Konsekvens (consistency) Med konsekvens menas att ett land ska hantera likartade situationer och risker på ett likartat sätt. Det innebär till exempel att ett land som normalt tillämpar låga skyddsnivåer inte självklart kan införa mycket strikta regler i en viss fråga. Poängen är att länderna inte ska kunna gömma sig bakom SPS-hänsyn när de i själva verket är ute efter att skydda sina egna producenter mot importkonkurrens. Det här dokumentet hänger nära samman med det om riskbedömning (flik 5 i SPS-pärmen). Det har fått en egen flik eftersom konsekvens diskuterades separat i SPS-kommittén i slutet av 1990-talet och det finns ett särskilt beslut om frågan. 1. Rättslig grund Konsekvens regleras dels i SPS-avtalet, och dels i de riktlinjer som SPS-kommittén antagit. 1.1 Relevant artikel i SPS-avtalet Konsekvens regleras i artikel 5.5 i SPS-avtalet. 1 Artikeln syftar till att motverka bl.a. förtäckta handelshinder och otillbörlig diskriminering mellan länder, och säger i princip att medlemmarna inte utan vidare får tillämpa olika skyddsnivåer i olika situationer. En åtskillnad görs dock mellan å ena sidan människor och å andra sidan djur och växter, vilket betyder att ett land t.ex. har rätt att tillämpa striktare regler för människor än för djur utan att detta betraktas som inkonsekvent. Det faktum att ett land tillåter folk att utsätta sig för medvetna risker (t.ex. genom att äta rå fisk eller röka) ska inte heller leda till att striktare regler på andra områden anses inkonsekventa. 1.2 Riktlinjer om tillämpning av artikel 5.5 SPS-kommittén har dessutom antagit riktlinjer för tillämpningen av artikel 5.5. 2 Dessa behandlar två frågor: A. Fastställande av skälig skyddsnivå (ALOP). Riktlinjerna rekommenderar att länderna ska ange sin skyddsnivå på ett sätt som gör det möjligt att avgöra om en SPSåtgärd uppnår den eller inte, och betonar bl.a. vikten av kommunikation mellan olika nationella myndigheter som bestämmer skyddsnivåer. Exakt hur man ska jämföra olika skyddsnivåer med varandra för att avgöra om det finns omotiverade skillnader måste avgöras från fall till fall. Riktlinjerna säger dock bl.a. att om det finns stora skillnader är detta en varningssignal om att skillnaden kan vara diskriminerande, och detsamma gäller om åtgärden inte bygger på vetenskaplig grund. Under alla omständigheter ska jämförelsen avse både sannolikheten att en händelse inträffar, och den händelsens väntade konsekvenser. B. Praktisk tillämpning av skälig skyddsnivå. Om ett land inte angett någon skyddsnivå kan denna fastställas med ledning av de SPS-åtgärder som faktiskt tillämpas. Avsnitt B av riktlinjerna handlar därför om hur SPS-åtgärder fastställs och tillämpas. Enligt riktlinjerna bör varje land fastställa gemensamma principer för arbetet inom olika berörda nationella myndigheter. I synnerhet rekommenderas sådan samordning för tre olika grupper av åtgärder: de som gäller risker avseende människors liv och 1 Hela artikeln återfinns på svenska och engelska i bilaga 1 till det här dokumentet. 2 Riktlinjerna på engelska finns i bilaga 2 till det här dokumentet. 1
hälsa, de som gäller djur och de som gäller växter. Riktlinjerna säger också bl.a. att länderna bör se över existerande åtgärder med jämna mellanrum, och jämföra föreslagna åtgärder med redan existerande skyddsnivå. Enligt riktlinjerna ska de inte innebära en tolkning eller ändring av SPS-avtalets regler, och hindrar inte länderna från att själva bestämma vad som är skälig skyddsnivå. En översyn av riktlinjerna ska ske senast i december 2008. 3 2. EU:s regelverk och ståndpunkt EU:s ramförordning om säkerhet i livsmedelskedjan 4 innehåller inget uttalat krav på att skyddsnivåerna ska vara konsekventa, bara att de ska vara höga. Det är i sammanhanget värt att notera att kommissionen vid ett koordineringsmöte 1997 anmärkte att det hade varit bättre om artikel 5.5 inte kommit med i SPS-avtalet. Motiveringen var att kravet på konsekvens i vissa länder kan leda till en skärpning av låga skyddsnivåer snarare än till att höga skyddsnivåer sänks. EU betonade i diskussionerna att artikel 5.5 inte sade något om hur lämplig skyddsnivå ska fastställas, utan bara att godtyckliga skillnader i dessa lämpliga skyddsnivåer ska undvikas. 