Redovisning av uppdrag DEN 15 MARS 2012
Mars 2012 Dnr 12-2798 INNEHÅLL Redovisning av uppdrag 3 Uppdraget 3 Uppnådda effekter 3 Utgångsläge och vidtagna åtgärder 11 Fastighetsmäklarnämnden 12 Bakgrund och utgångsläge 12 Vidtagna åtgärder 13 Finansinspektionen 15 Bakgrund och utgångsläge 15 Vidtagna åtgärder 15 Lotteriinspektionen 19 Bakgrund och utgångsläge 19 Vidtagna åtgärder 19 Revisorsnämnden 22 Bakgrund och utgångsläge 22 Vidtagna åtgärder 24 Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Västra Götalands län och Länsstyrelsen i Skåne län 26 Bakgrund och utgångsläge 26 Vidtagna åtgärder 28 2
Redovisning av uppdrag Redovisning av Finansinspektionens insatser för att öka rapporteringen till Rikspolisstyrelsen (Fi2010/4920, Fi2010/5063, Fi2010/5322 och Fi2010/5790 (delvis)) UPPDRAGET I enlighet med uppdrag i regleringsbrevet för 2011 ska Finansinspektionen säkerställa en adekvat och effektiv rapportering från de verksamhetsutövare som enligt lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (penningtvättslagen) ska rapportera misstänkta transaktioner till Rikspolisstyrelsen 1 (härefter Finanspolisen). Finansinspektionen ska efter samråd med övriga myndigheter i samordningsorganet för tillsyn över åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism intensifiera dessa insatser och då särskilt med inriktning på de grupper av verksamhetsutövare som har låg rapporteringsgrad. Den 15 mars 2012 redovisas insatserna samt effekterna av dessa. Samordningsorganet består av representanter för Fastighetsmäklarnämnden, Finansinspektionen, Lotteriinspektionen, Revisorsnämnden och Länsstyrelserna i Stockholms, Västra Götalands samt Skåne län. Sveriges advokatsamfund ska ges möjlighet att delta i samordningsorganet, vilket man efter beslut om deltagande har gjort sedan samordningsorganets bildande. Utöver tillsynsmyndigheterna och Sveriges advokatsamfund deltar även Finanspolisen samt Bolagsverket vid samordningsorganets möten, som adjungerade deltagare. Samordningsorganets uppdrag regleras i 14 förordningen (2009:92) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (penningtvättsförordningen). Då Advokatsamfundet inte är en myndighet, och därmed inte omfattas av det aktuella regeringsuppdraget, lämnar samfundet en redogörelse för sina insatser och effekter i en bilaga till denna redovisning (se bilaga 1). UPPNÅDDA EFFEKTER Effekterna av insatserna mäts genom statistik över rapportering av misstänkta transaktioner till Finanspolisen. I uttrycket adekvat och effektiv rapportering kan i och för sig läsas in inte endast att ett adekvat antal rapporter om misstänkta transaktioner lämnas, utan även att de transaktioner som ska rapporteras faktiskt rapporteras, att rapporterna lämnas utan dröjsmål och att de innehåller nödvändig information etc. Finansinspektionen har dock, efter samråd med 1 Rapporteringen sker till Finanspolisen, en sektion vid Kriminalpolisenheten på Rikskriminalpolisen som i sin tur hör till Rikspolisstyrelsen. 3
övriga deltagare i samordningsorganet, funnit att mätning av antalet rapporter är den enda genomförbara metoden att bedöma effekten av insatserna (indikator). Jämförelse av antalet rapporter görs på årsbasis, varvid antalet rapporter 2011 jämförs med antalet rapporter 2010 och 2009. I tabellen redogörs för antalet rapporter till Finanspolisen år 2009, 2010 och 2011. Branschfördelning 2009 2010 2011 Advokat och biträdande jurist 3 1 0 Annan finansiell verksamhet 0 29 26 Auktionsföretag 0 0 0 Bank och finans 3 275 4 005 6 494 Bokföring och annan revisionstjänst 1 2 2 Penningförmedling 1 749 3 721 1 635 Bilhandlare (handel med transportmedel) 10 9 6 Kasino 322 297 284 Fastighetsmäklare 8 4 8 Fondbolag 5 0 2 Försäkringsförmedlare 7 35 75 Handel med antikviteter och konst 1 0 0 Handel med skrot 0 0 0 Handel med ädelstenar och ädelmetaller 1 5 5 Kreditmarknadsbolag 51 1 309 1 273 Pensionsstiftelse 0 0 0 Revisorer 8 7 5 Skatterådgivare 0 0 0 Tillsynsmyndighet 0 0 6 Valutaväxling 3 680 2 792 1 623 Värdepappersrörelse 1 1 7 Yrkesmässig handel med varor - 0 2 Övriga 15 1 0 Summa 9 137 12 218 11 453 Finansinspektionens sammanfattande analys Finansinspektionen konstaterar att det beträffande det stora flertalet branscher inte har skett någon nämnvärd förändring av antalet rapporter under den aktuella tidsperioden. På tre verksamhetsområden har dock påtagliga förändringar skett; det gäller de områden som av Finanspolisen kategoriseras som bank och finans, penningförmedling respektive valutaväxling. Antalet rapporter från banker har stadigt ökat under åren 2009 till 2011. Denna ökning kan sannolikt förklaras med att Finansinspektionen har genomfört betydande insatser mot dessa aktörer. Vad gäller penningförmedlare och valutaväxlare har antalet rapporter minskat. Finanspolisen har, som förklaring till denna nedgång, uppgett att några av dessa aktörer avsevärt minskat antalet rapporter 2011 jämfört med tidigare år. Vidare har Finanspolisen uppgett att några av företagen som bedriver penningförmedling har fått tillstånd att bedriva verksamhet som kreditmarknadsbolag. Finansinspektionen kan inte närmare förklara denna betydande nedgång av antalet rapporter från verksamhetsutövare som bedriver valutaväxling och 4
