Lag om skydd mot olyckor i kommunen 2007 en uppföljning
Lag om skydd mot olyckor i kommunen 2007 en uppföljning Räddningsverkets kontaktperson Björn Johansson, Tillsynsavdelningen, telefon 054-13 52 37
Räddningsverkets uppdrag Räddningsverkets uppdrag är att arbeta med olycks- och skadeförebyggande åtgärder för att skydda människors liv, säkerhet och hälsa. Vidare arbetar vi för att förhindra och begränsa skador på egendom och miljö. Målet är att antalet olyckor ska minska och att konsekvenserna ska minimeras genom ett systematiskt säkerhetsarbete och effektiva förebyggande åtgärder. Ingen enskild aktör råder själv över säkerhetsfrågorna utan det krävs att vi tillsammans utvecklar säkerhetsarbetet. Vår ambition är att åstadkomma ett effektivt säkerhetsarbete genom ett gemensamt lärande från skador och tillbud. En förutsättning för ett förbättrat säkerhetsarbete är faktaunderlag och analyser av olycks- och skadeutvecklingen. Räddningsverket tillhandahåller därför ett antal statistiska produkter som finns på Räddningsverkets webbplats www.raddningsverket.se 2
1 Sammanfattning... 5 2 Räddningsverkets tillsynsuppgift... 7 3 Inledning... 9 4 Tillsyn över brandskyddet... 11 4.1 Bestämmelser... 11 4.2 Kommunernas verksamhet under år 2007... 12 4.3 Räddningsverkets bedömning och slutsatser... 22 5 Rengöring (sotning) och brandskyddskontroll... 25 5.1 Bestämmelser... 25 5.2 Kommunernas verksamhet under 2007... 25 5.3 Räddningsverkets bedömning och slutsatser... 29 6 Räddningstjänst... 31 6.1 Deltidsanställd räddningstjänstpersonal... 31 6.2 Jämställdhet... 31 6.3 Gränslös samverkan... 31 6.4 Olycksundersökning... 32 6.5 IVPA... 32 6.6 Räddningsverkets bedömning och slutsatser... 32 7 Handlingsprogram enligt LSO... 35 7.1 Antagande av handlingsprogram för mandatperioden 2007-2010... 35 7.2 Egenkontroll och uppföljning... 35 7.3 Räddningsverkets bedömning och slutsatser... 35 3
4
1 Sammanfattning För tolfte året i rad har Räddningsverket och länsstyrelsen genomfört en årlig uppföljning av kommunernas verksamhet enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Uppföljningen sker via en webbaserad enkät där kommunerna under januari månad får svara på ett antal frågor. Räddningsverket kan konstatera att kommunernas tillsynsverksamhet med avseende på den enskildes brandskydd i huvudsak bedrivs i enlighet med lagstiftarens intentioner. Kommunerna har hanterat övergången från brandsynen till nuvarande tillsynsordning på ett tillfredställande sätt. De flesta kommunerna har någon form av strategi för prioriteringar och urval i syfte att anpassa sin tillsynsverksamhet utifrån de lokala förutsättningarna. Antalet tillsynsbesök har således minskat med cirka 40 procent jämfört med det antal brandsyner som genomfördes tidigare. Den skriftliga redogörelsen för brandskyddet som i vissa fall ska skickas in till kommunen verkar dock inte utgöra något större beslutsunderlag för kommunerna när de planerar sin tillsynsverksamhet. Det kan också noteras att kommunerna i betydligt större omfattning än vad som varit fallet de senaste åren använder sanktioner mot den enskilde där brister i brandskyddet konstateras. En viktig del av kommunernas brandförebyggande arbete är den brandskyddskontroll som kommunen ska genomföra på fasta förbränningsanordningar. Kommunernas svårigheter med att genomföra dessa kontroller i tillräcklig omfattning kvarstår från tidigare år. Räddningsverket ser allvarligt på denna situation. Eldstadsrelaterade bränder står för en stor del av bränderna i landet och brandskyddskontrollen är ett sätt att förebygga dessa. Enligt Räddningsverkets uppfattning måste kommunerna vidta åtgärder så att kontrollerna kan genomföras. Kommunernas problem med att rekrytera och upprätthålla beredskapen på deltidsstationer kvarstår från tidigare år. Omfattningen på problemen är i samma storleksordning som de senaste åren. Situationen är fortsatt oroande. Kommunernas deltidsorganisationer står för en betydande del av landets räddningstjänst. 5