5 I kommitténs diskussioner om riktlinjerna var EU:s linje att fokusera dessa på fastställandet av skälig skyddsnivå, och undvika preciseringar om de åtgärder som konkret åstadkommer denna skyddsnivå. Skälet uppgavs vara att man då skulle tangera frågan om riktlinjer för riskbedömning. De slutliga riktlinjerna innehåller dock sådana skrivningar (ovan kallat praktisk tillämpning av skälig skyddsnivå ). Å andra sidan framförde EU inte några invändningar mot artikel 5.5 under 2005 års översyn av avtalet. I stort sett verkar EU acceptera principen, men det är inte en aspekt av SPS-avtalet som man brukar åberopa gentemot andra länder. 3. Förslag till svensk ståndpunkt Sverige höll en låg profil i de diskussioner som ledde fram till riktlinjerna, och var mer intresserat av att kommittén skulle nå en överenskommelse än av hur denna överenskommelse skulle se ut i detalj. På senare år har frågan inte varit uppe till diskussion. Vi står bakom principen att lika risker ska behandlas likadant. När länder behandlas olika ska det finnas sakliga skäl till det. Det betyder att Sverige inte stödjer godtyckliga förbud för att tillfredsställa en tillfällig konsumentopinion, utan både myndigheter och politiker har ett ansvar för att ge allmänheten en saklig och realistisk uppfattning om olika risker. Sverige bör både inom EU och i internationella organ motarbeta tendenser till protektionism, som exempelvis kan ta formen av högre krav på produkter vi själva inte producerar. 6 3 Se dokument Review of the operation and implementation of the Agreement, nr G/SPS/W/173 4 Förordning (EG) nr 178/2002 i EGT nr L 31/2002. 5 Se dokument Observations on the note by the Secretariat on risk analysis, nr G/SPS/W/83 av den 8 juli 1997. 6 Däremot kan det ibland finnas sakliga skäl för att exempelvis sätta andra gränsvärden för pesticider i importerade produkter, eftersom odlingsförhållandena kan skilja sig åt. 2
4. Diskussion i SPS-kommittén Begreppet konsekvens diskuterades mycket i SPS-kommittén under andra halvan av nittiotalet, alltså direkt efter det att SPS-avtalet trätt i kraft. Dessa diskussioner ledde efter många om och men fram till de riktlinjer som beslutades 2000 (se ovan). Efter det beslutet har konsekvens endast tagits upp på dagordningen vid ett fåtal tillfällen. En specifik fråga som rör artikel 5.5 var dock uppe i kommittén under 2003-2004. Colombia tog upp frågan om att Tyskland har gränsvärden för ochratoxin i kaffebönor, men inte för produkter som t.ex. öl, vin och bröd, trots att Codex betraktar dessa som större källor till intag av ochratoxin 7. Colombia tyckte att detta var en godtycklig skillnad i skyddsnivå, och andra kaffeproducerande u-länder instämde i kritiken. EU:s svar förklarade varför situationen uppstått, men innehöll inga argument om den åberopade artikeln. 8 5. U-landsaspekter Många u-länder har problem med att samordna olika berörda myndigheter, och kan därför väntas ha svårt att tillämpa reglerna om konsekvens. Ett sätt att uppnå bättre konsekvens är att använda de internationella standarder och riktlinjer som finns, men det förutsätter att dessa ligger på en nivå som är någorlunda lämplig för landet i fråga. Det ligger i u-ländernas intresse att de länder de exporterar sina produkter till är konsekventa i sina SPS-åtgärder. Det kan annars finnas en risk att viktiga i-landsmarknader tillämpar striktare krav, t.ex. lägre gränsvärden, på produkter som de inte själva producerar. Exemplet ovan om de tyska gränsvärdena för kaffebönor är ett exempel. Å andra sidan kan man tänka sig situationer där kravet på konsekvens leder till att gränsvärden e.dyl. skärps för alla produkter så att de blir likvärdiga med de striktaste reglerna. En sådan utveckling skulle förstås inte gynna u-länder med begränsade resurser att klara kraven. 6. Konsumentaspekter Syftet med flera punkter i SPS-avtalet är att handeln inte ska störas av onödiga handelshinder. Detta betyder att handeln är mindre hämmad i dagsläget än den skulle ha varit om SPS-avtalet inte fanns, samtidigt som länderna ändå kan tillämpa de skyddsnivåer de anser lämpliga. I teorin är därför SPS-avtalet som helhet bra för konsumenterna det medger ökad konkurrens utan att för den skull leda till ökade risker. Kravet på konsekvens kan minska ländernas möjlighet att ta hänsyn till SPS-frågor som får stort genomslag i media, och som därför kan uppfattas som extra viktiga för konsumenterna, i alla fall så länge uppmärksamheten består. Denna effekt ska dock inte överdrivas. Artikeln tillåter olika bedömningar i olika situationer så länge det finns sakliga skäl för det och det inte leder till diskriminering. Det är värt att notera att Överprövningsorganet i hormonfallet tar upp konsumenternas djupa oro som ett av flera skäl till varför EU:s regler var acceptabla och 7 Se dokument Questions Posed by Colombia to the European Commission Regarding Notification G/SPS/N/DEU/9, nr G/SPS/GEN/434 av den 22 oktober 2003. 8 Enligt mötesrapporten gick EU:s svar ut på att det för tillfället inte finns några EU-gränsvärden för kaffebönor, men att det däremot finns det för de produkter som Colombia jämförde med. Det är inte heller några sådana gränsvärden på gång; det liggande EU-förslaget gäller malet och rostat kaffe. Studier pågår om ochratoxinets toxicitet, och de ska vara klara 2006. Därefter ska EU ompröva sina regler. (Eftersom enskilda MS inte uttalar sig i WTO var det kommissionen som svarade, inte Tyskland.) 3
