EUROPAPARLAMENTET 2009-2014 Utskottet för rättsliga frågor Ordföranden 22.1.2014 Paolo De Castro Ordförande Utskottet för jordbruk och landsbygdens utveckling BRYSSEL Angående: Yttrande över den rättsliga grunden för förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om djurhälsa (COM(2013)0260 C7-0124/2013 2013/0136(COD)) Med en skrivelse av den 9 januari 2014 begärde du i enlighet med artikel 37 i arbetsordningen att utskottet för rättsliga frågor skulle kontrollera lämpligheten i att lägga till artikel 13 i EUF-fördraget till den rättsliga grunden för förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om djurhälsa, eftersom det i AGRI-utskottet hade lagts fram ett ändringsförslag i detta syfte. Förslaget till förordning om djurhälsa (COM(2013)0260) lades fram av kommissionen på grundval av artiklarna 43.2, 114.3 och 168.4 b i EUF-fördraget och lämnades därefter till parlamentet i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Allmän bakgrund 1. Förslaget Detta förslag har lagts fram efter översynen av unionens djurhälsopolitik och till följd av den strategi för djurhälsa som utarbetades 2007. I den föreslagna förordningen fastställs bestämmelser avseende både landlevande och vattenlevande djur om förebyggande och bekämpning av djursjukdomar som kan överföras till djur eller till människor. Förslaget omfattar AL\1016360.doc PE527.959v01-00
bestämmelser om prioritering och förtecknande av sjukdomar som sannolikt kan få betydande konsekvenser (del I), tidigt påvisande, anmälan och rapportering av sjukdomar samt övervakning, däribland djurhälsobesök (del II), bestämmelser avseende medvetenhet om, beredskap inför och bekämpning av sjukdomar (del III), särskilt i fråga om utformningen av beredskapsplaner, vaccinering samt bekämpningsåtgärder som måste vidtas vid ett misstänkt eller bekräftat utbrott av vissa sjukdomar, bestämmelser om registrering och godkännande av anläggningar och transportörer, förflyttningar och spårbarhet av sändningar av djur, avelsmaterial och produkter av animaliskt ursprung (del IV), med skilda bestämmelser för landlevande djur, vattenlevande djur och andra djur, normer och krav som måste uppfyllas av tredjeländer som sänder djur, avelsmaterial, animaliska produkter och annat material som kan sprida djursjukdomar till unionen, i syfte att hindra introduktion av sjukdomar samt bestämmelser om export (del V), nödåtgärder som ska vidtas vid en nödsituation avseende sjukdom (del VI). 2. De aktuella rättsliga grunderna a) Den rättsliga grunden för förslaget Förslaget grundas på artiklarna 43.2, 114.3 och 168.4 b i EUF-fördraget. Dessa bestämmelser lyder enligt följande: Artikel 43.2 i EUF-fördraget 2. Europaparlamentet och rådet ska, i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet och efter att ha hört Ekonomiska och sociala kommittén, upprätta den gemensamma organisation av jordbruksmarknaderna som föreskrivs i artikel 40.1 och övriga bestämmelser som behövs för att uppnå målen för den gemensamma politiken för jordbruk och fiskeri. Artikel 114.3 i EUF-fördraget 3. Kommissionen ska i sina förslag enligt punkt 1 om hälsa, säkerhet samt miljö- och konsumentskydd utgå från en hög skyddsnivå och särskilt beakta ny utveckling som grundas på vetenskapliga fakta. Europaparlamentet och rådet ska också, inom ramen för sina respektive befogenheter, sträva efter att nå detta mål. Artikel 168.4 b i EUF-fördraget 4. [...] Europaparlamentet och rådet [ska], i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet och efter att ha hört Ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén, bidra till att de mål som anges i denna artikel uppnås genom att, för att klara av de gemensamma frågorna på säkerhetsområdet, [...] b) besluta om sådana åtgärder på veterinär- och växtskyddsområdet som direkt syftar till att skydda folkhälsan, b) Föreslagen ändring av den rättsliga grunden AGRI-utskottet har begärt ett yttrande av utskottet för rättsliga frågor om lämpligheten i att lägga till artikel 13 i EUF-fördraget till den rättsliga grunden för förslaget, eftersom det i AGRI-utskottet hade lagts fram ett ändringsförslag (ändringsförslag 69) i detta syfte. PE527.959v01-00 2/6 AL\1016360.doc
