2008-08-13 Rnr 63.08 Finansdepartementet 103 33 STOCKHOLM REMISSVAR (Fi2008/3983) Sänkt skatt på förvärvsinkomster I promemorian föreslås dels att det så kallade jobbskatteavdraget förstärks och delvis förenklas inom ramen för ett tredje steg, dels att den statliga inkomstskatten på förvärvsinkomster sänks från 1 januari 2009. Två budgetomslutningar för förslagen övervägs: uppgående till 5 respektive 15 miljarder kronor. I promemorian framkommer att de offentliga finanserna och utvecklingen av det ekonomiska läget kommer att vara avgörande för i vilken omfattning förslagen kan genomföras. Storleken på satsningar inom olika politikområden kommer att avgöras av hur starka de offentliga finanserna är och vilket utrymme för ekonomisk stimulans som samhällsekonomin medger. Förslag till fördelning av resurser mellan olika utgiftsområden och på skatteområdet kommer att ske i en samlad prioritering i budgetpropositionen för 2009. Saco tillstyrker förslagen om förstärkning och förenkling av jobbskatteavdraget. Tillstyrkandet ska ses mot bakgrund av att det första och andra steget i jobbskatteavdraget är genomförda. Saco har tidigare tillstyrkt det andra steget med vissa förbehåll. Enligt Sacos bedömning är det bättre att reformen fortsätter i ett tredje steg än kvarstår i ett andra steg eller att reformen avbryts. Saco tillstyrker att den statliga inkomstskatten sänks. Saco tillstyrker en höjd nedre brytpunkt. Saco tillstyrker skattesänkningsalternativet om 15 miljarder kronor. Det andra alternativet ger alltför blygsamma effekter. Anna Hammar Samhällspolitiska avdelningen 08-613 48 20 anna.hammar@saco.se Sveriges akademikers centralorganisation Box 2206 103 15 Stockholm Besök: Lilla Nygatan 14 Tel växel: 08-613 48 00 Fax: 08-24 77 01 E-post: kansli@saco.se www.saco.se Förändringar i jobbskatteavdraget I promemorian föreslås att jobbskatteavdraget förstärks genom att avdraget höjs för dem som vid beskattningsårets ingång inte har fyllt 65 år och som har arbetsinkomster som ligger över 38 500 kronor under 2009. Sammantaget innebär det tredje steget en skattesänkning med upp till 3 000 kronor per år med genomsnittlig kommunal skattesats för dem som inte har fyllt 65 år. I promemorian föreslås också att jobbskatteavdraget förenklas genom att bland annat kopplingen till grundavdraget och kommunal skattesats slopas för dem som vid beskattningsårets ingång har fyllt 65. Med denna förenkling kommer jobbskatteavdraget för denna grupp att uppgå till 20 procent av arbetsinkomsterna för den del av arbetsinkomsterna som inte överstiger 100 000 kronor per år, plus 5 procent av arbetsinkomsterna för den del av arbetsinkomsterna som överstiger 100 000 men inte 300 000 kronor.
2/2 Syftet är, liksom tidigare, dels att sänka trösklarna för individen att gå från fulltidsfrånvaro till åtminstone deltidsarbete, dels att förstärka drivkrafterna hos dem som redan har ett arbete att öka sin arbetsinsats. Jobbskatteavdraget är så utformat att det ger störst effekt för låg- och medelinkomsttagare räknat i procent. Andra inkomstgrupper får dock i betydande omfattning del av skattereduktionen räknat i kronor. Jobbskatteavdraget ökar drivkrafterna till arbete, men i olika utsträckning för olika grupper av inkomsttagare. För en betydande grupp av inkomsttagare har inte jobbskatteavdraget någon betydelse för marginalskatten, utan jobbskatteavdraget påverkar endast genomsnittsskatten. Saco anser att det är bra att jobbskatteavdraget förenklas för personer som har fyllt 65 år genom att bland annat kopplingen till grundavdrag och skattesats för kommunal inkomstskatt bryts. Dagens regler innebär att eftersom jobbskatteavdraget får effekt först vid arbetsinkomster som överstiger grundavdraget, blir jobbskatteavdraget ofta litet eller inget alls. Jobbskatteavdraget kommer med förslaget att lämnas även vid låga inkomster. Genom förändringen blir det enklare att beräkna och tillämpa jobbskatteavdraget. Sacos uppfattning är att det på lång sikt är bättre med generella skattesänkningar än avdrag och reduktioner. En strategi där skatteskalan utformas efter den ena eller andra känsliga gruppen riskerar att på sikt motverka sitt syfte. Dels är det svårt att kalibrera selektiva insatser och dels tar en sådan strategi inte hänsyn till olika gruppers samspel i näringsstrukturen. Saco anser att det är bra att skatten på arbete sänks, men anser i likhet med OECD att jobbskatteavdraget är en dyr metod för att stimulera arbetsutbudet och därmed öka sysselsättningen. OECD bedömer att en kraftig uppräkning (OECD exemplifierar med en uppräkning av skiktgränsen med ca 100 000 kronor) av skiktgränserna för statlig inkomstskatt sannolikt skulle ha en större