Förebyggande arbete i syfte att undvika mutor, korruption och oegentligheter

www.pwc.se Revisionsrapport Hans-Lennart Stenqvist Förebyggande arbete i syfte att undvika mutor, korruption och oegentligheter

Innehållsförteckning 1. Uppdraget... 1 1.1. Bakgrund och revisionsfråga... 1 1.2. Metod... 1 1.3. Dokumentationens struktur... 1 1.3.1. Reglementen och instruktioner/anvisningar... 2 1.3.2. Intern kontroll... 2 1.3.3. Riktade dokument... 3 1.3.4. Rutiner för att implementera, följa upp och utvärdera... 3 2. Inledning... 4 2.1. Definition av förebyggande arbete... 4 3. Granskningsiakttagelser... 5 3.1. Styrelsen har genomfört bedömningar av var i verksamheterna risker kan uppträda... 5 3.1.1. Granskningsmålet bedöms... 2 3.2. Kontroller genomförs av risker för oegentligheter... 2 3.2.1. Granskningsmålet bedöms... 2 3.3. Styrelsen har utarbetat riktlinjer för det förebyggande arbetet... 2 3.3.1. Granskningsmålet bedöms... 3 3.4. Det förebyggande arbetet genomförs enligt antagna riktlinjer/rutiner... 3 3.4.1. Granskningsmålet bedöms... 4 3.5. Uppföljning och rapportering sker till styrelsen... 4 3.5.1. Granskningsmålet bedöms... 4 3.6. Det finns en beredskap för händelser... 4 3.6.1. Granskningsmålet bedöms... 5 4. Slutsatser och kommentarer... 6 4.1. Intern kontroll räcker inte... 6 4.1.1. Förslag till åtgärd... 7 4.2. Att hålla frågan levande... 7 4.2.1. Förslag till åtgärd... 7 4.3. Att skapa förutsättningar för upptäckt... 7 4.3.1. Förslag till åtgärd... 8 4.4. Ett sammanhållet policydokument... 8 4.4.1. Förslag till åtgärd... 8 5. Revisionsfrågan besvaras... 9 5.1. Revisionell bedömning... 9 Motala kommuns revisorer

1. Uppdraget har på uppdrag av Motala kommuns revisorer granskat kommunstyrelsens arbete med att förebygga mutor, korruption och oegentligheter. 1.1. Bakgrund och revisionsfråga Bedrägerier och oegentligheter uppdagas med jämna mellanrum. De händelser som figurerat i media har bland annat medfört att uppmärksamhet riktats mot kommunernas förebyggande arbete i syfte att begränsa riskerna för att oegentligheter ska uppstå, med påföljd att förtroendet för kommunerna skadas. Revisionen kan peka på risker och på behovet av väl fungerande intern kontroll, samt pröva dess ändamålsenlighet. Med utgångspunkt i en riskanalys har revisorerna i Motala kommun beslutat att övergripande granska det särskilda ansvar som kommunstyrelsen har för arbetet med att förebygga korruption och oegentligheter. Revisionsfråga: Är kommunstyrelsens arbete med att förebygga korruption och oegentligheter ändamålsenligt? Revisionskriterier/Kontrollmål: Styrelsen har genomfört bedömningar av var i verksamheterna risker kan uppträda Kontroller genomförs av risker för oegentligheter Styrelsen har utarbetat riktlinjer för det förebyggande arbetet Det förebyggande arbetet genomförs enligt antagna riktlinjer/rutiner Uppföljning och rapportering sker till styrelsen Det finns en beredskap för händelser 1.2. Metod Granskningen genomförs i två steg: Steg 1: Intervjuer med ledande förtroendevalda/tjänstemän samt genomgång av styrdokument. Samtal/intervjuer har genomförts med kommunchef och kommunjurist. Granskning och bedömning av åberopad dokumentation. Genomförs i ett senare skede Steg 2: Granskning av hur arbetet i praktiken genomförs i organisationen. Intervjuer med förvaltningschefer samt uppföljning av rutiner. 1.3. Dokumentationens struktur Den samlade dokumentationen är omfattande och ger en bred bild av olika regler, instruktioner och policys i syfte att upptäcka, begränsa och åtgärda brister som kan leda till oegentligheter och felaktigheter. Motala kommuns revisorer 1 av 5