inte avsedda att skydda de inhemska producenterna från importkonkurrens (se nedan). EU:s regler betraktades dock som oförenliga med andra artiklar i SPS-avtalet. 7. Paneltolkning av artikel 5.5 Både hormonpanelen och fallet med Australiens importregler för lax tar upp artikel 5.5. 9 Överprövningsorganet (ÖP) i hormonpanelen konstaterade att det finns tre kriterier i artikel 5.5 som alla måste vara uppfyllda för att en åtgärd ska anses bryta mot artikeln. 1) den svarande parten måste ha tillämpat en egen skyddsnivå i flera olika situationer, 2) det måste finnas godtyckliga eller omotiverade skillnader mellan dessa skyddsnivåer, och 3) dessa skillnader måste innebära diskriminering eller förtäckta handelshinder. Det är värt att notera att ÖP inte ansåg att EU:s förbud mot hormonbehandlat kött 10 bröt mot artikel 5.5. De olika delarna i förbudet ansågs inte innebära en godtycklig skillnad i skyddsnivå utom i ett avseende 11. När ÖP därefter gick vidare och prövade om denna enda godtyckliga skillnad innebar förtäckta handelshinder fann man att det faktum att en skillnad existerar bara är en indikator av flera tänkbara på att sådana hinder förekommer. En anmärkningsvärd slutsats i ÖP:s rapport är att konsekvens är ett mål som ska uppnås i framtiden, inte något som ska gälla nu. (ÖP:s rapport kom i början av 1998.) ÖP noterar också att målet inte är perfekt konsekvens, utan bara att undvika godtyckliga eller omotiverade skillnader. ÖP i fallet med Australiens importregler för lax byggde vidare på utslaget i hormonfallet. ÖP utvecklade där resonemanget om vilka situationer som är jämförbara, och kom fram till att olika situationer är jämförbara om de avser samma eller likartade sjukdomar eller samma eller likartade biologiska och ekonomiska konsekvenser. Båda dessa kriterier behöver inte vara uppfyllda. Det räcker dessutom med att risken för en av flera tänkbara sjukdomar är densamma i två olika situationer för att de ska kunna jämföras enligt artikel 5.5. Huruvida en godtycklig skillnad också innebär förtäckta handelshinder är något som måste avgöras från fall till fall. ÖP har i både hormon- och laxfallet fört ett resonemang om varningssignaler som antyder att det är fråga om förtäckta handelshinder. En sådan varningssignal kan vara själva existensen av godtyckliga skillnader. En annan kan vara brott mot artikel 5.1 (dvs. att åtgärden baseras på en otillräcklig riskanalys). Artikel 5.5 hänger nära samman med den grundläggande principen om icke-diskriminering (i artikel 2.3). ÖP i laxpanelen har slagit fast att en åtgärd som bryter mot artikel 5.5 automatiskt också bryter mot artikel 2.3, eftersom det krävs inslag av otillbörlig diskriminering för att en åtgärd ska fällas enligt artikel 5.5. Förhållandet gäller dock inte omvänt, eftersom det finns andra sätt att visa på otillbörlig diskriminering generellt sätt än att pröva olika kriterier på det sätt som gjorts i tolkningen av artikel 5.5. 9 Överprövningsorganets utslag i hormonfallet finns i dokument nr WT/DS26/AB/R, och i laxfallet i dokument nr WT/DS18/AB/R. 10 EU:s förbud gäller endast tillsatta hormoner, inte hormoner som förekommer naturligt. EU:s regler är också olika för hormoner som ges för att påskynda tillväxten och sådana som ges som läkemedel. 11 EU tillåter carbadox och olaquindox, och presenterade en rad argument om varför detta inte var inkonsekvent i förhållande till hormonförbudet. Varken panelen eller ÖP köpte dock dessa argument. 4
8. Avslutande kommentarer Diskussionen om konsekvens verkar ha mattats av, efter att ha varit mycket livlig under de första åren efter det att SPS-avtalet trädde i kraft. Detta kan möjligen tolkas som att de flesta är överens om hur artikeln ska tillämpas och att det inte finns mycket mer att diskutera. Det är också värt att notera att de paneltolkningar som gjorts har varit ganska tillåtande. Kravet på konsekvens tycks därmed inte vara så starkt som det kan verka om man bara läser artikel 5.5. Andra punkter i artikel 5 har tolkats betydligt hårdare (se flik 5 om riskanalys). Artikeln hänger nära samman med den grundläggande principen om icke-diskriminering. Inte heller den principen har diskuterats på senare år i SPS-kommittén, och i den översyn av hela avtalet som gjordes 2005 framkom ett brett stöd för principen. 5
