Institutionen för samhällsvetenskap

Institutionen för samhällsvetenskap EU:S KAMP MOT TERRORISMEN ETT HOT MOT DESS EGNA VÄRDEGRUNDER? Kandidatuppsats Statsvetenskap 41-60p Höstterminen 2005 Författare: Jhimmy Liljekrantz Handledare: Stefan Höjelid

Abstract Title: EU:s kamp mot terrorismen ett hot mot dess egna värdegrunder? Minor Thesis Author: Jhimmy Liljekrantz Tutor: Stefan Höjelid Växjö University, December 2005. The aim of this study is through a policy analysis to illuminate the decisions that the EU has taken to respond to the terrorist attacks in the US, Madrid and London and through this analysis try to explain the problem of each decision and find out if these decisions might risk the individual rights of the European Union s citizens. In order to reach this purpose the following questions are to be answered: In what way has the EU s decision-making process, regarding its fight on terrorism, been affected by the terrorist attacks in Madrid and London? What consequences may the EU s decisions against terrorism have on the individual rights? The method that has been used is qualitative studies of literature and the main material is overarching policy documents from the EU. The conclusions are that the bombings in Madrid and London have increased the speed of the decision-making process and more areas have been included in the union s fight against terrorism. If individual rights are at risk by the union s decisions there are reasons to be concerned. But my conclusion is that the European Union has to have strong and effective instruments to answer to the threat of terrorism. Keywords: Terrorsim, EU, Policy analysis, Individual rights, Decision-making process 2

Innehållsförteckning 1. Introduktion... 4 1.1 Bakgrund/Inledning... 4 1.2 Problemområde... 6 1.3 Syfte... 7 1.4 Frågeställningar:... 7 1.5 Avgränsning... 8 1.6 Disposition... 9 2. Teorianknytning... 10 2.1.1 Policyanalys... 10 2.1.2 Varför just den rationalistiska modellen?... 11 2.1.3 Problemfasen... 12 2.1.4 Alternativfasen... 13 2.1.5 Rekommendationsfasen... 13 2.1.6 Beslutsfasen... 14 2.1.7 Genomförandefasen... 14 2.1.8 Utvärderingsfasen... 14 2.1.9 Återföringsfasen... 15 2.2 Val av teorianknytning... 15 2.2.1 Hierarkianalys... 17 3. Definitioner... 18 3.1 Definition av terrorism... 19 3.2 EU:s definition av terrorism enligt Europeiska Unionens rambeslut den 13 juni 2002.. 20 3.3 Offensiv antiterrorism... 22 3.4 Defensiv antiterrorism... 23 4. Metod... 24 4.1 Material... 24 4.2 Val av metod... 24 4.3 Källkritik... 25 5. Resultatredovisning... 27 5.1 11 september, 2001 ett startskott i EU:s kamp mot terrorismen... 27 5.1.1 Policyanalys av EU:s beslut efter 11 september... 29 5.2 Madrid ett europeiskt 11 september?... 30 5.2.1 Policyanalys av EU:s beslut efter terrordåden i Madrid... 32 5.3 London terroristbekämpningens vägskäl?... 33 5.3.1 Policyanalys av EU:s beslut efter terrordåden i London... 35 5.4 EU:s strategi mot terrorism ett reellt mål?... 36 5.5 En kamp med ett rättfärdigt mål men med medel som undergräver legitimiteten?... 37 5.5.1 Arresteringsordern... 37 5.5.2 Förslag om lagring av datakommunikation... 39 6. Analys med svar på frågeställningarna... 42 7. Slutdiskussion och egna reflektioner om ämnet... 46 3