Kommunerna genomförde cirka 1200 så kallade fördjupade olycksundersökningar under 2007. En omfattning som är på samma nivå som föregående år. Ett 80-tal kommuner har inte genomfört någon så kallad fördjupad olycksundersökning under 2007 och ett 40-tal kommuner har inte genomfört en enda från det att bestämmelsen infördes i samband med att LSO började gälla 2004. Räddningsverket ställer sig tveksam till att det inte inträffar fler olyckor av den karaktären att det är befogat att genomföra en så kallad fördjupade olycksundersökning. 6
2 Räddningsverkets tillsynsuppgift Räddningsverket har ett centralt tillsynsansvar över efterlevnaden av lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) och med stöd av lagen meddelade föreskrifter. Räddningsverket är även central tillsynsmyndighet enligt lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor (Sevesolagen), lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor samt svarar för tillsyn över efterlevnaden av bestämmelserna om säkerhetsrådgivare, transportskydd och transportabla tryckbärande anordningar i lagen (1982:821) om transport av farligt gods. Verket har också tillsynsuppgifter enligt miljöbalken och förordningen om tillsyn enligt miljöbalken. Enligt ett särskilt uppdrag har dessutom Räddningsverket uppgiften att svara för tillsyn och kontroll åtagandena i det alarmeringsavtal som upprättats mellan staten och SOS Alarm AB. För den statliga räddningstjänstens olika grenar utövas tillsynen av den myndighet som svarar för räddningstjänsten. Rikspolisstyrelsen svarar för tillsynen över fjällräddningstjänsten. Räddningsverket utövar tillsynen över frågor som rör länsstyrelsernas planläggning av räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar och planläggningen av saneringen efter sådana utsläpp. Räddningsverket svarar också för tillsynen över frågor som rör samordningen mellan den statliga räddningstjänstens olika grenar. 7
8
3 Inledning Varje år sedan 1996 genomför länsstyrelsen och Räddningsverket en årlig uppföljning över kommunernas verksamhet enligt LSO. Denna rapport redovisar en sammanfattning av resultatet från uppföljningen över år 2007. I sammanställningen ingår uppgifter från landets samtliga räddningstjänstkommuner 1. Årsuppföljningen omfattar verksamhetsåret 2007 och är den fjärde som genomförs med utgångspunkt från bestämmelser i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO). Inhämtningen av uppgifter till årsuppföljningen sker i ett webbaserat system. Uppgifterna ska vara jämförbara över tid och utformas på liknande sätt som för tidigare år. Det som redovisas i denna rapport är bara en del av de uppgifter som finns tillgängliga på http://www.raddningsverket.se/templates/srv_filelisting 5482.aspx finns alla uppgifter från årsuppföljningen tillgängliga i excel-format. Syftet med rapporten är att förmedla en bild över den kommunala verksamheten inom området. Nyttan av denna varierar beroende på vem som läser rapporten eller tar del av de uppgifter som ligger till grund för rapporten. En kommun kan exempelvis använda uppgifterna för det gångna året som en del av underlaget för sin uppföljning och utvärdering av verksamheten samt till att jämföra sig med andra liknande kommuner. För länsstyrelserna är årsuppföljningen ett av flera underlag för tillsynsverksamheten. För Räddningsverket som central tillsynsmyndighet för bland annat LSO är årsuppföljningen av stor vikt. Den förser myndigheten med en bild över verksamheten i kommunerna som kompletterar de intryck som erhålls i det dagliga arbetet och som kan ligga till grund för åtgärder eller för verksamheten i övrigt. Redovisade uppgifter är av kvantitativ art som vid utvärderingar och bedömningar måste kompletteras med annan information, bland annat om verksamhetens kvalitativa innehåll. 1 Med räddningstjänstkommun avses i denna rapport en enskild kommun eller ett kommunalförbund som svarar för de uppgifter som åligger en kommun enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. 9