effekt för att öka sysselsättningen. Kritik kan också riktas mot jobbskatteavdraget på principiella grunder. Jobbskatteavdraget avser endast arbetsinkomster. Jobbskatteavdraget beräknas utifrån skillnaden mellan ett framräknat särskilt beloppet (utifrån arbetsinkomsten) och grundavdraget. Grundavdraget beräknas dock utifrån andra inkomster än enbart arbetsinkomster. Hur den sammanlagda inkomsten är fördelad på olika inkomster har ingen betydelse när grundavdraget ska beräknas. Denna egenhet vid beräkningen av jobbskatteavdraget förtar en del av jobbskatteavdragets uttalade koppling till arbete. Det går även att invända mot själva begreppet arbetsinkomst på principiella grunder. I promemorian Ett förstärkt jobbskatteavdrag (Fi 2007/5092) övervägdes en avgränsning av arbetsinkomstbegreppet. För att uppfylla syftet med jobbskatteavdraget ska begreppet i allt väsentligt avse inkomster för utfört arbete. I dagsläget går det inte att särskilja sjuklön som arbetsgivare betalar från lön för arbete. I promemorian konstaterades att ett särskiljande av sjuklön skulle innebära en ökad administrativ börda och kostnad för arbetsgivarna. I promemorian föreslogs därför att det inte borde göras någon mer preciserad avgränsning av vilka inkomster som bör anses som arbetsinkomster. Sjuklön ingår därmed även fortsättningsvis i underlaget för jobbskatteavdraget. Det är sannolikt en välavvägd lösning, men det förtar samtidigt en del av jobbavdragets koppling till arbete.
3/3 Den kommunala skattesatsen används vid beräkningen av jobbskatteavdraget. En viktig fråga som inte behandlas i promemorian är vilken skattesats som ska användas vid beräkningen av jobbskatteavdraget. Med nuvarande regler används den faktiska kommunala skattesatsen vid beräkningen av jobbskatteavdragets storlek. Det innebär att inkomsttagarna i viss utsträckning blir kompenserade för skattehöjningar när skattesatsen höjs. Det är ingen konstruktion som bidrar till att motverka kommunala skattehöjningar, utan fungerar snarare skattedrivande. I den tidigare promemorian Ett förstärkt jobbskatteavdrag (Fi 2007/5092) framkom att det borde övervägas om den faktiska skattesatsen för kommunal inkomstskatt i stället skulle bestämmas till 2007 års skattesats. Saco ansåg i sitt remissvar att det var lämpligt att låsa skattesatsen. Saco ansåg att skattesystemet och inkomstutjämningssystemet sammantaget ger svaga drivkrafter till att avstå från att höja den kommunala skattesatsen. När skattehöjningen inte längre ackommoderas av jobbskatteavdraget blir beskattningen tydligare för inkomsttagarna, vilket utgör en viss motkraft till att höja skattesatsen. Det finns därutöver starka skäl att överväga ett system där kommunala skattesänkningar premieras och skattehöjningar motverkas. Saco konstaterar att denna tidigare fråga överhuvudtaget inte berörs i den nu remitterade promemorian. Förändringar i den statliga inkomstskatten I promemorian lämnas två alternativ till sänkt statlig inkomstskatt. De är relativt likvärdiga i ekonomiskt avseende. I det första alternativet sänks skatten genom att en ny lägre och tredje skattesats införs utöver dagens två skattesatser (20 respektive 25 procent). I detta alternativ sänks skattesatsen från 20 till 10 procent för dem med beskattningsbara förvärvsinkomster mellan 345 900 kronor och 385 600 kronor för inkomståret 2009 (vid alternativet med budgetomslutning på 15 miljarder kronor). Marginalskatten sjunker med 10 procentenheter i detta inkomstintervall. För den del av den beskattningsbara förvärvsinkomsten som ligger över denna nya skiktgräns, men under nuvarande övre skiktgräns förblir skattesatsen 20 procent. För den del av den beskattningsbara förvärvsinkomsten som ligger över nuvarande övre skiktgräns förblir skattesatsen 25 procent. I det andra alternativet sänks skatten genom en höjning av den nedre skiktgränsen. Skiktgränsen höjs från 345 900 till 364 000 kronor (vid alternativet med budgetomslutning på 15 miljarder kronor). Marginalskatten sjunker med 20 procentenheter i detta inkomstintervall. I genomsnitt minskas skatten med ca 2 700 kronor per år för dem som omfattas av förslagen. Saco anser att ett slopande av den högsta statliga inkomstskatten - värnskatten - är betydligt mer angeläget än de förslag till skatteförändringar som nu remitterats. I promemorian framgår att det är viktigt att skattesystemet är så utformat att det lönar sig för personer att genomgå en högre utbildning eller att vidareutbilda sig inom arbetslivet eller inom ramen för en formell utbildning. Sänkta marginalskatter i form av sänkt statlig inkomstskatt leder till att utbildning lönar sig bättre och därmed bidrar till ökad produktivitet, enligt promemorian. Detta resonemang gäller i ännu högre grad som motiv för slopad värnskatt. Saco förutsätter att de sänkningar av den statliga inkomstskatten som föreslås inte på något sätt påverkar de framtida möjligheterna att slopa värnskatten. Saco tillstyrker att den statliga inkomstskatten sänks. Saco tillstyrker en höjd nedre brytpunkt. Nya skikt och nya skattesatser i den statliga inkomstskatten är