1. Introduktion 1.1 Bakgrund/Inledning The right to safety and security is a fundamental concern for our citizens. Here we can show that Europe can and does deliver real benefits. We in the EU have a responsibility to rise to that challenge. This is not an area where we can fail them. 1 Terrorism har under början av 2000-talet blivit ett av de mest uppmärksammade globala hoten. 2 En del händelser de senaste åren har gjort att säkerheten i dagens värld drastiskt förändrats och med den även den Europeiska Unionens. Nya hotbilder har vuxit fram och medborgarna i västvärlden som tidigare såg sig trygga i sina stater kan nu ses som potentiella mål i terrorismens framfart. De tragiska händelserna i New York, Madrid och London är tydliga bevis på detta. Händelserna visar även på att man har fått revidera sin syn på vem det är som hotar västvärldens säkerhet och frihet. Hotet mot säkerhet och frihet ansågs tidigare komma från främmande makter, denna aktör har skiftats till en ny form av aktör. Man kan inte längre peka ut en form av aktör så som tidigare en stat, utan idag ses välorganiserade terroristorganisationer och grupper som ett mer hot mot den fria världen. Det känns naturligt att börja med terroristdåden i New York och Washington den 11 september 2001, där 2986 personer miste livet, eftersom det var dessa händelser som fick upp världens ögon för vad terrorismen är kapabel till att göra. Detta ledde till att världens ledare var tvungna att tänka om i hänseendet av intern säkerhet. Av förklarliga skäl drev USA detta hårt i form av nya antiterroristlagar och ett nytt departement det så kallade Homeland Security Department som har till uppgift att bemöta terroristdåd med kärnvapen, biologiska och kemiska vapen. Hälso- sjukvårdsapparat, ambulans/brandväsende, polis, militär, flygväsende, gränskontroll, immigrationsmyndighet, vatten/elektricitetsverk, etc genomgick förändringar. Samtliga dessa förändringar har satt sina tydliga spår i det amerikanska samhället, där myndigheternas makt har väsentligt ökat över de enskilda medborgarna. Patriot Act har gjort det lättare för myndigheterna att arrestera människor, göra husrannsakan, samt gjort det möjligt att ta del av privat information så som personliga e-post, privat korrespondens och 1 Clarke, Charles (Storbritanniens Justitieminister), Tal till Europaparlamentet 7 september 2005. 2 Terrorism lyfts fram som det främsta hotet mot EU:s säkerhet i den europeiska säkerhetsdeklarationen, A Secure Europe in a Better World (2003, s 4) och mot USA i den amerikanska nationella säkerhetsstrategin, National Security (2002, bl.a. s 3) 4

telefonsamtal. Detta har fått en del kritik från flera människorättsorganisationer som varnar att detta kan medföra risker för att kränka medborgarnas fri- och rättigheter. 3 Denna utveckling har även satt sina spår inom EU, där man kan se liknande tendenser av olika grad i de olika medlemsstaterna där Storbritannien är den stat som gått längs. Det har även fattats en rad beslut inom EU som ska fungera som riktlinje för medlemsstaterna att följa bl.a. genom rambeslutet att motverka terrorism och den europeiska arresteringsordern. Händelserna den 11 september fick EU att börja agera i sin kamp mot terrorismen där en handlingsplan presenterades för utökat polisiärt samarbete och regler för visum. Dock bör man se senare händelser som skedde inom EU gränser då rösterna höjdes om en enad kamp i bekämpningen mot terrorismen. Händelserna som jag syftar på här är naturligtvis bombningarna i Madrid den 11 mars 2004 och London den 7 juli 2005. Att sådana händelser var möjliga att genomföra i två av Europas huvudstäder var en tydlig signal om att EU:s förberedelser hade fortskridit alltför långsamt. För att påskynda tillämpningen av åtgärderna sattes en tidplan upp där medlemsstaterna var tvungna att följa. Några av åtgärderna var bl.a. inrättandet av en särskild tjänst i EU:s ministerråd för att få en övergripande syn samt att koordinera insatserna mot terrorismen samt en uppdatering och utökning av EU:s handlingsplan i bekämpningen mot terrorism. Den Europeiska Polisbyrån, European Police Office (EUROPOL) 4 har fått utökade befogenheter där bl.a. en särskild terroristenhet har inrättats. Numera har organisationen förutom internationell brottslig även terrorism som ett av sina prioriterade arbetsområden. Polisbyrån ska kunna stödja utredningar om terrorism i medlemsländerna. Att se hur denna utveckling har formats av olika händelser är intressant ur olika aspekter. Det visar inte minst hur olika händelser som i detta fall de olika terroristdåden har påskyndat en utveckling som vi inte kan förutsäga hur den kommer att sluta. Redan idag höjs ett varningens finger att denna utveckling kan komma att leda till ett storebrorssamhälle där den Europeiska Unionen bryter mot sin egen konvention för mänskliga rättigheter i sin skyndsamhet att lagstifta mot terrorismen. Ett samhälle där kampen mot terrorismen är så pass viktig att det är värt att åsidosätta de mänskliga rättigheterna, om bara för en kort tid. 3 http://www.freedomhouse.org/research/freeworld/2003/countryratings/usa.htm 2005-11-03 4 European Police Office kommer hädanefter benämnas EUROPOL 5

