Samhällsekonomisk analys av åtgärder och styrmedel för minskade utsläpp från förbränning i småskaliga fastbränslepannor

Samhällsekonomisk analys av åtgärder och styrmedel för minskade utsläpp från förbränning i småskaliga fastbränslepannor En fördjupning inom miljökvalitetsmålet Frisk luft 2014-11-20 Emelie Aurell, Louise Bednarz, Hans Hjortsberg och Titus Kyrklund Naturvårdsverket NATURVÅRDSVERKET

Beställningar Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se Postadress: CM Gruppen AB, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/publikationer Naturvårdsverket Tel: 010-698 10 00 Fax: 010-698 10 99 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, 106 48 Stockholm Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-0000-0 ISSN 0282-7298 Naturvårdsverket 2013 Tryck: CM Gruppen AB, Bromma 2000 Omslag: bild / illustration 3

Förord Denna samhällsekonomiska analys är utförd hösten 2014 av Emelie Aurell och Hans Hjortsberg vid enheten för samhällsekonomisk analys, Louise Bednarz vid enheten för styrmedel, klimat och luft samt Titus Kyrklund vid enheten för luft och klimat. Analysen är tänkt att utgöra en del av underlaget till den fördjupade utvärderingen 2015 av miljökvalitetsmålet Frisk Luft. 4

Ordlista μg BaP BBR BC CH 4 CO IVL KLIMP m 3 mg MJ ng NMVOC NO x OGC PAH PM10 PM2,5 SCB Stoft VOC Wh WHO Mikrogram Bens[a]pyren Boverkets byggregler Black carbon, mörka partiklar i omgivningsluften som påverkar klimatet Metan Kolmonoxid IVL Svenska Miljöinstitutet AB, forskningsinstitut Klimatinvesteringsprogram Kubikmeter Milligram Megajoule, 1 000 kilojoule Nanogram Flyktiga organiska ämnen exklusive metan Kväveoxider Gasformiga organiska ämnen Polycykliska aromatiska kolväten Partiklar som är max 10 mikrometer stora Partiklar som är max 2,5 mikrometer stora Sveriges Statistiska Centralbyrå Partikelbeteckning vid provtagning av rökgasemissioner Flyktiga organiska ämnen Wattimme (kwh = kilowattimme = 10 3 wattimmar, TWh = terawattimme = 10 12 wattimmar) Världshälsoorganisationen 5

Innehåll FÖRORD 4 ORDLISTA 5 SAMMANFATTNING 8 1 INTRODUKTION 10 1.1 Inledning 10 1.2 Syfte och metod 10 1.2.1 Syfte 10 1.2.2 Metod 10 1.3 Avgränsningar och antaganden 12 1.4 Problembeskrivning 13 1.4.1 Miljöproblemet 14 1.4.2 Marknadsmisslyckanden 14 1.5 Mål 15 1.5.1 Miljökvalitetsmålet Frisk luft 15 1.6 Basscenario 16 1.6.1 Klassning av pannor 17 2 MÖJLIGA HANDLINGSALTERNATIV 21 2.1 Scenario 1: Ekodesigndirektivets krav införs år 2020 21 2.1.1 Reduktionspotential 21 2.1.2 Åtgärdskostnad 22 2.2 Scenario 2: Tidigare införande av ekodesignkrav i nationell lagstiftning år 2016 22 2.2.1 Reduktionspotential 22 2.2.2 Åtgärdskostnad 22 2.3 Scenario 3: Öka takten på antalet pannor som byts till pannor som uppfyller ekodesignkraven 23 2.3.1 Reduktionspotential 23 2.3.2 Åtgärdskostnad 23 2.4 Sammanfattning av handlingsalternativ 24 2.5 Ytterligare handlingsalternativ 25 3 MÖJLIGA STYRMEDEL 26 3.1 Befintliga styrmedel 26 3.2 Potentiella styrmedel 27 6

3.2.1 Ekodesigndirektivet 27 3.2.2 Ny nationell lagstiftning 28 3.2.3 Skrotningspremie 28 3.2.4 Information 29 4 SAMHÄLLSEKONOMISKA KONSEKVENSER AV MÖJLIGA STYRMEDEL 30 4.1 Konsekvenser 30 4.1.1 Scenario 1 Styrmedel: Ekodesigndirektivet införs 2020 30 4.1.2 Scenario 2 Styrmedel: Nationell lagstiftning tidigarelägger Ekodesigndirektivet 30 4.1.3 Scenario 3 Styrmedel: Ekodesigndirektivet införs 2020 tillsammans med en skrotningspremie 30 4.1.4 Konsekvenser för samtliga scenarier 30 4.2 Fördelningseffekter 31 4.3 Osäkerheter 31 5 AVSLUTANDE DISKUSSION 33 KÄLLFÖRTECKNING 34 BILAGA 1. KOSTNADER FÖR OLIKA PANNOR 35 BILAGA 2. BERÄKNING AV REDUKTION FÖR ATT NÅ PRECISERING AV BENS[A]PYREN 37 7

Sammanfattning Småskalig fastbränsleeldning bidrar till de nationella utsläppen till luft, bland annat av NMVOC, PAH, bens[a]pyren och partiklar. Framför allt bedöms preciseringen av bens[a]pyren särskilt svår att nå inom miljökvalitetsmålet Frisk luft. Dessa utsläpp innehåller ett stort antal hälsoskadliga ämnen som kan medföra en tidigarelagd dödlighet, en ökad inläggning på sjukhus i hjärt-, kärl- och lungsjukdomar samt att de kan verka cancerframkallande. Dessutom påverkar flera av de aktuella utsläppen klimatet och ozonbildningen. För att minska dessa utsläpp är det viktigt att öka andelen miljöanpassade fastbränslepannor. I denna analys har vi utgått från olika scenarior för att beräkna hur vi snabbast och effektivast kan uppnå en minskning av utsläppen. Basscenario: Det antas att icke BBR-godkända fastbränslepannor byts ut i naturlig takt till BBR-baspannor så att andelen BBR-godkända pannor kommer att uppgå till 60 % år 2020. Scenario 1: Ekodesignkrav införs enligt tidsplan (år 2020). Här antas att ekodesigndirektivets krav får genomslag på marknaden från och med år 2020. Dessutom antas att alla pannor som byts ut uppfyller ekodesigndirektivets krav från år 2020. (Istället för till BBR-Baspannor som i basscenariot.) Även BBR-baspannor som nått den 30-åriga livslängden byts ut till pannor som uppfyller ekodesignkraven. Scenario 2: Tidigare införande av ekodesignkraven i nationell lagstiftning till år 2016. Både icke BBR-godkända samt BBR-baspannor ska bytas till ekodesignpannor i naturlig takt. Ekodesignpannor är det nya baskravet. Scenario 3: Snabbare takt till år 2030. Ett scenario som undersöker vilken takt pannor behöver bytas ut för att nå en målnivå för bens[a]pyren till år 2030. Alla scenarier bidrar till minskade utsläpp av metan, stoft, bens[a]pyren, NMVOC och kolmonoxid där scenario 3 leder till den största minskningen. Dock ökar NO x- utsläppen i alla de olika fallen. I scenario 1 och 2 blir den samhällsekonomiska kostnaden per kilogram bens[a]pyren och partiklar densamma 1,5 miljoner kronor respektive 515 kronor. I scenario 3 uppgår dessa kostnader till 1,1 miljoner kronor respektive 358 kronor. I tabellen nedan visas också totaltkostnader och totalreduktioner av de olika scenariorna. Scenario 3 är dyrast utifrån en totalkostnad men leder till störst reduktion för samtliga utsläpp (utom NO x) vilket ger den lägsta genomsnittskostnaden, både när man slår ut kostnaden på bens[a]pyren och stoft. 8