4/4 en direkt dålig metod. Det finns flera skäl som talar emot denna metod. Ett skäl är att den statliga inkomstskatten endast bör ha en skattesats. Värnskatten är en anomali och när den slopas finns endast en skattesats - precis som det var tänkt i skattereformen 1990/91. Det finns en risk för att föreställningen om värnskatt som ett permanent inslag i beskattningen av förvärvsinkomster till och med förstärks om en ny lägre och tredje skattesats införs. Det blir sannolikt svårare att slopa den högsta skattesatsen om man infört ett nytt skikt med lägre skattesats. Ett annat skäl är att det är direkt olämpligt att införa nya marginalskatteskikt i skatteskalan. Det är fel väg att gå. Skatteskalan bör vara så enkel, rak och överskådlig som möjligt för inkomsttagarna. Regeringen har genom utformningen av jobbskatteavdraget jämnat ut en del hack i marginalskattekurvan. Att mot denna bakgrund föreslå ett nytt hack i marginalskattekurvan är därför svårförståeligt. Det är dessutom endast i ett relativt begränsat inkomstintervall som marginalskatten sänks. Det krävs inte alltför stora inkomstökningar förrän den enskilde hamnar i nästa hack i marginalskattekurvan. Ett annat skäl är att en ny lägre och tredje skattesats sänker marginalskatten med 10 procentenheter, medan en höjd brytpunkt sänker marginalskatten med 20 procentenheter för dem som berörs. Syftet med förslagen är att stimulera arbetsutbud, utbildning och entreprenörskap för dem som betalar statlig inkomstskatt utan att deras inkomster för den skull är särskilt höga. Förslagen presenteras som en ny skattesänkning, när det snarare handlar om en underlåtenhetssynd under lång tid som med förslaget rättas till något. I samband med skattereformen 1990/91 antogs målet att högst 15 procent av inkomsttagarna skulle betala statlig inkomstskatt. Huruvida man skulle betala skatten skulle avgöras av en skiktgräns. För att andelen inkomsttagare som betalade skatten inte skulle öka med den automatik som följer av den allmänna pris- och löneökningstakten skulle skiktgränsen kontinuerligt räknas upp enligt ett uppräkningsindex. Skiktgränsen skulle årligen justeras med konsumentprisindex (inflationskomponent) med tillägg av två procentenheter (reallönekomponent). Av olika skäl har uppräkningen inte följt detta index, utan uppräkningen har blivit lägre än index i ungefär hälften av fallen under åren 1991-2008 (på grund av uppräkning enbart med hänsyn till inflationskomponenten, partiell avindexering, fiktiv skiktgräns som bas för beräkning av ny skiktgräns och begränsad reallöneuppräkning). Det finns även exempel på det motsatta fallet då skiktgränsen räknats upp utöver index för att begränsa andelen inkomsttagare som betalar statlig inkomstskatt. Denna åtgärd har dock inte på långa vägar varit tillräckligt för att begränsa andelen som betalar statlig inkomstskatt. Andelen som betalar statlig inkomstskatt har kommit att bli betydligt högre än vad som avsågs vid skattereformen. Målet att högst 15 procent av inkomsttagarna skulle betala statlig inkomstskatt har nåtts vid ett enda tillfälle - år 1995. I år beräknas andelen uppgå till ca 19 procent. Att andelen blivit högre än 15 procent under perioden 1991-2008 betyder att betydligt fler inkomsttagare mött en högre marginalskatt än vad de annars skulle ha gjort och det skett en betydande överbeskattning av inkomsttagarna i förhållande till skattereformens principer. Det handlar om ca 50 miljarder kronor i överuttag under perioden 1991-2008 som enbart beror på bristande uppräkning. Det ska ställas mot de ca 4,3 miljarder kronor som förslagen, enligt Sacos beräkningar, beräknas kosta. Enligt Sacos beräkningar är förslaget till uppräkning av den nedre skiktgränsen otillräckligt för att nå målet att högst 15 procent av inkomsttagarna ska betala statlig inkomstskatt. Det krävs ytterligare uppräkning. Det behövs, enligt Sacos uppfattning, inte heller något
5/5 särskilt motiv för att räkna upp skiktgränsen mer än att hänvisa till de principer som slogs fast vid skattereformen 1990/91. Saco anser avslutningsvis att det behövs en bred skatteöversyn i stället för ytterligare särlösningar med olika kombinationer av avdrag, reduktioner eller skattesatser. SVERIGES AKADEMIKERS CENTRALORGANISATION Gunnar Wetterberg Mikael Halápi