SVEA HOVRÄTT Mark- och miljööverdomstolen YTTRANDE 2013-09-26 Stockholm Dnr 430/13 Miljödepartementet m.registrator@regeringskansliet.se michael.lofroth@regeringskansliet.se Remiss av betänkandet Långsiktigt hållbar markanvändning, del 1 (SOU 2013:43) Regeringskansliets dnr M2013/1659/Nm Sammanfattning Mark- och miljööverdomstolen avstyrker föreslagen ändring i 30 skogsvårdslagen. Mark- och miljööverdomstolen avstyrker förslaget till ny skogsvårdsförordning då det har sådana brister och oklarheter att förslaget i allt väsentligt måste omarbetas. 30 skogsvårdslagen Utredningen föreslår att hänsyn fortsättningsvis ska tas till sociala värden vid skötsel av skog. Vidare föreslås Skogsstyrelsen få bemyndigande att föreskriva vilka hänsyn som ska tas med avseende på detta värde (47 12 föreslagen förordning). Det är oklart vad utredningen avser att åstadkomma med införandet av hänsynstagandet till sociala värden vid skogsskötsel. Utredningen beskriver för det första inte närmare vad som utgör ett skogligt socialt värde. I utredningen definieras begreppet på skilda sätt. Exempelvis skriver utredningen på s. 139 att det handlar om natur, kultur, rekreation och friluftsliv m.m. och på s. 165 möjligheter till umgänge, estetik eller rekreation. Vad gäller kunskapsläget om skog och sociala värden hänvisas till en kommande sammanställning som Skogsstyrelsen har i uppdrag att ta fram (s. 139). Inte heller konsekvenserna av att införa ett nytt hänsynstagande vid skötsel av skog är utredda. I den delen hänvisar utredningen till att konsekvenserna bör utredas av Skogsstyrelsen i samband med framtagande av föreskrifter på området. Mark- och miljööverdomstolen bedömer att den hänsyn som redan enligt gällande bestämmelser ska tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid skötsel av skog i vart fall till stor del omfattar de intressen Box 2290, 103 17 Stockholm Besöksadress: Birger Jarls torg 16, Riddarholmen Telefon: 08-561 670 00 Fax: 08-21 93 27 svea.hovratt@dom.se www.svea.se Expeditionstid: Måndag-fredag 08.00-15.00
2 som utredningen exemplifierar som sociala värden. Mot bakgrund av att behovet av den föreslagna förändringen inte är utrett, att begreppet inte är tydligt definierat, att konsekvenserna av det lagda förslaget inte är belysta och att bemyndigandet till Skogsstyrelsen att meddela närmare föreskrifter med avseende på dessa värden är helt oinskränkt (föreslagen förordning 47 12) avstyrker Mark- och miljööverdomstolen ändringen. Ekolandskap Utredningen föreslår en ny skyddsform för större sammanhängande landskapsområden Ekolandskap. Skyddsformen föreslås få legalt stöd genom att länsstyrelsen ska besluta om att områdena ska utgöra samrådsområden enligt 12 kap. 6 miljöbalken. Utredningen fokuserar på utpekandet av området geografiskt och att området ska ha betydelse för de ekologiska sambanden. Mark- och miljööverdomstolen vill klargöra att alla verksamheter och åtgärder som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön (med vissa närmare angivna undantag) redan idag är samrådspliktiga enligt 12 kap. 6 miljöbalken. Det som medför att hela landet eller ett visst geografiskt område kan pekas ut som särskilt samrådsområde är att man på förhand konstaterar att vissa särskilda slag av verksamheter eller åtgärder i området bedöms medföra sådan skada att anmälningsplikt är befogad. De specifika verksamheterna/åtgärderna som riskerar medföra sådan skada på naturmiljön i just det aktuella området måste alltså anges redan i förordnandet. När det är fråga om att införa anmälningsplikt i så stora områden som utredningen avser (minst 1 350 000 hektar) är det av vikt att de