EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION Bryssel den 31.1.2007 SEK(2007) 56 C6-0061/07 ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR Detta dokument kompletterar Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV om ändring av direktiv 98/70/EG när det gäller specifikationer för bensin, diesel och gasoljor och om införande av ett system för hur utsläpp av växthusgaser skall övervakas och minskas i samband med användning av vägtransportbränslen och om ändring av rådets direktiv 1999/32/EG när det gäller specifikationen för bränsle som används av fartyg på inre vattenvägar och om upphävande av direktiv 93/12/EEG Konsekvensbedömning av översynen av bränslekvalitetsdirektivet Sammanfattning {KOM(2007) 18 slutlig} {SEK(2007) 55} SV SV
INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1. Förfarande och samråd med de berörda parterna... 3 1.1. Organisation och tider... 3 1.2. Samråd och expertutlåtande... 3 2. Sammanfattning... 3 3. Målsättningar...3 4. Politiska alternativ och konsekvensanalys... 4 4.1. World Wide Fuel Charter... 4 4.2. Gränsvärde för halten av biodiesel (FAME) i diesel... 4 4.3. Specifikationer för motorgas, komprimerad naturgas och biobränsle... 4 4.4. Bränslespecifikation för avgränsade fordonsflottor... 4 4.5. Slutdatum för 10 ppm svavel i diesel... 5 4.6. Utsläpp från tunga fordon... 5 4.7. Översyn av den frivilliga överenskommelsen om koldioxid och bilar... 5 4.8. Översyn av direktiv 99/30... 5 4.9. Polyaromatiska kolväten... 6 4.10. Diesel för maskiner som ej är avsedda för vägtransport... 6 4.11. Rengörande tillsatser... 7 4.12. Metalltillsatser... 7 4.13. Dieseldensitet... 8 4.14. Oxygenathalten i bensin... 8 4.15. Bensinens högsta ångtryck... 8 4.16. Utsläpp av växthusgaser under hela livscykeln... 9 5. Övervakning och utvärdering... 9 SV 2 SV
1. FÖRFARANDE OCH SAMRÅD MED DE BERÖRDA PARTERNA 1.1. Organisation och tider Referens 2006/ENV/19 från kommissionens arbetsprogram 2006 är en översyn av direktiv 98/70/EG. Efter samråd och insamling av uppgifter under 2005 inrättades i maj 2006 en intern utredningsgrupp som sammanträdde fyra gånger. I samarbete med denna grupp har GD Miljö utarbetat konsekvensbedömningen. 1.2. Samråd och expertutlåtande Kommissionens miniminormer för samråd har uppfyllts. Berörda parter har ombetts att delta. Parterna är främst olika industrier, medlemsstater och icke-statliga organisationer. Två möten med parterna hölls under 2005. Presentationer, kommentarer från parterna och annan dokumentation finns på en webbsida som är tillgänglig för allmänheten på adressen "http://forum.europa.eu.int/public/irc/env/fuel_quality/home" 2. SAMMANFATTNING Genom direktiv 98/70/EG upprättas en minimispecifikation för bensin- och dieselbränsle för användning inom vägtransport. Specifikationerna upprättades av miljö- och hälsoskäl efter fordons- och oljeprogrammet. Direktiv 2003/17/EG innebar flera förändringar av direktivet, bland annat kravet på översyn. Den ständiga tekniska utvecklingen på bil- och bränsleområdet och den växande önskan att se till att miljö- och hälsoskyddet är det bästa möjliga gör det nödvändigt att regelbundet se över bränslespecifikationerna. Översynen innehåller en bedömning av om politiken för gränsvärdena för fordonsutsläpp, minskade koldioxidutsläpp från bilar, luftkvalitet, alternativa bränslen eller utvecklingen på bränsletillsatsområdet gör det nödvändigt att ändra direktivet. 3. MÅLSÄTTNINGAR Direktivet säkerställer en inre marknad för bränsle genom att fastställa en minimispecifikation för saluföringen av dessa, med utgångspunkt från miljö- och hälsoaspekter. Dessa aspekter är högst centrala för en eventuell översyn av specifikationen. I ett antal gemenskapsstrategier ges riktlinjer för översynen. I den tematiska strategin för luftförorening 1 fastställs ambitiösa mål för minskade luftföroreningar. Andra mål av vikt för översynen är Lissabonagendan, strategin för hållbar utveckling, politiken för klimatförändringen och biobränslestrategin. 1 Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet, Tematisk strategi för luftförorening - KOM(2005) 446, 21.9.2005. SV 3 SV