1.2 Problemområde Uppsatsens utgångspunkt är att studera utvecklingen av EU:s handlingsplan mot terrorism. Det är själva processen av beslut och lagförslag inom ramen för Rättsliga och inrikes frågor som berör terroristbekämpningen som skall studeras. Här bör man fundera på två frågor. Vilka förslag som beslutats om samt vilka effekter besluten har för den enskilda individen. EU:s effekter på säkerhet i Europa bör förstås mot bakgrund av unionens inre utveckling. EU skapades som ett fredsprojekt för att binda de forna ärkefienderna Frankrike och Tyskland samman och därmed omöjliggöra nya storkrig i Europa. Unionens grundidé är att skapa nätverk mellan medlemsstaterna och gemensamma institutioner för fred, säkerhet och välfärd. Syftet är att skapa gemensam europeisk säkerhet genom att undanröja orsakerna till krig och terrorism. Resultatet är att karaktären på förhållandet mellan Europas stater har omvandlats från säkerhetspolitik till att likna inrikespolitisk funktionell problemlösning. Att genom ett ökat samarbete inom det polisära området visa att brotts- och terroristbekämpning ej går att lösa hos individuella stater. Terrorism är inte knuten till en stat eller ett område utan kan ske överallt, i vilken stat som helst. Ett integrerat samarbete över nationella gränser är ett framsteg i kampen mot den globaliserade terrorismen. Detta samarbete som fördjupats mellan EU:s medlemsstater har visat sig vara framgångsrikt och den tidigare motviljan från olika underrättelsetjänster att dela med sig av sin information har mjukats upp. Bombdåden i Madrid och London har påskyndat implementeringen av EU:s antiterroristlagar och ramverk i medlemsstaterna. Denna skyndsamhet har setts som nödvändig för att kunna så snabbt som möjligt förhindra att nya terroristdåd planeras eller genomförs. EU har alltid framhållit de individuella fri- och rättigheterna som framgår i Europakonventionen, den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Att då EU påskyndar lagstiftning om hårdare antiterroristlagar kan riskera att man förbiser de individuella fri- och rättigheterna. Detta är något som många nationella och internationella människorättsorganisationer redan varnar för. De ser det integrerade säkerhetssamarbetet och ökade befogenheter till myndigheter som ett hot mot medborgarnas fri- och rättigheter. Denna utveckling är något som jag ser som intressant att undersöka, hur myndigheterna kräver hårdare lagstiftning för att förhindra terrorism och samtidigt bibehålla säkerheten, något som majoriteten av 6

medborgarna säkerligen skulle ge sitt bifall till. Men till vilket pris ska detta ske? Ska medborgarna vara beredda på att låta sin integritet bli kränkt av myndigheterna för att motverka terrorism? Detta är en problematik som det finns många uppfattningar om, där många anser att vi är på väg mot ett storebrorssamhälle där myndigheterna kommer att kunna kartlägga alla medborgares privatliv och kränka den personliga integriteten. Genom att den Europeiska Unionen skyndar på lagstiftning och beslut om ramverk för att motverka terrorism, kan detta medföra en risk att man förbiser den egna konventionen om mänskliga rättigheter? 1.3 Syfte Syftet med uppsatsen är att genom en policyanalys belysa processen kring EU:s handlande mot terrorism och hur denna har utvecklats. Genom att presentera utvecklingen och vilka faktorer som spelat, kommer det att förhoppningsvis leda till en tydligare bild av på vilket sätt Unionen deltar i kampen mot terrorismen samt belysa om unionen i sin kamp genomför åtgärder som förbiser eller riskerar att förbise sina egna konventioner om mänskliga rättigheter. 1.4 Frågeställningar: På vilket sätt har EU:s beslutsprocess rörande kampen mot terrorism påverkats av dåden i Madrid och London? Vilka konsekvenser kan Europeiska Unionens åtgärder mot terrorismen få för den enskilda individen och dennes rättigheter? 7