penningförmedling. En ytterligare förklaring skulle kunna vara införandet av lagen (2010:751) om betaltjänster (betaltjänstlagen). Före införandet av denna lag var en stor majoritet av dessa företag enbart anmälningspliktiga. Införandet av betaltjänstlagen innebar att de flesta av dessa verksamhetsutövare blev tvungna att söka tillstånd eller undantag från tillstånd för att kunna fortsätta bedriva sin verksamhet. Detta innebar även att större krav kom att ställas på dessa verksamhetsutövare än vad som tidigare varit fallet, vilket kan ha fått till följd att ett antal aktörer valt att inte fortsatta sin verksamhet. Vidare har en betydande andel av ansökningarna om tillstånd samt undantag från tillstånd enligt betaltjänstlagen avslagits. En fungerande granskning och rapportering av misstänkta transaktioner till Finanspolisen är av fundamental betydelse för att uppnå penningtvättsregelverkets syfte, att motverka penningtvätt och finansiering av terrorism. En förutsättning för att en verksamhetsutövare ska kunna hantera gransknings- och uppgiftsskyldigheten på ett adekvat sätt, är att övriga skyldigheter inom ramen för penningtvättsregelverket efterlevs. Till dessa krav hör bland annat att göra en riskbedömning av verksamheten och att vidta tillräckliga åtgärder för att uppnå kundkännedom. Rapporteringen av misstänkta transaktioner till Finanspolisen kommer att kunna tjäna som en indikator avseende regelefterlevnaden i stort på penningtvättsområdet. Detta är särskilt värdefullt, eftersom det generellt sett är svårt att finna lämpliga indikatorer inom tillsynsverksamhet. Naturligtvis måste den här typen av information användas med viss försiktighet, och det finns andra faktorer som är väsentliga när det gäller att bedöma regelefterlevnaden i en bransch eller ett enskilt företag. En ytterligare försvårande faktor vid värderingen av informationen beträffande antalet rapporter till Finanspolisen är det faktum att Finanspolisens kategorisering av verksamhetsutövare inte motsvarar penningtvättslagens beskrivning av de fysiska och juridiska personer som omfattas av lagen, och därmed även kommer att avvika från den terminologi som branschen och tillsynsmyndigheterna använder sig av. Det vore värdefullt om Finanspolisens statistik över rapporteringen följde den kategorisering som framgår av de regler som styr rapporteringsskyldigheten och som övriga aktörer använder sig av. Mycket talar dock för att rapporteringen, trots ovan påtalade osäkerhetsfaktorer, kan tillmätas relativt stor betydelse som indikator, framförallt när det gäller hela branscher men även i fråga om enskilda företag som har en mer omfattande verksamhet. Här ska bland annat beaktas att definitionen av penningtvätt inkluderar samtliga typer av förbrott utan någon begränsning (vilket kan vara fallet i många andra länder). Vidare förekommer tillgångar med någon form av brottsligt ursprung i stor omfattning i samhället. Mot den bakgrunden anser Finansinspektionen att det är svårt att se att de 5
branscher som har en obefintlig eller mycket låg rapportering generellt skulle ha en tillfredsställande efterlevnad av penningtvättsregelverket. Sedan kan det finnas varierande orsaker till att regelefterlevnaden är bristfällig, exempelvis att en del kategorier av verksamhetsutövare först relativt nyligen har kommit att omfattas av penningvättsregelverket, att vissa rapporteringsskyldiga är särskilt oroade för att identifieras av den/de företag och personer rapporten gäller, att en del kategorier av verksamhetsutövare underskattar risken att utnyttjas för penningtvätt etc. De förklaringarna ändrar dock inte det grundläggande förhållandet, att rapporteringen inte fungerar tillfredsställande inom flera branscher. De av tillsynsmyndigheterna beskrivna insatserna visar emellertid enligt Finansinspektionens uppfattning att det i många fall med adekvata åtgärder och ökad informationsspridning om penningtvättsregelverket, åtminstone på kort sikt, går att öka regelefterlevnaden och därmed antalet rapporter till Finanspolisen. För att säkerställa redan vidtagna insatsers långvariga effekter krävs emellertid ytterligare satsningar från myndigheternas sida. Det är en utmaning att få till stånd en adekvat rapportering inom samtliga kategorier av verksamhetsutövare, men det bör vara möjligt att med målinriktade insatser få till stånd en påtaglig förbättring. Myndigheternas redovisning av uppnådda effekter Nedan redovisar var och en av myndigheterna uppnådda effekter av respektive myndighets vidtagna åtgärder. Fastighetsmäklarnämnden Antalet rapporter till Finanspolisen var enligt Finanspolisens årsrapporter år 2006 en, år 2007 noll, år 2008 noll, år 2009 åtta och år 2010 fyra. Den förhållandevis höga siffran för år 2009 förklaras med att det under 2009 genomfördes en informationsturné och i vart fall cirka en sjättedel av fastighetsmäklarna fick direktupplysningar om penningtvätten och dess problem. I den nya penningtvättslagen infördes på initiativ av Fastighetsmäklarnämnden en ny bestämmelse som gör det lättare för fastighetsmäklarna, så till vida att det finns en möjlighet för dem att avsluta sitt uppdrag och sedan rapportera till Finanspolisen. Detta var inte möjligt enligt den gamla lagstiftningen. Enligt den var de tvungna att avbryta uppdraget utan förklaring och sedan rapportera till Finanspolisen. Enligt uppgifter från Finanspolisen, var antalet rapporter från fastighetsmäklare åtta under år 2011, vilket är en ökning med 100 procent sedan föregående år. Dessa siffror överensstämmer med Fastighetsmäklarnämndens uppfattning att fastighetsmäklarna i stort har tagit till sig lag (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism och de föreskrifter och rutiner som följer därav. Denna uppfattning stöds också av att nämnden i handläggningen noterat att bland annat identitetskontrollen av uppdragsgivare och slutlig köpare i de flesta fall sköts på ett korrekt sätt samt att fler fastighetsmäklare kontaktar såväl 6