4. POLITISKA ALTERNATIV OCH KONSEKVENSANALYS Ett brett utbud av frågor behandlas i översynen. De har delats upp i olika områden för analys. På så sätt undviker man i mesta möjliga mån samverkan mellan olika områden. Områdena presenteras nedan med en sammanfattning av problemställningen, analys och rekommenderad åtgärd. 4.1. World Wide Fuel Charter World Wide Fuel Charter (WWFC) har föreslagits av biltillverkare för harmonisering av bränslenormer. Det anses att det skulle underlätta saluföringen av fordon på många olika marknader. WWFC behandlar en rad parametrar som var och en måste bedömas när det gäller miljövinster och kostnadseffektivitet. Det har inte gjorts någon helhetsbedömning av WWFC i dessa avseenden, men de relevanta parametrarna bedöms enskilt när så är lämpligt. 4.2. Gränsvärde för halten av biodiesel (FAME) i diesel Dieselspecifikationen i direktivet innehåller inte något gränsvärde för FAME. Ett sådant gränsvärde finns i den europeiska normen EN590, eftersom höga halter av FAME har visat sig leda till tekniska problem. FAME-industrin har begärt ett gränsvärde i direktivet, men analysen har inte kunnat påvisa några miljö- eller hälsoskäl för att införa ett sådant. Med tanke på principen om bättre lagstiftning föreslås ingen förändring, men kommissionen har begärt att den europeiska organisationen för standardisering (CEN) skall se över FAME-gränsvärdet i EN590. 4.3. Specifikationer för motorgas, komprimerad naturgas och biobränsle Det kan finnas miljö- eller hälsoskäl till att upprätta specifikationer för dessa bränslen i direktivet. Bedömningen av dessa och andra bränslen, inklusive kväve, emulsionsbränsle och dimetyleter (DME) leder till slutsatsen att det inte finns några skäl att ta med dessa bränslen i direktivet. Eftersom det inte finns några miljö- eller hälsovinster och mot bakgrund av principen om bättre lagstiftning föreslås det inte att specifikationer för dessa bränslen ingår i direktivet. 4.4. Bränslespecifikation för avgränsade fordonsflottor Det kan finnas miljö- eller hälsovinster med att upprätta särskilda specifikationer för bränsle som används av avgränsade fordonsflottor, eftersom de används i stadsområden där det kan råda särskilda problem med luftkvaliteten. En analys visar att det finns många alternativa sätt att åtgärda utsläpp från transport och problem med luftkvaliteten. Att upprätta en bränslespecifikation för avgränsade flottor ger få, om några, fördelar jämfört med andra metoder. Direktivet ger möjlighet att använda en strängare bränslespecifikation som kan användas under särskilda förhållanden. Det finns inga särskilda fördelar med att upprätta en specifikation för avgränsade flottor och därför föreslås att inga åtgärder vidtas. SV 4 SV
4.5. Slutdatum för 10 ppm svavel i diesel Diesel med en högsta svavelhalt på 10 ppm möjliggör bränsle för effektivare fordon och minskar utsläpp av svaveldioxid och partiklar. Svavel förgiftar också de denoxsystem för efterbehandling som troligen kommer att införas i framtiden. I direktivet föreslås ett datum för en svavelhalt i diesel på 10 ppm. En förutsättning för beslutet bör vara att det inte innebär någon ökning av de totala utsläppen av växthusgaser, men detta går inte att fastställa med säkerhet. Den analys som gjorts på lätta motorfordon visar att utjämningen i fråga om koldioxidutsläppen kan inträffa senare än 2009. Den analysen tar dock inte hänsyn till besparingar när det gäller tunga fordon, där även en liten positiv utveckling skulle ha stor betydelse. Det finns inga uppenbara fördelar med att flytta fram datumet efter 2009, utom när det gäller en möjlig, men långt ifrån säker, liten minskning av växthusgaser. Tidsgränsen 2009 medför vissa fördelar för luftkvaliteten och säkerställer bränsletillgången för fordonstillverkarna, vilket gör det lättare att uppnå utsläppsgränsen Euro 5. Det går inte att dra slutsatser enbart utifrån utsläppen av växthusgaser, men med tanke på de fördelar och framsteg vi hittills har sett föreslås den 1 januari 2009 som det datum då gränsvärdet 10 ppm för svavel skall börja gälla. 