SPS-avtalet om konsekvens Bilaga 1 Article 5.5 With the objective of achieving consistency in the application of the concept of appropriate level of sanitary or phytosanitary protection against risks to human life or health, or to animal and plant life or health, each Member shall avoid arbitrary or unjustifiable distinctions in the levels it considers to be appropriate in different situations, if such distinctions result in discrimination or a disguised restriction on international trade. Members shall cooperate in the Committee, in accordance with paragraphs 1, 2 and 3 of Article 12, to develop guidelines to further the practical implementation of this provision. In developing the guidelines, the Committee shall take into account all relevant factors, including the exceptional character of human health risks to which people voluntarily expose themselves. Motsvarande text på svenska lyder: Artikel 5.5 I syfte att uppnå en konsekvent tillämpning av begreppet skälig nivå för sanitärt eller fytosanitärt skydd mot risker för människors livs eller hälsa, eller för djurs och växters liv eller hälsa, skall varje medlem undvika att göra godtycklig eller otillbörlig åtskillnad i de nivåer den bedömer skäliga i olika situationer, om sådana skillnader innebär diskriminering eller förtäckt inskränkning av den internationella handeln. Medlemmarna skall samarbeta i kommittén, i enlighet med artikel 12.1-3 för att utveckla riktlinjer för att främja den praktiska tillämpningen av denna bestämmelse. Vid utvecklandet av riktlinjerna, skall kommittén ta hänsyn till alla relevanta faktorer, inklusive den exceptionella karaktären av sådana risker för människors hälsa som man frivilligt utsätter sig för. 6
Bilaga 2 Riktlinjer för genomförandet av artikel 5.5 Beslut G/SPS/51 INTRODUCTION Article 5.5 of the Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures ("SPS Agreement") states that: With the objective of achieving consistency in the application of the concept of appropriate level of sanitary or phytosanitary protection against risks to human life or health, or to animal and plant life or health, each Member shall avoid arbitrary or unjustifiable distinctions in the levels it considers to be appropriate in different situations, if such distinctions result in discrimination or a disguised restriction on international trade. Members shall cooperate in the Committee, in accordance with paragraphs 1, 2 and 3 of Article 12, to develop guidelines to further the practical implementation of this provision. In developing the guidelines, the Committee shall take into account all relevant factors, including the exceptional character of human health risks to which people voluntarily expose themselves. The following guidelines are intended to provide assistance to Members in the practical implementation of the provisions of Article 5.5 of the SPS Agreement. These guidelines do not add to nor detract from the existing rights and obligations of Members under the SPS Agreement nor any other WTO Agreement. These guidelines do not provide any legal interpretation or modification to the Agreement itself. The guidelines are without prejudice to the right of a Member to determine its appropriate level of sanitary and phytosanitary protection against risks to human life or health, or to animal and plant life or health. 12 The guidelines address the two elements within Article 5.5: (1) the objective of achieving consistency in the application of the concept of the appropriate level of protection and (2) the obligation to avoid arbitrary or unjustifiable distinctions in the levels considered appropriate if such distinctions result in discrimination or a disguised restriction on international trade. The determination of the appropriate level of protection is an element in the decisionmaking process which logically precedes the selection and use of one or more sanitary or phytosanitary measures. The following guidelines therefore address the application of the concept of the appropriate level of protection, and subsequently its practical implementation. The comments accompanying the guidelines are designed to facilitate understanding of the guidelines through the provision of examples and further clarifications. 12 "Risk" in the context of the SPS Agreement refers to the likelihood that an adverse event (pest or disease) will occur and the magnitude of the associated potential consequences on plant or animal life or health of the adverse event, or to the potential for adverse effects on human or animal life or health from food-borne risks. See paragraph 4, Annex A of the SPS Agreement. 7