Samhällsekonomisekonomisekonomisekonomisk Privat- Samhälls- Samhälls- Total reduktion i ton kostnad per år kostnad per år kostnad (kr kostnad (kr Scenario Metan Stoft BaP NMVOC CO NOx (miljoner kr) (miljoner kr) per kg BaP) per kg stoft) Scenario 1: Ecodesign 2020-3304 -1393-0,49-1625 -33776 748 717 965 1 469 518 515 Scenario 2: Tidigarelägga Ekodesign 2016-4165 -1756-0,62-2048 -42578 943 904 1 217 1 469 518 515 Scenario 3: Ekodesign 2020 men snabbare takt -9284-4214 -1,42-5007 -103877 2053 1 511 2 597 1 064 632 358 Det finns ett flertal olika potentiella styrmedel som skulle kunna styra mot minskade utsläpp, exempelvis: Ekodesigndirektivet: Kraven, som är tänkta att träda i kraft år 2020, sätter strängare gränsnivåer för utsläpp från bland annat fastbränslepannor och rumsvärmare. Ny nationell lagstiftning: Energimyndigheten har tidigare föreslagit att både nya och befintliga pannor ska omfattas av tillståndsplikt. Innan kraven som följer av ekodesigndirektivet träder i kraft, kan motsvarande krav också stipuleras i en nationell föreskrift. Skrotningspremie: Med hjälp av detta kan de med icke BBR-godkända pannor stimuleras att byta ut sina pannor i förtid mot ekodesignpannor. Information: Information torde ge en mycket begränsad effekt på eldningsbeteendet, valt eldningsbränsle liksom utsläppen. Dock finns det en stor efterfrågan på information. 9

1 Introduktion 1.1 Inledning Naturvårdsverket har under den årliga uppföljningen av miljökvalitetsmålet Frisk luft konstaterat att det krävs ytterligare åtgärder för att nå målet. Identifierade områden där det krävs mer åtgärder är exempelvis partiklar (PM2,5 och BC) och bens[a]pyren. Huvudsakliga problem i relation till miljökvalitetsmålet är exempelvis att partiklar (PM2,5) i luft medför avsevärda hälsoförluster. För att komma tillrätta med problemen måste det åtgärdas vid källan. Hushållens uppvärmning med fasta bränslen står idag för en stor andel av utsläppen av föroreningar. Eftersom det i samband med det löpande uppföljningsarbetet också har framkommit att det blir svårt att klara preciseringen för bens[a]pyren till 2020, är det också angeläget att vidta åtgärder för att minska dessa utsläpp. Bens[a]pyren kan ses som en indikator för partiklar och flera andra utsläpp från förbränning och för bens[a]pyren är småskalig förbränning den viktigaste källan. Flera åtgärder kan bli aktuella för att minska utsläppen. Naturvårdsverket, liksom EU-kommissionen, har tidigare påpekat det angelägna i att minska utsläppen från förbränning i småskaliga fastbränslepannor (vedeldning med mera). Genom till exempel att öka andelen miljöanpassade fastbränslepannor finns goda möjligheter att minska utsläppen av bland annat partiklar, bens[a]pyren, NMVOC, metan etcetera. 1.2 Syfte och metod 1.2.1 Syfte Mot bakgrund av att det finns stora skillnader i utsläppen från pannor med olika teknik, är betydande minskningar av utsläppen från fastbränslepannor möjliga om rätt åtgärder vidtas. Syftet med den här rapporten är att ge exempel och kostnadsuppskattningar på åtgärder och styrmedel som skulle kunna minska utsläppen (av främst bens[a]pyren, partiklar, metan och NMVOC) från förbränning i småskaliga fastbränslepannor och därmed bidra till att nå målet för Frisk luft till 2020. 1.2.2 Metod Analysen är baserad på publicerade utredningar och rapporter inom området. Ett första steg är att utgå ifrån informationen i rapporten Konsekvensanalys av möjliga åtgärder och styrmedel för minskade utsläpp från småskalig vedeldning som genomfördes av Naturvårdsverket inför den fördjupade utvärderingen 2008 (Naturvårdsverket, 2007). Då denna analys på vissa punkter är inaktuell är avsikten nu att 10

genomföra en uppdaterad samhällsekonomisk analys med scenarior som bättre speglar nuläget. Uppdateringen innefattar bland annat att: Uppdatera kostnadsuppskattningarna, vilket framför allt inneburit att räkna om tidigare uppskattningar. I de fall då det varit möjligt har kostnader räknats om till 2013 års nivå med hjälp av konsumentprisindex (KPI). Även framtida uppskattningar/prognoser uppräknas med KPI, där det antas att prisutvecklingen fortsätter i en takt som är framräknad som ett medelvärde av tidigare års prisutveckling. Komplettera med uppdaterade utsläppsdata för partiklar, bens[a]pyren, NO x, NMVOC, metan och kolmonoxid. Brist på data gör att generaliseringar får göras utifrån aktivitetsdata för Västerbottens län (SMHI, 2014). Baserat på generaliseringen kan utsläppminskningar (uttryckt i ton) av olika åtgärder uppskattas för att nå önskvärda halter som preciseringen för bens[a]pyren är uttryckt i. Utgå från att förutsättningarna för Frisk luft-målet ska finnas på plats till 2020. För att kunna genomföra beräkningarna har vi antagit att tillståndet är uppnått 2030. Fyra olika scenarier konstrueras: o Basscenario: Det antas att icke BBR-godkända fastbränslepannor byts ut i naturlig takt till BBR-baspannor så att andelen BBRgodkända pannor kommer att uppgå till 60 % år 2020. o Scenario 1: Ekodesignkrav införs enligt tidsplan (år 2020). Här antas att ekodesigndirektivets krav får genomslag på marknaden från och med år 2020. Dessutom antas att alla pannor som byts ut uppfyller ekodesigndirektivets krav från år 2020. (Istället för till BBRbaspannor som i basscenariot.) Även BBR-baspannor som nått den 30-åriga livslängden byts ut till pannor som uppfyller ekodesignkraven. o Scenario 2: Tidigare införande av ekodesignkraven i nationell lagstiftning till år 2016. Både icke BBR-godkända samt BBRbaspannor ska bytas till ekodesignpannor i naturlig takt. Ekodesignpannor är det nya baskravet. o Scenario 3: Snabbare takt till år 2030. Ett scenario som undersöker vilken takt pannor behöver bytas ut för att nå en målnivå för bens[a]pyren till år 2030. För att genomföra scenario 3 kommer någon form av temporärt styrmedel behöva införas. Bidraget bör sättas för att nå målet och täcka merkostnaden. För pelletspannorna gäller samma som i basscenariot då de bör klara ekodesignkraven. Det kan noteras att utsläppskrav att förhålla oss till har hämtats från en omröstning om kravnivåer för föreslagen förordning (tillhörande ekodesigndirektivet). Med 11