1.3.1. Reglementen och instruktioner/anvisningar 1) Gemensamma anvisningar för tjänsteresor Motala kommun (Dnr: 11/PN 0014) 2) Attestreglemente för Motala kommun (Dnr: 05/KS 0304) 3) Gemensamma tillämpningsanvisningar till Attestreglemente för Motala kommun (Dnr: Saknas) 4) Reglemente för representation (Dnr:10/KS 0227) 5) Redovisning av bisyssla inklusive checklista 6) Gemensamma anvisningar för kontanthantering (Daterad 2010-02-25) 7) Huvudreglemente för Motala kommuns nämnder (Antaget av kommunfullmäktige 2002-12-16, 36, gäller fr.o.m. 2003-01-01) 8) Instruktion för kommunalråd och oppositionsråd i Motala kommun (Dnr: 10/KS 0294) 9) Kommunstyrelsens delegationsordning (Antagen av kommunstyrelsen 2012-12-11 373, gäller fr o m 2012-12-11) 10) Reglemente för arvoden och ersättningar till förtroendevalda i Motala kommun (Dnr: 10/KS 0147) 11) Instruktion för kommunfullmäktiges ordförande (Antagen av kommunfullmäktige 2007-10-29, 173, gäller fr o m 2007-11-01.) 12) Reglemente för kommunstyrelsen (07/KS 0226) 13) Anvisningar till reseräkning (Ej daterad) 14) Rutiner för administration och handläggning av ärenden (Dnr: 11/KS 0216) 15) Rutiner för postöppning, diarieföring samt utlämnande av handling (Dnr: 12/KS 0051) 16) Undertecknande av handlingar inom kommunstyrelsens ansvarsområde (Dnr: 12/KS 0133) 17) Upphandlingspolicy och tillhörande riktlinjer (Daterad: 2012-01-25) 18) Regler för företagskort (KFS 2006:8) 19) Förteckning över gemensamma politiska styrdokument - ansvar och tidplan för uppföljning. 20) Introduktion 2013 kommunledningsförvaltingen. 21) Finanspolicy för Motala kommun (Antagen av KF 2007-10-29) 1.3.2. Intern kontroll 1) Tjänsteskrivelse 2013-01-31. Internkontroll för kommunstyrelsen 2012 samt förslag till ny internkontrollplan 2013. 2) Internkontroll. (Dokumentet är odaterat och det framgår inte vem som har utarbetat det, eller på vilken nivå i organisationen som det har fastställts. 3) Intern kontrollplan kommunstyrelsen 2010 4) Internkontrollrapport utfört av Claes-Göran Österlund och Kjell-Arne Karlsson på uppdrag av Kommunstyrelsen under 2012. 5) Internkontrollplan för kommunstyrelsen 2012 6) Internkontrollplan för kommunstyrelsen 2013 7) Tjänsteskrivelse 2013-01-13. Internkontroll för KLF bokslut 2012 (13/KS 0033) Motala kommuns revisorer 2 av 5

8) Tjänsteskrivelse 2013-03-08 Internkontroll 2012 9) Kommunstyrelsens internkontroll 2012 samt internkontrollplan för 2013 (KS 4912/KS 0282) 10) Internkontroll för Motala kommun 2012 samt plan 2013 (KS 66 13/KS 0033) 1.3.3. Riktade dokument 1) Gemensamma anvisningar kring oegentligheter i verksamheten (Dnr: 12/KS0079) 2) Gemensamma anvisningar mot mutor (Dnr: 11/KS 0253) 3) Etiska regler för kommunalt förtroendevalda i Motala kommun (Dnr 00/KK 0899) 1.3.4. Rutiner för att implementera, följa upp och utvärdera Det finns inte i något av de dokument som granskats angivet vilka rutiner som gäller för att säkerställa att arbetet med att implementera styrdokumentens innehåll fungerar. Det har inte heller redovisats rutiner för att säkerställa att kännedom om fastställda dokument upprätthålls. Motala kommuns revisorer 3 av 5