These comments and examples are purely illustrative and not intended to be exclusive or complete. The guidelines will be reviewed periodically and revised as necessary by the SPS Committee in the light of experience gained through the implementation of the SPS Agreement, the use of the guidelines themselves and any pertinent work done by the relevant international standard-setting organizations. 13 The Committee should undertake a first review of the guidelines within 36 months of their adoption by the Committee and thereafter as the need arises. Application of the concept of the appropriate level of protection A.1. A Member should indicate the level of protection which it considers to be appropriate with respect to risks to human life or health, to animal life or health or to plant life or health in a sufficiently clear manner so as to permit examination of the extent to which any sanitary or phytosanitary measure achieves that level. Such an indication may be contained in a published statement or other text generally available to interested parties. The statement of the appropriate level of protection may be qualitative or quantitative, and should serve to guide its consistent implementation over time, and also to increase the transparency of the sanitary or phytosanitary regime. Examples might include government policy statements with regard to appropriate levels of protection in response to certain risks, or documents on animal health protection objectives or with respect to plant protection. The use of quantitative terms, where feasible, to describe the appropriate level of protection can facilitate the identification of arbitrary or unjustified distinctions in levels deemed appropriate in different situations. A.2. A Member should, when determining an appropriate level of protection, either as an overall policy objective or for a specific situation, consider: whether there is a difference between the level of protection under consideration and levels already determined by the Member in different situations and, if so, whether these differences are arbitrary or unjustifiable, and, if so, whether they may result in discrimination or in a disguised restriction on international trade. The comparison of levels of protection in different situations requires the existence of sufficient common elements to render them comparable and must be performed on a case-by-case basis. In the case of protection of plant or animal life or health from pests or disease, situations might be compared if they involve either the risk of entry, establishment or spread of the same or a similar disease, or the risk of the same or similar associated potential biological and economic consequences. In the case of protection of human life or health from specific risks, i.e. food-borne risks, or of animal life or health from risks arising from 13 As indicated in Annex A, paragraph 3. 8
feedstuffs, situations involving the same type of substance or pathogen, and/or the same type of adverse health effect, could be compared to one another. The determination of whether differences in appropriate levels of protection are arbitrary or unjustifiable depends on the particular case and has to be determined on a case-by-case basis. The establishment of different levels of protection in the face of similar risks in different situations may raise the question as to whether the differences in the levels of protection are arbitrary or unjustifiable. The determination of whether arbitrary or unjustifiable differences in levels of protection established by a Member in different situations do in fact result in discrimination or a disguised restriction on trade should be examined in the context of the circumstances of each case, including the potential effects on international trade. Although no precise definition of "discrimination or a disguised restriction on international trade" currently exists, cumulative occurrence of the following "warning signals" could indicate the existence of discrimination or a disguised restriction on trade: substantial differences