www.pwc.se Revisionsrapport Rätten till utbildning Elevernas närvaro och frånvaro Erik André Isabelle Panasco Viktor Prytz Cert. Kommunal revisor Oktober 2018
Rätten till utbildning- elevernas närvaro och frånvaro Innehåll Sammanfattning... 2 1. Inledning... 4 1.1. Bakgrund... 4 1.2. Syfte och Revisionsfråga... 4 1.3. Revisionskriterier... 4 1.4. Kontrollmål... 4 1.5. Avgränsning... 5 1.6. Metod... 5 2. Iakttagelser och bedömningar... 6 2.1. Rutiner och processer för att hantera elevernas frånvaro och ledighet... 6 2.2. Upptäcka och uppmärksamma elevers frånvaro... 7 2.3. Åtgärder för att främja närvaro och motverka frånvaro... 11 2.4. Nämnden följer enheternas arbete med dessa frågor... 12 2.5. Etablerad samverkan med socialtjänsten finns i dessa frågor... 14 3. Bedömningar... 16 3.1. Revisionell bedömning... 16 3.2. Bedömningar enligt kontrollmål... 16 3.3. Rekommendationer... 19 4. Bilagor... 20 4.1. Dokument... 20 4.2. Systematiska kvalitetsarbetet... 21 Oktober 2018 1 av 22
Rätten till utbildning- elevernas närvaro och frånvaro Sammanfattning har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i genomfört en granskning av elevernas närvaro och frånvaro. Granskningen syftar till att bedöma om barn- och ungdomsnämnden säkerställer att det finns ändamålsenliga rutiner och processer för att följa och hantera elevernas frånvaro och främja deras närvaro. Följande revisionsfråga har varit styrande: Säkerställer barn- och ungdomsnämnden att det finns ändamålsenliga rutiner och processer för att följa och hantera elevernas frånvaro och främja deras närvaro? Vår samlade bedömning är att barn- och ungdomsnämnden delvis säkerställt en ändamålsenlig verksamhet enligt rutiner och processer för att följa och hantera elevernas frånvaro och främja deras närvaro. Vi kan konstatera att barn- och ungdomsnämnden nu har påbörjat ett arbete i positiv riktning för att stärka detta. Granskningens kontrollmål bedöms nedan: Kontrollmål Det finns rutiner och processer för att hantera elevers frånvaro och ledighet? Enheterna upptäcker och uppmärksammar tidigt elever som utan giltigt skäl uteblir helt eller från delar av utbildningen? Bedömning Delvis uppfyllt Ej uppfyllt Enheterna arbetar aktivt med att vidta åtgärder för att främja närvaro och motverka frånvaro? Nämnden följer enheternas arbete med dessa frågor? Etablerad samverkan med socialtjänsten finns i dessa frågor? Delvis uppfyllt Delvis uppfyllt Uppfyllt Utifrån granskningens resultat rekommenderar vi ansvarig nämnd: Att följa upp och utvärdera skolornas arbete med att främja närvaro och motverka frånvaro. Att i sin rutin för det systematiska kvalitetsarbetet planera för en särskild uppföljning av arbetet med att främja närvaro och motverka frånvaro. Att i ett tidigare skede få vetskap om elevers problematiska frånvaro. Därför behöver den upprättade rutinen ses över. Oktober 2018 2 av 22
Rätten till utbildning- elevernas närvaro och frånvaro Att stödet som planeras av enheten för Barn- och elevhälsa bör inte enbart avse arbetet med att öka närvaron hos de eleverna med hög frånvaro utan även avse arbetet med att främja närvaro. Att sammanställa och sprida de positiva arbetsexempel som finns avseende att få elever med problematisk frånvaro tillbaka till skolan. Att säkerställa att de nya kraven som ställs i 7 kapitlet 1, 19 a, 21 22 skollagen och i 3 kap. 4 skolförordningen gällande arbetet mot frånvaro är implementerade ute i verksamheterna. Oktober 2018 3 av 22
Rätten till utbildning- elevernas närvaro och frånvaro 1. Inledning 1.1. Bakgrund Barn som är bosatta i Sverige har skolplikt (7 kap. 2 skollagen). Från och med 2018 inträder skolplikten redan höstterminen det år då barnet fyller sex år, då förskoleklassen blir en obligatorisk skolform (7 kap. 4 och 10 skollagen och prop. 2017/18:9). Alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt till kostnadsfri grundläggande utbildning i allmän skola (2 kap. 18 regeringsformen och 7 kap. 3 skollagen). I betänkandet Saknad! Uppmärksamma elevers frånvaro och agera (SOU 2016:94) konstateras att ogiltig frånvaro är vanligt förekommande trots skolplikten. Försenade ankomster och ströfrånvaro bland elever är en del av den svenska skolans vardag. Ströfrånvaro kan eskalera och bli omfattande, eller så kan eleven helt vägra att komma till skolan. Även giltig frånvaro kan bli problematisk. En frånvaro som är så omfattande att den hotar att leda till att eleven inte når målen för utbildningen kan enligt utredningens bedömning benämnas som problematisk frånvaro. Det finns elever som är frånvarande från utbildningen i en så stor utsträckning att de inte får tillräckliga betyg för att nå behörighet till gymnasieskolans nationella program. Dessa elever får inte sin rätt till utbildning tillgodosedd. Alla elever ska vara närvarande i skolarbetet om de inte har giltigt skäl att utebli. Enligt skollagen ska den som har vårdnaden om ett skolpliktigt barn se till att barnet fullgör sin skolplikt. Det är huvudmannen som ska se till att eleverna i förskoleklassen, grundskolan grundsärskolan, specialskolan och sameskolan fullgör sin skolgång. 1.2. Syfte och Revisionsfråga Säkerställer barn- och ungdomsnämnden att det finns ändamålsenliga rutiner och processer för att följa och hantera elevernas frånvaro och främja deras närvaro? 1.3. Revisionskriterier 7 kap. 2, 17, 18, 22 och 23 skollagen 1.4. Kontrollmål Det finns rutiner och processer för att hantera elevers frånvaro och ledighet. Enheterna upptäcker och uppmärksammar tidigt elever som utan giltigt skäl uteblir helt eller från delar av utbildningen. Enheterna arbetar aktivt med att vidta åtgärder för att främja närvaro och motverka frånvaro. Nämnden följer enheternas arbete med dessa frågor. Etablerad samverkan med socialtjänsten finns i dessa frågor. Oktober 2018 4 av 22