1.5 Avgränsning Jag har valt att begränsa min uppsats i tre avseenden. Dessa berör tidsperiod, material och omfånget av EU:s handlande mot terrorism. Framför allt berör jag ämnet som handlar om unionens kamp mot terrorism, dess utveckling och vilka händelser som gjort det till ett alltmer framträdande och prioriterat område. Min studie kommer främst att handla om utvecklingen av EU:s beslutsprocess i handlandet mot terrorism inom dagens tredje pelare, Generaldirektoratet för rättsliga och inrikes frågor. När det gäller tidsperioden som studien kommer att omfatta har jag valt att främst se på utvecklingen av som stäcker sig från februari 2001 fram till november 2005. Anledningen till varför jag valt denna period är att det är under denna specifika period som jag hävdar att den mesta utvecklingen av EU:s åtgärder mot terrorism har skett. Under denna period har vissa händelser varit mer framträdande än andra, jag kommer således övergripande diskutera huruvida dessa händelser har haft betydelse för utvecklingen av beslutsprocessen. Materialet kommer att avgränsas till skriftliga källor, så som officiella beslut och fördragstexter formulerade av Europeiska rådet och Ministerrådet. Urvalet har begränsats till de beslut som Europeiska rådet och Ministerrådet fattat i samband med de framträdande händelserna, terroristdåden i USA, Madrid och London. I diskussionen om huruvida EU:s agerande i terrorismfrågan kan riskera att förbise dess egna konvention om mänskliga rättigheter eller inte, har jag medvetet valt två framträdande åtgärder som EU beslutat om eller vill besluta om. Detta anser jag ger en tydlig bild av huvudståndpunkterna i kritiken mot EU:s arresteringsorder samt förslaget till beslut om lagring av tele- och datakommunikation. Jag har avsiktligt valt bort begreppet demokrati i diskussionen om den personliga integriteten och huruvida denna skulle hotas i och med att EU skulle få större befogenheter i kampen mot terrorismen. 8

1.6 Disposition Uppsatsen delas in i sju kapitel där första kapitlet inleds med en inledning och bakgrund samt diskuterar mitt problemområde, varav jag därefter presenterar mitt syfte, mina frågeställningar och avgränsningen. I kapitel två presenterar jag mitt teorietiska ramverk som består av en förklaring av policyanalys. Det finns även en förklaring till varför jag valt en policyanalys. Kapitlet avslutas med en applicering av hierkianalys på mitt valda ämne. Kapitel tre består av de definitioner som jag anser vara relevanta att återge för att få en förståelse av EU:s kamp mot terrorismen. Kapitel fyra återger en redogörelse för hur jag gått tillväga för att utföra mig studie. Metoden som jag valt redovisas samt en diskussion om materialet samt källkritik. I kapitel fem genomför jag min policyanalys i samband med att empirin presenteras. Kapitel sex är en analys av ämnet som helhet där mina frågeställningar besvaras samt egna diskussioner om det aktuella ämnet. Det sista kapitlet, kapitel sju, diskuteras egna tankar och idéer om utvecklingen av EU:s kamp mot terrorism. 9