Fastighetsmäklarnämnden som Finanspolisen med frågor rörande penningtvätt. Trots denna positiva trend, tilldelades tolv fastighetsmäklare varning under 2011, för brister vid uppnående av kundkännedom och bristande granskning av förhållandena kring förmedlingen. Att dessa brister fångats upp tillskriver Fastighetsmäklarnämnden till stor del den tillfälliga granskningspolicy som nämnden under 2011 arbetat efter. Sammanfattningsvis ser Fastighetsmäklarnämnden positivt på utvecklingen vilket stöds av utfallet i Finanspolisens rapport. Fastighetsmäklarnämnden kommer emellertid att fortsätta arbetet med att tydliggöra innebörden av penningtvättslagen och de skyldigheter för fastighetsmäklare som följer därav. Detta kommer att ske genom fortsatt tillsyn enligt den tillfälliga granskningspolicyn avseende penningtvätt, samt genom fler utbildnings- och informationsinsatser under 2012. De senare insatserna har redan påbörjats, då Fastighetsmäklarnämnden under de första månaderna 2012 i samarbete med Skatteverket gjort en informationsturné i sex av landets regioner, bland annat för att informera och svara på frågor om penningtvätt. Finansinspektionen Enligt uppgift från Finanspolisen lämnade den finansiella sektorn totalt 11 135 rapporter år 2011. Åren 2010 och 2009 uppgick antalet rapporter från den finansiella sektorn till 11 892 respektive 8 768. Som tidigare nämnts utmärker sig banker, kreditmarknadsbolag, företag som driver penningöverföring och valutaväxlare som de företag som lämnar flest penningtvättsrapporter. Antalet rapporter från banker har stadigt ökat under åren 2009 till 2011. Att rapporteringsgraden kontinuerligt ökat hos dessa aktörer kan sannolikt i betydande utsträckning förklaras med de av Finansinspektionen vidtagna åtgärderna i form av temaundersökningen på ett antal större banker och den dialog som förts med Svenska Bankföreningen och dess medlemmar angående uppgiftsskyldigheten. Även antalet rapporter från kreditmarknadsbolag har ökat markant sedan 2009 då endast 51 rapporter lämnades till Finanspolisen från denna företagskategori. Åren 2010 och 2011 uppgick antalet rapporter till 1 309 respektive 1273. Rapporteringsgraden är däremot fortfarande låg bland fondbolag, värdepappersbolag och livförsäkringsbolag. Huruvida den genomförda temaundersökningen på värdepappersbolag kan bidra till att öka antalet rapporter till Finanspolisen är ännu för tidigt att uttala sig om. Finansinspektionen bedömer emellertid att en av skälen till den låga rapporteringsgraden inom dessa sektorer är att dessa företag generellt anser att risken för att den egna verksamheten ska utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism är låg. Denna slutsats tycks ofta motiveras av att de aktuella företagen i liten omfattning hanterar kontanter. Detta är dock enligt Finansinspektionens uppfattning ett förlegat synsätt; penningtvätt förekommer inom alla 7
branscher och sektorer, oberoende av om kontanthantering förekommer eller ej. Finansinspektionen finner i anledning av detta att det finns ett stort behov av ökad kunskap inom dessa sektorer. För att uppfylla detta behov avser Finansinspektionen att intensifiera sina insatser beträffande dessa kategorier av bolag. I samband med detta kan påpekas att Finansinspektionen planerar en temaundersökning på livförsäkringsföretagen hösten 2012. Syftet med undersökningen kommer att vara att granska hur dessa efterlever penningtvättslagen samt FFFS 2009:1, detta med särskild fokus på företagens rapportering till Finanspolisen. Finansinspektionen planerar även att stärka sina kontakter med de olika branschorganisationerna för att därigenom få en mer effektiv informationsspridning. Det är Finansinspektionens erfarenhet att kunskapen och därmed regelefterlevnaden inklusive rapporteringsgraden ökar ju närmare kontakt företagen under tillsyn har med inspektionen. I anledning av detta kan det framhållas att Finansinspektionen framgent även har för avsikt att i högre utsträckning än tidigare genomföra platsbesök inom samtliga företagskategorier som står under Finansinspektionens tillsyn på penningtvättsområdet. Finansinspektionen kan avslutningsvis konstatera att de åtgärder som har vidtagits sannolikt har bidragit positivt till att öka rapporteringsgraden till Finanspolisen. Samtidigt är rapporteringen fortfarande mindre tillfredsställande inom flera sektorer. Finansinspektionen kommer fortsatt att tillmäta rapporteringen stor