Rätten till utbildning- elevernas närvaro och frånvaro 1.5. Avgränsning Granskningen har avgränsats till att omfatta barn- och ungdomsnämnden och verksamheten i grundskolan. Eftersom granskningen startade under våren 2018 har den inte omfattat de nya och skärpta bestämmelserna i skollagen och skolförordningen som trädde i kraft den 1 juli 2018. Ändringarna syftar till att minska elevers upprepade eller längre frånvaro från utbildningen inom de obligatoriska skolformerna. Om en elev som går i någon av de obligatoriska skolformerna har upprepad eller längre frånvaro ska rektorn se till att frånvaron utreds så fort som möjligt, om det inte är onödigt. Det gäller oavsett om det är fråga om giltig eller ogiltig frånvaro. Skolenheten ska alltid informera hemkommunen när den inleder en utredning om frånvaro. Se vidare 7 kapitlet 1, 19 a, 21 22 skollagen och proposition 2017/18:182 Samling för skolan. Förändringen i skolförordningen innebär att skolarbetet ska förläggas så att eleverna så långt som möjligt får sammanhållna skoldagar. Det vill säga, så kallade håltimmar ska vid schemaläggning undvikas. Se vidare 3 kap. 4 skolförordningen 1.6. Metod Följande moment har genomförts inom ramen för granskningen: Enkät till rektorerna med syftet att fånga omfattningen av sammanhängande ogiltig frånvaro och upprepad ogiltig ströfrånvaro. Enkätens syfte är vidare att bland annat att fånga oroande giltig frånvaro samt om det finns riktlinjer för arbetet. Djupintervjuer med presidium för barn- och ungdomsnämnden, förvaltningschef, chef för centrala barn- och elevhälsan och ett urval av områdeschefer samt rektorer. Intervjuerna med områdeschefer och rektorerna har skett i grupper. Dokumentgranskning av rutiner, ansvarsfördelning och uppföljning. Se bilaga 1. Rapporten har faktagranskats av de intervjuade. Oktober 2018 5 av 22
Rätten till utbildning- elevernas närvaro och frånvaro 2. Iakttagelser och bedömningar 2.1. Rutiner och processer för att hantera elevernas frånvaro och ledighet 2.1.1. Iakttagelser I verksamhetsberättelsen för barn- och ungdomsnämnden 2017 konstateras att det finns många elever med frånvaro. Mot bakgrund av detta krävs ett systematiskt kvalitetsarbete med fokus på frågan. Ändamålsenliga rutiner och processer för att främja närvaro och motverka frånvaro är en viktig del inom ramen för ett systematiskt kvalitetsarbete. Enligt 4 kap. 3 skollagen ansvarar varje huvudman inom skolväsendet för att på huvudmannanivå systematiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla utbildningen, och enligt 4 kap. 4 tredje stycket ansvarar rektorn för kvalitetsarbetet vid enheten. Det systematiska kvalitetsarbetet enligt 3 4 ska även dokumenteras enligt samma kapitel och 6. En rutin för det systematiska kvalitetsarbetet inom Barn- och ungdomsförvaltning (BUF) är framtagen av avdelningschef för kvalitetsavdelningen 2017-09-14. Rutinen ska synliggöra det systematiska kvalitetsarbetet i bland annat grundskolan och grundsärskola. Rutinen innehåller även en plan för vilka särskilda uppföljningar huvudmannen avser göra de kommande åren. Målet är att få de olika delarna i styrkedjan (nationella, kommunala och enhet) att samverka på ett sätt som leder till skolutveckling. Skollagens krav på systematiskt kvalitetsarbete innebär att huvudmannen och skolenheter systematiskt och kontinuerligt ska följa upp verksamheten, analysera resultaten i förhållande till de nationella målen och utifrån det planera och utveckla utbildningen. Skollagens bestämmelser om skolplikt, närvaro och frånvaro är exempel på sådana nationella mål som det systematiska kvalitetsarbetet ska fokusera på. I rutinen för det systematiska kvalitetsarbetet anges inte hur dessa bestämmelser ska omfattas av det systematiska kvalitetsarbetet. Chefen för barn- och ungdomsförvaltningen beskriver att det skedde en omorganisation under år 2017 som bland annat innebar att kvalitetsavdelningen skapades. Avdelningen arbetar bland annat med det systematiska kvalitetsarbetet och har bland annat i uppdrag att ta fram analysöverlag för respektive skolenhet att arbeta vidare med. Vidare tillsätter avdelningen årligen en analysgrupp-skola med uppdrag att analysera huvudmannens underlag och utforma en årlig lägesbedömning som har sin utgångspunkt för utvecklingsarbetet på huvudmannanivå. I lägesbedömningen för 2017 finns ett avsnitt om skolnärvaro och vad huvudmannen sett i underlaget. Bland annat finns exempel på att huvudmannen gjort riktade insatser till tre skolor. Det framgår även vilka behov av insatser som behövs ur ett huvudmannaperspektiv. Ytterligare presenteras en lägesbedömning av kvalitetsavdelningen både till verksamheten och till barn- och ungdomsnämnden i syfte att skapa fördjupad förståelse och möjligheten att kunna påverka insatser i utvecklingsplanen. Utvecklingsplanen, som är antagen 2018-01-30 av chefen för barn- och ungdomsförvaltningen, innefattar insatser som är identifierade i huvudmannens systematiska kvalitetsarbete. Dessutom ingår insatser som nämnden beslutat i sin verksamhetsplan för motsvarande period. Oktober 2018 6 av 22