Ett parallellt ändringsförslag har lagts fram i ENVI-utskottet (ändringsförslag 192). Artikel 13 i EUF-fördraget har följande lydelse: Vid utformning och genomförande av unionens politik i fråga om jordbruk, fiskeri, transport, inre marknad, forskning och teknisk utveckling samt rymden ska unionen och medlemsstaterna fullt ut ta hänsyn till välfärd för djuren som kännande varelser, samtidigt som unionen och medlemsstaterna ska respektera medlemsstaternas lagar och andra författningar samt sedvänjor särskilt i fråga om religiösa riter, kulturella traditioner och regionalt arv. Analys Av domstolens rättspraxis framgår vissa principer för valet av rättslig grund. För det första är valet av korrekt rättslig grund av konstitutionell betydelse, med tanke på den rättsliga grundens följder i fråga om materiell behörighet och förfarande 1. För det andra ska varje institution enligt artikel 13.2 i EU-fördraget handla inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats genom fördraget 2. För det tredje ska, enligt domstolens rättspraxis, valet av rättslig grund för en rättsakt inom gemenskapen [ ] ske utifrån objektiva kriterier, som kan bli föremål för domstolsprövning. Bland dessa kriterier ingår bland annat rättsaktens syfte och innehåll 3. När det gäller frågan om fler än en rättslig grund gäller slutligen följande: Om bedömningen av en gemenskapsåtgärd visar att det finns två avsikter med denna åtgärd eller att den har två beståndsdelar, och om en av dessa kan identifieras som den huvudsakliga eller avgörande avsikten eller beståndsdelen, medan den andra endast är av underordnad betydelse, måste rättsakten ha en enda rättslig grund, nämligen den som krävs med hänsyn till den huvudsakliga eller avgörande avsikten eller beståndsdelen 4. Om det finns flera avsikter med en rättsakt eller den har flera beståndsdelar som har ett sådant samband att de inte kan åtskiljas utan att den ena är sekundär och indirekt i förhållande till de andra, måste rättsakten å andra sidan antas med stöd av de olika bestämmelser i fördraget som är relevanta i sammanhanget 5. Kommissionen har föreslagit artiklarna 43.2, 114.3 och 168.4 b i EUF-fördraget och förklarar detta val av rättslig grund på följande sätt 6 : Artikel 43 i EUF-fördraget utgör den rättsliga grunden för EU:s lagstiftning om den gemensamma jordbrukspolitiken och utgör även grunden för veterinärlagstiftningen genom att EU:s djurhälsopolitik betraktas som en del av den gemensamma jordbrukspolitiken. 1 Yttrande 2/00 om Cartagenaprotokollet, REG 2001, s. I-9713, punkt 5; mål C-370/07, kommissionen mot rådet, REG 2009, s. I-8917, punkterna 46 49; yttrande 1/08, allmänna tjänstehandelsavtalet, REG 2009, s. I-11129, punkt 110. 2 Mål C-403/05, parlamentet mot kommissionen, REG 2007, s. I-9045, punkt 49, och däri angiven rättspraxis. 3 Senast i mål C-411/06, kommissionen mot parlamentet och rådet, REG 2009, s. I-7585. 4 Mål C-42/97, parlamentet mot rådet, REG 1999, s. I-0868, punkterna 39 40; mål C-36/98, Spanien mot rådet, REG 2001, s. I-779, punkt 59; mål C-211/01, kommissionen mot rådet, REG 2003, s. I-8913, punkt 39. 5 Mål C-165/87, kommissionen mot rådet, REG 1988, s. I-5545, punkt 11; Mål C-178/03, kommissionen mot Europaparlamentet och rådet, REG 2006, s. I-107, punkterna 43 56. 6 COM(2013)0260, motiveringen, s. 4. AL\1016360.doc 3/6 PE527.959v01-00