Rapporten behandlar följande delområden: - Tillsyn över brandskyddet - Tillsyn över farlig verksamhet - Rengöring och brandskyddskontroll - Rådgivning och information till den enskilde - Räddningstjänst - Olycksundersökning - Handlingsprogram I Sverige finns det 290 kommuner. Under 2007 samarbetade 119 av dessa inom räddningstjänstområdet i kommunalförbund. Det fanns under 2007, 32 kommunalförbund. Detta ger 203 kommunala organisationer för räddningstjänst (i fortsättningen används det förenklade begreppet räddningstjänstkommuner). 10
4 Tillsyn över brandskyddet Kommunerna bedriver enligt LSO tillsyn över lagens efterlevnad inom kommunens område. I praktiken innebär det att kommunens uppgift är att kontrollera att den enskilde lever upp till skyldigheterna i LSO 2 kap. 2 och 4. Här följer en redogörelse över kommunens tillsynsverksamhet med avseende på LSO 2 kap. 2. Räddningsverkets slutsatser, bedömning och kommentarer återfinns samlat i slutet av kapitlet. 4.1 Bestämmelser Tillsynen regleras på följande vis: Tillsyn över efterlevnaden av denna lag och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen utövas av en kommun inom kommunens område och av länsstyrelsen inom länet. Statens räddningsverk eller, i fråga om statlig räddningstjänst, den myndighet som regeringen bestämmer, utövar den centrala tillsynen. Lag (2003:778) om skydd mot olyckor, 5 kap. 1 Den kommunala tillsynen över brandskyddet syftar till att kontrollera om ägare och nyttjanderättshavare (den enskilde) lever upp till de skyldigheter som anges i 2 kap. 2 LSO: Ägare eller nyttjanderättshavare till byggnader eller andra anläggningar skall i skälig omfattning hålla utrustning för släckning av brand och för livräddning vid brand eller annan olycka och i övrigt vidta de åtgärder som behövs för att förebygga brand och för att hindra eller begränsa skador till följd av brand. Lag (2003:778) om skydd mot olyckor, 2 kap. 2 11
I propositionen Reformerad räddningstjänstlagstiftning 2002/03:119 anges mer i detalj hur kommunernas tillsyn över den enskilde bör bedrivas. Lagstiftarens intention är att kommunerna ska bedriva en tillsynsverksamhet som i högre utsträckning utgår från de lokala förhållandena till skillnad mot det tidigare systemet med brandsyn som reglerades i räddningstjänstförordningen. Som en del i det underlag som kommunerna ska planera sin tillsynsverksamhet efter bör den skriftliga redogörelsen för brandskyddet ingå. 4.2 Kommunernas verksamhet under år 2007 Här följer en redogörelse för den del av kommunernas verksamhet inom det aktuella området som det redovisats genom årsuppföljningen. 4.2.1 Tillsynsbesök Under 2007 genomfördes nästan 17 000 tillsynsbesök. En marginell förändring jämfört med föregående år då det genomfördes några hundra fler. Jämfört med brandsynen har besöken minskat med 40 procent. Tillsynsbesök LSO 2. 2 35000 30000 29048 29442 27807 31800 32800 33000 30300 30100 25000 20000 20700 17200 16902 15000 13800 10000 5000 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Diagram 1: Antalet tillsynsbesök 1996-2007. LSO trädde i kraft 2004. Cirka 75 procent av de genomförda tillsynsbesöken genomfördes på objekt som omfattas av skyldigheten att lämna i en skriftlig redogörelse för brandskyddet enligt LSO 2 kap. 3. 12
