav på samråd med grannkommuner m m I nuvarande BFL finns ett krav på att kommunerna ska samråda med varandra vid planeringen av bostadsförsörjningen om det behövs. I förslaget till BPL förstärks detta så att en kommun som upprättar förslag till boendeprogram ska samråda med andra kommuner som berörs av boendeplaneringen. Kommunen ska dessutom ge länsstyrelsen, regionplaneorgan och kommunala organ som har ansvar för regionalt tillväxtarbete och transportinfrastrukturplanering möjlighet att yttra sig över kommunens förslag till boendeprogram innan det antas av kommunfullmäktige. 6. Ett nytt verktyg för bostäder där marknaden fallerar Boverket konstaterar att utrymmet för att ge kommunerna direkta verktyg för att styra utvecklingen på bostadsmarknaden har minskat till följd av de omständigheter som nämns under punkt 1 ovan. Med utgångspunkt i det instrument som erbjuds genom EU:s statsstödsregler för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, föreslås dock en bestämmelse (8 i lagförslaget), som innebär att kommunerna ska ges möjlighet att tilldela ett kommunalt eller privat bostadsföretag ett uppdrag att till exempel tillhandahålla hyresbostäder där detta inte kan erbjudas på marknadsekonomiska villkor. Detta förslag knyter an till den relativt nya lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag, enligt vilken kommunen har rätt att frångå utdelningsbegränsningen om överskottet från bostadsbolaget ska användas till åtgärder som främjar integration och social sammanhållning eller för att tillgodose bostadsbehovet för personer som kommunen har ett särskilt ansvar för.
Dnr KS-2012-619 Dpl 63 sid 4 (8) 7. Länsstyrelsens roll förtydligas Boverket föreslår att det skrivs in i lagen att länsstyrelsen ska uppmärksamma kommunerna på eventuella behov av samordning kommunerna emellan kring boendefrågor och verka för att sådan samordning kommer till stånd. Bedömning SBF har inga invändningar mot förslaget till BPL, utan anför att man redan arbetar på det sätt som förslaget innebär. TFF, som berörs av lagförslaget endast i mindre omfattning, har framfört att man ser det som angeläget och positivt att förslaget i 8 BPL ger kommunerna ett verktyg för genomförandet av angelägna bostadsåtgärder i områden där marknaden viker. Kommunledningskontoret delar fackförvaltningarnas inställning och anser det rent allmänt som positivt att man i lagförslaget har försökt att precisera terminologi och arbetssätt. Kommunledningskontorets uppfattning är att Boverkets förslag bör tillstyrkas. Statskontorets granskning av markanvisningsprocessen Terminologi Markanvisningsprocessen och planprocessen hänger samman och bedrivs ofta parallellt. I planprocessen är de involverade aktörernas rättigheter och skyldigheter reglerade i PBL. Denna lagstiftning kompletteras av olika avtal där två typer kan identifieras: genomförande- respektive entreprenadavtal. I entreprenadavtalet regleras relationen mellan byggherrar och entreprenörer medan genomförandeavtalet reglerar relationen fastighetsägare/byggherrar och kommunen. Det finns inte någon officiell terminologi för genomförandeavtal. Beroende på vem som äger marken när exploateringen påbörjas brukar man i litteraturen skilja på exploateringsavtal och markanvisningsavtal. Exploateringsavtal används när byggherren äger den mark som byggprojektet avser och där kommunens förhandlingsposition baserar sig på det kommunala planmonopolet. Markanvisningsavtal tillämpas då kommunen äger marken när exploateringen initieras och den kommunala förhandlingspositionen grundar sig främst på markägandet. Markanvisningsavtalet är dock inte något avtal i vanlig mening utan närmast att betrakta som en överenskommelse utan juridiskt bindande villkor. Först i och med en lagakraftvunnen detaljplanen kommer alla förutsättningar för markanvisningen att vara klara och byggrätten att vara garanterad. Villkoren för markanvisningen blir slutligen bindande i ett köpe- eller överlåtelseavtal. En markanvisning innebär alltså inte att mark överlåts från kommunen till en byggherre. En markanvisning definieras som en rätt för en byggherre att under viss tid och givet vissa villkor få förhandla med kommunen om att köpa mark.