2. Teorianknytning 2.1.1 Policyanalys Premfors skriver i sin bok att policyanalysen syftar till att utveckla professionell kunskap om offentliga handlingslinjer och program. 5 Bokens syfte är att vara en introduktion till området policyprocess. I boken belyser Premfors olika synsätt, metoder och metoder i anslutning till policyprocessens olika faser. I begreppet policy inbegrips olika åtgärder som vidtas för att förverkliga offentliga riktlinjer eller program. Enligt Premfors får det inte handla om mycket begränsade åtgärder eller enstaka beslut utan det är snarare en kedja av beslut. Det är kedjan som är en policy, en enskild länk är det inte. Den egentliga betydelsen av termen analys är ungefär isärtagande. Att analysera ett problem innebär att man på olika sätt delar in det i olika komponenter och betraktar en i taget. Detta är förstås det vanliga tillvägagångssättet vid all systematisk tankeverksamhet. Ordet policy kan användas som utryck för en programförklaring, en uppsättning uttryckligen deklarerade riktlinjer för en verksamhet. 6 Inom statsvetenskapen handlar det nästan alltid om en offentlig policy, och så även i denna uppsats. Policyprocessen är den process som visar hur ett beslut kommer till och sedan genomförs. Till skillnad mot en konventionell utredning innebär policyanalysen en viss teoretisk utgångspunkt i beslutsprocesser som en sammanhängande kedja. Analys av policyprocessen kan förenklat sägas fokusera på politiska besluts orsaker, innehåll och konsekvenser. Policyanalysen kan vidare beskrivas i termer av analys av eller analys för policy. Analys av policy syftar till att öka förståelsen för hur de olika stegen i policyprocessen har genomförts och strävar efter att besvara frågan: varför blev det som det blev? Syftet med analys för policy är däremot att söka identifiera lösningar till samhälleliga problem. Policyanalys kan alltså vara både deskriptiv (beskriva kunskap om policyprocessen) och preskriptiv (söka förbättra policyprocessen genom att tillföra systematisk kunskap). I den här uppsatsen handlar det om att öka förståelsen för varför det blev som det blev och den är alltså deskriptiv till karaktären. 5 Premfors, Rune, Policyanalys, 1989 baksida 6 Ibid. s 9-10 10

Ofta får termen policy även inbegripa skilda åtgärder, som vidtas för att förverkliga offentliga riktlinjer eller program. Faran i denna process är att man vid sönderdelningen kan förlora uppfattningen om helheten. I en problemanalys finns alltid risken för en så kallad suboptimering, det vill säga att man löser olika delproblem på ett optimalt sätt men att dessa dellösningar sammantaget förhindrar en optimal lösning på hela problemet. Därför bör begreppet analys omfatta både en sönderdelning och ett senare ihopfogande av delarna i ett delvis annorlunda mönster. Premfors beskriver några olika modeller för policyprocesser, den rationalistiska, den begränsat rationalistiska, den inkrementalistiska, garbage can, och normativ optimistiska modellen. Premfors själv utgår från den rationalistiska modellen vilken kännetecknas av följande egenskaper: En dominerande beslutsfattare. Entydiga stabila mål. Klar åtskillnad mellan mål och medel. Fullständig information om samtliga medel/alternativ och deras konsekvenser. Beslut tas i form av optimering. 7 2.1.2 Varför just den rationalistiska modellen? Övriga policyprocessmodeller som Premfors beskriver har det gemensamt att de modifierar flera av eller alla egenskaperna för den rationalistiska modellen i varierande grad. Modellerna är den begränsat rationalistiska modellen, den inkrementalistiska modellen, garbage can modellen samt den normativoptimistiska modellen. 8 En huvudtes i Premfors bok är att analysprocessen bör vara en integrerad del i policyprocessen i stort. Detta motiverar Premfors med att en analytiker bör vara medveten om att de flesta policyprocesser stämmer illa med enkla föreställningar om rationell problemlösning. 9 7 Premfors, s 41-42 8 Ibid. s 41-43 9 Ibid. s 44-46 11

Det finns ett stort antal modeller när det gäller policyprocessens faser. Vissa innehåller fem faser, andra upp till tio faser. De framställs ofta genom olika figurer såsom cykler, snurror, spiraler etc. Fördelen med att dela upp policyprocessen i faser är att det är enklare att analysera en fas i taget. Men faserna är inte är isolerade från varandra och det kan ske en viss återkoppling mellan dem, eftersom de ofta är samma aktörer som är delaktiga i de olika skeendena. Vissa av faserna kan även pågå parallellt. Den här uppsatsen kommer att fokusera på problemfasen, beslutsfasen och implementeringsfasen. Premfors presenterar en fasmodell för policyprocessen och dessa faser kan variera i antal från fem upp till tio. Premfors har i sin bok valt att redovisa sju faser i sin modell: 1. Problem 2. Alternativ 3. Rekommendation 4. Beslut 5. Genomförande 6. Utvärdering 7. Återförande 10 2.1.3 Problemfasen I denna fas identifieras och struktureras policyproblemet. När det gäller identifiering av problemet skiljer Premfors på problemsökning och problemval. I samband med problemsökning aktualiseras metoder och tekniker av ett slag som närmast har att göra med individers och offentliga organisationers generella förmåga att effektivt inhämta information. Ambitionen är att identifiera problem så tidigt som möjligt. Problemval är enligt Premfors den troligaste uppgiften för en analytiker. Om problemidentifiering främst handlar om att välja rätt problem, eller snarare rätt problemområde, så gäller problemstrukturering uppgiften att beskriva eller om man så vill strukturera problemet rätt. Premfors beskriver detta något förenklat som att göra en snabbversion av analysen i sin helhet eller åtminstone fram till rekommendationsfasen. 11 10 Premfors, s 44 11 Ibid. s 44-56 12