in the levels of protection considered to be appropriate in different situations; the existence of arbitrary or unjustifiable differences in the levels of protection considered by a Member as appropriate in different situations; the absence of a scientific justification for a sanitary or phytosanitary measure applied allegedly to achieve the appropriate level of protection, or the fact that a measure is not based on a risk assessment as appropriate to the circumstances (either because there is no risk assessment or because there is an insufficient risk assessment). A.3. A Member should establish clear and effective communication and information flows within and between the authorities responsible for the determination of appropriate levels of protection. An important element in seeking to ensure that decisions on an appropriate level of protection meet the provisions of Article 5.5 is information and communication. The authorities responsible for the preparation and implementation of such decisions should be aware of relevant decisions taken by that Member in other cases, and particularly in situations comparable to the one at hand. A.4. To avoid arbitrary or unjustifiable differences in the level of protection a Member considers to be appropriate in different situations, a Member should compare any proposed decision on the level of protection in a particular situation with the level it has previously considered or is considering to be appropriate in situations which contain sufficient common elements so as to render them comparable with regard to human life or health, to animal life or health, or to plant life or health. 9
It can be useful to compare a proposed appropriate level of protection with previous decisions, including those that might have been taken in an ad hoc fashion, to ensure that any differences in levels of protection applied in a similar situation are justifiable and would not result in discrimination or a disguised restriction on international trade. If differences are observed in comparable situations, either the proposed level may need to be modified, or the level of protection previously determined may need to be revised in light of the Member's current views on its appropriate level of protection, or a combination of the two. What a Member is comparing are the levels of protection against the risks posed by potential hazards to human, animal or plant life or health. Risk in the context of the SPS Agreement refers to the likelihood that an adverse event (pest or disease) will occur and the magnitude of the associated potential consequences on plant or animal life or health of the adverse event, or to the potential for adverse effects on human or animal life or health from food-borne risks. (See paragraph 4, Annex A of the SPS Agreement.) Accordingly, categorizing risks as "similar" must include a comparison of both the relevant likelihood and the corresponding consequences. To facilitate comparison of levels of protection considered appropriate in different situations, Members may wish to categorize the various risks they are examining into groups of what they consider to be similar. (See also the first comment to guideline A2.) The comparison of the levels of protection considered appropriate in one situation with those considered appropriate in another situation can be facilitated if the potential damage is expressed in common terms, whether qualitative or quantitative. Where feasible, use of quantitative terms and/or common units can facilitate comparisons. A.5. In determining a new or modified appropriate level of protection, a Member should review its previous decisions regarding appropriate levels of protection in the light of the objectives and obligations of Article 5.5, taking into account current decisions and developments. In undertaking this review, a Member may wish to give priority to the review and revision, as necessary, of those decisions which most substantially deviate from the objectives and obligations of Article 5.5 and which may have the most negative impact on international trade. Unless changes are made at the same time to all its comparable decisions on appropriate levels of protection, a Member may find it difficult to avoid (at least temporary) unjustifiable differences in levels of protection. A Member should review its previous decisions on appropriate levels of protection at suitable intervals. A.6. In determining a new or modified appropriate level of protection a Member may find it helpful to examine any relevant international standards, guidelines or recommendations, or decisions taken by other Members facing similar risks and situations. 10