hjälp av dessa utsläppskrav samt krav som i övrigt överensstämmer med klass 5 i standarden SS-EN 303-5, kan generaliseringar göras. Kraven avser dock kolmonoxid samt OGC. I den sistnämnda benämningen ingår flera ämnen, bland annat bens[a]pyren. Miljökvalitetsmålet innebär inte att målen måste uppnås till år 2020. Dock ska förutsättningar att nå målet finnas på plats och ha börjat visa effekt senast år 2020. Det är således inte exakt angett när tillståndet (preciseringarna) ska ha uppnåtts. Förutsättningarna för målet nås först, tillståndet nås därefter beroende på hur snabbt styrmedlen får genomslag. Vi antar dock i denna analys att målet ska nås år 2030. Utgångspunkten för analysen är en kortare bakgrundsbeskrivning av nuvarande styrande dokument och initiativ. Rapporten inleds med att definiera problemet, dels miljöproblemet men även vad som är orsaken till det. Därefter definieras ett bassscenario. Sedan identifieras tre handlingsalternativ (scenarior). Rapporten kommer att utmynna i förslag på styrmedel för att öka möjligheten att nå uppsatta mål. Det sista avsnittet i rapporten analyserar övergripande de samhällsekonomiska konsekvenserna av förslagen. 1.3 Avgränsningar och antaganden Denna rapport fokuserar på bens[a]pyren då det är väsentligt för uppfyllande av miljökvalitetsmålet och för att det också är en god indikator på utvecklingen av övriga relaterade utsläpp. Åtgärder för att minska bens[a]pyren minskar utsläpp av andra ämnen som påverkar luft, hälsa och mark samtidigt som en klimateffekt nås. I vissa fall kan dock åtgärder ha effekter som motverkar andra miljömål. Rapporten fokuserar på utsläppen från följande pannor: icke BBR-godkända, BBRgodkända samt pannor som uppfyller ekodesignkraven. Rapporten tittar därmed inte på hur utsläppen från pelletspannor eller lokaleldstäder kan påverkas. När det gäller kostnader så kan det noteras att kostnaderna redovisas som årliga kostnader samt i kronor per kilogram reducerat utsläpp. Investeringskostnader per åtgärd har räknats om med annuitetsmetoden med 4 % ränta samt baserat på den ekonomiska livslängd som är relevant för respektive åtgärd. Den årliga kostnaden som redovisas är därmed den annualiserade kostnaden för tidsperioden. Även om analysen beskriver vissa övergripande nyttor av utsläppsminskning så sätts inte nyttor i relation till kostnader i den bemärkelsen att en nettonytta beräknas. Då ambitionen i miljökvalitetsmålet Frisk luft fastslagits av riksdagen anses nyttan redan bedömd och analysen har därför karaktären av en kostnadseffektivitetsanslys där syftet är att uppnå målet till lägsta möjliga kostnad. Då möjliga åtgärder identifierats relateras de i förhållande till varandra för att klargöra vilka åtgärder som når målet mest kostnadseffektivt. 12

Det finns gränsvärden för stoft på pannorna till exempel i ekodesigndirektivet. Vi bedömer att detta stoft är relativt små partiklar som skulle kunna likställas med utsläpp av PM2,5, för vilket det finns en precisering under miljökvalitetsmålet Frisk luft. Det kan noteras att förutom förbättrade fastbränslepannor så kommer också krav på bättre lokaleldstäder 1 i en separat förordning till ekodesigndirektivet. Vi kan förvänta motsvarande utsläppsminskning på lokaleldstäder som på fastbränslepannor. Utsläppen från denna sektor uppgår till motsvarande 40 % för bens[a]pyren. Lokaleldstäder har dock på grund av databrist inte inkluderats i beräkningarna. Vi har därför heller inte föreslagit några åtgärder som riktar sig mot lokaleldstäder utan sådana får föreslås i en separat utredning. Dock redogörs för viss grunddata. 1.4 Problembeskrivning De problem som de åtgärder och styrmedel som diskuteras i denna analys avser att adressera är i första hand miljöproblem som uppstår som en följd av utsläpp till luft från småskalig förbränning. Småskalig förbränning av biobränslen bidrar till de nationella utsläppen till luft, bland annat av VOC, PAH, metan, bens[a]pyren och partiklar. I denna problembeskrivning nämns effekter av alla dessa utsläpp men det kan noteras att fokus i denna analys är på bens[a]pyren. Det bedöms idag vara mycket svårt att nå miljökvalitetsmålet Frisk luft inom en generation och inte minst svårt att nå preciseringen om bens[a]pyren. Preciseringen om utsläpp av bens[a]pyren under Frisk luft kommer inte att nås i alla kommuner om inte ytterligare åtgärder vidtas. I flera inlandskommuner i norra och mellersta Sverige är halterna under vinterhalvåret påtagligt över preciseringen för bens[a]pyren. Även om halterna på årsbasis är väsentligt lägre överskrids preciseringen något på orter med mycket fastbränsleeldning. De tekniska förutsättningarna finns idag tillgängliga för att kunna minska utsläppen och därigenom klara preciseringen i tid. Miljöproblem som är förknippade med bens[a]pyren och övriga huvudsakliga utsläpp uppstår inte sällan som en följd av ett antal marknadsmisslyckanden och felaktiga incitament för aktuella aktörer. Detta kan leda till att utsläppen överskrider den nivå som kan anses som samhällsekonomiskt optimal och där negativa externa effekter har uppstått. 1 En lokaleldstad är en eldstad som används för uppvärmning av det utrymme där eldstaden är uppställd. Exempel på lokaleldstäder är braskamin, kakelugn och öppen spis. 13

1.4.1 Miljöproblemet Utsläppen från småskalig fastbränsleeldning innehåller ett stort antal hälsoskadliga ämnen. Långtidsexponering för partiklar i omgivningsluften medför en tidigarelagd dödlighet och en ökad inläggning på sjukhus i hjärt-, kärl- och lungsjukdomar. Känsliga grupper är framförallt personer med sjukdomar i luftvägarna som astmatiker samt äldre. Flera av de aktuella ämnena är cancerframkallande. Den viktigaste gruppen är kolväten från ofullständig förbränning. Det gäller framför allt PAH, där bens[a]pyren ingår och används som indikator. Dessa kolväten utgör en hälsorisk när de andas in. Utsläpp av partiklar (bland annat BC), metan och ämnen som bildar ozon påverkar dessutom klimatet. Småskalig fastbränsleeldning är en källa till alla dessa utsläpp. Småskalig fastbränsleeldning står för cirka 25 % av emissionerna till luft av PM2,5 (där slitagepartiklar har räknats bort) och är också en dominerande källa för utsläppen av PAH. Småskalig fastbränsleeldning ligger också bakom cirka 60 % av de totala utsläppen av bens[a]pyren (Naturvårdsverket, 2014). Utsläppen av VOC, partiklar och carcinogena ämnen orsakar allvarliga miljö- och hälsoproblem. I mindre tätorter kan utsläppen från småskalig fastbränsleeldning svara för en betydande del av exponeringen av hälsofarliga ämnen. Naturvårdsverket anser att utsläppen från det befintliga beståndet av omoderna anläggningar i dag utgör ett allvarligt miljö- och hälsoproblem som måste åtgärdas (Naturvårdsverket, 2003). Större delen av de nu aktuella utsläppen uppkommer som ett resultat av ofullständig förbränning i direkteldade vedpannor och så kallade kombipannor. Detta kan förklaras av att äldre pannanläggningar alltjämt dominerar. Men även moderna pannor som klarar dagens utsläppskrav ger ofta upphov till pyreldning, bland annat om otillräcklig ackumulatortank installeras. 1.4.2 Marknadsmisslyckanden Enligt statistik från 2012 finns cirka 180 000 pannor med lägre kvalitet än BBRkraven, se avsnitt 1.6. Problemen kopplade till småskalig fastbränsleeldning är störst under vintern samt i områden med överlag kallt klimat eftersom det eldas mer samt omblandningen av luft är sämre vid kalla klimat (Energimyndigheten, 2007). Det övergripande problemet inom eldningssektorn är att det innefattar ett stort antal små aktörer utspridda på en relativt stor geografisk yta. Dessa aktörers eldningsbeteende samt deras personliga investering i viss teknik är en grundorsak till utsläppen. Det är även dessa aktörer som blir direkt påverkade av utsläppen ur ett hälsoperspektiv. Det går att identifiera åtminstone tre olika marknadsmisslyckanden som föreligger vad gäller eldning i fastbränslepannor och utsläpp av bens[a]pyren: externa effekter, transaktionskostnader och informationsbrister. 14