2. Inledning 2.1. Definition av förebyggande arbete Arbetet med att förebygga och förhindra mutor, korruption och oegentligheter bedrivs på olika nivåer i organisationen. Reglementen, instruktioner och policys har i första hand till uppgift att skapa ett ramverk som medför att berördas agande styrs upp och/eller begränsas, Regler för företagskort (KFS 2006:8) är ett exempel på detta. Den interna kontrollen syftar till att i ett brett perspektiv upptäcka felaktigheter och brister inom såväl den ekonomiska hanteringen som inom verksamheterna samt kontrollera följsamhet relativt beslut och fastställda mål. Utformningen av den interna kontrollen är inte författningsmässigt reglerad och kan därmed ha olika innehåll och omfattning från kommun till kommun. Klart är dock att den interna kontrollen för att fungera ständigt måste var föremål för utvärdering och utveckling. Traditionell intern kontroll har visat sig ha begränsade möjligheter att förebygga och upptäcka mut- och korruptionsbrott. För att öka organisationens möjligheter att motverka och upptäcka den här formen av kriminalitet /oegentligheter krävs som regel en fördjupad analys av var i verksamheten riskerna finns. Granskningens utgångspunkt har i första hand varit att fokusera på de särskilda åtgärder som kan orienteras till det svarta området i nedanstående modell. Motala kommuns revisorer 4 av 5

3. Granskningsiakttagelser 3.1. Styrelsen har genomfört bedömningar av var i verksamheterna risker kan uppträda Inom ramen för arbetet med intern kontroll beskrivs en generell bedömning av var i verksamheterna risker för oegentligheter kan föreligga: Risker kan vara av mycket varierande slag exempelvis: Obehörig person beställer varor eller tjänster Beställningar för eget bruk Elever får ej grundläggande kunskaper i skolan Uppgifter på fakturor manipuleras Faktura stämmer ej överens med avtalsvillkor Sekretessbelagda uppgifter lämnas ut till obehörig person Stöld av boendes medel inom omsorgen Felaktigt utbetalda löner Kassainkomster och kvitton försvinner Styrdokument efterlevs ej Avtal tillämpas felaktigt Dataintrång Kompetensbrist hos personalen Risker kan delas in i två grupper vad gäller intern kontroll det är externa risker och interna risker. Externa risker: Omvärldsrisker Finansiella risker Legala risker IT-baserade risker Interna risker: Verksamhetsrisker Redovisningsrisker IT-baserade risker Vidare framgår av tjänsteskrivelse daterad 2013-01-31 att fortlöpande riskbedömning genomförs och redovisas för styrelsen: Internkontroll för kommunstyrelsen 2012 samt förslag till ny internkontrollplan 2013 Sammanfattning Av kommunens internkontrollreglemente framgår att varje nämnd senast den 31 januari året efter verksamhetsåret ska lämna in en skriftlig rapport över genomförd internkontroll av verksamheten samt senast i januari månad varje år upprätta en internkontrollplan för innevarande års granskning/uppföljning av den interna kontrollen. Kommunledningsförvaltningen har i skrivelse daterad den 31 januari 2013 redovisat utfallet av genomförd internkontroll 2012 samt förslag till plan för kommunstyrelsens internkontroll 2013. Förslaget innehåller bl. a förslag till fortsatt uppföljning av gällande politiska styrdokument samt vissa kontroller inom området ekonomi. Styrelsens egna internkontrollanter har också redovisat sin kontrollrapport för 2012 och förslag till kontrollområden 2013. Motala kommuns revisorer 5 av 5