betydelse och ser med tillförsikt fram emot hur kommande åtgärder ytterligare kan bidra till en positiv utveckling. Lotteriinspektionen Sammanfattningsvis är det Lotteriinspektionens uppfattning att de tillsynsåtgärder som vidtagits av inspektionen, samt de manualförändringar och utbildningsinsatser som gjorts av Casino Cosmopol AB, har bidragit till förbättrade rutiner avseende rapporteringen till Finanspolisen. Lotteriinspektionen anser att det för Casino Cosmopol AB:s del inte främst funnits ett direkt behov av att öka antalet rapporteringar till Finanspolisen. Behovet har snarare varit att förtydliga de interna rutinerna via manualförändringar för att bättre kunna avgöra vad som ska rapporteras, att vid ovanliga transaktioner i större utsträckning fråga gästen om pengarnas ursprung samt att ha rutiner för hur olika svar ska bedömas och hanteras. Genom att förbättra rutinerna för arbetet med att förhindra penningtvätt kan rapporterna till Finanspolisen hålla en högre kvalitet samt leda till att transaktioner som bör resultera i en rapport också rapporteras. År 2011 lämnade Casino Cosmopol AB 284 stycken rapporter om misstänkt penningtvätt till Finanspolisen att jämföra med 297 stycken år 2010. Antalet rapporter har därmed minskat något jämfört med föregående år. En förklaring kan vara de förändrade rutinerna 8
rörande rapporteringen som nämnts i tidigare avsnitt. Lotteriinspektionen förväntar sig att det arbete som lagts ned på förbättrade rutiner under 2011 kommer leda till högre kvalitet och eventuellt även kvantitet avseende de rapporter som tillställs Finanspolisen under 2012. Revisorsnämnden Finanspolisen tog under år 2011 emot fem penningtvättsrapporter från revisorer. Åren 2010 och 2009 uppgick antalet rapporter från revisorer till sju respektive åtta. Med hänsyn till det låga antalet rapporter är det enligt Revisorsnämndens mening inte möjligt att, utifrån de variationer som föreligger mellan åren, dra några närmare slutsatser i fråga om revisorers rapportering. Det kan emellertid konstateras att de åtgärder som har vidtagits under år 2011, i vart fall på kort sikt, inte har bidragit till att öka revisorernas rapporteringsgrad. Revisorsnämnden vill peka på följande förhållanden som möjliga orsaker till att revisorernas rapporteringsgrad inte är högre än vad som är fallet. En revisor befinner sig i sin typiska verksamhet (revisionsuppdrag) på längre avstånd från transaktionerna än andra verksamhetsutövare som omfattas av penningtvättslagen. Revisorn medverkar normalt inte vid själva transaktionerna utan granskar ett urval av redovisningen av dessa i efterhand. Revisorer ingår bland de verksamhetsutövare för vilka det i penningtvättslagen har föreskrivits direkta undantag från rapporteringsskyldigheten i vissa fall. Den 1 november 2010 avskaffades revisionsplikten för mindre aktiebolag. Enligt Bolagsverket har cirka 70 procent av de bolag som har bildats efter denna regeländring valt att inte låta sig revideras. Vidare har cirka 35 000 av de redan befintliga bolagen valt bort revisionen. Skälen till att företagare väljer att inte ha revisor kan vara flera och naturligtvis fullt legitima. Det kan dock antas att oseriösa företagare i högre grad än andra väljer att inte låta sig revideras. Det kan inte uteslutas att det i revisorsbranschen råder en uppfattning om att den grad av misstanke som krävs för att rapporteringsskyldigheten ska utlösas är högre än vad som faktiskt är fallet. Revisorsnämnden vill slutligen framhålla att myndigheten även fortsättningsvis avser att lägga ökat fokus på frågor som rör penningtvätt. Revisorsnämnden kommer vid sina fortlöpande kontakter med branschorganisationen Far verka för att informationsinsatser genomförs och för att Far, genom Far Akademi, ska tillhandahålla sina medlemmar utbildning i penningtvättsfrågor. 9
Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Västra Götalands län och Länsstyrelsen i Skåne län De trender som länsstyrelserna sett vid genomförd tillsyn samt i samband med informationsinsatserna är bl.a. att verksamhetsutövare inom kontanthandelsbranschen väljer att begränsa möjligheten att betala kontant, vilket medför att dessa verksamhetsutövare inte längre omfattas av penningtvättslagen och avregistrerar sin verksamhet från Bolagsverkets penningtvättsregister. Länsstyrelsernas bedömning är att den stora merparten av de verksamhetsutövare som har avregistrerat sin verksamhet och som har uppgett att de slutar med kontanthandel gör det på grund av den ökade kunskap som verksamhetsutövaren har fått genom länsstyrelsernas arbete. Länsstyrelserna har även i övrigt uppmärksammat att kunskapen om lagstiftningen är bristfällig, att det finns visst motstånd avseende kraven på kundkännedom samt att majoriteten av verksamhetsutövarna bedömer att risken för att deras verksamhet utnyttjas för penningtvätt är låg. Detta medför sannolikt att motivationen också är låg. Rapporteringsbenägenheten till Finanspolisen är fortsatt låg inom de branscher som ingår under länsstyrelsernas tillsyn. Enligt muntliga uppgifter från Finanspolisen har Finanspolisen dock uppmärksammat att bilföretag har börjat inkomma med förfrågningar om penningtvätt till Finanspolisen via telefon, vilket är en förändring då detta inte har förekommit tidigare. Länsstyrelserna gör bedömningen att anledningen till att rapporteringen till Finanspolisen är låg kan vara att de branscher som ingår under länsstyrelsernas tillsyn har omfattats av penningtvättsregelverket under en relativt kort tid, att flertalet av verksamhetsutövarna inte tidigare har omfattats av myndigheternas tillsyn, att det till största delen rör sig om verksamhetsutövare som inte i första hand fokuserar på regler utan på att få bärkraftig verksamhet och att flera av dessa verksamhetsutövare bedriver relativt små verksamheter. 10