De externa effekter som uppkommer är den miljöskada som utsläpp av bens[a]pyren ger upphov till och som redovisas ovan. Skadan uppkommer på grund av att det finns ett flertal pannor i systemet som släpper ut mer bens[a]pyren vid eldning än vad som är samhällsekonomiskt optimalt. Detta sker då ägaren till respektive panna inte är ansvarig för de miljöskadekostnader denne orsakar och därför saknar incitament att reducera sina utsläpp genom att byta panna. Men det är inte bara de externa effekterna som ger skäl till att titta på ett eventuellt statligt ingripande. Även om de externa effekterna skulle internaliseras genom till exempel en skatt motsvarande miljökostnaden, så finns en risk att gamla pannor ändå fortsätter att finnas i systemet på grund av de transaktionskostnader som uppkommer vid ett byte av en panna. Dessa inkluderar sök- och informationskostnader samt eventuellt ombyggnadskostnader för att antingen flytta på den gamla pannan och göra plats för det nya eller bygga ut för att få plats med en ny bredvid den gamla. Dessa kostnader är inte inkluderade i en skatt vars enda syfte är att internalisera en miljökostnad vilket kan innebära att åtgärden ändå inte kommer till stånd. I en sådan situation kan det finnas behov av ytterligare incitament om man vill få till stånd ett byte av panna innan den gamla pannan är uttjänt. Det tredje marknadsmisslyckandet är informationsbrist. Aktörerna på marknaden, det vill säga ägare av äldre fastbränslepannor, saknar eventuellt information om den miljöskada de orsakar samt information om vad de kan göra för att minska denna miljöskada. Flera informationssatsningar har skett under de senaste decennierna. Informationsbehoven är idag sannolikt mindre men ingen utvärdering av effekterna av informationssatsningarna har skett. 1.5 Mål Även om det finns ett antal internationella regelverk och åtaganden på luftområdet som gynnas av utsläppreduktion från småskalig fastbränsleförbränning (bland annat FN:s luftvårdskonvention och EU:s takdirektiv som till exempel berör NMVOC och PM2,5) är fokus i denna rapport på att genom åtgärder och styrmedel uppnå nedanstående nationella miljökvalitetsmål och preciseringar. 1.5.1 Miljökvalitetsmålet Frisk luft Målet är att analysen ska bidra till att klargöra lämpliga åtgärder och styrmedel som minskar utsläppen och därmed kan bidra till att uppnå miljökvalitetsmålet Frisk luft som har formuleringen: Luften ska vara så ren att människors hälsa samt djur, växter och kulturvärden inte skadas. Det är i synnerhet två målpreciseringar som är särskilt relevanta för denna analys. 15

Bensapyren Halterna av luftföroreningar överskrider inte lågrisknivåer för cancer eller riktvärden för skydd mot sjukdomar eller påverkan på växter, djur, material och kulturföremål. Riktvärdena sätts med hänsyn till känsliga grupper och innebär att halten av bens(a)pyren inte överstiger 0,0001 mikrogram per kubikmeter luft (0,1 nanogram per kubikmeter luft) beräknat som ett årsmedelvärde. Halterna i orter med fastbränsleeldning överstiger preciseringen något gällande medelhalten på årsbasis. Men under vinterhalvåret är halterna väsentligt högre. Partiklar (PM2,5) Halterna av luftföroreningar överskrider inte lågrisknivåer för cancer eller riktvärden för skydd mot sjukdomar eller påverkan på växter, djur, material och kulturföremål. Riktvärdena sätts med hänsyn till känsliga grupper och innebär att halten av partiklar (PM2,5) inte överstiger 10 mikrogram per kubikmeter luft beräknat som ett årsmedelvärde eller 25 mikrogram per kubikmeter luft beräknat som ett dygnsmedelvärde. Genom en minskad intransport av PM2,5 är det troligt att preciseringen kommer att klaras till 2020 med nuvarande prognos. Emellertid är det sannolikt att hälsoförluster ändå uppkommer eftersom man i nuvarande kunskapsläge inte med säkerhet kan peka ut en riskfri nivå. BC har en påverkan på klimatet särskilt vid nordliga breddgrader. Det är därför eftersträvansvärt att minska utsläppen av partiklar och BC så långt som det är rimligt. Dessutom finns ett etappmål avseende småskalig vedelning: Nya pannor från småskalig vedeldning ska ha låga utsläpp av luftföroreningar och hög verkningsgrad. Detta etappmål är tänkt nås med hjälp av nya byggregler där utsläppen av i synnerhet bens[a]pyren, BC och metan ska minskas. Boverket har haft i uppdrag att förbereda och ta fram nya byggregler för att uppnå detta etappmål, men har för avsikt att avvakta ekodesignkraven. Eftersom det konstaterats att ovanstående mål är svåra att nå krävs utöver nuläget (basscenariot) att ytterligare åtgärder och styrmedel sätts in. 1.6 Basscenario Nedan redogörs för ett troligt basscenario. Det är basscenariot per sektor som de föreslagna åtgärderna jämförs gentemot för att bedöma konsekvenser. Inför den fördjupande utvärderingen av miljömålen år 2008 genomfördes en konsekvensanalys av åtgärder och styrmedel för minskade utsläpp från småskalig fastbränsleeldning (Naturvårdsverket, 2007). I och med att rapporten skrevs 2007 med statistik delvis från 2004, har vi uppdaterat rapporten med statistik från 2012 (Energimyndigheten, 2012). 16

Förbrukningen av bioenergi i småhus uppgick till 11,8 TWh år 2004 och förväntades uppgå till 13,4 TWh år 2020 (Naturvårdsverket, 2007). Vi har i denna rapport utgått från dessa siffror och antagit samma förbrukning per småhus. Energimyndigheten (Energimyndigheten, 2012) kartlade antalet småhus i Sverige år 2012 fördelade efter befintlig värmekälla och använda energislag enligt följande (enbart biobränslerelaterade uppvärmningssystem presenteras här): Tabell 1: Antal småhus fördelade efter befintlig värmekälla och använda energislag, 2012 (tusental) Olja och El och Enbart Berg/jord Berg/jord Berg/jord Befintlig värmekälla El (d) El (v) Olja el biobränsl biobränsl sjövp +el sjövp + sjövp Fjärrvärme Annat Totalt Enbart elvärme (d) 233 233 Enbart elvärme (v) 6 228 234 Enbart olja 17 17 Olja och biobränsle 1 2 17 20 Olja, biobränsle och el (d) 4 4 Olja, biobränsle och el (v) 4 2 6 2 14 Olja och el (d) 7 7 Olja och el (v) 3 1 4 Biobränsle och el (d) 34 237 4 275 Biobränsle och el (v) 3 38 159 26 226 Enbart biobränsle 157 157 Berg/jord/sjövp 159 159 Fjärrvärme 201 201 Annat 1 4 48 83 49 31 165 381 Samtliga 277 277 20 12 402 191 48 83 208 232 182 1932 I analysen från 2007 gjordes följande antagande som vi applicerat även här: För värmepanna används kategorin enbart biobränsle. För lokaleldstäder används kombinerad värmepanna med direktverkan där biobränsle är ett möjligt energislag. För kombipannor används kombinerad värmekälla med vattenburen värme där biobränsle är ett möjligt energislag. Tabell 2: Fördelning av småhus per kategori Antal småhus Värmepanna, ved eller förädlat Kombipanna Lokaleldstäder Totalt Befintlig värmekälla 157 000 243 818 285 925 686 744 Varav använder biobränslen 157 000 192 818 245 299 595 117 1.6.1 Klassning av pannor För analysen behöver pannorna delas in i klasser med avseende på deras miljöegenskaper. Vi har utgått från de fyra kategorier som identifierades i rapporten från 2008: ej BBR-godkända pannor (90 % braseldning och 10 % pyreldning), BBRbaspannor, BBR-pluspannor och pellets. BBR står för Boverkets byggregler. Ej BBR betyder att pannan inte uppfyller Boverkets byggregler, BBR-baskrav att pannan uppfyller reglerna och BBR-pluskrav att pannan uppfyller mer långtgående krav än Boverkets byggregler. BBR-pluspannor användes i analysen från 2008, i följande analys används ekodesignkraven som ligger i linje med BBRpluspannor. Vi hänvisar hädanefter till ekodesignpannor. 17