Rätten till utbildning- elevernas närvaro och frånvaro Sedan 2017-10-02 (reviderad 2018-02-15) finns en rutin för elevers skolplikt och frånvaro antagen av kvalitetschefen. Rutinen omfattar förutom skolplikt och frånvaro även ledighet från skolan. Rutinen är förankrad i nämnden och implementerad i de flesta skolor och har lett till att fler skolor lämnar uppgifter till huvudmannen. Av intervjuer framgår att ett arbete fortgår med att implementera rutinen för elevers skolplikt och frånvaro. Vidare anser de intervjuade rektorerna att skolornas lokala rutiner har uppdaterats för att anpassas till rutinen för elevers skolplikt och frånvaro. Enligt rutinen frånvaro och skolplikt ansvarar rektorn för den lokala rutinen. Det har i intervjuer med presidiet och med chefen för barn- och ungdomsförvaltningen framkommit att skolornas och huvudmannens arbete med att motverka frånvaro och främja närvaro kan utvecklas. Det sker i dag inget sådant arbete med koppling till utvecklingsplanen. Det förekommer att kvantitativ data tas ut för att följa upp antalet elever som är frånvarande, men det görs ingen analys för att nå fram till en konklusion av varför det ser ut som det gör. Analys kommer dock att ske i lägesbedömning 2018 utifrån verksamheternas rapporter och tillgänglig statistik. 2.1.2. Bedömning Vi konstaterar att det finns rutiner och processer för att hantera elevernas frånvaro och ledighet. Mot bakgrund av att det finns omfattande problem med att motverka frånvaro och med att främja närvaro i kommunen krävs ett systematiskt kvalitetsarbete med fokus på frågan. Vi anser att rutiner och processer kräver uppföljning och utvärdering avseende följsamhet och ändamålsenlighet. I och med att det i kommunen har konstateras att det finns många elever med frånvaro är det särskilt viktigt med ett analysarbete och därigenom komma fram till en slutsats kring orsaker och vilka åtgärder som behöver vidtas. Vi kan konstatera att viss uppföljning sker men huvudmannen och skolorna kan utveckla arbetet med att analysera orsakerna till frånvaro och sätta in motverkande åtgärder. Det stöd som planeras av enheten för barn- och elevhälsa är ett bra sätt att komma till rätta med de problem som finns. Vi anser att stödet inte enbart bör avse det arbetet med att öka närvaron hos de eleverna med hög frånvaro utan även bör avse arbetet med att främja närvaro. Vi kan konstatera att det sker ett aktivt arbete med att implementera rutinen för elevers skolplikt och frånvaro samt att skolenheterna har uppdaterat sina lokala rutiner. Vi bedömer kontrollmålet som delvis uppnått. 2.2. Upptäcka och uppmärksamma elevers frånvaro 2.2.1. Iakttagelser har ett elevregister, Extens, som innehåller uppgifter om elever som har aktiv skolgång i någon av kommunens skolor, fristående skola samt skolgång i annan kommun som ersätts av genom interkommunal ersättning. Registret innehåller också arkivposter för avslutad eller avbruten skolgång. Barn- och elevhandläggaren bevakar att skolpliktiga elever skrivs in i skolenheten. Enligt rutinen för elevers skolplikt och frånvaro ska all frånvarorapportering vid samtliga kommunala skolor ske via det webbaserade systemet Skola24. I Skola24 anges frånvaron som anmäld frånvaro när vårdnadshavare anmält frånvaro och ledig om eleven beviljats Oktober 2018 7 av 22
Rätten till utbildning- elevernas närvaro och frånvaro ledighet. Elevuppgifter förs från det skoladministrativa systemet Extens till frånvarosystemet Skola24. Lärare för frånvaro på sina elever via webben/appen. Vårdnadshavare har ansvaret för barnet fram till dess skoldagen börjar. Om barnet inte kommer till skolenheten finns det anledning för skolenheten att agera så fort som möjligt. Rektorn har enligt skollagen 7 kap. 17 fjärde stycket en skyldighet att meddela elevens vårdnadshavare samma dag att eleven har varit frånvarande. Endast om det finns särskilda skäl behöver elevens vårdnadshavare inte informeras samma dag. I förarbetena till den aktuella skollagen ges exempel på vad som kan utgöra särskilda skäl. Om frånvaron avser den sista lektionen på eftermiddagen eller att det överenskommits att all kontakt med hemmet ska ske via en person, till exempel bara en av vårdnadshavarna, så behöver inte kontakten tas samma dag. Enligt rutinen för elevers skolplikt och frånvaro ska inrapportering av uppgifter om frånvaro till huvudmannen sker via ett digitalt forum på Intranätet. Uppgiften ska lämnas när elevens frånvaro riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål. Rapporteringen ska alltid göras vid 20 procents frånvaro över två månader och 100 procents frånvaro över en månad. Uppgiften ska lämnas i nära anslutning till vecka 10, 19 och 25 på vårterminen. Vecka 44 och 52 på höstterminen. Frånvaron tas emot och hanteras av centrala barn- och elevhälsan som bedriver stödinsatser utifrån barn- och elevhälsa inom bland annat grundskola. Ifall att skolenheten behöver stöd ska detta kryssas i på formuläret. Vid problematisk frånvaro och om det finns en oro för barnet ska en anmälan till socialtjänsten alltid övervägas. Av intervjuer med bland annat chefen för Barn- och ungdomsförvaltningen framkommer att måttet 20 procent frånvaro över