Artikel 114 i EUF-fördraget utgör den rättsliga grunden för inrättandet av den inre marknaden och dess funktion och för tillnärmning av bestämmelser om detta. Artikel 168 i EUF-fördraget om hälsoskydd gäller skydd av folkhälsa, även från skadliga faktorer som rör djurhälsa. Denna artikel har utgjort den rättsliga grunden för veterinära åtgärder som direkt syftar till att skydda folkhälsan. För att fastställa om detta val av rättslig grund är lämpligt, är det enligt principerna i domstolens rättspraxis de föreslagna åtgärdernas syfte och innehåll som är avgörande, och om den rättsliga grunden utgörs av flera artiklar är det avgörande huruvida det finns flera avsikter eller flera beståndsdelar av samma betydelse i den föreslagna akten. Artikel 43.2 i EUF-fördraget utgör den allmänna rättsliga grunden för den gemensamma jordbrukspolitiken, enligt vilken parlamentet och rådet förutom organisationen av jordbruksmarknaderna ska upprätta de övriga bestämmelser som behövs för att uppnå målen för den gemensamma politiken för jordbruk och fiskeri. Som mål i förslaget nämns För att garantera [...] en rationell utveckling av jordbruks- och vattenbrukssektorn samt för att öka produktiviteten (skäl 4) och en hållbar jordbruks- och vattenbruksproduktion (artikel 1.2 a i). En av de avgörande faktorerna för att en sjukdom ska upptas på förteckningen över sådana sjukdomar som sjukdomsspecifika bestämmelser om förebyggande och bekämpning av sjukdom ska tillämpas på är om sjukdomen i fråga inverkar på jordbruksproduktion, vattenbruksproduktion eller närliggande sektorer inom ekonomin (artikel 5.2 a ii och artikel 6.1 b i). Vidare har ett antal veterinära åtgärder, som det aktuella förslaget ska ersätta (se artikel 258), grundats på tidigare artikel 37 i EG-fördraget, som nu har ersatts av artikel 43 i EUF-fördraget. I fråga om syfte och innehåll kan den föreslagna förordningen därför betraktas som en åtgärd som omfattas av den rättsliga grunden för den gemensamma jordbrukspolitiken. När det gäller den rättsliga grunden för den inre marknaden, artikel 114 i EUF-fördraget, anför kommissionen att ett av målen för den föreslagna lagstiftningen är att bidra till förverkligandet av den inre marknaden (skäl 4) och en effektivt fungerande inre marknad (artikel 1.2 a) ii). De föreslagna åtgärderna syftar klart och tydligt till att underlätta handeln med djur och animaliska produkter inom den inre marknaden. Registrering och godkännande enligt förslagen i del IV i förordningen är klassiska instrument för den inre marknaden. Den föreslagna förordningen kan därför även räknas som en åtgärd för att förverkliga en fungerande inre marknad. Artikel 114 måste således ingå i den rättsliga grunden 1. I artikel 168.1 i EUF-fördraget anges det allmänna målet att unionen ska säkerställa en hög hälsoskyddsnivå för människor. Mot denna bakgrund anges det i artikel 168.4 i EUF-fördraget att Europaparlamentet och rådet ska besluta om specifika åtgärder i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet, nämligen harmoniseringsåtgärder för att klara de gemensamma frågorna på säkerhetsområdet (artikel 168.4). I artikel 168.4 b nämns särskilt åtgärder på veterinär- och växtskyddsområdet som direkt syftar till att skydda folkhälsan. 1 För fullständighetens skull vore det kanske lämpligt att ange hela artikel 114 och inte enbart artikel 114.3 i EUF-fördraget som rättslig grund för den föreslagna förordningen, eftersom artikel 114.3 i EUF-fördraget i sig inte innehåller någon rättslig grund utan endast föreskriver att kommissionen i sina förslag enligt artikel 114.1 i EUF-fördraget om hälsa, säkerhet samt miljö- och konsumentskydd ska utgå från en hög skyddsnivå. PE527.959v01-00 4/6 AL\1016360.doc