Utgångsläge och vidtagna åtgärder I det följande redovisar var och en av myndigheterna bakgrund och utgångsläge för genomförandet av dess insatser samt de vidtagna åtgärderna. Tillsynsmyndigheterna har med anledning av uppdraget bland annat vidtagit riktade tillsynsinsatser mot branscher som har en låg rapportering, haft en dialog med branschorganisationer, samt spridit information via branschtidningar, nyhetsbrev och myndigheternas webbplatser. Inom ramen för aktiviteterna har tillsynsmyndigheterna inte endast att lyfta fram rapporteringen av misstänkta transaktioner som sådan, utan även de grundläggande förutsättningarna för en adekvat och effektiv rapportering. Till dessa förutsättningar hör bland annat relevanta åtgärder för kundkännedom och granskning av misstänkta transaktioner. 11
Fastighetsmäklarnämnden BAKGRUND OCH UTGÅNGSLÄGE Fastighetsmäklarnämnden är förvaltningsmyndighet för frågor om registrering och tillsyn som rör fastighetsmäklare. Nämnden har tillsyn över fastighetsmäklare personligen (deras uppdrag är personligt) och har inte, mer än indirekt genom tillsynsobjekten, någon insyn i eller rätt att ta del av hur mäklarföretagen driver sin verksamhet. För att vara verksam som fastighetsmäklare i Sverige krävs registrering hos Fastighetsmäklarnämnden. Nämnden bedriver sin tillsyn med små och få verktyg. Nämnden har rätt att se handlingar i förmedlingsuppdrag och mäklarna bör svara på frågor från nämnden men i övrigt har nämnden inga särskilda tillsynsverktyg. Nämnden, som genom sina avgöranden om disciplinära åtgärder (varning och avregistrering samt från den 1 juli 2011 erinran) utvecklar god fastighetsmäklarsed, har ingen föreskriftsrätt annat än om utbildning och sedan den 15 mars 2009 föreskriftsrätt på grund av nya penningtvättslagen. De disciplinära åtgärderna beslutas av en Disciplinnämnd. Den 1 januari 2005 fanns det 5 122 registrerade fastighetsmäklare och den sista december 2011 fanns det 6 783 registrerade fastighetsmäklare. Fastighetsmäklarna har omfattats av penningtvättslagen sedan den 1 januari 2005. Fastighetsmäklarnämnden hade då också väntat sig att få en föreskriftsrätt avseende penningtvätten men så blev ej fallet. Efter och i samråd med FI utfärdade nämnden i september 2005 sina första allmänna råd, Allmänna råd från Fastighetsmäklarnämnden FMN 2005:1 Åtgärder mot penningtvätt. Vid denna tid hade fastighetsmäklarna varken förståelse för eller kunskap om penningtvättsdirektivet och lagen och nämnden fann det mycket angeläget att försöka få fastighetsmäklarna att förstå och ta till sig lagstiftningen. Förutom allmänna råd publicerade nämnden även ett s.k. faktablad i ämnet. Så snart det fanns en möjlighet talade representant för Fastighetsmäklarnämnden om penningtvätt och fastighetsmäklarnas skyldigheter exempelvis vid kretsmöten, årsmöten m.m. hos branschorganisationerna. Enligt en tillfällig granskningspolicy beslutad den 6 mars 2006 ägnade Fastighetsmäklarnämnden, i ärenden startade under tiden den 1 april 2006 till och med september 2007, penningtvättsfrågorna särskild uppmärksamhet i tillsynsärendena. Vad nämnden då 12
koncentrerade sig på var att fastighetsmäklarna utförde identitetskontroll på sätt som angivits i det allmänna rådet. Denna granskning ledde till att nämnden utfärdade 29 varningar för bristande identitetskontroll till och med år 2008. Inför ikraftträdandet av den nya lagen den 15 mars 2009 genomförde två juristhandläggare från Fastighetsmäklarnämnden en s.k. roadshow under våren 2009, detta för att hjälpa fastighetsmäklarna att förstå de nya krav som skulle ställas på dem i anledning av den nya lagen. Handläggarna höll 15 tvåtimmars föreläsningar på 12 orter i landet och vid några tillfällen deltog även representant för Finanspolisen. Föreläsningarna besöktes av cirka 1000 fastighetsmäklare. I anslutning till denna aktivitet tryckte Fastighetsmäklarnämnden också upp och distribuerade en broschyr i ett lätthanterligt format, Lathund om åtgärder mot penningtvätt, vilken var tänkt att underlätta för fastighetsmäklarna att ta till sig budskapet och enkelt kunna finna ut vad som behövs för att uppnå kundkännedom. En annan broschyr som också trycktes upp då var avsedd för konsumenterna, Information om åtgärder mot penningtvätt - Därför måste fastighetsmäklaren ställa frågor. Tanken med denna var att förklara för konsumenterna varför fastighetsmäklaren måste ställa frågor som kan uppfattas som både ohövliga och personliga. Båda broschyrerna finns tillgängliga på nämndens webbplats. Den 1 juni 2009 trädde Fastighetsmäklarnämndens föreskrifter