Notwithstanding that it is the right of each Member to determine its appropriate level of protection and that there is no obligation for a Member to harmonize its level of protection with that of other Members, comparisons with the level of protection other Members have considered appropriate when addressing similar risks and situations may assist a Member in making its own decision. Likewise, significant differences between the level of protection which would result from the application of the relevant international standard, guideline or recommendation and the level of protection which a Member is considering may prompt the Member to re-consider its proposed level of protection. A.7. A Member may consider seeking expert advice to contribute to its decisionmaking process with regard to the determination of a new or modified appropriate level of protection. Advice may be sought from recognized, qualified experts, and could include commenting on any unjustifiable distinctions in levels of protection, potential discriminatory trade effects or other aspects related to consistency in the application of its appropriate level of protection. A Member may seek assistance from the relevant international standard-setting organizations in identifying appropriate experts. A.8. A Member should clearly identify those situations which it considers justify its acceptance exceptionally of a lower level of protection for human health specifically with respect to risks to which people voluntarily expose themselves. Reasons for a significant difference in a proposed or accepted level of protection for human health may, in exceptional circumstances, include a risk which humans voluntarily accept. Such circumstances might arise with respect to traditional foods or some other products for which consumers knowingly accept a higher risk than that generally considered to be appropriate for food products. 14 Practical implementation of the concept of an appropriate level of protection The SPS Agreement does not contain explicit provisions which oblige a Member to determine its appropriate level of protection, although there is an implicit obligation to do so. In practice, and for various reasons, Members are not always able to indicate precisely their appropriate level of protection. In such cases, the appropriate level of protection may be determined on the basis of the level of protection reflected in the sanitary or phytosanitary measures in place. Therefore, to further the practical implementation of this provision, the following guidelines address the selection and use of measures. This is without prejudice to the other provisions of the SPS Agreement which relate to measures, which the Committee may decide to address separately. 14 Examples which were identified during the negotiation of this provision include the consumption of alcoholic beverages, or substantial consumption of some traditional foods such as smoked fish, or of varieties of fish known to be toxic. 11
B.1. A Member should establish clear and effective communication and information flows within and between the authorities responsible for the determination of appropriate levels of protection, and those responsible for the selection and implementation of sanitary or phytosanitary measures designed to achieve the appropriate level of protection. Since the concept of appropriate level of protection is applied in practice through sanitary or phytosanitary measures, communication and transparency between the government authorities responsible for the selection and implementation of sanitary or phytosanitary measures and those responsible for the determination of the appropriate level of protection is an important element in enhancing consistency. B.2. A Member should establish common approaches or consistent procedures for use by the authorities assessing risks and evaluating the measures which might be applied to achieve the desired levels of protection. In particular, a common approach should be developed with respect to risks affecting human life or health, a common approach for consideration of risks to animal life or health, and a common approach for risks to plant life or health. Clearly identified, comprehensive and consistent procedures for assessing risks and for evaluating measures to reduce risk to acceptable levels will assist a Member to be more consistent in