För att kunna analysera effekter av olika åtgärder behöver dessutom statistiken i tabell 2 ytterligare specificeras, beroende på vilken typ av panna som finns i de olika kategorierna. Vi utgår här från de beräkningar av beståndet som gjordes i analysen från 2008. Fördelningen på värmepannor för 2015 var då enligt tabellen nedan och får fungera som ett antagande om fördelningen för 2012. Tabell 3: Uppskattad fördelning av värmepannor år 2015 Antal 2015 Andel BBR-godkända pannor 130680 36% Ej BBR-godkända pannor 130680 36% Pelletseldade pannor 97920 27% Totalt 359280 100% Källa: Naturvårdsverket, 2007 Ovanstående statistik, sammanslagningar och antaganden bildar således den indata som används för basåret, 2012, i basscenariot. För att kunna ta fram basscenariot behövs, utöver den statistik som redovisats för ovan ytterligare antaganden göras. I Energimyndighetens prognos (Energimyndigheten, 2012) antas småhusbeståndet öka årligen med cirka 0,5 % till 2030. För att kunna skriva fram fördelningen av pannbeståndet gör vi följande antaganden: 1. Det antas att nyproducerade småhus med möjlighet till uppvärmning med biobränslen, använder biobränslen i samma utsträckning som det befintliga beståndet. 2. Andelen biobränsleuppvärmda hus är konstant, även i nyproduktion. 3. I och med att förbrukningen av biobränslen i prognosen pekar på en kraftig ökning av användningen i pelletseldade pannor och en svagt avtagande trend för vedeldade pannor och kombipannor, antar vi att hela ökningen i småhus uppvärmda av biobränslen täcks av rena pelletspannor. 4. Andelen lokaleldstäder antas vara konstant även i nyproducerade småhus, det vill säga antalet ökar årligen med 0,5 % till 2030. 5. För det befintliga pannbeståndet antas en livslängd på 30 år, och i och med att utbytta pannor måste vara BBR-godkända antogs i analysen 2008 att andelen BBR-godkända vedpannor behövde öka från 30 % år 2004 till 50 % 2015 och 60 % år 2020. Detta motsvarar en årlig ökning om cirka 4,4 % från 2004 till 2020, det är denna årliga ökning vi applicerat i nedan analys. Energiförbrukningen följer samma mönster. Ovanstående referenser och antaganden ger oss följande sammanställande basscenario: 18

Tabell 4: Fördelning av pannor i basscenario 2012 2020 2030 Hus Hus Hus Typ av panna Med värmekälla varav biobränsle TWh Med värmekälla varav biobränsle TWh Med värmekälla varav biobränsle TWh Vedpannor, ej BBR 181 816 143 785 4,1 123 839 97 936 2,8 16 511 13 057 0,4 Vedpannor, BBR 139 969 110 691 2,8 197 946 156 541 4,0 305 275 241 420 6,2 Vedpannor, Ekodesign - - - - - - - - - Pelletspanna 120 559 95 341 3,2 125 430 99 193 3,3 131 163 103 727 3,5 Lokaleldstäder 285 925 245 299 3,8 297 477 255 209 4,0 311 075 266 874 4,2 För emissioner används följande typiska emissioner från de olika klasserna: Tabell 5: Emissionsfaktorer (mg/mj) Emissionsfaktorer (mg/mj) Metan Stoft BaP NMVOC CO Nox Vedpannor, ej BBR 270 265 0,077 452 7 700 63 Vedpannor, BBR 320 160 0,070 330 4 600 72 Vedpannor, Ekodesign 19 27 0,020 140 1 200 105 Pelletspanna 2 28 0,001 3 200 68 Lokaleldstäder 150 100 0,100 150 1 900 82 Källa: SP, 2007 Emissionsfaktorerna har nyligen uppdaterats för alla kategorier och bedöms vara relativt säkra för alla ingående grupper och alla ämnen. För pyreldning finns dock endast enstaka data för bens[a]pyren men dessa stämmer väl överens med tidigare publicerade data. Utrustning som uppfyller BBR har delats upp i två grupper. Den ena gruppen benämner vi här BBR-baskrav och den innebär BBR-godkänd utrustning med självdrag och ackumulatortank på mindre än 1 000 liter. Den andra gruppen som vi här benämner ekodesignkrav innebär BBR-godkänd utrustning med fläktstyrd förbränning och ackumulatortank större än 1 000 liter. I basscenariot finns dock inga pannor som motsvarar ekodesignkraven. För att räkna om emissionsfaktorer uttrycka i mg/mj till Wh används nedan formel (SP, 2007). Detta görs via verkningsgraden på eldningsutrustningen (η), vilka redogörs för i tabell 6 nedan. mg kwh nyttig = Detta ger följande emissionsfaktorer (mg/kwh): mg MJ tillfört η 100 1 3,6 kwh MJ Tabell 6: Emissionsfaktorer (mg/kwh) Emissionsfaktorer (mg/kwh) Verkningsgrad (η) Metan Stoft BaP NMVOC CO Nox Vedpannor, ej BBR 60 1 620 1 590 0,46 2 712 46 200 378 Vedpannor, BBR 75 1 536 768 0,34 1 584 22 080 346 Vedpannor, Ekodesign 75 91 130 0,10 672 5 760 504 Pelletspanna 75 10 134 0,00 14 960 326 Lokaleldstäder 70 771 514 0,51 771 9 771 422 19