Det aktuella förslaget behandlar gemensamma angelägenheter i fråga om säkerheten för folkhälsan när det gäller djursjukdomar som kan överföras till djur eller till människor, och det innehåller särskilda veterinära åtgärder som direkt syftar till att skydda folkhälsan. På flera ställen i förslaget anges att ett av syftena med denna förordning är att skydda folkhälsan (skälen 2 och 4 samt artiklarna 5.2 a i) och 6.1 b ii). Specifika åtgärder på det hälsopolitiska området är exempelvis bestämmelser om tidigt påvisande, anmälan och rapportering av sjukdomar samt om medvetenhet om och bekämpning av sjukdom. Eftersom föreslaget till förordning innehåller åtgärder som hänför sig till den gemensamma jordbrukspolitiken, den inre marknadens funktion och skyddet av folkhälsan, verkar det lämpligt att basera förslaget på motsvarande bestämmelser i EUF-fördraget, dvs. artiklarna 43.2, 114 och 168.4 b i EUF-fördraget. I fråga om ett eventuellt tillägg av artikel 13 i EUF-fördraget till den rättsliga grunden anges följande i motiveringen till ändringsförslag 69 i AGRI-utskottet: Införande av en uttrycklig hänvisning till artikel 13 i EUF-fördraget och djurskydd. I det identiska ändringsförslaget 192, som lagts fram i ENVI-utskottet, citeras innehållet i artikel 13 i EUF-fördraget i motiveringen. I artikel 13 fastställs som allmän princip och mål för unionen och medlemsstaterna att de fullt ut ska ta hänsyn till välfärd för djuren vid utformningen och genomförandet av unionens politik inom vissa områden. Det föreskrivs emellertid inga specifika åtgärder eller förfaranden för detta, utan det ingår i avdelning II i EUF-fördraget (Allmänna bestämmelser). I artikel 13 i EUF-fördraget fastställs således ett mål, men artikeln anger ingenting om antagandet av åtgärder. Den utgör ingen rättslig grund. Den relevanta rättsliga grund som ger unionen befogenhet enligt principen om tilldelade befogenheter måste härstamma från specifika bestämmelser i fördraget, medan de mål som fastställs i artikel 13 i EUF-fördraget måste beaktas när dessa befogenheter utövas. Sammanfattningsvis förefaller det onödigt att artikel 13 i EUF-fördraget tas med i en hänvisning såsom en del av den rättsliga grunden. Om det av politiska skäl skulle visa sig vara önskvärt att i den aktuella förordningen framhäva betydelsen av artikel 13, skulle det eventuellt kunna göras genom en hänvisning till denna artikel i skälen, vilket har föreslagits exempelvis i ändringsförslag 5 (från ENVI-utskottet) och ändringsförslag 1 (från PECH-utskottet). I sitt meddelande av den 15 januari 2014 kommer även parlamentets rättstjänst fram till slutsatsen att det inte är lämpligt att lägga till artikel 13 i EUF-fördraget till den rättsliga grunden för förslaget. Rekommendation från utskottet för rättsliga frågor Vid utskottssammanträdet den 21 januari 2014 behandlade utskottet för rättsliga frågor detta ärende. Utskottet beslutade då enhälligt 1 att rekommendera att den rättsliga grunden för 1 Följande ledamöter var närvarande vid slutomröstningen: Raffaele Baldassarre, Sebastian Valentin Bodu, Françoise Castex, Christian Engström, Marielle Gallo, Giuseppe Gargani, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Sajjad Karim, Klaus-Heiner Lehne, Eva Lichtenberger, Antonio Masip Hidalgo, Alajos Mészáros, Angelika AL\1016360.doc 5/6 PE527.959v01-00
förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om djurhälsa bör vara artiklarna 43.2, 114 och 168.4 b i EUF-fördraget, utan tillägg av artikel 13 i EUF-fördraget. Med vänlig hälsning Klaus-Heiner Lehne Niebler, Bernhard Rapkay, Evelyn Regner, Francesco Enrico Speroni, Rebecca Taylor, Alexandra Thein, Axel Voss, Cecilia Wikström, Tadeusz Zwiefka. PE527.959v01-00 6/6 AL\1016360.doc