4.2.2 Planering av tillsynsverksamheten 87 procent av kommunerna har under 2007 haft en tillsynsplan som underlag för sin tillsynsverksamhet med avseende på LSO 2 kap. 2. De kommuner som saknar tillsynsplan är uteslutande små kommuner. Föregående år uppgav 75 procent av kommunerna att de hade en tillsynsplan. Ungefär 67 procent av kommunerna uppger att de prioriterat någon särskild typ eller kategori av objekt när det gäller tillsynsbesök. De typer eller kategorier av verksamheter som varit prioriterade under 2007 framgår av diagrammet nedan. Tillsynsbesök LSO 2 kap. 2 Prioritering av objekt 100 80 69 74 69 60 61 40 20 20 0 Inrättningar för vårdoch omsorg Skolor, förskolor eller skol-barnomsorg Hotell eller andra tillfälliga boenden Samlings-lokaler inklusive restauranger Industri Diagram 2: Inrättningar för vård och omsorg, skolor/förskolor, hotell eller andra tillfälliga boenden samt samlingslokaler tillhör de verksamheter som kommunerna prioriterade med avseende på tillsynsbesök kopplat till LSO 2 kap. 2 under 2007. De typer av verksamheter som prioriterades under 2007 var i stort sett identiska med dem som prioriterades under 2005 och 2006. Enda skillnaden är att hotell/andra tillfälliga boenden prioriterats i betydligt högre utsträckning än tidigare år. 13
4.2.3 Skriftlig redogörelse för brandskyddet Under åren 2004 till 2006 har antalet objekt som omfattats av skyldigheten att lämna in en skriftlig redogörelse för brandskyddet legat stadigt på cirka 50 000. År 2007 utgör inget undantag i det avseendet. Vid årsskiftet 2007/08 hade drygt 90 procent av de ägare som omfattas av LSO 2 kap. 3 lämnat in den första skriftliga redogörelsen som enligt övergångsbestämmelserna till LSO skulle ha lämnats in till kommunen 1 januari 2005. Följande diagram beskriver utvecklingen på området. Skriftlig redogörelse för brandskyddet Andel inkomna 100 91 80 75 80 Andel (%) 60 40 33 55 20 0 2004 2005 2006 2007 2008 Diagram 3: Andelen inkomna skriftliga redogörelser till kommunen. Nästan 10 procent av de skriftliga redogörelserna som skulle ha varit inne hos kommunerna 1 januari 2005 har ännu inte lämnats in. 14
En rad frågor i årsuppföljningen avsåg kommunernas användning och eventuella nytta av den skriftliga redogörelsen i sin tillsynsverksamhet. Följande diagram sammanfattar kommunernas svar: I vilken omfattning används den skriftliga redogörelsen vid planeringen av hela tillsynsverksamheten? 100 80 69 Antal kommuner 60 40 62 43 26 20 0 används ej i liten omfattn. i viss omfattn. i stor omfattn. Diagram 4: Diagrammet visar hur stort antal av kommunerna som använder den skriftliga redogörelsen i olika grad av omfattning i samband med planeringen av hela tillsynsverksamheten med avseende på LSO 2 kap. 2. 15
I vilken omfattning används den skriftliga redogörelsen vid planeringen av det enskilda tillsynsbesöket 100 94 80 Antal kommuner 60 40 45 53 20 8 0 används ej i liten omfattn. i viss omfattn. i stor omfattn. Diagram 5: Diagrammet visar hur stort antal av kommunerna som använder den skriftliga redogörelsen i olika grad av omfattning i samband med planeringen av det enskilda tillsynsbesöket med avseende på LSO 2 kap. 2. I vilken omfattning används den skriftliga redogörelsen vid genomförandet av det enskilda tillsynsbesöket 100 80 79 Antal kommuner 60 40 54 60 20 7 0 används ej i liten omfattn. i viss omfattn. i stor omfattn. Diagram 6: Diagrammet visar hur stort antal av kommunerna som använder den skriftliga redogörelsen i olika grad av omfattning i samband med genomförandet av det enskilda tillsynsbesöket med avseende på LSO 2 kap. 2. 16