två månader och 100 procents frånvaro över en månad är ett trubbigt mått. Måttet riskerar att tappa fokus på de elever som på andra sätt under ett läsår kommer upp i en omfattande frånvaro. Vidare anser vissa rektorer att 20 procents frånvaro över två månader är en hög gräns för när de ska rapportera frånvaro till huvudmannen. Vissa av de intervjuade rektorerna väljer att föra statistik över all frånvaro främst för att i så tidigt skede kunna upptäcka frånvaro och i sådana fall försöka motverka frånvaron. De har därför underlag att i ett tidigare skede rapportera frånvaro till huvudmannen. Rektorerna på respektive skolenhet ansvarar för utformningen av den dagliga hanteringen av frånvaro/närvaro på sin skolenhet. Det har i intervjuer med rektorer framkommit att vissa lärare brister i att kontrollerar och rapporterar frånvaro i Skola24. Det innebär att rektorerna med ansvar för att eleverna är närvarande i utbildningen inte får uppgifter som överensstämmer med verkligheten. Därmed kan frånvaron vara högre än vad statistiken visar och rapporteringen till huvudmannen riskerar att ske i ett senare skede än vad rutiner stadgar. I den inrapportering som sker har det uppmärksammats att fler pojkar än flickor är frånvarande. Inför nämndsmötet 2018-08-24 gjordes en föredragningen på Barn- och ungdomsnämnden gällande frånvaro i grundskolan 2018. Inkomna uppgifter om frånvaro från januari - juni 2018, totalt: 1696 (okt-dec 446) uppgifter varav 1612 (391) uppgifter rör 20 procent frånvaro eller mer under 2 sammanhängande månader 28 (22) uppgifter rör 100 procent frånvaro under 1 månad Oktober 2018 8 av 22
Rätten till utbildning- elevernas närvaro och frånvaro 52 (32) uppgifter rör annan problematisk frånvaro Höstterminens statistik oktober till december eftersom rutinen togs i bruk i oktober. Värt att nämna är att uppgifter om frånvaro inte rör enskilda elever. Vissa elever förekommer fler gånger i statistiken. Nedan redovisas en sammanställning av frånvaro elever per årskurs. Se bild 1. 200 150 100 50 0 Årskurs 1 Årskurs 2 Frånvaro elever per årskurs Årskurs 3 Årskurs 4 Årskurs 5 Årskurs 6 Årskurs 7 Årskurs 1 Årskurs 2 Årskurs 3 Årskurs 4 Årskurs 5 Årskurs 6 Årskurs 7 Årskurs 8 Årskurs 9 Årskurs Årskurs 8 9 Bild 1. Frånvaro elever per årskurs. Bild erhållen från Barn- och ungdomsförvaltning. Chefen för Barn- och ungdomsförvaltningen anger att kvalitetsavdelningen har upptäckt att det är svårt att få syn på frånvaro genom Skola24 och att det därför är ett fortsatt utvecklingsområde. Bland annat är det av olika skäl svårt att se de elever som går på egna scheman eftersom de kan falla mellan stolarna, trots närvaro enligt det egna schemat ändå noteras som frånvarande. Inom har det utarbetas en arbetsgång vid frånvaro som respektive enhet ska följa. Av intervjuer framkommer att arbetsgången är tydlig för rektorerna och samtliga intervjuade rektorer arbetar med den vid frånvaro. Oktober 2018 9 av 22
Rätten till utbildning- elevernas närvaro och frånvaro Bild 2. Arbetsgång vid frånvaro Skolområdescheferna och rektorerna förklarar att det kan finns olika orsaker till elevernas frånvaro. I vissa fall avser det bland annat sjukdom eller beviljad ledighet. I vissa skolor förekommer det dock under sommarlovet att elever reser med sina föräldrar till släkt i annat land. Det resulterar för vissa eleverna i att eleven och familjen väljer att stanna kvar några veckor in på höstterminen. I andra skolor är det relativt vanligt att föräldrar, trots att de inte fått ledighet beviljad, väljer att åka på resor vid andra tidpunkter än vid de lov som erbjuds under ett läsår. Vidare framkommer vid intervjuer med rektorerna att vissa upplever svårigheter med dels vad de ska göra om vårdnadshavare väljer att åka på resa trots att de inte fått beviljad ledighet, dels att bedöma och besluta om en elev ska få ledigt. I rutinen för elevers skolplikt och frånvaro framgår att en elev i grundskolan och grundsärskolan får beviljas kortare ledighet för enskilda angelägenheter. Rektorn får uppdra åt någon annan att fatta beslut om ledigheter upp till tio dagar. Detta avser ledighet som är sammanlagt tio skoldagar per läsår. För en längre tid beviljas endast om det föreligger särskilda skäl av rektorn. Om en elev inte beviljas ledighet men ändå är frånvarande ska detta bedömas som ogiltig frånvaro och registreras som ej anmäld i Skola24. 2.2.2. Bedömning Vi konstaterar att enheterna delvis upptäcker och tidigt uppmärksammar elever som utan giltigt skäl uteblir helt eller från delar av utbildningen. Vi anser att huvudmannens egen statistik visar på en omfattande frånvaro inom grundskolan. Det är därför viktigt att skolenheterna och huvudmannen tar ett krafttag för att motverka frånvaron. Det har visat sig att vissa lärare inte alltid rapporterar in om en elev är frånvarande. Detta faktum gör att rektorerna, med ansvar för frågan, inte alltid nås av den vetskapen. Rektorerna är ansvariga för att se till att lärarna kontrollerar och rapporterar frånvaro och bör därför säkerställa att alla lärare gör det. Tidig upptäckt och tidiga insatser vid ogiltig frånvaro är framgångsfaktorer. Om tidig frånvaroproblematik inte tas på allvar riskerar den att bli ett mönster som kan vara svårt att förändra för att få tillbaka elever i undervisning. Vi konstaterar att det visat sig att de elever som går på egna scheman, trots närvaro, kan rapporteras som frånvarande. Det är bra att uppgiften ska lämnas till huvudmannen när elevens frånvaro riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål. I Oktober 2018 10 av 22