2.1.4 Alternativfasen I denna fas söks och värderas alternativa lösningar. Avseende alternativsökning framhålls kreativiteten hos problemsökaren. Premfors betonar dock att kreativiteten inte är allt vid alternativsökning. Vid efterföljande värdering av alternativen är det viktigt att bara ta med ett mycket begränsat antal förslag till lösning av det aktuella policyproblemet. Lämpliga metoder vid alternativsökning som beskrivs av Premfors är synectics och brainstorming. När Premfors behandlar alternativvärderingen betonar han att de analytiska aktiviteter som inbegrips inte avser att leda ända fram till det formella beslutsfattandet. 12 Premfors delar in tillvägagångssättet vid alternativvärdering i olika metodfamiljer: Framtidsbedömningar 13 Beslutsanalys 14 Kostnadsnyttoanalys 15 2.1.5 Rekommendationsfasen Här bestämmer sig analytikern för en eller ibland ett fåtal alternativ och kommunicerar detta med val av handlingslinjer. 16 Policynanalytikern skall här efter bästa förmåga tala om vad som bör göras, det vill säga peka ut och argumentera för det bästa alternativet. 17 Premfors påpekar att klara, konsistenta och generella mål är en bristvara i policyprocessen. För att klara sin uppgift att koppla samman mål och alternativens egenskaper måste policynanalytikern därför utveckla sina egna kriterier. Dessa kriterier är i normalfallet en tolkning av uppdragsgivarens mål men de går också tillbaka till analytikerns egna insikter om och värderingar kring i policyprocessen ofta förekommande kriteriertyper och deras egenskaper; ekonomisk effektivitet och rättvis fördelning, valfrihet, flexibilitet och förutsägbarhet, medborgaranalytikern, politisk och administrativ genomförbarhet samt politiska ideologier och etiska system. 18 12 Premfors, s 57-68 13 Ibid. s 70-73 14 Ibid. s 73-76 15 Ibid. s 76-82 16 Ibid. s 44 17 Ibid. s 87 18 Ibid. s 90-101 13

Det finns inga undergörande metoder för att värdera framtagna alternativ utifrån framtagna konsekvenser och kriterier. Premfors redovisar istället något som han kallar för enkla verktyg: tumregelmetoder som parvisa jämförelser och satisfiering. 19 2.1.6 Beslutsfasen I denna fas är det beslutsfattaren som fattar det formella beslut om val av alternativ, det vill säga det formella, legitimerade beslutet om en viss policy. I den här fasen nedtonas analytikerns roll till förmån för beslutsfattaren, men helt utan uppgifter är den förre inte t.ex. genom uppdrag om förnyad analys eller analys inom beslutsorganens ram. 20 Premfors definierar beslutsfasen som de aktiviteter som förekommer i och i omedelbar närhet till det formella beslutsfattandet i politisktadministrativa organ. 21 2.1.7 Genomförandefasen Denna fas domineras av handling det vill säga aktiviteter som följer på det formella beslutet och pågår tills en handlingslinje eller ett program omsatts i praktisk verksamhet snarare än analys, men här finns också många analysuppgifter. 22 Ett exempel på policyanalytikerns roll som Premfors lyfter fram är att bidra till att förverkliga intentionerna bakom det formella beslutet eller att belysa svårigheterna med implementationen av det formella beslutet om det ingår i uppdraget. 23 2.1.8 Utvärderingsfasen Då frågan ställs hur det har gått blir processen återigen analystung och analytikern ibland en aktör. 24 I denna fas försöker man att ta reda på om en handlingslinje eller ett handlingsprogram uppfyllt de förväntningar som vägledde det formella beslutet eller andra aktörers förväntningar i samband med detta beslut varvid analytikerna återigen är en viktig aktör. 25 19 Premfors, s 101-110 20 Ibid. s 44 21 Ibid. s 118 22 Ibid. s 44 23 Ibid. s 129 24 Ibid. s 44 25 Ibid. s 141 14