om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism FMN 2009:1 (KAMFS 2009:2) ikraft och den 10 maj 2010 beslöt Fastighetsmäklarnämnden nya allmänna råd, Allmänna råd från Fastighetsmäklarnämnden FMN 2010:1 Åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Även i denna tid var det så att Fastighetsmäklarnämnden så snart tillfälle gavs talade om penningtvätt och fastighetsmäklarnas skyldigheter på olika möten, exempelvis kretsmöten, årsmöten m.m. hos branschorganisationerna. VIDTAGNA ÅTGÄRDER Den 3 november 2010 beslöt Fastighetsmäklarnämnden än en gång om en tillfällig granskningspolicy avseende penningtvätt. Policyn är alltjämt tillämplig och innebär att nämnden i de flesta ärenden från och med den 1 december 2010 särskilt granskar vilka åtgärder fastighetsmäklarna vidtar för att uppnå kundkännedom. Enligt policyn skall kopia begäras in av de handlingar som använts för att uppnå kundkännedom samt de noteringar härvidlag som fastighetsmäklare har gjort. Fastighetsmäklarnämnden har hitintills (från den 1 december 2010) varnat 13 fastighetsmäklare för brister vid hanteringen av 13
kundkännedom och 2 av dem för att de inte fullgjort sin granskningsskyldighet. Förutom nu nämnda vidtagna åtgärder har Fastighetsmäklarnämnden uppmärksammat penningtvättsproblematiken i 17 artiklar i branschtidningar och genom 19 nyhetsbrev som tillställs cirka 85,4 procent av fastighetsmäklarna. Därtill har penningtvättsproblematiken behandlats i 5 pressmeddelanden. På Fastighetsmäklarnämndens webbplats har penningtvättslagen en särskild flik under huvudfliken Fastighetsmäklare, allt för att det skall vara lätt för fastighetsmäklare att ta till sig en materia som de har liten förståelse för. Under våren 2011 har Fastighetsmäklarnämnden producerat och på webben publicerat fem videofilmer som skall hjälpa fastighetsmäklarna att ta till sig lagstiftningens och nämndens budskap. Filmerna tar upp ID-kontroll, verklig huvudman, syfte och art, skärpta åtgärder samt granskningsskyldigheten. 14
Finansinspektionen BAKGRUND OCH UTGÅNGSLÄGE Finansinspektionen har på uppdrag från riksdagen och regeringen att övervaka företagen på den finansiella marknaden. Finansinspektionen ska bidra till att det finansiella systemet uppfyller kraven på stabilitet och att det fungerar effektivt samt verka för ett gott konsumentskydd. Finansinspektionen har tillsyn över cirka 3 700 finansiella företag. Majoriteten av dessa företag lyder under penningtvättsregelverket. Finansinspektionen har cirka 300 anställda och för närvarande arbetar sju personer med frågor som rör penningtvätt och finansiering av terrorism, vilket inkluderar myndighetens uppgifter rörande samordningsorganet mot penningtvätt. Finansinspektionen har haft tillsyn över den finansiella sektorn avseende penningtvättsregleringen sedan den första penningtvättslagen trädde i kraft. Finansinspektionen har utfärdat föreskrifter och allmänna råd till tidigare och nu gällande penningtvättslagar. De i dag gällande föreskrifterna är Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (FFFS 2009:1). Finansinspektionen verkar för en adekvat regelefterlevnad genom tillståndsprövning och tillsyn. Tillsynsinsatserna kan vara av långsiktigt planlagd karaktär, eller mer behovsstyrd utifrån signaler om misstänkt bristande regelefterlevnad avseende enskilda företag. Finansinspektionens tillsyn har en riskbaserad utgångspunkt, och insatserna ska prioriteras och utformas utifrån adekvata riskanalyser. Information och dialog med branschen är andra väsentliga instrument. Den finansiella sektorn är den bransch som rapporterar flest misstänkta transaktioner till Finanspolisen. Det finns dock stora variationer i antalet rapporter mellan olika kategorier av verksamhetsutövare. Banker, kreditmarknadsbolag, företag som driver penningöverföring och valutaväxlare hör till de företag som kommer in med flest penningtvättsrapporter. VIDTAGNA ÅTGÄRDER De av Finansinspektionen vidtagna operativa tillsynsinsatserna har en riskbaserad utgångspunkt. Faktorer som härvid är av särskild vikt är dels risken för penningtvätt och finansiering av terrorism i den aktuella sektorn, dels risken för bristande regelefterlevnad. Nedan följer i avsnittet Operativa tillsynsinsatser en redogörelse för de mest fokuserade tillsynsinsatserna för att öka antalet rapporter till Finanspolisen. Förutom de beskrivna tillsynsinsatserna bidrar 15
Finansinspektionens övriga arbete i såväl tillsyns- som tillståndsärenden till en bättre regelefterlevnad inom penningtvättsområdet, vilket även i stort och på sikt främjar en högre rapporteringsgrad. En förutsättning för att öka antalet rapporter till Finanspolisen är vidare en större kunskap hos verksamhetsutövarna om det aktuella regelverket och de risker för penningtvätt och finansiering av terrorism som den egna verksamheten kan utsättas för. Finansinspektionen har i anledning av detta en kontinuerlig dialog med branschen. Exempel på informationsinsatser och kontakter härvidlag ges under avsnittet Branschkontakter. Operativa tillsynsinsatser Under 2010 genomförde Finansinspektionen en temaundersökning på ett antal större banker (företagen). Syftet med undersökningen var bl.a. att undersöka vilka kontrollåtgärder som