Rätten till utbildning- elevernas närvaro och frånvaro övrigt gäller att uppgift ska lämnas vid 20 procents frånvaro under två månader eller 100 procents frånvaro under en månad. Det faktum att rapporteringen från enheterna till huvudmannen ska ske när frånvaron är 20 procent över två månader eller 100 procents över en månad innebär en risk för att huvudmannen inte får vetskap om all frånvaro som kan finnas inom grundskolan. Vissa elever kanske har frånvaro strax under 20 procent utan negativ inverkan på utvecklingen mot utbildningens mål. Frånvaron utgör ändå ett problem mot bakgrund av skolplikten. Vi kan konstatera att granskningen har visat att flera rektorer upplever svårigheter i arbetet med att bedöma och fatta beslut om ledighet. Detta kan leda till olikvärdiga bedömningar inom kommunens grundskoleverksamhet. Vi bedömer kontrollmålet som ej uppfyllt. 2.3. Åtgärder för att främja närvaro och motverka frånvaro 2.3.1. Iakttagelser Enligt Skolverkets allmänna råd ska rektorn bland annat se till att: Det bedrivs ett arbete på skolenheten för att främja närvaron. När det gäller barn och ungdomar som lever i utsatta situationer understryks betydelsen av skolenhetens arbete med att främja närvaro då omfattande frånvaro för den enskilde eleven kan leda till stora svårigheter. Främjande insatser innebär att arbeta övergripande och förebyggande för att öka elevernas närvaro och därmed minimera frånvaron i utbildningen. Elevhälsan är delaktig i arbetet med att främja närvaron. Elevhälsan ska enligt skollagen främst vara förebyggande och hälsofrämjande. Eftersom lärande och hälsa på många sätt påverkas av samma generella faktorer behöver elevhälsan utgöra en del av arbetet med att främja närvaro. Följa upp de åtgärder som vidtagits och vid behov pröva andra åtgärder för att komma tillrätta med ogiltig frånvaro. Det är viktigt att rektorn ser till att åtgärder följs upp och om de visat sig verkningslösa, att nya åtgärder prövas och utvärderas för att få eleven att delta i utbildningen. I rutinen för elevers skolplikt och frånvaro framgår att skolenheterna ska bedriva ett arbete som främjar närvaro och förebygger frånvaro i utbildningen. En god lärmiljö med undervisning av god kvalitet där eleverna får de utmaningar och det stöd de behöver i sitt lärande, främjar elevens motivation att delta i utbildningen. I det främjande och förebyggande arbetet är också skolpersonalens bemötande av eleverna och att skolenheten präglas av goda relationer viktigt. Det framkommer i intervjuer på både rektors- och huvudmannanivå att det är upp till varje skolenhet att bedriva främjande och förebyggande insatser. Det finns inte något arbete från huvudmannen med fokus på att skapa likvärdiga arbetsprocesser. Vidare sker ingen kontroll från huvudmannen huruvida skolenheternas arbete ligger i linje med de krav som ställs i författningarna eller i enlighet med de rekommendationer som finns i allmänna råden. Oktober 2018 11 av 22
Rätten till utbildning- elevernas närvaro och frånvaro I utvecklingsplan 2018-2020 anges prioriterade områden. Inom kategorin En skola som möter varje elev nämns bland annat att enheten för barn- och elevhälsa ska ge stöd (arbetssättet skolstöd) till skolor avseende elever med problematisk skolfrånvaro. Syftet anges vara att minska den höga frånvaron. Avstämning ska ske till huvudman om elever med problematisk frånvaro. Av intervjuer med rektorerna framgår att det bedrivs ett aktivt arbeta med främjande insatser på respektive skolenhet pågår. Bland annat bedriver samtliga skolenheter som intervjuats ett arbete med samverkan inom skolenhet för att upptäcka frånvaro och främja närvaron. Vidare nämns att vissa skolenheter har personal på raster och utvecklat sin egen elevhälsa med personal för att tillgodose eleverna och öka tryggheten. Det har även förekommit att rektorer har tillsatt åtgärder för att komma tillrätta med problematisk frånvaro och som har mynnat ut väl där åtgärderna har fått eleven tillbaka i skolan. I intervjuerna framkommer att huvudmannen varit framgångsrik i flera fall av problematisk frånvaro. Ibland har åtgärderna skett i samverkan med områdescheferna, centrala barnoch elevhälsan och chefen för barn- och ungdomsförvaltningen. I intervjuerna lyfts att det saknas personal vid centrala barn- och elevhälsan, främst psykologer. I intervju med centrala barn- och elevhälsans chef framkommer att de har 1,4 psykologer att tillhandahålla med men att det finns vakanser. ska ha 5 psykologer att tillhandahålla med. Inom centrala barn- och elevhälsan pågår ett utvecklingsarbete. Från verksamhetsplanen 2018-2020 framgår att KomTek har särskilda veckodagar i teknik för bland annat elever med hög frånvaro. 