Stockholm den 25 februari 2015 Justitiedepartementet 103 33 Stockholm Remissyttrande Utkast till proposition Ändringsprotokoll nr 15 Nya regler för att öka Europadomstolens effektivitet Sammanfattning 1. Europadomstolens uppdrag är att i enlighet med artikel 53 i Europakonventionen sätta miniminivån för skyddet av fri- och rättigheter i Europa. Domstolen fullgör sitt uppdrag genom att granska klagomål mot medlemsstaterna. För att reformer av konventionssystemet ska vara legitima måste de bidra till Europadomstolens fullgörande av sitt uppdrag. 2. Mot den bakgrunden motsätter sig Centrum för rättvisa förslaget att minska tidsfristen att klaga till Europadomstolen från sex till fyra månader. En dylik ändring skulle enligt Centrum för rättvisa inte bidra till en effektivare domstol men däremot riskera att vara kontraproduktiv och öka inslagen av formalism i domstolens handläggning. 3. Centrum för rättvisa motsätter sig även den föreslagna utökningen av möjligheterna att avvisa mål. Bestämmelsen som möjliggör avvisning av mål där den klagande inte lidit avsevärt men har redan i nuläget bidragit till rättsosäkerhet. Genom att ta bort kravet på vederbörlig inhemsk prövning Centrum för rättvisa Skeppsbron 20 Box 2215 103 15 Stockholm Tel. 08-693 03 80 Fax 08-693 03 89 info@centrumforrattvisa.se www.centrumforrattvisa.se Org.nr. 802412-1215 Bankgiro 900-1538 Plusgiro 90 01 53-8 kommer osäkerheten kring innebörden av bestämmelsen att ytterligare öka utan att för den sakens skull ha någon nämnvärd positiv effekt på domstolens effektivitet. Förslaget går dessutom stick i stäv med subsidiaritetsprincipen och sänder en märklig signal till såväl medlemsstaterna som dessas invånare att mänskliga rättigheter och
grundläggande friheter kan kränkas trots att den enskilde lider men så länge den drabbade inte lider avsevärt men. 4. Centrum för rättvisa är av uppfattningen att utkastet till proposition inte heller ger några övertygande skäl till att genomföra dessa två förändringar. 5. I övrigt ställer sig Centrum för rättvisa positivt till utkastet till proposition, särskilt till att ge kammaren utökade möjligheter att hänskjuta mål till stora kammaren för att på så sätt effektivisera processen och garantera stora kammarens praxisbildande funktion. Principerna om subsidiaritet och konventionsstaternas bedömningsmarginal synliggörs 6. Centrum för rättvisa delar bedömningen som görs i utkastet till proposition att tillägget inte innebär någon materiell förändring. Europadomstolen har de senaste åren lagt stor tyngd vid subsidiaritetsprincipen genom att särskilt trycka på medlemsstaternas skyldighet att tillgodose rätten till effektiva rättsmedel enligt artikel 13 i Europakonventionen. Svenska domstolar, särskilt de högsta instanserna, har hörsammat detta och har framförallt utvecklat möjligheten för enskilda att begära skadestånd för kränkningar av rättigheter i Europakonventionen. 7. Förekomsten av tillgängliga och effektiva rättsmedel på inhemsk nivå är det enskilt effektivaste sättet att avlasta Europadomstolens arbetsbörda. Det utgör därtill en viktig komponent för enskildas möjligheter att i praktiken tillgodogöra sig sina rättigheter. Att medlemsstaterna har en bedömningsmarginal är också en naturlig följd av att frågan i första hand avgörs på inhemsk nivå. Det är inte realistiskt att Europadomstolens praxis ger svar i detalj på alla tänkbara frågeställningar som kan uppstå vid en inhemsk prövning. Europakonventionen och Europadomstolens praxis utgör dessutom ett minimiskydd och det står de enskilda medlemsstaterna fritt att lägga sig på en högre nivå till förmån för enskildas rättighetsskydd (jfr NJA 2012 s. 1038, p. 15). 2