Kommunerna använder den skriftliga redogörelsen i mindre omfattning vid planeringen av hela tillsynsverksamheten. Däremot används redogörelsen i större omfattning vid planeringen och genomförandet av det enskilda tillsynsbesöket. I uppföljningen ställdes också frågan om i vilken utsträckning innehållet i de skriftliga redogörelserna stämmer överens med verkligheten, det vill säga i vilken utsträckning ägarna lämnar riktiga uppgifter. Svaret ser ut som följer: I vilken utsträckning överenstämmer innehållet i den skriftliga redogörelsen med verkligheten? 140 128 120 100 Antal kommuner 80 60 40 39 20 19 0 i liten omfattn. i viss omfattn. i stor omfattn. Diagram 7: Kommunerna anser generellt att innehållet i redogörelserna till viss del stämmer överens med den verklighet de möter på sina tillsyner. 17
4.2.4 Brister hos den enskilde En rad frågor ställs varje år till kommunerna angående den enskildes efterlevnad av LSO 2 kap. 2 och de eventuella sanktioner som kommunen vidtagit. Andelen objekt som vid tillsynsbesök meddelats någon form av anmärkning eller påpekande på grund av brister i brandskyddet är förhållandevis konstant, som diagram 8 visar: Andel objekt med brister i brandskyddet vid tillsynsbesök 100 80 Andel (%) 60 40 71 75 75 75 70 73 75 73 20 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Diagram 8: Andelen objekt med brister med avseende på LSO 2 kap 2. Kommunerna fick i årsuppföljningen frågan hur stor andel av de verksamheter som omfattas av skyldigheten att lämna in en skriftlig redogörelse för brandskyddet som lever upp till skyldigheterna i LSO 2 kap. 2. Resultatet redovisas i följande diagram: 18
Andel av 2.3-objekt som lever upp till LSO 2 kap. 2 70 60 58 50 Antal kommuner 40 30 35 34 39 20 13 10 5 0 1-19 % 20-39 % 40-59 % 60-79 % 80-99 % 100% Diagram 10: 58 kommuner anger att 60-79 procent av 2.3-objekten lever upp till skyldigheterna i LSO 2 kap. 2. 5 kommuner uppger att samtliga 2.3-objekt lever upp till skyldigheterna i LSO 2 kap. 2.. Kommunen har möjlighet att meddela förelägganden, med eller utan vite, om den enskilde inte lever upp till skyldigheterna i LSO 2 kap. 2. Trenden för användandet av dessa sanktionsmedel var länge vikande men de senaste två åren har antalet meddelade förelägganden ökat kraftigt. Diagrammet nedan illustrerar utvecklingen: Tillsyn över LSO 2. 2 Antal förelägganden och förelägganden med vite 1200 1059 1000 800 927 800 704 767 600 400 414 549 522 503 423 200 0 10 7 8 14 14 7 1 9 26 17 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2005 2006 2007 Diagram 11: Antalet förelägganden och förelägganden med vite. Som synes en kraftig ökning de två senaste åren. 19
Ett diagram över de kommuner som har meddelat flest förelägganden under 2007 ser ut som följer: Meddelade föreläggande 2007 - de tio kommuner som meddelat flest antal 150 142 120 120 100 Antal 50 25 32 34 49 53 72 72 0 Ölands Kommunalförbund Ale Gislaved Västra Blekinge, Räddningstj. Södra Dalarnas Rätjförbund Lidköping Bollnäs Uppsala Leksand Södertörns Brff Diagram 12: De kommuner som har meddelat flest förelägganden under 2007. Dessa kommuner står för cirka 65 procent av alla förelägganden. 2006 stod de tio kommuner som meddelade flest förelägganden för 75 procent av alla föreläggande som meddelades. Under år 2007 hade motsvarande tio kommuner meddelat cirka 65 procent av alla förelägganden. 20
4.2.5 Kompetens I årsuppföljningen ställdes en fråga om det fanns personal i kommunen som utövar tillsyn enligt LSO och som inte genomgått någon av följande av Räddningsverkets utbildningar där tillsynsutbildning ingår: - Förebyggande 1 - Förebyggande 2 - Tillsyn A - Tillsyn B - Räddningstjänstutbildning för brandingenjörer Ett femtontal kommuner uppger att de har personal som inte genomgått ovanstående utbildningar men som ändå utövar tillsyn. Personalen är företrädelsevis brandmän som har SMO-utbildning eller den äldre 15-veckorsutbildningen och som fått någon form av intern utbildning för att kunna genomföra tillsyner på mindre komplexa objekt. 21