2.1.9 Återföringsfasen I denna fas dras slutligen konkreta och handlingsrelevanta lärdomar för framtiden av vad som hittills skett ibland på basis av analys. 26 Premfors diskuterar tre återföringstyper: 1. Fortsättning 2. Förändring 3. Avveckling Fortsättning innebär att en handlingslinje eller ett program i allt väsentligt fortsätter som förut. Förändring innebär att en handlingslinje eller ett program ges en ändrad inriktning i något väsentligt avseende. Avveckling är den mest sällsynta typen av återföring. 27 2.2 Val av teorianknytning Tre av Premfors sju faser går att omsätta på uppsatsens frågeställningar för att strukturera och analysera uppsatsen: 1. Problem 2. Beslut 3. Genomförande Faserna utvärdering, återföring, alternativ och rekommendation studeras inte med motivet att processen med att skriva en policyanalys om EU:s beslut och lagstiftande åtgärder är att belysa själva processen och besluten som är resultatet av den. Jag har dock valt att presentera samtliga faserna i redogörelsen för begreppet policyanalys, detta för att få en helhetssyn på begreppet. Med ovanstående argument som stöd väljs därför Rune Premfors policyanalys som teoretisk utgångspunkt och teori för studien. Den anser jag kan vara ett stöd för att studera processens olika faser vid framtagandet av en gemensam europeisk handlingsplan mot terrorism. Premfors faser kan på ett logiskt sätt strukturera uppsatsens syfte vars svar skall ge en bild av processen och dess resulterande beslut 26 Premfors, s 44 27 Ibid. s 147-152 15

För att tydliggöra förståelsen av beslutsprocessen har jag valt att utifrån Premfors presentera en problemstrukturering. Jag väljer att göra detta eftersom jag anser att analysera problematiken är det väsentliga när jag vill förstår beslutsprocessen och besluten som är resultaten utav den. Premfors presenterar fem olika metoder för problemstrukturering. Här väljer jag metoden hierarkianalys eftersom jag anser att denna metod är den mest applicerbara i min policyanalys av beslutsprocessen. Enligt Premfors har hierarkianalys som främsta syfte att på ett enkelt sätt klassificera olika typer av orsaker till att ett policyproblem har uppstått. Dess främsta bidrag är att göra orsaksanalysen praktiskt. Det sker genom att en distinktion görs mellan tre typer av orsaker: möjliga, plausibla och påverkbara. 28 28 Premfors, s 58 16

2.2.1 Hierarkianalys Problemet är en central del som kommer att analyseras i de beslut som EU fattat i dess kamp mot terrorismen, väljer jag att här ge en utförlig beskrivning av vad som innebär med hierkianalys. Hierarkianalysen sammanfattas på följande sätt: Syfte: Identifiering av möjliga, plausibla och manipulerbara orsaker Procedur: Logisk indelning och klassificering av orsaker Fokus: Individ Kriterium: Logisk konsistens 29 SYFTE PROCEDUR FOKUS KRITERIUM Identifiering av möjliga, plausibla och manipulerbara orsaker Logisk indelning och klassificering av orsaker Individ Logisk konsistens I min studie om EU:s beslutsprocess om dess handlande mot terrorism avser jag att applicera hierarkianalysen på detta sätt: SYFTE PROCEDUR Terroristdåden i framför allt Madrid och London Beskriva beslutsprocessen i en kronologisk ordning, hur denna påverkats av bombdåden FOKUS EU:s beslutsprocess i kampen mot terrorism KRITERIUM Logisk konsistens 29 Premfors, s 57 17