Tidsfristen för att ge in klagomål till Europadomstolen minskas från sex till fyra månader 8. Centrum för rättvisa motsätter sig förslaget att minska tidsfristen att klaga till Europadomstolen från sex till fyra månader. Centrum för rättvisa ställer sig frågande till det i propositionen angivna syftet att klagofristen ska anpassas till inhemska överklagandefrister och att en kortare klagofrist är rimlig med hänsyn till den tekniska utvecklingen. 9. De rättssäkerhetsskäl som motiverar korta överklagandefrister på inhemsk nivå gör sig enligt Centrum för rättvisa inte gällande vid klagomål till Europadomstolen. Domstolens uppgift är att sätta miniminivån för fri- och rättighetsskyddet i Europa och att övervaka att dessa fri- och rättigheter respekteras. Europadomstolen fullgör detta uppdrag framförallt genom att pröva klagomål från enskilda. Ett klagomål till Europadomstolen, vilket även utkastet till proposition framhåller, utgör inget överklagande i vanlig mening. Ett inhemskt avgörande vinner laga kraft oaktat klagofristen till Europadomstolen. De högsta rättsliga instanserna i Sverige ger inte heller någon hänvisning till möjligheten att vända sig till Europadomstolen och översänder inte akten i målet till Europadomstolen. Centrum för rättvisa har därför svårt att se varför fristen att klaga till Europadomstolen ska harmoniseras med inhemska överklagandefrister. 10. Enligt Centrum för rättvisa kan det vidare vara kontraproduktivt att påskynda de ställningstaganden och förberedelser som ett klagomål till Europadomstolen kräver. För de allra flesta, även för advokater, är det en ovanlig åtgärd att vända sig till Europadomstolen. Endast ett fåtal advokater har tidigare erfarenhet av att vara ombud inför Europadomstolen. När Centrum för rättvisa blivit kontaktade av enskilda och juridiska ombud ställer de ofta grundläggande praktiska frågor om hur rättsprocessen i Europadomstolen går till. Ett klagomål till Europadomstolen kräver också kunskap om och förståelse av den omfattande praxis som finns. För den som funderar på att vända sig till Europadomstolen krävs därför inte obetydliga överväganden och förberedelser innan man skickar in ett klagomål. 3
11. Vidare har Europadomstolen den 1 januari 2014 infört ett nytt klagoformulär och radikalt ändrat möjligheterna att på administrativ väg (dvs. utan beslut av en domare) avfärda klagomål enligt regel 47 i domstolens arbetsordning. Detta ställer ytterligare krav på de klagande att inom klagandefristen inkomma med ett formellt oklanderligt och i sak mycket grundligt genomarbetat klagomål. 12. Enligt Europadomstolens årliga statistik för 2014 har antalet mål som avfärdats på administrativ väg ökat från 13 650 under 2013 till 25 100 under 2014. I hälften av de mål som avfärdades på administrativ väg under 2014 grundades avfärdandet på regel 47 i domstolens arbetsordning. Det kan jämföras med att domstolen avgjorde 83 675 mål under 2014 (Analysis of statistics 2014, Council of Europe, January 2015, s. 4 och 6). Även erfarna advokater har fått sina klagomål avfärdade på denna grund. 13. Det egentliga syftet bakom förslaget att förkorta klagofristen till Europadomstolen liksom den ökade möjligheten att avfärda mål på administrativ väg synes vara att möjliggöra för Europadomstolen att snabbt kunna göra sig av med mål utan att behöva ta ställning till om klagomålet är välgrundat eller inte. 14. De senaste åren har det varit ett stort bekymmer att Europadomstolen har brottats med stora balanser. Det är dock viktigt att hålla i åtanke att problemet främst berott på väldigt många klagomål riktade mot en handfull stater. Mer än hälften av alla klagomål är riktade mot fyra medlemsländer: Ukraina, Italien, Ryssland och Turkiet. Sedan ungefär två år tillbaka har dock balanserna blivit avsevärt bättre. Den enskilt viktigaste reformen som påskyndat handläggningen i Europadomstolen är att enklare klagomål efter ikraftträdandet av tilläggsprotokoll 14 kan avvisas av en ensam domare istället för, som tidigare, en kommitté om tre domare. Det är en reform som kan ifrågasättas ur ett rättssäkerhetsperspektiv men som då ansågs vara en nödvändighet för att Europadomstolens framtid inte skulle stå på spel. 15. Centrum för rättvisa tror inte att ytterligare åtgärder som syftar till att effektivisera handläggningen är påkallade i nuläget. Detta särskilt med 4