4.6. Utsläpp från tunga fordon Inför förslaget om utsläppsgränser för Euro VI bad kommissionen aktörerna att uttala sig om vilken bränslekvalitet som skulle behövas för olika gränsvärden. Svaren tydde inte på att bränslesammansättningen behöver ändras för att vara förenlig med troliga förändringar av utsläppskraven för tunga fordon. Därför föreslås ingen ändring. 4.7. Översyn av den frivilliga överenskommelsen om koldioxid och bilar Som en del av deras frivilliga överenskommelse har ACEA, JAMA och KAMA tillsammans med Europeiska kommissionen granskat situationen och uttryckt sin allmänna tillfredsställelse med den bränslekvalitet som funnits tillgänglig under den granskade perioden. Under samrådet har aktörerna inte uttryckligen begärt några ändringar av bränslespecifikationen när det gäller de aktuella frivilliga åtagandena beträffande koldioxid och bilar. Därför föreslås ingen ändring. 4.8. Översyn av direktiv 1999/30/EG I direktiv 1999/30/EG fastställs gränsvärden för svaveldioxid, kvävedioxid och kväveoxider, partiklar och bly i luften. Direktivet sågs över som en del av programmet Ren luft för Europa (CAFE) som föregick meddelandet En tematisk strategi för luftförorening. Förorenande utsläpp av svaveldioxid och bly från vägtransporten är inte längre något stort problem. För bly krävs inga ytterligare åtgärder. Svavelhalten i diesel behandlas i avsnitt 4.5. Under den närmaste framtiden är de främsta utmaningarna för vägtransportens bidrag till renare luft kväveoxider och partiklar. SV 5 SV
Det finns för närvarande inga övertygande bevis för att andra förändringar av bränslespecifikationen skulle minska dessa utsläpp, eller att det vore det mest kostnadseffektiva alternativet. Därför föreslås inga ändringar. 4.9. Polyaromatiska kolväten Vissa polycykliska aromatiska kolväten (PAH) är cancerframkallande. Polycykliska aromatiska kolväten förekommer i fordonsavgaser och i direktivet fastställs en högsta PAH-halt på 11 % för diesel. I samband med samråden begärde ACEA (de europeiska biltillverkarnas sammanslutning) en sänkning av PAH-halten i diesel, medan EUROPIA (europeiska oljeindustrin) anser att PAH-halten inte behöver sänkas ytterligare, eftersom det ändå inte ger några större effekter på utsläppen av de polyaromatiska kolvätena. Oljeindustrin har trots det visat att man utan kostnader kan åstadkomma en minskning ner till 8 % samtidigt som svavelhalten minskas till 10ppm. Det föreslås således att gränsvärdet sänks till 8 %. 4.10. Diesel för maskiner som ej är avsedda för vägtransport Mobila maskiner som inte är avsedda för vägtransport står för ca 9 % av dieselkonsumtionen. I sin tidigare granskning av direktiv 98/70/EG uppmärksammade kommissionen att svavelhalten i bränsle som inte är avsedd för vägtransport skulle behöva ändras med hänsyn till strängare utsläppsnormer. I direktiv 2004/26/EG fastställs utsläppsgränser för typgodkännande av mobila maskiner som inte är avsedda för vägtransport. För den förbättrade utrustningen för utsläppskontroll, som krävs enligt specifikationerna, krävs också bättre kvalitetsbränsle. Utkastet till det direktivet tog upp behovet av bränsle med en svavelhalt på 10 50 ppm. Motortillverkarna föredrar en svavelhalt på 10 ppm, eftersom detta gör det lättare att uppfylla utsläppsgränserna och förbättra tillförlitligheten. För inre