3. Definitioner I min studie där jag kommer att belysa processen av EU:s handlande mot terrorism är just terrorism ett stående tema. I och med detta så anser jag att det är av vikt att förklara innebörden av begreppet terrorism. Det finns många olika definitioner om vad som avses med terrorism. Anledningen till detta är att varje enskild stat har olika aspekter om vad som innebär med terrorism och egna lagstiftningar som därmed följer; t.ex. vissa stater med totalitärt styre kan anse att politiska grupper som motsätter sig den totalitära regimen, stämpla dessa grupper att vara terrorister. Andra faktorer som kan spela en roll när man definierar vem eller vilka som är terrorister är den politiska kultur, religion eller den historiska aspekten i en stat. Jag väljer här att återge hur olika författare definierar begreppet terrorism. Därefter avser jag att ge den officiella definitionen som EU har och vad den innebär. Definitionen ligger till grund för Europeiska Unionens Råd rambeslut om bekämpandet av terrorism vilket beslutades den 13 juli 2002. Således är det denna definition jag väljer att ha som den centrala då min studie behandlar EU:s bekämpande av terrorism. Därefter följs en definition av vad som avses med bekämpning av terrorism, det vill säga defensiv respektive offensiv antiterrorism. 18

3.1 Definition av terrorism Terrorism är en reaktion mot ett felaktigt användande av makt, så som staten mot medborgare eller vice versa, där någon part tillgriper en form av terrorism för att nå sina mål. Enligt Mueller är terrorristattacker mot oskyldiga civila ett sätt att tvinga en stat till underkastelse, vilket är skillnaden mellan terrorister och frihetskämpar där frihetskämpar ej tillgriper våld mot civila som inte det primära målet. 30 Att främst ha civila som mål är också vad som särskiljer terrorism och krigshandlingar. 31 Att veta om en handling är terrorism eller inte krävs att få klarhet utifrån två orsaker, det första vem gjorde det, det andra hade de något politiskt budskap med sin handling. Det är nödvändigt att veta vem och varför, för att då kan det diskuteras om vad som finns att för att motarbeta och förhindra framtida terrorism. 32 Kampen mot terrorismen kan indelas i två typer av åtgärder, den defensiva och den offensiva. Jag väljer här att särskilja de två för att tydligare beskriva de olika åtgärder och vad de innebär. Sedermera kommer jag fortsättningsvis i min studie att använda antiterrorism i dess hela betydelse, det vill säga både de defensiva - och offensiva åtgärderna. Målsättningarna med de båda åtgärden är gemensamma genom att förhindra, avskräcka terroristattacker samt att arrestera misstänkta terrorister. 30 Mueller i Das & Kratcoski, Meeting the challenges of global terrorism prevention..,, 2003 s 4 31 Combs, Terrorism in the twenty-first century, 1997 s 10 32 Jenkins, Images of terror: what we can and can t know about terrorism, 2003 s 6 19

3.2 EU:s definition av terrorism enligt Europeiska Unionens rambeslut den 13 juni 2002 Artikel 1 Terroristbrott och rättigheter och grundläggande principer 1. Varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att de uppsåtliga handlingar som avses i punkterna a-i och som genom sin art eller sitt sammanhang allvarligt kan skada ett land eller en internationell organisation skall betraktas som terroristbrott i enlighet med brottsbeskrivningarna i nationell lagstiftning, när de begås i syfte att - injaga allvarlig fruktan hos en befolkning, - otillbörligen tvinga offentliga organ eller en internationell organisation att utföra eller att avstå från att utföra en viss handling, eller - allvarligt destabilisera eller förstöra de grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturerna i ett land eller i en internationell organisation, a) angrepp mot en persons liv som kan leda till döden, b) allvarliga angrepp på en persons fysiska integritet, c) människorov eller tagande av gisslan, d) förorsakande av omfattande förstörelse av en regeringsanläggning eller offentlig anläggning, transportsystem, infrastruktur, inklusive datasystem, en fast plattform belägen på kontinentalsockeln, en offentlig plats eller privat egendom, som kan komma att utsätta människoliv för fara eller förorsaka betydande ekonomiska förluster, e) kapning av luftfartyg och fartyg eller andra kollektiva transportmedel eller godstransportmedel, f) tillverkning, innehav, förvärv, transport, tillhandahållande eller användning av skjutvapen, sprängämnen eller kärnvapen, av biologiska eller kemiska vapen, samt, när det gäller biologiska och kemiska vapen, forskning och utveckling, g) utsläpp av farliga ämnen eller orsakande av brand, översvämningar eller explosioner, vilka utsätter människoliv för fara, h) att störa eller avbryta försörjningen av vatten, elkraft eller andra grundläggande naturresurser, när detta utsätter människoliv för fara, i) hot om att utföra någon av de handlingar som räknas upp i punkterna a-h. 20