4.3 Räddningsverkets bedömning och slutsatser Räddningsverket kan konstatera att lagstiftarens intentioner med övergången från brandsyn till en mer lokalt behovsanpassad tillsynsverksamhet i mångt och mycket verkar ha införlivats. Kommunerna gör färre tillsynsbesök än tidigare och nivån på antalet besök som genomförs verkar vara på en rimlig nivå. Farhågorna om budgettillsyn enligt de gamla brandsynefristerna har inte realiserats. De flesta kommuner har någon form av strategi för vilka objekt som ska besökas. Ett urval baserat på vissa parametrar görs. Den skriftliga redogörelsen för brandskyddet verkar dock inte blivit något som kommunerna generellt fäster alltför stor vikt vid i sin planering av verksamheten. Detta behöver dock inte vara ett problem. Syftet med den skriftliga redogörelsen, förutom att förtydliga den enskildes ansvar, är att den ska utgöra en del av kommunens beslutsunderlag. Om kommunerna inte anser att den tillför något vid planeringen av tillsynsverksamhet och att ett relevant underlag redan finns för att kunna göra urval och prioriteringar så ser Räddningsverket inget problem i det förhållandet. Det viktiga är att tillsynsverksamheten utformas utifrån de lokala förutsättningarna, exakt hur det sker är upp till kommunen själva att bestämma. Räddningsverket konstaterar även följande: - Användandet av förelägganden har ökat kraftigt de senaste två åren. Kommunernas uppföljning av åtgärdandet av de brister som upptäcks i samband med tillsynsverksamheten har länge varit ett problem i många kommuner. Ett ökat användande av sanktioner kan bidra till en mer noggrann uppföljning av de brister som uppdagas hos den enskilde. Att använda förelägganden bör dessutom rimligen vara ett för den enskilde mer rättssäkert sätt att kommunicera brister på. - Det har funnits en farhåga att kommunerna i viss utsträckning använder personal i sin tillsynsverksamhet som saknar utbildning inom området. Med utgångspunkt från de svar kommunerna lämnat i årets uppföljning angående detta så kan Räddningsverket konstatera att farhågorna i stort verkar vara obefogade. Visserligen finns det kommuner som använder personal i sin 22
tillsyn som inte genomgått någon av verkets utbildningar innehållande tillsynsutbildning men dessa verkar ha fått någon form att kompletterande intern utbildning och uppgifterna verkar vara anpassade efter deras förutsättningar. Räddningsverket vill dock ändå poängtera att tillsyn är en verksamhet som kräver både erfarenhet och utbildning i erforderlig omfattning. Inte minst för den enskildes rättssäkerhet. Räddningsverket kommer att uppmana länsstyrelsen att uppmärksamma denna fråga i sin tillsyn över kommunernas verksamhet. För vissa av de frågor som berörts i detta avsnitt kan det bli aktuellt med ytterligare fördjupningar och analyser i det fall Räddningsverket får i uppdrag att ta fram underlag för en mer fördjupad uppföljning av LSO. 23
24
5 Rengöring (sotning) och brandskyddskontroll I avsnittet redogörs för kommunernas verksamhet med avseende på rengöring och brandskyddskontroll. I slutet på kapitel 4 återfinns Räddningsverkets slutsatser och kommentarer. 5.1 Bestämmelser Kommunens ansvar inom området regleras främst genom LSO 3 kap. 4 : En kommun skall i brandförebyggande syfte ansvara för att rengöring (sotning) sker av fasta förbränningsanordningar, som inte är inrättade för eldning uteslutande med gas, och därtill hörande rökkanaler. Detsamma skall gälla imkanaler i restauranger, storkök och därmed jämförbara utrymmen. Kommunen får medge att en fastighetsägare utför eller låter annan utföra sotning på den egna fastigheten. Ett sådant medgivande får endast ges om sotningen kan ske på ett från brandskyddssynpunkt betryggande sätt. Kommunen skall i brandförebyggande syfte även ansvara för att det som skall rengöras enligt första stycket samt skorstenar, tak och anslutande byggnadsdelar kontrolleras från brandskyddssynpunkt (brandskyddskontroll). Detsamma skall gälla fasta förbränningsanordningar inrättade för eldning uteslutande med gas och därtill hörande avgaskanaler. Lag (2003:778) om skydd mot olyckor 3 kap 4 Utöver lagen och förordningen finns det föreskrifter och allmänna råd inom området brandskyddskontroll och rengöring. 