vattenvägar gäller mindre stränga utsläppsgränser, men aktörerna inom branschen har efterfrågat bränsle med lägre svavelhalt. I direktivet förutsågs användning av bränsle med 1 000 ppm, även om det relevanta referensbränslet innehåller 300 ppm svavel. En analys visar att bränsle för landbaserad utrustning bör innehålla 10 ppm svavel och den för inre vattenvägar 300 ppm svavel. Direktiv 1999/32/EG (om att minska svavelhalten i vissa flytande bränslen) behandlar bränsle för inre vattenvägar och bör ändras till följd av ändringarna. En ytterligare minskning kommer att behövas när strängare utsläppsgränser införs för motorer. Denna ändring har preliminärt föreslagits för 2011. SV 6 SV
4.11. Rengörande tillsatser Avlagringar kan uppstå i motorer till följd av normal drift. För att åtgärda detta problem används rengörande tillsatser i bränsle. Tillsatserna utövar inte någon direkt påverkan på de förorenande utsläppen, men de kan minska eller förhindra en möjlig ökning av utsläppen eftersom vissa avlagringar har effekter på de förorenande utsläppen, körbarheten och bränsleekonomin. Biltillverkarna måste i allt högre grad se till att fordonen uppfyller utsläppskraven under hela livscykeln. Det blir således allt viktigare för dem att undvika avlagringar i motorerna. I dag får rengörande tillsatser användas i bränsle, men det finns inga krav på området. Bränsleleverantörerna är angelägna om att se mer avancerade bränslen med likaledes avancerade rengörande funktioner, och biltillverkarna vill därför att användningen skall bli obligatorisk. För närvarande finns det ingen snabbt, billigt och effektivt test för utvärdering av de rengörande egenskaperna hos ett bränsle, och detta kan således inte undersökas genom stickprov. Det enda effektiva sättet skulle vara att fastställa lämpliga parametrar för bränslebehandling, övervaka tillsatserna av rengörande medel och på så sätt indirekt säkerställa en lämplig behandling. De beskrivna svårigheterna visar att processer och förfaranden är de vägar man måste gå för att hantera frågan om rengörande tillsatser mot bakgrund av principen om bättre lagstiftning. Fortsatt arbete skulle kunna öppna möjligheten att fastställa faktiska normer för de rengörande tillsatsernas effektivitet. Med tanke på de påstådda förbättringarna av fordonseffektiviteten skulle användningen av rengörande tillsatser kunna främjas genom det föreslagna systemet för övervakning av växthusgaserna under hela livscykeln. 4.12. Metalltillsatser En rad metalltillsatser används i transportbränsle för att exempelvis förbättra förbränningen eller öka oktantalet. Det finns en viss oro när det gäller hälsoeffekterna av utsläpp från bränsle med tillsatser, liksom tillsatsernas effekter på motorerna och utrustningen för utsläppskontroll. Trots detta verkar det inte gå att med säkerhet fastslå att metalltillsatser faktiskt orsakar skador. För att öka insikterna i denna fråga vore det önskvärt med ett testprotokoll. Det finns inga tillräckliga underlag för ett allmänt förbud mot metalltillsatser, eller för att förbjuda en specifik produkt. Kommissionen kommer att fortsätta arbetet med att ta fram ett testprotokoll. Samtidigt bör industrin tillhandahålla information till sina kunder så att dessa kan undvika eventuella oönskade bieffekter. SV 7 SV