Av dokument 4 under punkten 1.3.2. ovan (Intern kontroll) framgår exempelvis att Upphandlingsenhetens arbetsrutiner, upphandlingar samt utvärderingar och beslut varit föremål för internkontroll som genomförts av styrelsen utsedda personer. 3.1.1. Granskningsmålet bedöms Kommunstyrelsen har genom sin förvaltning säkerställt att det finns rutiner för att återkommande, inom ramen för arbetet med intern kontroll, genomföra riskbedömningar. Särskilda riskbedömningar som är direkt att hänföra till risken för mutor, korruption och oegentligheter har inte framkommit. 3.2. Kontroller genomförs av risker för oegentligheter Av samma skrivelse framgår att kontroller genomförs och redovisas för styrelsen: Internkontroll för kommunstyrelsen 2012 samt förslag till ny internkontrollplan 2013 Sammanfattning Av kommunens internkontrollreglemente framgår att varje nämnd senast den 31 januari året efter verksamhetsåret ska lämna in en skriftlig rapport över genomförd internkontroll av verksamheten samt senast i januari månad varje år upprätta en internkontrollplan för innevarande års granskning/uppföljning av den interna kontrollen. Kommunledningsförvaltningen har i skrivelse daterad den 31 januari 2013 redovisat utfallet av genomförd internkontroll 2012 samt förslag till plan för kommunstyrelsens internkontroll 2013. Förslaget innehåller bl. a förslag till fortsatt uppföljning av gällande politiska styrdokument samt vissa kontroller inom området ekonomi. Styrelsens egna internkontrollanter har också redovisat sin kontrollrapport för 2012 och förslag till kontrollområden 2013. 3.2.1. Granskningsmålet bedöms Kommunstyrelsen har genom sin förvaltning säkerställt att det finns rutiner för att återkommande, inom ramen för arbetet med intern kontroll, genomföra kontroller inom områden där risker har identifierats. 3.3. Styrelsen har utarbetat riktlinjer för det förebyggande arbetet De av styrelsen antagna interna kontrollplanerna (se nedanstående exempel) kan, inom ramen för intern kontroll, betraktas som en form av riktlinjer för det förebyggande arbetet. Motala kommuns revisorer 2 av 10

Vidare föreligger vissa riktlinjer för det förebyggande arbetet i dokumenten 1-3 under punkten 1.3.3. ovan (Riktade dokument). 3.3.1. Granskningsmålet bedöms Samtliga redovisade dokument under punkten 1.3 ovan (Dokumentationens struktur) kan i någon mening sägas utgöra riktlinjer för det förebyggande arbetet. Samtidigt konstateras att mängden dokument gör det svårt att få en samlad bild av vilka riktlinjer som styrelsen särskilt utarbetat i syfte att förebygga mutor, korruption och oegentligheter. Den interna kontrollen, som har en vidare uppgift, ger dock intryck av att vara väl utvecklad med etablerade rutiner. 3.4. Det förebyggande arbetet genomförs enligt antagna riktlinjer/rutiner Av tjänsteskrivelse daterad 2013-01-13 (Dokument 7 under punkten 1.3.3 Intern kontroll) framgår att det förebyggande arbetet, i form av intern kontroll, genomförs enligt de av styrelsen fastställda riktlinjerna. Uppföljning Kommunledningsförvaltningen har i enlighet med bestämmelserna i internkontroll-reglementet, fastställda riktlinjer för uppföljning och av kommunstyrelsen för året fastlagd internkontrollplan (bilaga 1 och 2) genomfört följande kontroller: Motala kommuns revisorer 3 av 10