anmälningspliktiga verksamheterna och åtgärderna är väl avgränsade och att anmälningsplikten framstår som starkt motiverad. Utredningen analyserar inte närmare vilka verksamheter eller åtgärder den avser att säkerställa en förhandsbedömning av genom samrådsplikten. Det enda som anges är att det kan vara fråga om mer omfattande åtgärder i landskapet som innebär en förändrad markanvändning och att det inte bör vara fråga om sådana skogsbruksåtgärder som Skogsstyrelsen redan är tillsynsmyndighet för (s. 92 not 16). För Mark- och miljööverdomstolen framstår det som tveksamt att förorda att de stora områdena som Ekolandskapen avses att bli, ska pekas ut som samrådsområden innan en ordentlig genomgång har gjorts av vilka verksamheter och åtgärder som avses. Det förefaller vidare inte korrekt att i sammanhanget prata om en ny skyddsform. Förslag till ny skogsvårdsförordning Bestämmelserna i den föreslagna förordningen har till stor del sitt ursprung i den nu gällande skogsvårdsförordningen (1993:1096). Mark-
3 och miljööverdomstolen har inte några synpunkter på de bestämmelser som redan finns i nuvarande förordning. Den föreslagna förordningen bygger på en relativt omfattande delegation till Skogsstyrelsen att utfärda närmare föreskrifter. I de bestämmelser som härrör från nu gällande förordning ligger delegationen till Skogsstyrelsen i de bestämmelser där respektive delegation sakligt sett hör hemma. Delegation till Skogsstyrelsen i de nytillkomna bestämmelserna har samlats i en bestämmelse, 47. Förordningen skulle vinna i systematik om ett av tillvägagångssätten valdes genomgående. Mark- och miljööverdomstolen anser att de nytillkomna bestämmelserna i förordningen så gott som genomgående uppvisar sådana brister och oklarheter att förslaget i allt väsentligt måste omarbetas. Utan ambition på fullständighet vill Mark- och miljööverdomstolen peka på följande. 38 - Formuleringen enligt beslut som framgår av bilaga är oklar. - Begreppet rödlistade bör definieras om det ska finnas med i förordningstexten. - Bestämmelsen kan förslagsvis snarare formuleras som att skador ska undvikas eller begränsas för växt- och djurarter enligt bilaga X till förordningen. 39 - Utredningen anför att bestämmelsen klargör vad som gäller utan att ambitionsnivån ändras (s. 134). Samtidigt redovisas att det nu gäller ett krav på att hindra eller begränsa skador i eller invid hänsynskrävande biotop. Utredningen föreslår att detta ändras till ett förbud mot åtgärder i hänsynskrävande biotop som på ett betydande sätt påverkar biotopen negativt (s. 136). För Mark- och miljööverdomstolen framstår detta som en skärpning av den hänsyn som krävs. - Med stöd av bemyndigandet i 30 skogsvårdslagen får föreskrifter som meddelas inte vara så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Mot bakgrund av detta är det nödvändigt att det införs en möjlighet till dispens/avsteg i det enskilda fallet från förbudet (jfr nedan i anslutning till 48 ). - Av författningskommentaren framgår att det i en bilaga ska beskrivas vad som avses med hänsynskrävande biotop. Detta framgår emellertid inte av bestämmelsen. - Även om förbudet inte är straffbelagt (utan föregående föreskrift eller förbud enligt 35 skogsvårdslagen) kan avverkning som sker i strid mot förbudet anses vara olaglig och medföra sanktioner enligt EU:s timmerförordning (Europaparlamentets och rådet förordning nr 995/2010). Mot denna bakgrund bör det åtminstone i författningskommentaren närmare diskuteras och ges beskrivningar av de åtgärder som bedöms kunna på ett betydande sätt påverka biotoper negativt och även diskuteras var gränsen ska gå för betydande påverkan.