2.3.2. Bedömning Vi konstaterar att enheterna till viss del arbetar aktivt med att vidta åtgärder för att främja närvaro och motverka frånvaro. Vi anser att mot bakgrund av att det finns en omfattande frånvaroproblematik finns skäl att se över om det finns ett fungerande arbete med fokus på att främja närvaro och förebygga frånvaro i utbildningen. Vi konstaterar att idag är det upp till varje skolenhet att bedriva främjande och förebyggande insatser. Det är viktigt att skolenheten vidtar åtgärder som är konkreta för att eleven ska delta i utbildningen. Vi anser att detta arbete måste ta sin utgångspunkt i de lokala behov som finns på respektive skolenhet. För att skapa en likvärdig utbildning krävs även att huvudmannen ger stöd för likvärdiga arbetsprocesser. Detta stöd kan handla om att medvetengöra Skolverkets allmänna råd och att ge stöd i hur dessa kan implementeras. Vi bedömer kontrollmålet som delvis uppnått. 2.4. Nämnden följer enheternas arbete med dessa frågor 2.4.1. Iakttagelser I rutinen för det systematiska kvalitetsarbetet för BUF anges att kvalitetsarbetet ska genomsyras av planeringsdirektiv med budget som är kommunfullmäktiges sätt att styra kommunens verksamheter mot visionen. Planeringsdirektivet beskriver hur kommunen vill att Halmstad ska upplevas av invånare och av besökare. Kommunfullmäktige har i planeringsdirektivet 2018-2020 beslutat om de konkretiserade mål som ska gälla för verksamheten i. Nämnder har tagit fram de huvudsakliga aktiviteter som Oktober 2018 12 av 22
Rätten till utbildning- elevernas närvaro och frånvaro de avser att genomföra i syfte att nå de konkretiserade målen. Barn- och ungdomsnämndens resultat och måluppfyllelse följs upp varje delår. I verksamhetsplanen för barn- och ungdomsnämnden 2018-2020 framgår att nämnden noterar att fler elever har hög frånvaro och anpassad studiegång. Vidare framgår i verksamhetsplanen att rektorer även pekar på bristen på trygghet och studiero som en faktor för låg måluppfyllelse. I verksamhetsplanen finns två mål som är kopplat till aktiviteter som nämnden ska arbeta med gällande skolfrånvaro samt främjande och förebyggande insatser. Verksamhetsövergripande mål I Halmstad ska barn och unga uppleva en god psykisk hälsa Barn och unga ska ha tillgång till en god och jämlik elevhälsa Aktiviteter Uppföljning genom skolornas hälsoenkäter i åk 4 och 7 Riktade insatser mot elever med hög skolfrånvaro Samverkan med andra nämnder och förvaltningar Tvärprofessionella team som arbetar främjande och förebyggande I delårsrapporten för januari-april 2018 framkommer att riktade insatser kommer att erbjudas elever med hög frånvaro av de nämnder som direkt berörs av målet. Enligt policy för intern kontroll, antagen av Kommunfullmäktige 2015-09-29, ska beskrivningen av metod och urval, eventuella avvikelser samt åtgärder vid avvikelser beskrivas. Under 2017 var ett kontrollmomenten Flickor och pojkar fullgör ej sin skolplikt. Uppföljning av frånvaron har gjorts genom närvarosystemet Skola24 genom en totaltkontroll. Det visade att 2468 elever i hade frånvaro över 10 procent inklusive oanmäld och anmäld vårterminen 17. 447 elever i hade mellan 20-40 procent frånvaro inklusive oanmäld och anmäld vårterminen 17. 2097 elever i Halmstads kommun hade frånvaro över 10 procent inklusive oanmäld och anmäld höstterminen 17. 380 elever i hade mellan 20-40 procent frånvaro inklusive oanmäld och anmäld höstterminen 17. Detta kontrollmoment finns inte med i 2018 års internkontrollplan. Anledningen är att förvaltningen har valt att lägga in analys av skolnärvaro i det systematiska kvalitetsarbetet. Rapporteringen till huvudman har också blivit tydligare efter rutinen togs i bruk i oktober 2017 och följs upp genom bland annat rapportering i BUN och information till skolområdeschefer. Kvalitetsavdelningen sammanställer varje termin statistik gällande uppgifter om frånvaro, in enlighet med rutinen för elevers skolplikt och frånvaro. Sammanställningen rapporteras till barn- och ungdomsnämnden. Detta arbete påbörjades under oktober 2017 efter att rutinen antagits. Av nämndens protokoll från januari 2018 framkommer att barn- och ungdomsförvaltningen har redovisat en sammanställning av frånvaro. Vidare presenterades en mer omfattande rapport av frånvaro samt att en skolenhet fick redogöra sitt arbete inom främjande, förebyggande och upptäckande/åtgärdande arbete av skolfrånvaro i augusti. Oktober 2018 13 av 22
Rätten till utbildning- elevernas närvaro och frånvaro I intervju med presidium för barn- och ungdomsnämnden framgår att ett utvecklingsarbete pågår med frånvaro och främjande insatser i grundskolan. 2.4.2. Bedömning Vi konstaterar att nämnden till viss del följer enheternas arbete kring dessa frågor. Vi konstaterar vidare att uppföljning av aktiviteter kopplade till verksamhetsmålen görs vid delårsrapporter. Uppföljning av aktiviteter har vi inte kunnat ta del av eftersom verksamhetsplanen började gälla 2018. Vi konstaterar att det finns specifikt verksamhetsmål kring frånvaro och främjande arbetet i grundskola och grundsärskola. Vi anser att sker en dialog mellan verksamheten och nämnden kring frånvaron men att det är fortsatt ett utvecklingsarbete. Vidare får nämnden ta del av en sammanställning av frånvaro varje läsår från Kvalitetsavdelningen. Vi bedömer att kontrollmålet delvis är uppfyllt. 