Dnr KS-2012-619 Dpl 63 sid 5 (8) Markanvisningsavtalet är att betrakta som utgångspunkter för den kommande förhandlingen. Ensamrätten att förhandla med kommunen innebär att en byggherre kan avsätta resurser till ett projekt med vetskapen att kommunen har ett intresse att projektet genomförs. Regelverk för markanvisningar Det finns inte någon särskild lagstiftning för markanvisningsprocessen. Kommunernas markförsäljning regleras dock delvis av de allmänna reglerna i 4 kap jordabalken (1970:994) samt kommunallagen (1991:900), plan- och bygglagen (2010:900) samt EU-rättsliga regler. Det är särskilt de kommunal- och EU-rättsliga reglerna som får betydelse för kommunens agerande när det gäller markanvisningar. I samband med att en markförsäljning kopplas samman med efterföljande exploateringsåtaganden aktualiseras även lagen (2007:1091) om offentlig upphandling. Även BFL har betydelse för markanvisningsprocessen. Villkor i markanvisningsavtal Markanvisningsavtalen ser olika ut i olika kommuner och kan vara mer eller mindre detaljerade. De kan till exempel ange vad markanvisningen innebär, avsiktsförklaring och mål med projektet, upplysning om detaljplan, information om ekonomiska uppdelningar och markpris eller tomrättsupplåtelse. De kan också innehålla villkor om att byggherren ska använda en viss byggteknik, följa ett visst miljöprogram, samarbeta med arkitekter eller att bostäder ska ha en viss upplåtelseform m m. Kriterier för val av byggherre De flesta kommuner använder sig av olika kriterier som byggherrar ska uppfylla för att ha möjlighet att få en markanvisning. Kriterierna kan karaktäriseras som formella och informella. De formella kriterierna finns normalt angivna i en markanvisningspolicy, förutsatt att kommunen har antagit en sådan (vilket Karlstads kommun har; policyn är dock för närvarande föremål för översyn). Ett formellt kriterium är ofta generella krav på byggherrens ekonomiska stabilitet. Exempel på andra formella kriterier är att byggherren ska uppfylla olika kvalitetsoch miljökriterier och att byggherren ska ha skött sig vid tidigare markanvisningar. Informella kriterier kan till exempel vara att en byggherre förväntas vara villig att även ta sig an mark i sämre lägen för att få tillgång till mark i attraktiva eller att byggföretaget ska upprätta hyresrätter för att även få bygga bostadsrätter. Markanvisningsmetoder För val av byggherre tillämpas olika metoder. Två ytterligheter är anbudsförfarande och direktanvisning. Mellan dessa ytterligheter finns ett stort antal variationer. Ett renodlat anbudsförfarande bygger på att intresserade byggherrar lämnar anbud på marken som därefter bedöms utifrån i förväg fastlagda kriterier. Vid direktanvisning, som är den vanligaste metoden, väljs byggherren direkt utan något föregående anbudsförfarande. Det finns även andra former av
Dnr KS-2012-619 Dpl 63 sid 6 (8) markanvisningstävlingar och jämförelseförfaranden som innebär att andra kriterier utöver priset på marken vägs in. En väsentlig rättslig förutsättning oavsett markanvisningsmetod är att marken enligt kommunallagen och EU:s statsstödsregler måste säljas till marknadspris. Markanvisningsprocessens olika steg Markanvisningsprocessen kan sammanfattas i följande punkter: - Initiativ från kommun eller byggherre; - Beredning av berörd kommunal förvaltning; - Nämndbeslut om genomförande av markanvisning och val av anvisningsförfarande; - Anvisning genom direktanvisning, jämförelseförfarande, anbudsförfarande eller tävling; - Beredning av inkomna förslag med utvärdering och förslag till val av byggherre; - Nämndbeslut om marktilldelning; - Överenskommelse om markanvisning/markanvisningsavtal (option att ensam förhandla om villkor för exploatering); - Förhandling; - Överlåtelse- eller köpeavtal. Förslaget Statskontoret har bland annat gjort följande allmänna iakttagelser vid sin granskning: - Alltfler kommuner har åtminstone någon form av policy för sitt markanvisningsarbete; - Det är inte ovanligt att principerna i policydokumenten inte följs och att kommunernas information om markanvisningsprocessen därmed inte överensstämmer med den praktiska tillämpningen; - Markanvisningsavtal utformas ofta i relativt allmänna termer och i vissa fall tecknas de inte alls; - Terminologin på förekommande avtal i samband med markanvisning varierar stort;
Dnr KS-2012-619 Dpl 63 sid 7 (8) - Informationen kring de faktorer som styr markpriset vid markanvisningar är ofta knapphändig och priset fastställs vanligen sent i processen. Prissättningen på marken är därför svår att förutsäga. - Det är ofta otydligt hur förslag/anbud värderas och vilka kriterier som avgör val av byggherre; - Särskilda krav på byggherren har blivit allt vanligare; - Uppföljning och utvärdering är dåligt utvecklad. Statskontoret ser den bristande transparensen och förutsägbarheten som det största problemet i markanvisningsprocessen. Man konstaterar att detta i förlängningen riskerar att hindra företagens etableringsvilja och utgöra ett hinder för utvecklingen mot en bättre fungerande marknad. Som redogjorts för ovan är själva markanvisningsprocessen inte specifikt reglerad och markanvisningsavtalet, i den mån det alls förekommer, är inte ett juridiskt bindande dokument. Samtidigt är det i beredningen inför beslut om markanvisning och i den muntliga förhandling som följer på en markanvisning som förutsättningarna läggs för hur konkurrensen kan komma att fungera. Statskontoret har inte bedömt det möjligt att föreslå närmare lagreglering av själva processen och de avtal som tillämpas. Man noterar att processen inte är enhetlig i landet och dessutom kan variera beroende på omständigheterna i de enskilda fallen. Statskontoret framhåller det som viktigt att processen också fortsättningsvis tillåts variera efter lokala förhållanden och omständigheter i övrigt. För att skapa bättre förutsättningar för en effektiv konkurrens och en ökad transparens för marknadens aktörer, föreslår Statskontoret istället att ett lagkrav införs genom BFL på att det ska finnas en policy för markanvisningar i kommunens riktlinjer för bostadsförsörjningen. Bedömning Statskontorets rapport ger en god beskrivning av hur markanvisningsprocessen fungerar i allmänhet och vilka problem och risker som finns förknippade med den. TFF och SBF invänt mot rapporten på ett fåtal, enskilda punkter av mindre vikt, men ställer sig bakom rapporten som helhet och tillstyrker Statskontorets förslag om lagkrav på att markanvisningspolicy ska finnas. Det finns mot den bakgrunden ingen anledning att här närmare beröra fackförvaltningarnas invändningar. Kommunledningskontoret instämmer i fackförvaltningarnas inställning att förslaget i rapporten om lagkrav på markanvisningspolicy bör tillstyrkas. Kontoret konstaterar för övrigt att rapporten som sådan bör kunna utgöra ett gott underlag för kommunens revidering av den egna markanvisningspolicyn.
Dnr KS-2012-619 Dpl 63 sid 8 (8) Carina Wiberg administrativ chef Dan Tågmark stadsjurist