Ekonomisk uppföljning I bilaga 3 redovisas uppföljningen av de för kommunens nämnder gemensamma ekonomiska rutiner/system som ingår i kontrollplanen för 2012 d v s attestrutiner, ramavtalstrohet vid inköp och orderlösa fakturor. 3.4.1. Granskningsmålet bedöms Det förebyggande arbete som sker inom ramen för beslutad intern kontroll genomförs enligt antagna riktlinjer/rutiner. 3.5. Uppföljning och rapportering sker till styrelsen Av tjänsteskrivelse daterad 2013-01-13 (Dokument 7 under punkten 1.3.3 Intern kontroll) framgår vidare att resultatet av det förebyggande arbetet, i forma av intern kontroll, återrapporteras till styrelsen. Uppföljning Kommunledningsförvaltningen har i enlighet med bestämmelserna i internkontroll-reglementet, fastställda riktlinjer för uppföljning och av kommunstyrelsen för året fastlagd internkontrollplan (bilaga 1 och 2) genomfört följande kontroller: Ekonomisk uppföljning I bilaga 3 redovisas uppföljningen av de för kommunens nämnder gemensamma ekonomiska rutiner/system som ingår i kontrollplanen för 2012 d v s attestrutiner, ramavtalstrohet vid inköp och orderlösa fakturor. 3.5.1. Granskningsmålet bedöms Styrelsen har genom beslutad internkontrollplan och tillhörande rutiner säkerställt att resultaten av genomförd intern kontroll redovisas för styrelsen. 3.6. Det finns en beredskap för händelser Dokumentet Gemensamma anvisningar kring oegentligheter i verksamheten (Dnr: 12/KS0079) ger under rubriken Åtgärder vid upptäckt följande anvisningar: Om du upptäcker att någon inom förvaltningen gör någonting som kan betraktas som en brottslig gärning ska du rapportera detta till din chef. Rör dina iakttagelser enhetschef eller förvaltningschef tar du kontakt direkt med förvaltningschef respektive kommunchef. Rör iakttagelserna förtroendevalda kontaktar du förvaltningschef eller kommunchef. Motala kommuns revisorer 4 av 10

Enhetschefen ska omedelbart: Vidta åtgärder för att förhindra fortsatta oegentligheter Informera förvaltningschefen Informera personal Förvaltningschefen ska omgående: Informera kommunchefen om händelsen och ta kontakt med informationsfunktionen på kommunledningsförvaltningen för hjälp vid massmediekontakter. Ta kontakt med kommunrevisorerna för rapportering och eventuell hjälp med vidareutredning i frågan. Ta kontakt med personalenheten på kommunledningsförvaltningen för samråd om eventuell anställningsrättsliga åtgärder och information till berörd facklig organisation Göra polisanmälan om skälig misstanke om brott föreligger. Informera berörd nämnd. Informera berörd gruppledare i det fall det ör en förtroendevald. 3.6.1. Granskningsmålet bedöms Styrelsen har säkerställt att det finns en manual för hur medarbetarna skall agera vid misstanke/upptäckt av mutor, korruption och oegentligheter. Motala kommuns revisorer 5 av 10

4. Slutsatser och kommentarer 4.1. Intern kontroll räcker inte En rad olika dokument har redovisats och utgör i någon mening en del i det nät som skall förhindra korruption, mutor och oegentligheter. Samtidigt pekar en rad omständigheter på en utveckling som försvårar upptäckten av korruption, mutor och oegentligheter, exempelvis att allt fler tjänster upphandlas och därmed utförs av externa aktörer samt en ökad bolagisering av kommunal verksamhet. Regeringen beslutade den 16 juni 2011 att ge Statskontoret i uppdrag att ta fram ett samlat underlag som ger en bild av rättspraxis, forskning och uppfattningen om förekomsten av korruption i kommuner och landsting samt kommun- och landstingsägda företag. Uppdraget resulterade i rapporten: Köpta relationer om korruption i det kommunala Sverige (2012:20). Av utredningen framgår bland annat följande: Hur den interna kontrollen i kommuner och landsting ska gå till är inte författningsreglerat. För att kunna säkerställa att verksamheten bedrivs enligt mål och riktlinjer som fullmäktige har beslutat, samt enligt de krav som exempelvis finns i föreskrifterna, krävs det dock att den interna kontrollen innefattar flera moment. Med intern kontroll avses därför oftast nämndens bestämmelser om bland annat fördelning av ansvar och befogenheter, dels systematiska kontroller av organisation, redovisningssystem och administrativa rutiner. Syftet med den interna kontrollen är att undvika att det begås allvarliga fel. (Sidan 167.) Den interna kontrollen har således en mer omfattande funktion än att direkt fokusera på riskerna för mutor, korruption och oegentligheter. Ett effektivt, förebyggande arbete förutsätter en fördjupad riskanalys som bör besvara följande frågor: Var finns riskerna? Vilka är riskerna? Hur stora är riskerna? Hur kan man begränsa riskerna? Nedanstående sammanställning (Köpta relationer om korruption i det kommunala Sverige (2012:20)). Ger vid handen att relativt få korruptionsbrott upptäcks av den egna organisationen. Som framgår dominerar tips från privatpersoner. Sannolikt är det också i första hand tips från privatpersoner som ligger till grund för journalistkårens framskjutna plats. Motala kommuns revisorer 6 av 10