företagen vidtog efter Finansinspektionens skrivelse (FI Dnr 09-4770) om skärpta kontrollåtgärder för affärer och transaktioner till och från Iran med utgångspunkt i kundkontroll och granskning av transaktioner, i enlighet med 2 kap. 6-8 och 3 kap. penningtvättslagen samt 4 och 5 kap. FFFS 2009:1. Finansinspektionen kunde beträffande vissa av företagen konstatera att antalet lämnade rapporter till Finanspolisen framstod som alltför lågt. Finansinspektionen förmedlade vidare inom ramen för undersökningen att skyldigheten för verksamhetsutövare att lämna uppgifter om misstänkta transaktioner till Finanspolisen är en fundamental grundsten i det preventiva regelverket för att motverka penningtvätt och finansiering av terrorism. Denna skyldighet är baserad på en låg misstankegrad (skälig grund att misstänka) och inte att jämställa med en sedvanlig polisanmälan. Finansinspektionen framhöll ytterligare att kravet omfattar samtliga misstänkta transaktioner och att det inte medger undantag från vare sig skyldigheten att lämna uppgifter eller att dessa ska lämnas till polisen utan dröjsmål. Under 2011 genomförde Finansinspektionen en temaundersökning på sex stycken värdepappersbolag. Syftet med undersökningen var att granska hur dessa efterlever penningtvättslagen samt FFFS 2009:1. Detta med särskild fokus på företagens rapportering till Finanspolisen. Bakgrunden till temaundersökningen var bland annat att värdepappersbolagen generellt har en låg rapporteringsgrad, vilket även har identifierats som en brist i Financial Action Task Force uppföljningsrapport av Sverige (se Third Mutual Evaluation of Sweden: Fourth Follow-up Report, FATF/PLEN(2010)53). Vidare framgick det i en undersökning av värdepappersbolag som genomfördes av Finansinspektionen 2008 (se Rapport 2009-03-31, Ett år med Mifid, Slutrapport: Så klarar företagen de nya 16
värdepappersreglerna) att dessa företag hade brister gällande rutiner för hanteringen av penningtvätt. Inom ramen för undersökningen har Finansinspektionen förmedlat vikten av att vidta adekvata åtgärder för att företagen inte själva ska utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Detta inbegriper naturligtvis skyldigheten att lämna uppgifter om misstänkta transaktioner till Finanspolisen samt förutsättningarna för detta. Under sommaren och hösten 2011 genomförde Finansinspektionen en enkätundersökning som omfattade drygt 360 stycken företag inom nästan samtliga verksamhetsslag. Syftet med undersökningen var att granska hur företagen efterlever penningtvättslagen, FFFS 2009:1 samt EU-förordningar om restriktiva åtgärder. Avsikten var även att undersöka vilka verksamhetskategorier som har en högre risk för att utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism på grund av bristande regelefterlevnad, samt att identifiera olika problemområden i regelverket. Inom ramen för undersökningen har företag valts ut slumpmässigt ur respektive företagskategori. Undersökningen har avgränsats till de företag som har haft tillstånd att bedriva verksamhet eller varit registrerade hos Finansinspektionen i minst ett år. Företag som driver verksamhet i enlighet med lag (2010:751) om betaltjänster omfattades således inte av undersökningen. Utfallet av undersökningen utgör ett värdefullt underlag för bland annat kommande riskbedömningar samt planering och prioritering av tillsynsinsatser. Informationen är givetvis även av intresse för branschen samt förväntas ha en positiv effekt på de deltagande företagens regelefterlevnad. Branschkontakter Den 22 mars 2011 anordnade Finansinspektionen ett heldagsseminarium gällande finansiering av terrorism och EU:s förordningar om restriktiva åtgärder. Seminariet riktade sig i första hand till företag under Finansinspektionens tillsyn eller som är registrerade hos Finansinspektionen. Vid seminariet deltog runt 190 personer. Finansinspektionen informerade vid detta tillfälle särskilt om uppgiftsskyldigheten till Finanspolisen, bland annat att den varierar kraftigt mellan olika sektorer och företag. Denna information publicerades även på Finansinspektionens webbplats efter seminariet. Den 21 september 2010 hölls ett möte hos Svenska Bankföreningen med representanter från Bankföreningen, vissa banker, Finanspolisen och Finansinspektionen. Vid mötet diskuterades uppgiftsskyldigheten till Finanspolisen. Finansinspektionen 17
framförde vid detta möte att skyldigheten omfattar samtliga misstänkta transaktioner och att den inte medger undantag från vare sig skyldigheten att rapportera eller att uppgifterna ska lämnas till polisen utan dröjsmål. Bland annat i syfte att följa upp detta möte hölls den 1 februari 2012 ett nytt möte hos Svenska Bankföreningen med representanter från Bankföreningen, vissa banker och Finansinspektionen. Vid detta möte efterhördes om bankerna upplever några särskilda svårigheter vid rapporteringen av misstänkta transaktioner till Finanspolisen. Flera banker konstaterade då att de anpassat sina rapporteringsrutiner i anledning av mötet hösten 2010 och att de som en följd av detta ökat antalet rapporter till Finanspolisen. Detta bekräftas även av Finanspolisens statistik, jämför ovan under redovisningen av uppnådda effekter. 18