4.13. Dieseldensitet Ett gränsvärde för dieseldensitet fastställs på grund av kopplingen till förorenande utsläpp. En ökning medför en risk för ökade utsläpp. FAME (Fatty Acid Methyl Ester) har högre densitet och det har diskuterats om gränsvärdet innebär en begränsning av användningen. En analys visar att begränsningen inte är så omfattande och att den troligen kommer att kompenseras genom införandet av syntetisk diesel med lägre densitet, framställd främst av biomassa. Det tycks inte finnas något behov av ändring på området, och därför föreslås heller ingen. 4.14. Oxygenathalten i bensin Genom direktivet begränsas den högsta halten oxygenater i bensin. Detta görs för att begränsa utsläppen från bilar och se till att bränslet är förenligt med den befintliga fordonsflottan. Det främsta problemet är att etanol inte är kompatibelt med bränslesystemen för vissa fordon. Eftersom vissa bilar kan skadas kan en högre etanolhalt endast tillåtas som en separat blandning för fordon som klarar den högre halten. Det finns också miljörisker kopplade till högre halter av etanol och oxygenater. Högre oxygenathalter kan leda till högre kväveoxidutsläpp, framförallt från äldre fordon. Ökad etanolhalt riskerar att leda till högre utsläpp av flyktiga organiska föreningar, på grund av att kontrollen av avdunstning blir mindre effektiv. En högre etanolhalt än dagens leder också till högre genomsläpplighet av flyktiga organiska föreningar. En blandning med högre etanolhalt som blandas med bensin med lägre etanolhalt måste ha ett lägre ångtryck än vanlig bensin på grund av sina icke-linjära egenskaper. För att underlätta en ökad användning av biobränsle bör en högre oxygenathalt tillåtas. Därför införs en metod som minskar miljöriskerna. En tioprocentig etanolblandning föreslås som en tydligt märkt blandning. 4.15. Bensinens högsta ångtryck Tillsats av etanol höjer bensinens ångtryck. Man har föreslagit en höjning av det tillåtna ångtrycket för bensinblandningar med etanol, vilket skulle leda till ökade utsläpp av flyktiga organiska föreningar. Simuleringar visar att en ökning på 10 kpa skulle leda till en total ökning på 1 % för utsläppen av flyktiga organiska föreningar, medan gemenskapens mål är en minskning på 50 % fram till 2020. Det råder osäkerhet om den totala påverkan. Det är inte önskvärt att göra ett undantag för etanolblandningar och problemet kan lösas på annat sätt genom att man avlägsnar andra flyktiga komponenter från bensinen, exempelvis butan. Att göra en specialregel för en del av biobränsleindustrin skulle inte vara teknikneutralt. Eftersom etanolleverantörerna konkurrerar direkt med både eterleverantörerna (t.ex. ETBE) och andra biobränslen, skulle detta i praktiken favorisera en produktionsgren framför de andra. SV 8 SV
Det föreslås inga förändringar av gränsvärdet och undantaget för ångtryck för svåra vinterförhållanden klargörs för att uppnå rättssäkerhet. 4.16. Utsläpp av växthusgaser under hela livscykeln Tekniska framsteg, energikostnader och osäkerhet i energiförsörjningen har lett till framgångar inom okonventionella områden för leverans av vägtransportbränsle. I vissa processer sker högre utsläpp av växthusgaser än i andra. Det är också möjligt att från ett antal råvaror framställa syntetiska bränslen som alla har olika grad av utsläpp av växthusgaser. Föga hänsyn har tagits till detta problem även om det tas upp i biobränslestrategin. För att åtgärda detta bör bränsleleverantörerna åläggas att övervaka och rapportera om utsläppen av växthusgaser från de bränsle de levererar. Närmare detaljer om hur övervakningen skall gå till kommer att utarbetas genom ett kommittéförfarande. Följaktligen kommer det att behövas obligatoriska minskningar av utsläppen, till stöd för genomförandet av biobränslepolitiken. 5. ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING Indikatorn för att uppnå målen med direktiv 98/70/EG är uppfyllande av bränsleparametrarna. Det finns ett system för övervakning av bränslekvaliteten och den femte rapporten för år 2005 kommer att publiceras i slutet av 2006. Kommissionen rapporterar årligen till rådet och parlamentet. Alla uppgifter finns på följande webbplats: http://europa.eu.int/comm/environment/air/fuel_quality_monitoring.htm I samband med de föreslagna ändringarna kommer det att bli nödvändigt att införa rapportering och övervakning av utsläpp av växthusgaser från vägtransportbränsle. SV 9 SV