2.5. Etablerad samverkan med socialtjänsten finns i dessa frågor 2.5.1. Iakttagelser I barn- och ungdomsnämndens reglemente 1 (antaget 1991-12-19, senast reviderad 2015-09-29) ansvarar nämnden för att dess verksamhet samordnas med övriga nämnders verksamheter för att erhålla största möjliga kommunnytta. I utvecklingsplan 2018-2020 anges prioriterade områden inom kategorin En skola som möter varje elev. Bland annat ska huvudmannen utveckla samarbetet och samordningen med andra förvaltningar, myndigheter som sjukvård, psykiatri, polis och socialtjänst för att öka barns och elevers psykiska välmående och stärka utvecklingen mot utbildningens mål. Samverkan sker bland annat inom ramen för klustersamverkan mellan Socialförvaltningen, Barn- och ungdomsförvaltning, Utbildnings- och arbetsmarknadsförvaltningen, Teknik- och fritidsförvaltningen och Kulturförvaltningen. I intervju med chefen för Barnoch ungdomsförvaltningen framkommer att samverkan har blivit bättre mellan dessa förvaltningar. I Oskarström pågår ett pilotprojekt, Skottlandsmodellen, mellan dessa fem förvaltningar där syftet med projektet är att få alla barn i skolan genom bland annat skapa en aktiv fritid och arbeta med särskilda insatser till skolan. Av rutinen för elevers skolplikt och frånvaro framgår hur samverkan bedrivs med externa och interna parter. BUF:s resurscentrum Kärnhuset med centrala barn- och elevhälsan finns som stöd till skolorna i dessa frågor. Dessutom ska samverkan ske med externa myndigheter vid behov såsom BUP, barnhabilitering(hab), SPSM (specialpedagogiska skolmyndigheten) och socialtjänsten. I rutinen för elevers skolplikt och frånvaro anges att det vid problematisk frånvaro och om det finns en oro för barnet ska anmälan till socialtjänsten alltid övervägas. Det råder sekretess mellan myndigheterna när det gäller handläggning av anmälan och samtycke krävs från vårdnadshavare för att socialtjänsten ska kunna informera skolan. I intervjuerna framkommer att sekretessen mellan externa myndigheter kan försvåra arbetet. SIP (samordnad individuell plan) ska upprättas tillsammans med brukare om insatser från både socialtjänst och hälso- och sjukvård behöver samordnas. Personen ska ge sitt samtycke till vilka aktörer som ska delta vid en SIP. Om Oktober 2018 14 av 22
Rätten till utbildning- elevernas närvaro och frånvaro vårdnadshavare inte samtycker till SIP ska varje enhet planera inför de insatser som enheten ansvarar för 1. 2.5.2. Bedömning Vi konstaterar att det sker samverkan med socialtjänst i ovanstående frågor. I stort fungerar samordningen mellan förvaltningarna i enskilda ärenden. Vi anser att det sker en dialog mellan socialförvaltning och barn- och ungdomsförvaltning bland annat genom klustersamverkan. Vi bedömer att kontrollmålet är uppfyllt. 1 Samordnad Individuell Plan, http://www.regionhalland.se/sip Oktober 2018 15 av 22
Rätten till utbildning- elevernas närvaro och frånvaro 3. Bedömningar 3.1. Revisionell bedömning Vi bedömer att barn- och ungdomsnämnden delvis säkerställt en ändamålsenlig verksamhet enligt rutiner och processer för att följa och hantera elevernas frånvaro och främja deras närvaro. Vi kan konstatera att barn- och ungdomsnämnden nu har påbörjat ett arbete i positiv riktning för att stärka detta. Granskningen visar att det finns en omfattande frånvaroproblematik i. Huvudmannen och skolorna behöver inom ramen för det systematiska kvalitetsarbetet utvärdera den data som finns avseende elevers frånvaro och nå en sådan resultatförståelse att adekvata åtgärder kan sättas in. Det systematiska kvalitetsarbetet bör dels vara fokuserat mot arbetet att få de elever som i dag har en problematisk frånvaro tillbaka till skolan, dels mot arbetet med att arbeta förebyggande och främjande. Huvudmannen har i ett flertal problematiska fall lyckats väl med att få elever med hög frånvaro att komma tillbaka till skolan igen. Dessa goda erfarenheter bör huvudmannen förvalta och överväga om de insatser som genomfördes kan implementeras som goda exempel. 3.2. Bedömningar enligt kontrollmål Kontrollmål Det finns rutiner och processer för att hantera elevers frånvaro och ledighet? Kommentar Delvis uppfyllt Vi konstaterar att det finns rutiner och processer för att hantera elevernas frånvaro och ledighet. Mot bakgrund av att det finns omfattande problem med att motverka frånvaro och med att främja närvaro i kommunen krävs ett systematiskt kvalitetsarbete med fokus på frågan. Vi anser att rutiner och processer kräver uppföljning och utvärdering avseende följsamhet och ändamålsenlighet. I och med att det i kommunen har konstaterats att det finns ett omfattande problem med frånvaro är det särskilt viktigt med ett analysarbete och därigenom komma fram till en slutsats kring orsaker och vilka åtgärder som behöver vidtas. Vi kan konstatera att viss uppföljning sker men huvudmannen och skolorna kan utveckla arbetet med att analysera orsakerna till frånvaro och sätta in motverkande åtgärder. Det stöd som planeras av enheten för barn- och elevhälsa är ett bra sätt att komma till rätta med de problem som finns. Vi anser att stödet inte enbart bör avse Oktober 2018 16 av 22