4 40 - I utredningstexten anges att det i bilaga till förordningen ska beskrivas vilka träd som avses (s. 137). Detta framgår varken av författningstext eller av författningskommentaren. 41 - Uttrycket att minst tio träd per hektar ska lämnas kvar är oklart. Ska det efter avverkning finnas tio träd per varje enskilt hektar eller räcker det att det t.ex. finns kvar trettio träd totalt om avverkningen omfattar tre hektar även om det på något av dessa hektar inte finns tio träd? - Av författningskommentaren framgår att kravet på tio bevarade träd inkluderar sådana träd som lämnats kvar med stöd av 39 och 42. Detta bör framgå direkt av bestämmelsen. - Även här anges att det ska finnas en bilaga knuten till bestämmelsen. Det framgår emellertid inte av bestämmelsen. 44 - Avses här de hänsynskrävande biotoper som anges i 39 (och med stöd av den bestämmelsen föreskriven bilaga)? På motsvarande sätt som anförts beträffande 39 är det fråga om ett förbud vilket dels torde kräva att en möjlighet till dispens införs, dels höjer kraven på tydlighet i fråga om vad förbudet omfattar. 47 - Mark- och miljööverdomstolen kan inte se att det finns bemyndigande att föreskriva att Skogsstyrelsen generellt sett får meddela föreskrifter rörande återställningsåtgärder vid skada till följd av skogsbruksåtgärd (punkt 9). Bemyndigandet i 30 andra stycket skogsvårdslagen avser åtgärder som ska vidtas om föreskrifter enligt bestämmelsens första stycke inte har följts. 47 9 i föreslagen förordning avser återställandeåtgärder vid skada, oavsett om föreskriven hänsyn tagits eller inte, och går alltså längre än bemyndigandet medger. Även om skogsägaren tar all den hänsyn som anges i föreskrifterna skulle skada kunna uppkomma. 48 - Bestämmelsen är oförståelig. 39 och 44 uppställer förbud utan möjlighet till dispens. Ska åtgärder som är förbjudna enligt dessa bestämmelser ändå få vidtas om föreskrifterna annars leder till avsevärt försvårande av pågående markanvändning? Som anmärkts ovan omfattar bemyndigandet i 30 skogsvårdslagen inte meddelandet av föreskrifter som är så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Straffbestämmelserna - Utredningen anger inte vilket bemyndigande den stöder de föreslagna straffbestämmelserna i förordningen på. 61 - Det föreslås bli straffbart att, med uppsåt eller av oaktsamhet, underlåta att vidta rimliga åtgärder för att förebygga en körskada. Mark- och miljööverdomstolen ifrågasätter uttrycket rimliga i bestämmelsen. Vilka åtgärder som varit rimliga för att förebygga
5 skada bör på ett tillräckligt sätt kunna beaktas vid den bedömning som ska göras i fråga om underlåtenheten varit culpös eller inte. Även friskrivningen i andra stycket för sådant som är allmänt vedertaget hör snarast hemma i bedömningen av om någon handlat oaktsamt eller inte. - I andra stycket talas om att behörig myndighet kan ha tillåtit förfarandet. Mark- och miljööverdomstolen har inte kunnat finna att det finns någon tillståndsprövning med avseende på skogsbruksåtgärder och därmed sammanhängande körning. Det framstår därför som oklart vad tillåtit syftar på. Vidare är det oklart vad som avses med begreppet förfarandet i stycket. - Om förfarandet kan anses försvarligt ska inte dömas till ansvar. Mark- och miljööverdomstolen avstyrker införandet av en sådan ny ansvarsfrihetsgrund. 62 - Brottet försvårande av natur- och kulturvårdskontroll handlar om att lämna en oriktig uppgift. Rekvisitet innebär att uppgiften ska vara oriktig när den lämnas. Författningskommentaren beskriver emellertid snarare det förhållandet att det ska vara straffbart att inte göra såsom man har uppgivit i ansökan, anmälan eller annan handling. Om man vill straffbelägga att någon inte tar den hänsyn som angetts enligt ingiven ansökan/anmälan bör straffbudet omformuleras. Övrigt Utredningen konstaterar att sanktioner med stöd av EU:s timmerförordning och utredningens förslag till sanktioner kan bli näraliggande och anför att det är angeläget att domstolarna vid sin bestämning av straff tar hänsyn till de totala sanktionernas storlek (s. 146). Mark- och miljööverdomstolen finner det anmärkningsvärt att frågan om dubbelbestraffning behandlas så lättvindigt. Förhållandet mellan den föreslagna förordningen och EU:s timmerförordning bör utredas ytterligare liksom problematiken kring eventuell dubbelbestraffning. I handläggningen av detta ärende har deltagit hovrättslagmannen Per- Anders Broqvist, hovrättsrådet Liselotte Rågmark, föredragande, och tekniska rådet Mikael Schultz. Per-Anders Broqvist Liselotte Rågmark