beaktande av att en ändring till nackdel för den enskilde blir svår att återkalla. 16. Centrum för rättvisa ser också en risk att, på samma sätt som Europadomstolens långa handläggningstider har påverkat domstolens anseende negativt, den här typen av formalism på lång sikt skuggar Europadomstolens anseende som Europas yttersta garant för skyddet av fri- och rättigheter. En ändring görs i bestämmelsen om att domstolen ska avvisa ett klagomål om klagande inte har lidit avsevärt men av en konventionskränkning 17. Centrum för rättvisa motsätter sig den föreslagna utökningen av möjligheten att avvisa mål genom att ta bort kravet att den enskilde ska ha fått en vederbörlig prövning på inhemsk nivå. Den nya avvisningsgrunden som innebär att mål där den klagande inte lidit avsevärt men ska kunna avvisas tillkom med tilläggsprotokoll 14. Redan i diskussionerna som föregick den nya avvisningsbestämmelsen ifrågasattes hur effektiv avvisningsgrunden kommer att vara i praktiken. Centrum för rättvisa tror inte att den föreslagna förändringen får någon nämnvärd betydelse för att minska den kraft och tid som Europadomstolen behöver lägga ner på måltyper som inte bör avgöras av en internationell domstol, som utkastet till proposition uttrycker det. 18. En genomgång av Europadomstolens praxis visar att staterna åberopat den nya avvisningsgrunden relativt flitigt och varit tämligen kreativa med att hitta argument för att de klagande inte lidit avsevärt men och ibland till och med gynnats av konventionskränkningen. Domstolen har däremot varit relativt restriktiv med att avvisa på denna grund (se t.ex. Vistins och Perepjolkins mot Lettland, dom från stora kammaren den 25 oktober 2012, Avotins mot Lettland, dom från den 25 februari 2014, Statileo mot Kroatien, dom från den 10 juli 2014 och Eon mot Frankrike, dom från den 14 mars 2013). Trots viss praxis är innebörden av bestämmelsen fortfarande oklar. Parternas argumentation kring denna avvisningsgrund verkar dessutom snarare fördröja handläggningen och öka Europadomstolens arbetsbörda än tvärtom. 5
19. Det är också viktigt att hålla i åtanke att Europadomstolen sedan tidigare har möjlighet att avvisa klagomål som är uppenbart ogrundade. Denna avvisningsgrund utgör fortfarande den vanligaste avvisningsgrunden. 20. Det ligger vidare en inneboende motsättning i att ge Europadomstolen, som propositionen uttrycker det, ökade möjligheter att avvisa ett mål när klagande inte har lidit avsevärt men av en konventionskränkning. De rättigheter och friheter som garanteras av Europakonventionen är till naturen sådana att en kränkning är allvarlig. Genom att argumentera motsatsen undergräver man betydelsen av de fri- och rättigheter som skyddas av konventionen. 21. Genom att dessutom plocka bort kravet på att kränkningen först ska ha prövats i den inhemska ordningen ger man, stick i stäv med subsidiaritetsprincipen, signaler till inhemska domstolar att dessa inte heller behöver beakta vissa kränkningar. Det leder i förlängningen till att medlemsstaternas skyldighet att tillhandahålla inhemska rättsmedel vid välgrundade påståenden om kränkningar av konventionsrättigheter urholkas. I förlängningen finns risk för att rättighetskränkningar där enskilda lider men tolereras, så länge den enskilde inte lidit avsevärt men. 22. Det är Centrum för rättvisas uppfattning att svenska staten inte ska ställa sig bakom denna utveckling. Parterna ska inte längre kunna förhindra domstolens kammare att hänskjuta ett mål till att avgöras i stor sammansättning 23. Centrum för rättvisa ställer sig helt bakom den föreslagna förändringen och instämmer med de skäl som anges i utkastet till proposition. Centrum för rättvisa bedömer även att det, i kölvattnet av de senaste årens fokus på åtgärder som effektiviserar Europadomstolens handläggning av mål, är dags att sätta fokus på kvaliteten och enhetligheten i domstolens praxis. 6
Kandidater för domartjänst måste vara under 65 år det datum till vilket den parlamentariska församlingen begärt in en lista på kandidater 24. Centrum för rättvisa har avslutningsvis inga synpunkter gällande ändringen av reglerna kring domarnas ålder vid tillsättningen. Detta remissyttrande har avfattats å Centrum för rättvisas vägnar av Anna Rogalska Hedlund. 7