Rätten till utbildning- elevernas närvaro och frånvaro det arbetet med att öka närvaron hos de eleverna med hög frånvaro utan även bör avse arbetet med att främja närvaro. Vi kan konstatera att det sker ett aktivt arbete med att implementera rutinen för elevers skolplikt och frånvaro samt att skolenheterna har uppdaterat sina lokala rutiner. Enheterna upptäcker och uppmärksammar tidigt elever som utan giltigt skäl uteblir helt eller från delar av utbildningen? Ej uppfyllt Vi konstaterar att enheterna delvis upptäcker och tidigt uppmärksammar elever som utan giltigt skäl uteblir helt eller från delar av utbildningen. Vi anser att huvudmannens egen statistik visar på en omfattande frånvaro inom grundskolan. Det är därför viktigt att skolenheterna och huvudmannen tar ett krafttag för att motverka den omfattande frånvaron. Det har visat sig att vissa lärare inte alltid rapporterar in om en elev är frånvarande. Detta faktum gör att rektorerna, med ansvar för frågan, inte alltid nås av den vetskapen. Rektorerna är ansvariga för att se till att lärarna kontrollerar och rapporterar frånvaro och bör därför säkerställa att alla lärare gör det. Tidig upptäckt och tidiga insatser vid ogiltig frånvaro är framgångsfaktorer. Om tidig frånvaroproblematik inte tas på allvar riskerar den att bli ett mönster som kan vara svårt att förändra för att få tillbaka elever i undervisning. Vi konstaterar att det visat sig att de elever som går på egna scheman, trots närvaro, kan rapporteras som frånvarande. Det faktum att rapporteringen från enheterna till huvudmannen först sker när frånvaron är 20 procent över två månader och 100 procents frånvaro över en månad innebär en risk att huvudmannen inte får vetskap om all problematisk frånvaro som kan finnas inom grundskolan. Vi kan konstatera att granskningen har visat att flera rektorer upplever svårigheter i arbetet med att bedöma och fatta beslut om ledighet. Detta kan leda till olikvärdiga bedömningar inom kommunens grundskoleverksamhet. Oktober 2018 17 av 22
Rätten till utbildning- elevernas närvaro och frånvaro Enheterna arbetar aktivt med att vidta åtgärder för att främja närvaro motverka frånvaro? Nämnden följer enheternas arbete med dessa frågor? Etablerad samverkan med socialtjänsten finns i dessa frågor? Delvis uppfyllt Vi konstaterar att enheterna till viss del arbetar aktivt med att vidta åtgärder för att främja närvaro och motverka frånvaro. Vi anser att mot bakgrund av att det finns en omfattande frånvaroproblematik finns skäl att se över om det finns ett fungerande arbete med fokus på att främja närvaro och förebygga frånvaro i utbildningen. Vi konstaterar att idag är det upp till varje skolenhet att bedriva främjande och förebyggande insatser. Det är viktigt att skolenheten vidtar åtgärder som är konkreta för att eleven ska delta i utbildningen. Vi anser att detta arbete måste ta sin utgångspunkt i de lokala behov som finns på respektive skolenhet. För att skapa en likvärdig utbildning krävs även att huvudmannen ger stöd för likvärdiga arbetsprocesser. Detta stöd kan handla om att medvetengöra Skolverkets allmänna råd och att ge stöd i hur dessa kan implementeras. Delvis uppfyllt Vi konstaterar att nämnden till viss del följer enheternas arbete kring dessa frågor. Vi konstaterar vidare att uppföljning av aktiviteter kopplade till verksamhetsmålen görs vid delårsrapporter. Uppföljning av aktiviteter har vi inte kunnat ta del av eftersom verksamhetsplanen började gälla 2018. Vi konstaterar att det finns specifikt verksamhetsmål kring frånvaro och främjande arbetet i grundskola och grundsärskola. Vi anser att sker en dialog mellan verksamheten och nämnden kring frånvaron men att det är fortsatt ett utvecklingsarbete. Vidare får nämnden ta del av en sammanställning av frånvaro varje läsår från Kvalitetsavdelningen. Uppfyllt Vi konstaterar att det sker samverkan med socialtjänst i ovanstående frågor. I stort fungerar samordningen mellan förvaltningarna i enskilda ärenden. Vi anser att det sker en dialog mellan socialförvaltning och barn- och ungdomsförvaltning bland annat genom klustersamverkan. Oktober 2018 18 av 22
Rätten till utbildning- elevernas närvaro och frånvaro 3.3. Rekommendationer Utifrån granskningens resultat rekommenderar vi ansvarig nämnd: Att följa upp och utvärdera skolornas arbete med att främja närvaro och motverka frånvaro. Att i sin rutin för det systematiska kvalitetsarbetet planera för en särskild uppföljning av arbetet med att främja närvaro och motverka frånvaro. Att i ett tidigare skede få vetskap om elevers problematiska frånvaro. Därför behöver den upprättade rutinen ses över. Att stödet som planeras av enheten för Barn- och elevhälsa bör inte enbart avse arbetet med att öka närvaron hos de eleverna med hög frånvaro utan även avse arbetet med att främja närvaro. Att sammanställa och sprida de positiva arbetsexempel som finns avseende att få elever med problematisk frånvaro tillbaka till skolan. Att säkerställa att de nya kraven som ställs i 7 kapitlet 1, 19 a, 21 22 skollagen och i 3 kap. 4 skolförordningen gällande arbetet mot frånvaro är implementerade ute i verksamheterna. Oktober 2018 19 av 22
Rätten till utbildning- elevernas närvaro och frånvaro 4. Bilagor 4.1. Dokument Delårsrapport januari- april 2018 Policy för internkontroll Policy för verksamhetsstyrning Powerpoint presentation för nämndmöte 2018-08-29 Protokoll Barn- och ungdomsnämnden 2017 och 2018 Reglemente för Barn- och ungdomsnämnden Rutin för elevers skolplikt och frånvaro Rutin för systematiska kvalitetsarbetet inom BUF Utvecklingsplan 2018-2020, för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola och fritidshem Verksamhetsberättelse Barn- och ungdomsnämnden 2017 Verksamhetsplan Barn- och ungdomsnämnden 2018-2020 Oktober 2018 20 av 22
Rätten till utbildning- elevernas närvaro och frånvaro 4.2. Systematiska kvalitetsarbetet Oktober 2018 21 av 22
Rätten till utbildning- elevernas närvaro och frånvaro 2018-10-02 Carl-Magnus Stenehav Uppdragsansvarig Erik André Projektledare Oktober 2018 22 av 22