Detta ger följande avrundade utsläpp i basscenariot: Tabell 7: Emissioner i basscenariot (ton) Metan Stoft BaP NMVOC CO NO x 2012 14 016 11 137 4,85 18 673 293 598 5 205 2020 13 802 10 040 4,71 17 079 260 276 5 219 2030 13 324 7 945 4,41 14 046 197 484 5 174 Om inget görs utöver redan fattade beslut kommer utsläppen av bens[a]pyren minska med 9 % och PM2,5 med 29 %. I tabellerna 8-10 nedan ser man fördelningen av utsläpp på olika typer av pannor i basscenariot år 2012, 2020 samt 2030. Tabell 8: Fördelning av emissioner i basscenariot 2012 (ton) Vedpannor, ej BBR Metan Stoft BaP NMVOC CO Nox 6 684 6 560 1,91 11 190 190 625 1 560 Vedpannor, BBR 4 337 2 168 0,95 4 472 62 342 976 Vedpannor, Ekodesign - - - - - - Pelletspanna 31 432 0,02 46 3 085 1 049 Lokaleldstäder 2 964 1 976 1,98 2 964 37 546 1 620 TOTALT 14 016 11 137 4,85 18 673 293 598 5 205 Tabell 9: Fördelning av emissioner i basscenariot 2020 (ton) Metan Stoft BaP NMVOC CO Nox Vedpannor, ej BBR 4 553 4 468 1,30 7 622 129 839 1 062 Vedpannor, BBR 6 133 3 067 1,34 6 325 88 165 1 380 Vedpannor, Ekodesign - - - - - - Pelletspanna 32 449 0,02 48 3 209 1 091 Lokaleldstäder 3 084 2 056 2,06 3 084 39 063 1 686 TOTALT 13 802 10 040 4,71 17 079 260 276 5 219 Tabell 10: Fördelning av emissioner i basscenariot 2030 (ton) Vedpannor, BBR Vedpannor, BBR Vedpannor, Ekodesign ej Metan Stoft BaP NMVOC CO Nox 607 596 0,17 1 016 17 311 142 9 459 4 729 2,07 9 754 135 970 2 128 - - - - - - Pelletspanna 34 470 0,02 50 3 356 1 141 Lokaleldstäder 3 225 2 150 2,15 3 225 40 848 1 763 TOTALT 13 324 7 945 4,41 14 046 197 484 5 174 20

2 Möjliga handlingsalternativ I och med att det finns stora skillnader i utsläppen från pannor med olika teknik är det möjligt att minska utsläppen från småskalig fastbränsleeldning avsevärt om rätt åtgärder och styrmedel vidtas. En åtgärd kan i detta sammanhang vara att byta till en bättre panna och ett styrmedel kan till exempel vara ett tvingande styrmedel som ekodesigndirektivet eller en skrotningspremie. I detta kapitel utgår vi från den typen av klassificering av pannor som beskrivits i basscenariot. Baserat på en konstruktion av ett antal nya scenarior med olika ambitionsnivå kan olika handlingsalternativ och kostnader tas fram. Syftet med detta kapitel är att ge en indikation på vilken reduktionspotential tre olika scenarier kan ha inom ramen för miljökvalitetsmålet Frisk luft. Analysen bygger på tidigare rapporter och utredningar med uppdaterad statistik. Detta kapitel fokuserar på varje scenarios reduktionspotential medan nästa kapitel redovisar total kostnad samt kostnad per kilogram bens[a]pyren. Kostnaderna i nedan analys baseras på de investerings- och driftskostnader som redovisas i bilaga 1. 2.1 Scenario 1: Ekodesigndirektivets krav införs år 2020 2.1.1 Reduktionspotential Scenariot innebär att alla icke BBR-godkända pannor samt alla BBR-godkända pannor som byts ut i naturlig takt ersätts med pannor som uppfyller ekodesignkraven från och med 2020. Innan 2030 hinner inga BBR-baspannor nå den förväntade livslängden på 30 år då kraven infördes efter år 2000. I detta scenario är det alltså endast effekten av att byta ut icke BBR-godkända pannor till pannor som uppfyller ekodesignkraven istället för att som i basscenariot byta ut pannorna mot BBRbaspannor. Tabell 11: Emissioner scenario 1 (ton) Metan Stoft inkl. BC BaP NMVOC CO NOx 2012 14 016 11 137 4,85 18 673 293 598 5 205 2020 13 562 9 939 4,68 16 961 257 827 5 274 2030 10 020 6 552 3,92 12 421 163 709 5 922 Tabell 12: Minskning jämfört med basscenariot (ton) Metan Stoft inkl. BC BaP NMVOC CO NOx 2012 - - - - - - 2020-239,6-101,0-0,035-117,8-2 449,5 54,2 2030-3 304,2-1 393,0-0,488-1 624,8-33 775,8 747,8 21

2.1.2 Åtgärdskostnad Scenariot innebär att 91 515 pannor byts till pannor som uppfyller ekodesignkraven från och med 2020 i stället för att bytas till en BBR-baspanna. Kostnaderna för de olika panntyperna återfinns i bilaga 1. Den årliga merkostnaden, det vill säga skillnaden i kostnad mellan en BBR-baspanna och en panna som uppfyller ekodesignkraven, är 7 840 kronor ur ett samhällsekonomiskt perspektiv och 10 546 kronor ur ett privatekonomiskt perspektiv. De totala kostnaderna blir därmed 717 miljoner kronor respektive 965 miljoner kronor. 2.2 Scenario 2: Tidigare införande av ekodesignkrav i nationell lagstiftning år 2016 2.2.1 Reduktionspotential Scenariot liknar det första scenariot i alla antaganden fast vi antar att man tidigarelagt införande av ekodesignkraven med fyra år, till år 2016. Även i detta scenario är det endast effekten av att byta ut icke BBR-godkända pannor till pannor som uppfyller ekodesignkraven istället för att som i referensalternativet byta ut pannorna mot BBR-baspannor. Tabell 13: Emissioner scenario 2 (ton) Metan Stoft inkl. BC BaP NMVOC CO NOx 2012 14 016 11 137 4,85 18 673 293 598 5 205 2020 12 701 9 576 4,55 16 537 249 024 5 469 2030 9 159 6 189 3,79 11 997 154 906 6 117 Tabell 14: Minskning jämfört med basscenariot (ton) Metan Stoft inkl. BaP NMVOC CO NOx BC 2012 0 0 0,000 0 0 0 2020-1 101-464 -0,163-541 -11 252 249 2030-4 165-1 756-0,615-2 048-42 578 943 2.2.2 Åtgärdskostnad Samma merkostnader, det vill säga den ökade kostnad att istället för att byta till en panna som uppfyller BBR-baskrav, byta till en panna som uppfyller ekodesignkrav, gäller i detta scenario som i scenario 1. I detta scenario kommer 115 366 pannor att bytas ut till 2030. Detta ger en samhällsekonomisk kostnad på 904 miljoner kronor samt en sammanlagd privatekonomisk kostnad på 1 217 miljoner kronor. Detta scenario blir dyrare då man fyra år tidigare måste byta en icke BBR-godkänd panna till en panna som uppfyller ekodesignkraven istället för till en BBR-baspanna. Åtgärdskostnaden per kilogram bens[a]pyren blir dock densamma som i scenario 1. 22