the application of its appropriate level of protection. What a Member is comparing are the measures against the risks posed by potential hazards to human, animal or plant life or health. Risk in the context of the SPS Agreement refers to the likelihood that an adverse event (pest or disease) will occur and the magnitude of the associated potential consequences on plant or animal life or health of the adverse event, or to the potential for adverse effects on human or animal life or health from food-borne risks. (See paragraph 4, Annex A of the SPS Agreement.) Accordingly, categorizing risks as "similar" must include a comparison of both the relevant likelihoods and the corresponding consequence. To facilitate comparison of levels of protection considered appropriate in different situations, Members may wish to categorize the various hazards they are examining into groups of what they consider to be similar. To the extent possible, risk should be assessed using the principles and procedures developed by the relevant international standard-setting organizations, taking into account the nature of the hazards in question. B.3. A Member should compare any proposed measure intended to achieve the appropriate level of protection in a particular situation with other sanitary or phytosanitary measures it has taken, or is considering, with regard to human life or health, to animal life or health, and plant life or health in situations which present sufficient common elements so as to render them comparable. Since the concept of an appropriate level of protection is applied through the selection and implementation of a sanitary or phytosanitary measure (or measures), such a comparison can be useful to ensure the consistency of the proposed measure with any 12
previous measures designed to achieve the same level of protection in situations which present sufficient common elements so as to render them comparable. B.4. A Member should routinely review existing measures applied to achieve its appropriate level of protection in accordance with the objectives of guideline A.5, taking also into account current decisions and developments. In undertaking this review, a Member may wish to give priority to the review and revision, as necessary, of the measures applied to achieve the appropriate levels of protection reviewed in accordance with guideline A.5. B.5. In considering a measure to achieve an appropriate level of protection in a particular situation, a Member should determine whether a relevant international standard, guideline or recommendation exists, and if it does, whether adoption of it would achieve the Member's appropriate level of protection. Comparisons with the manner in which an international standard, guideline or recommendation would address a particular risk may assist a Member in clarifying its own decision. Significant differences in the measure applied by a Member to address assessed risk compared to the measures that would result from the application of a relevant international standard, guideline or recommendation, may encourage the Member to reconsider whether it is acting in accordance with its obligations under the SPS Agreement. B.6. In considering a proposed measure to achieve its appropriate level of protection in a particular situation, a Member may find it helpful to examine measures applied by other Members facing similar risks and situations. Notwithstanding that there is no obligation for a Member to harmonize its measures with those of other Members, significant differences in the measures applied by a Member in order to address a particular risk compared to the measures applied by other Members facing similar risks and situations, and in particular measures which are less restrictive of trade, may prompt the Member to reconsider whether it is acting consistently with its obligations under the SPS Agreement. The Member should in particular compare its proposed measure with those applied by other Members seeking a similar level of protection from risks. 13
B.7. A Member may consider seeking expert advice on the selection and implementation of sanitary and phytosanitary measures to achieve its appropriate level of protection. Advice may be sought from recognized, qualified experts, and could include commenting on any potential discriminatory trade effects arising from specific sanitary and phytosanitary measures. A Member may seek assistance from the relevant international standard-setting organizations in identifying appropriate experts. 14