5.2 Kommunernas verksamhet under 2007 Här följer en redogörelse för kommunernas verksamhet baserat på de uppgifter som erhållits via årsuppföljningen. 5.2.1 Brandskyddskontroll Kommunerna får varje år ange hur många objekt det finns inom respektive kontrollfrist, hur många brandskyddskontroller kommunen genomfört under året och hur många som planeras nästkommande år. På följande sidor redovisas de senaste årens uppgifter för respektive kontrollfrist: 25
Brandskyddskontroller - kontrollfrist 2 år 600000 500000 400000 Antal objekt Antal 300000 535000 541000 539000 genomförda kontroller planerade kontroller rimlig årlig nivå 200000 100000 0 257000 181000 270500 281000 183000 267500 231000 84000 2005 2006 2007 269500 Diagram 13: Brandskyddskontrollens genomförande med avseende på objekt med kontrollfrist 2 år. Brandskyddkontroll -kontrollfrist 4 år 400000 350000 300000 Antal 250000 200000 150000 369000 272000 278000 antal objekt genomförda kontroller planerade kontroller "rimlig nivå" 100000 50000 0 79000 50000 68000 86000 44000 92250 85000 31000 2005 2006 2007 69500 Diagram 14: Brandskyddskontrollens genomförande med avseende på objekt med kontrollfrist 4 år. 26
Brandskyddskontroll -kontrollfrist 8 år 1400000 1200000 1000000 Antal 800000 600000 1150000 1201000 1243000 antal objekt genomförda kontroller planerade kontroller "rimlig nivå" 400000 200000 0 150000 139000 150125 132000 117000 143750 100000 60000 2005 2006 2007 155375 Diagram 15: Brandskyddskontrollens genomförande med avseende på objekt med kontrollfrist 8 år. En annan uppgift som kommunerna redogjort för i de senaste årsuppföljningarna är hur många behöriga brandskyddskontrollanter de har tillgång till: Behöriga brandskyddskontrollanter 700 650 654 600 500 Antal 400 300 Antal behöriga brandskyddskontroller Antal behöriga kontrollanter som kommunerna behöver ytterligare 200 100 120 104 0 2006 2007 Diagram 16: Kommunernas tillgång och efterfrågan på behöriga kontrollanter. 27
5.2.2 Egensotning Kommunerna har möjlighet att medge att en fastighetsägare själv utför eller låter annan utföra sotning på den egna fastigheten. Medgivande får dock endast ske om rengöringen kan ske på ett från brandskyddssynpunkt betryggande sätt. Utvecklingen med avseende på medgivanden om egensotning ser ut som följer: Antal medgivande om egensotning 20000 18000 16000 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 17200 13500 10000 4800 2004 2005 2006 2007 Diagram 17: Antalet medgivanden om egensotning 2004-2006. 2006 avslogs drygt 300 ansökningar. Under 2007 hade antalet ansökningar som avslagits ökat till knappt 600. Den vanligaste anledningen till avslag på ansökan om egensotning är att det finns någon typ av brist på anläggningen i fråga eller att den sökande saknar rätt förutsättningar för att klara av uppgiften. 28
5.2.3 Rengöring Utöver brandskyddskontroller ska kommunen genomföra rengöring. Rengöringen sker efter frister som kommunen själv beslutar om. Andelen rengöringar som genomförts i förhållande till kommunens egna frister ser ut som följer: Genomförda rengöringar 160 140 143 120 Antal kommuner 100 80 60 40 44 20 0 9 1 20-39 % 60-79 % 80-99 % 100% Andel genomförda rengöringar Diagram 18: Andelen genomförda rengöringar relaterat till kommunens egna frister. 143 kommuner har genomfört 80-99 procent av de rengöringar som de enligt sina egna frister skulle ha genomfört. 