2.3 Scenario 3: Öka takten på antalet pannor som byts till pannor som uppfyller ekodesignkraven 2.3.1 Reduktionspotential Ursprungligen var det tänkt att detta scenario skulle undersöka i vilken takt icke BBR-godkända pannor samt BBR-godkända pannor behövde bytas ut för att nå en tänkt målnivå för bens[a]pyren. Naturvårdsverket har utgått från en studie gjord i Västerbotten (SMHI, 2014) och tittat på hur mycket dagens nivåer (i ton) behöver minska för att nå miljökvalitetsmålet Frisk luft till 2030. Baserat på dessa beräkningar (se bilaga 2) krävs en reduktion med 70 % från dagens utsläpp vilket skulle innebära ett utsläpp av bens[a]pyren år 2030 på knappt 1,5 ton. Det visade sig å andra sidan att även om man eliminerar alla icke BBR-godkända pannor samt BBR-godkända pannor till 2030 så når man inte den tilltänkta målnivån utan man når bara en reduktion på cirka 30 %. Lokaleldstäderna står år 2030 för cirka 70 % av utsläppen av bens[a]pyren och utan insatser där nås inte målet. Scenariot utgår från att ekodesigndirektivets krav införs 2020. Tabell 15: Emissioner scenario 3 (ton) Metan Stoft inkl. BC BaP NMVOC CO NOx 2012 14 016 11 137 4,846 18 673 293 598 5 205 2020 12 147 9 342 4,467 16 265 243 354 5 594 2030 4 041 3 731 2,990 9 039 93 607 7 227 Tabell 16: Minskning jämfört med basscenariot (ton) Metan Stoft inkl. BaP NMVOC CO NOx BC 2012 0 0 0,000 0 0 0 2020-1 655-698 -0,245-814 -16 922 375 2030-9 284-4 214-1,419-5007 -103 877 2 053 Partikelutsläppen minskar med cirka 3 700 ton eller drygt 40 % till år 2020. Utsläppen av bens[a]pyren har minskat med cirka 30 %, det vill säga en bra bit från målet om en minskning med 70 %. 2.3.2 Åtgärdskostnad I detta scenario kvarstår kostnaden för scenario 1, det vill säga merkostnaden av att införa ekodesignkraven mot att inte införa kraven och att då behöva byta sin gamla uttjänta panna till en ekodesigngodkänd panna istället för en BBR basgodkänd. I tillägg kommer kostnaden av att skrota ut pannor i förtid. Det rör sig om 13 057 icke BBR-godkända pannor och 149 905 BBR-baspannor som måste bytas ut innan den förväntade livslängden nås. I tabellen nedan återges den skillnad i kostnader av att byta ut sin en panna i förtid. De kvarstående icke BBR-godkända pannorna skulle i naturlig takt ha byts ut cirka två år senare än 2030 medan de BBR- 23

ton godkända pannorna som är kvar 2030 har cirka 10-12 år kvar av sin tekniska livslängd. Typ av byte Samhällsekonomisk kostnad Privatekonomisk kostnad Icke-BBR till ekodesign 1 045 2 429 BBR-bas till ekodesign 5 199 10 672 Detta ger en total samhällsekonomisk kostnad på 793 miljoner kronor och en privatekonomisk kostnad på 1 632 miljoner kronor för att skrota ut i förtid. Den totala scenariokostnaden blir då 1 511 miljoner kronor respektive 2 597 miljoner kronor. 2.4 Sammanfattning av handlingsalternativ Vi sammanfattar här åtgärdspotentialen för stoft och bens[a]pyren med de olika scenarierna. I figur 1 visas utsläppen av stoft. Figur 1: Utsläpp av bens[a]pyren med olika åtgärdsscenarier år 2020 och 2030 (ton) 5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 2020 2030 - Referens S1 S2 S3 Tabell 17: Reduktionspotential, åtgärdskostnad samt genomsnittskostnad. Tabell 17 visas reduktionspotentialen i de olika scenarierna samt den samhällsekonomiska och privatekonomiska kostnaden. De två sista kolumnerna visar åtgärdskostnad utslaget på kilogram bens[a]pyren respektive stoft. Utifrån detta förefaller scenario 3 vara det scenario där vi når närmast målet till den lägsta genomsnittskostnaden. Samhällsekonomisekonomisekonomisekonomisk Privat- Samhälls- Samhälls- Total reduktion i ton kostnad per år kostnad per år kostnad (kr kostnad (kr Scenario Metan Stoft BaP NMVOC CO NOx (miljoner kr) (miljoner kr) per kg BaP) per kg stoft) Scenario 1: Ecodesign 2020-3304 -1393-0,49-1625 -33776 748 717 965 1 469 518 515 Scenario 2: Tidigarelägga Ekodesign 2016-4165 -1756-0,62-2048 -42578 943 904 1 217 1 469 518 515 Scenario 3: Ekodesign 2020 men snabbare takt -9284-4214 -1,42-5007 -103877 2053 1 511 2 597 1 064 632 358 24

2.5 Ytterligare handlingsalternativ Analysen ovan visar att även om ekodesigndirektivet införs år 2020 och Sverige utöver detta inför en skrotningspremie, så kommer inte preciseringen om bens[a]pyren att nås. Det är fortfarande för stora utsläpp av bens[a]pyren via lokaleldstäder som dock inte har hanterats inom ramen för detta projekt. Avsnitt 6:7 i BBR rör Utsläpp till omgivningen och här finns underavsnitt 6:7411 om Kaminer och dylikt. Där står följande om öppna spisar och kakelugnar i det tillhörande allmänna rådet: Kravet på utsläpp av kolmonoxid gäller inte för öppna spisar och kakelugnar som främst är avsedda för trivseleldning och inte heller för utsläpp från vedspisar som främst är avsedda för matlagning. Bakgrunden till att de undantas på detta vis att det inte är något område där reglering har ansetts vara nödvändig. Trivseleldning finns det olika definitioner för. SCB:s definition är att man eldar högst 1 m3 ved om året, men andra definitioner finns som knyter an till hur ofta man eldar. Vad gäller kakelugnar så har dessa typgodkänts och har en relativt god förbränning varpå reglering inte ansetts nödvändig. I ovanstående scenarier analyseras, som tidigare nämnts, inte effekten av minskade utsläpp av lokaleldstäder till följd av nya krav i ekodesigndirektivet. Men för att visa på en potential kan antas att en liknande utsläppsminskning som uppnås för fastbränslepannorna kan ske genom nya krav på lokaleldstäder. Utsläppen av bens[a]pyren minskar med cirka 30 % från fastbränslepannor om ekodesigndirektivet införs 2020. Om en liknande reduktion appliceras på lokaleldstäder, som ger upphov till 1,98 ton bens[a]pyren 2012 i basscenariot, skulle vi nå ett utsläpp på 1,33 ton år 2030 om ekodesigndirektivet införs 2020. Totalt skulle utsläppen av bens[a]pyren då ligga på 3,10 ton, att jämföra med 3,92 ton bens[a]pyren om vi endast beaktar reduktion från fastbränslepannor. För att uppnå målet bör, enligt vårt antagande, nivån på utsläppen av bens[a]pyren ligga på 1,45 ton. Om man applicerar samma resonemang på scenario 3, det vill säga att ekodesigndirektivet införs 2020 (både för fastbränslepannor och för lokaleldstäder) samt att man skrotar ut fastbränslepannor som är icke godkända samt de BBR-godkända pannorna i förtid, så uppnår man ett utsläpp på cirka 2,17 ton år 2030. Det innebär att det återstår 0,7 ton bens[a]pyren som är önskvärt att reducera för att nå målet. Ytterligare utsläppsminskning skulle kunna erhållas genom att skrota ut lokaleldstäder i förtid, någon kvantifiering av reduktionspotentialen eller kostnader för detta har dock inte kunnat inkluderas inom ramen för detta arbete. Ytterligare handlingsalternativ som kan vara intressanta är att titta på kostnader och potential av att byta från fastbränslepannor till bergvärme eller annan alternativ uppvärmning. 25