4.1.1. Förslag till åtgärd Styrelsen behöver som ett komplement till den interna kontrollen genomföra en fördjupad analys av var i verksamheterna risker för mutor, korruption och oegentligheter kan föreligga. 4.2. Att hålla frågan levande Det finns anledning att åter citera Statskontorets utredning: Vi har också undersökt uppfattningen om olika former av kunskapsstöd, exempelvis lokala riktlinjer, utbildning och kommunens kommunikation av bestämmelser. Vi har kunnat konstatera att vare sig kommuner eller landsting verkar vara särskilt bra på att förmedla information om bestämmelser oh riktlinjer. (Sidan 160.) Med utgångspunkt i de samtal som förts och de dokument som granskats torde även Motala kommun omfattas av ovanstående. 4.2.1. Förslag till åtgärd Styrelsen behöver säkerställa att det skapas rutiner för hur information om bestämmelser och riktlinjer återkommande skall föras ut i organisationen. 4.3. Att skapa förutsättningar för upptäckt Professor Lennart Lundquist konstaterar samtidigt att (Demokratins väktare 1996 och 1999) det är ett ökat antal anställda som anger att de inte skulle informera ledningen om de befarade eller upptäckte eventuella oegentligheter. Lundquist har myntat begreppet tystnadens förvaltning och menar att detta dels beror på rädsla Motala kommuns revisorer 7 av 10

för repressalier, dels på missriktad lojalitet. Lojalitet mot organisationen prioriteras framför lydnaden för lagen och hänsyn till medborgarna. Relativt få fall av oegentligheter upptäcks genom intern kontroll. Av nedanstående sammanställning framgår att anonyma tips dominerar som källa till upptäckt. 4.3.1. Förslag till åtgärd Dokumentet Gemensamma anvisningar kring oegentligheter i verksamheten (Dnr: 12/KS0079) ger vägledning, men bör kompletteras med rutiner som säkerställer att den som upptäckt, eller befarar inslag av mutor, korruption eller andra oegentligheter, kan framföra sina misstankar utan att behöva röja sin identitet. 4.4. Ett sammanhållet policydokument Som i flertalet kommuner är dokumentfloran som redovisas omfattande och inte helt lättillgänglig. 4.4.1. Förslag till åtgärd Det finns anledning at gå igenom dokumentfloran och i görligaste mån föra samman lämpliga dokument i ett övergripande policydokument. Om behov föreligger går det att hänvisa till specifika dokument. Motala kommuns revisorer 8 av 10

5. Revisionsfrågan besvaras Kommunstyrelsens arbete med att förebygga korruption och oegentligheter är inte helt ändamålsenligt. 5.1. Revisionell bedömning Granskningen är inte underlag för revisionell kritik av kommunstyrelsens arbete med att förebygga mutor, korruption och oegentligheter. Det finns anledning för kommunens revisorer att avvakta kommunstyrelsens åtgärder och när sådana vidtagits genomföra en uppföljande granskning som inkluderar steg två Motala kommuns revisorer 9 av 10

Ange datum Ange namn Projektledare Ange namn Uppdragsledare Motala kommuns revisorer 10 av 10