Lotteriinspektionen BAKGRUND OCH UTGÅNGSLÄGE Lotteriinspektionen har sedan kasinoverksamheten startade haft tillsyn över penningtvättsfrågor och det ansvaret förtydligades i och med implementeringen av det senaste penningtvättsdirektivet. Direktivet medförde även en uppdatering av kasinolagen med utökade befogenheter för Lotteriinspektionen. Utöver utökade befogenheter infördes ett tillägg i kasinolagen om att beslut i ärenden rörande tillsyn av penningtvätt kan överklagas, vilket inte är fallet för övriga tillsynsbeslut som fattas av Lotteriinspektionen. Kasinolagen ger Lotteriinspektionen rätt att ta del av de handlingar och upplysningar inspektionen anser vara nödvändiga och undersökningar hos kasinot får genomföras vid behov. Den 19 januari 2010 beslutade Lotteriinspektionen om föreskrifter om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. I dagsläget finns fyra kasinon i Sverige (Casino Cosmopol AB) som omfattas av Lotteriinspektionens penningtvättstillsyn. Tillsynen sker dels genom rapportering av redan inträffade händelser och dels genom tillsynsbesök på plats på kasinona. Månadsvis rapporterar Casino Cosmopol AB antal rapporterade penningtvättsärenden samt kortfattat om innehållet i gjorda rapporteringar. En dialog sker kontinuerligt med affärsledningen för kasinona om dess arbete rörande åtgärder mot penningtvätt, eventuella brister samt förbättringsbehov. Tillsynen på plats utförs antingen dolt av anonyma kontrollanter eller öppet av Lotteriinspektionens kasinohandläggare. Vid tillsynsbesöken finns möjlighet att på nära håll studera de transaktioner som genomförs i kassa eller vid spelbord och spelautomater vilket i sin tur möjliggör kontroll av om kasinona efterlever de krav som finns i penningtvättslagen, kasinolagen, Lotteriinspektionens föreskrifter samt kasinonas egna manualer för åtgärder mot penningtvätt. Kasinona är kameraövervakade vilket gör att Lotteriinspektionen har möjlighet att ta del av inspelat material vid behov. VIDTAGNA ÅTGÄRDER I maj 2010 anordnade Lotteriinspektionen ett seminarium där kasinoledningen och samtliga säkerhetschefer deltog, på plats fanns även representanter från FI och Finanspolisen. Under 2011 har rapporteringen till Finanspolisen blivit mer enhetlig från de fyra kasinona. Tidigare har vissa kasinon lämnat nya rapporter oavsett om berörd person varit rapporterad sedan tidigare eller inte medan andra kasinon gjort kompletteringar i redan befintliga rapporter. Nu ska samtliga kasinon göra kompletteringar 19
om en rapport finns sedan tidigare vilket kan medföra att antalet rapporter minskar jämfört med året innan. Lotteriinspektionens bedömning är att behovet av att öka antalet rapporter inte är så stort. Däremot behöver kasinona fortsätta arbeta med utbildning av personal samt ett enat arbetssätt. I början av 2011 genomförde Lotteriinspektionen ett tillsynsprojekt avseende penningtvätt. Samtliga kasinon besöktes och intervjuer genomfördes med säkerhetscheferna och övrig personal som kommer i kontakt med dessa frågor, exempelvis kassapersonal. Syftet med aktiviteten var att få insyn i kasinonas arbetssätt rörande penningtvättsfrågor och att undersöka hur kasinona uppfyller kraven i penningtvättslagen samt Lotteriinspektionens föreskrifter om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Tillsynsaktiviteten resulterade i en rapport som kommunicerades Casino Cosmopol AB. Av de intervjuer som genomfördes framkom att kasinona överlag tar arbetet med penningtvättsfrågor på allvar och säkerhetscheferna lägger ned mycket tid på dessa frågor. Blanketter för ovanlig transaktion upprättas i hög utsträckning, framförallt i samband med transaktioner i kassa. Det finns fungerande rutiner för till exempel uppvisande av legitimation vid deponering och verifiering av vinst vid insättning på konto. Kasinona har en bra överblick över gästerna och har därmed bra möjligheter att upptäcka misstänkta transaktionsmönster och förändrade beteenden hos gäster som frekvent besöker kasinona. I och med att kasinobesökare är ålagda att registrera sig samt uppvisa legitimation finns bra utgångsförutsättningar för kundkännedom. Dock var det sällan personalen frågade efter pengarnas ursprung, vare sig vid transaktioner som sker i kassan eller vid spelborden, vilket fick följden att i princip inga transaktioner nekades. Detta verkade bland annat bero på oklarhet i hur svaren på frågor om pengars ursprung ska bedömas. Osäkerhet i hur svaren ska hanteras och bedömas leder till att tröskeln till att ställa frågorna blir hög och i princip inga transaktioner nekas. Detta indikerade ett utbildningsbehov hos personalen rörande hur de ska hantera situationer där misstänkt penningtvätt föreligger och vilka frågor som ska ställas samt hur svaren ska hanteras. Under våren 2011 genomfördes en intern penningtvättsutbildning på Casino Cosmopol AB angående bland annat dessa frågor. Ytterligare en slutsats i rapporten var att det även föreligger svårigheter med att ha kontroll över de transaktioner som görs vid spelautomaterna, på grund av praktiska svårigheter att hålla tillräcklig uppsikt över dessa. Transaktioner som görs vid spelborden är lättare att kontrollera och logga, då de alltid är bemannade med en 20