3 Möjliga styrmedel De åtgärdsscenarier som beskrivits i föregående kapitel händer inte av sig själva, bland annat på grund av att de är förenade med kostnader för hushållen. Det krävs därför någon form av styrning för att infria dessa. Ekonomiska styrmedel är en möjlighet, lagstiftning och information andra. Detta avsnitt ska inledas med en genomgång av befintliga styrmedel som eventuellt helt eller delvis bidrar till att målet uppfylls. Utifrån analysen ges sen förslag på styrmedel som kan användas för att uppnå målet på kostnadseffektivt sätt. 3.1 Befintliga styrmedel Småskalig fastbränsleeldning regleras i olika lagrum. Miljöbalken anger särskilda bestämmelser för att hindra olägenhet för människors hälsa. Enligt miljöbalken 2 kapitlet 3 och 26 kapitlet 9 kan krav ställas på åtgärder i enskilda fall för att förhindra störning orsakad av småskalig fastbränsleeldning. Kommuner har även möjlighet att, utifrån 40 i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd meddela föreskrifter för tillfälligt förbud mot småskalig fastbränsleeldning med vissa fasta bränslen inom särskilt angivna områden. I plan- och bygglagen (2010:900), gällande från maj 2011, ställs krav på en bygganmälan vid en installation eller väsentlig ändring av eldstäder. BBR är det lagrum som direkt reglerar småskalig fastbränsleeldning. Reglerna innehåller föreskrifter och allmänna råd vid ny- och ombyggnation inom tätort. Det är framförallt olägenheter till följd av rökgaser som begränsas samt högsta tillåtna utsläpp av organiskt bundet kol. I EU:s energi- och klimatstrategi lyfts frågan om energieffektivisering. Detta kommer i sin tur leda till mindre tillförsel av energi för värme och el i hus och kommer i ett längre perspektiv resultera i mindre utsläpp från fjärrvärme och elproduktionen. För nya hus samt för större renoveringar och utbyggnader finns även krav på maximal energikonsumtion. Miljömålsberedningen har i SOU 2011:34 föreslagit ett etappmål om luftföroreningar från småskalig fastbränsleeldning. Detta etappmål lyder: Nya pannor för småskalig fastbränsleeldning ska klara miljökrav som förutsätter den bästa tillgängliga tekniken inom EU. Nya byggregler om detta bör träda ikraft senast 2012. Miljöpåverkan från befintliga pannor för småskalig fastbränsleeldning bör utredas. BBR, som främst används vid nybyggnad och ändringsfall, har reviderats sedan etappmålet tillkom. I dagsläget finns det inga subventioner för småskalig fastbränsleeldning i hushåll i Sverige. Det stöd för konvertering från uppvärmning med olja eller direktverkande el som har funnits, omfattade inte småskalig fastbränsleeldning. Däremot infördes 26

ett bidrag inom ramen för KLIMP inom åtta olika kommuner som helt eller delvis berörde vedeldning. Det handlade framförallt om stöd till installation av ackumulatortank samt miljögodkända vedpannor. Syftet var framförallt att minska beroendet av fossila bränslen samt att minska miljöbelastningen. KLIMP är nu avslutat och baserat på kommunernas värdering av resultatet har de inte nått de resultat man hoppades på. Detta verkar ha dock berott på att husägare använde sig av ROTavdraget istället för KLIMP-stödet. Andra styrmedel som kan vara intressanta är Europastandarden CEN, som är en märkning som gäller både fastbränslepannor och lokaleldstäder. För pannor finns krav på verkningsgrad, rökgastemperatur samt gränsvärden för kolmonoxid och stoft. Det finns också en så kallad Svanenmärkning av pannor som innebär krav på utsläpp av både kolmonoxid och stoft. Kraven varierar dock beroende på om pannan är ansluten till ackumulatortank och om den är manuellt eller automatiskt matad. P- märkning (SP-koncernens eget kvalitetsmärke) ställer liknande krav som Svanen samt ställer krav på säkerhetssystem för utrustningen. 3.2 Potentiella styrmedel I nedan avsnitt beskrivs olika alternativa styrmedel som kan styra mot ett eller flera scenario. 3.2.1 Ekodesigndirektivet Ekodesigndirektivet trädde i kraft år 2005 och implementerades i Sverige 2008. Det nu gällande direktivet, 2009/125/EG, reviderades senast 2009. Direktivet syftar till att förbättra utpekade produkters miljöprestanda under hela dess livscykel och implementeras genom produktspecifika EU-förordningar. Sedan 2012 har det pågått ett arbete att ta fram bland annat produktförordningar med lagkrav om ekodesign för fastbränslepannor. En ny EU-förordning om ekodesign gällande krav på verkningsgrad och utsläpp från nya fastbränslepannor och rumsvärmare som säljs på den europeiska marknaden beräknas antas i början av 2015 (och kommer att träda i kraft år 2020). Kravnivåer, som ska ingå i den kommande förordningen för fastbränslepannor, motsvarande klass 5 i SS-EN 303-5 röstades igenom den 13 oktober 2014. Dessa kravnivåer är något strängare än dagens krav i BBR som motsvarar klass 3 i SS-EN 303-5. Ekodesigndirektivet riktar sig till produkter som förs ut på marknaden varför man återigen missar redan befintliga installationer. Ekodesigndirektivet skulle styra mot scenario 1 och scenario 3. 27

3.2.2 Ny nationell lagstiftning Energimyndigheten bedömde inför den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålet år 2008 att den direkta regleringen av småskalig fastbränsleeldning var ganska begränsad då BBR endast omfattar nybyggnationer (Energimyndigheten, 2007). Om anmälningsplikten skulle omfatta samtliga installationer av fastbränslepannor, även när en gammal ersätts med en ny, skulle andelen fastbränslepannor med lägre emissionsfaktorer troligen öka. Energimyndigheten har tidigare föreslagit att det bör utvecklas en separat förordning där både nyinstallationer och befintliga fastbränslepannor behöver tillstånd, vilket innebär att det är förbjudet att i omgivningen släppa ut rökgaser från en värmepanna som eldas med fasta biobränslen om pannan inte är försedd med ackumulatortank eller annan liknande utrustning (Energimyndigheten, 2003). I de fall olägenheter för människors hälsa uppstår på grund av småskalig fastbränsleeldning, har kommuner rätt att kräva byte av panna till BBR-godkänd panna. Detta följer av den rättspraxis som utvecklats gällande tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalken. Kommunens agerande måste inrikta sig på enskilda fall men behöver inte föregås av klagomål (Energimyndigheten, 2010). 3.2.2.1 EKODESIGNKRAV Två förordningar aktuella inom förbränningsområdet har föreslagits, en för fastbränslepannor och en för rumsvärmare. I artikel 3 i båda förordningarna anges att fastbränslepannor respektive rumsvärmare ska klara ekodesignkraven från och med den 1 januari 2018. Motsvarande krav är möjliga att införa i nationell lagstiftning i förtid. Det måste dock finnas ett bemyndigande från regeringen för Energimyndigheten alternativt Boverket att framta sådana föreskrifter. Frågan om bemyndiganden bör utredas vidare och detta sker lämpligast på den myndighet som ska skriva föreskrifterna. 3.2.3 Skrotningspremie Ett annat ekonomiskt styrmedel som skulle kunna användas för att stimulera de med icke BBR-godkända pannor samt de med BBR-baspannor att i förtid byta ut sin panna mot en panna som uppfyller ekodesignkraven är att införa en så kallad skrotningspremie. Styrmedlet styr mot scenario 3. Om man anser att en premie ska täcka hela den privatekonomiska merkostnaden till ett tidigare byte från en icke BBR-godkänd till en panna som uppfyller ekodesignkraven behöver premien uppgå till minst 2 429 kronor medan de för de husägare som har en BBR-baspanna behöver utbetalas en premie på 10 672 kronor. Anledningen att det skiljer är att BBR-pannorna har cirka tio år kvar av sin tekniska livslängd och måste därför skrotas långt tidigare än de icke BBR-godkända pannorna som år 2030 finns kvar i systemet. Om 100 % av de icke BBR-godkända pannorna och BBR-baspannorna som finns kvar år 2030 byts ut i förtid innebär det 28