5.3 Räddningsverkets bedömning och slutsatser Kommunernas genomförande av brandskyddskontrollen har de första tre åren efter övergången till LSO varit ett problemområde. Så även under 2007. Kommunerna når fortfarande inte upp till de nivåer på antalet genomförda brandskyddskontroller som kommunerna bör ligga på för att följa de kontrollfrister som anges i Räddningsverkets föreskrift SRVFS 2005:9. Kommunerna bör varje år genomföra kontroller på ungefär hälften av 2-årsobjekten, en fjärdedel av 4-årsobjekten och en åttondel av 8- årsobjekten. För 4- och 8-årsobjekten har kommunerna visserligen tagit ett steg närmare dessa nivåer under 2007 men beträffande 2-årsobjekten ligger kommunerna fortfarande en bra bit efter och det genomfördes till och med något färre brandskyddskontroller på 2-årsobjekten under 2007 än under 2006. Anledningen till att kommunerna inte klarar att följa fristerna är generellt, enligt uppgifter de själva 29
lämnat, brist på behöriga brandskyddskontrollanter. Räddningsverket ställer sig dock något tveksam till denna förklaring. En enkel överslagsräkning visar det tveksamma i att påstå att det föreligger en brist på behöriga brandskyddskontrollanter: Antag att en brandskyddskontroll i genomsnitt tar 45 min att genomföra. Då hinner en brandskyddskontrollant med omkring 7 kontroller under en arbetsdag (någon färre i glesbygd och någon mer i tätort). Om kontrollanten enbart genomför brandskyddskontroller hinner vederbörande med cirka 1500 kontroller på ett år (cirka 200 arbetsdagar). Då antalet behöriga kontrollanter är cirka 600 så skulle dessa tillsammans kunna genomföra omkring 900 000 kontroller på ett år. Detta ska jämföras med de cirka 370 000 kontroller som genomfördes under 2007. Att alla behöriga brandskyddskontrollanter enbart skulle utföra brandskyddskontroller är inte helt realistisk men differensen mellan antalet utförda kontroller och det teoretiskt möjliga är mycket stor. Brandskyddskontroll bör vara en prioriterad arbetsuppgift hos de kontrollanter kommunen har tillgång till. Det är enligt lagen kommunens skyldighet att ansvara för att brandskyddskontroll och rengöring sker. Skyldigheten att utföra brandskyddskontroll och rengöring kan delegeras, däremot inte ansvaret för att uppgiften faktiskt utförs. Räddningsverkets uppfattning är att kommunerna bör ta ett fastare grepp om denna verksamhet och säkerställa att de behöriga brandskyddskontrollanter som kommunen knutit till sig verkligen genomför de antal brandskyddskontroller som de har möjlighet att göra. Räddningsverket och länsstyrelsen kommer att intensifiera sin tillsyn på området. Beträffande kommunernas rengöring och hantering av medgivanden till så kallad egensotning har Räddningsverket ingen anledning att ha några egentliga synpunkter. Överlag verkar det som om det hanteras tillfredställande i kommunerna. 30
6 Räddningstjänst Årsuppföljningen 2007 fokuserade på att samla in uppgifter om kommunernas personella och materiella resurser. Dessa uppgifter ska bland annat användas till att simulera kommunernas täckningsgrad, det vill säga hur snabbt kommunen kan inleda en räddningsinsats i kommunens olika delar. Redovisning av detta görs separat vid ett annat tillfälle. I övrigt redovisas de slutsatser som kan göras utifrån de uppgifter kommunerna lämnat. Sist i kapitlet återfinns Räddningsverkets kommentarer och slutsatser. 6.1 Deltidsanställd räddningstjänstpersonal Beträffande kommunernas deltidsanställda räddningstjänstpersonal kan följande konstateras utifrån året uppföljning. (Siffror inom parentes avser föregående år): - 189 kommuner har deltidsanställd räddningstjänstpersonal (193). - Vid årsskiftet 2007/08 fanns deltidsanställd räddningstjänstpersonal vid 642 brandstationsorter (637). - 139 kommuner uppger att de har svårt med rekrytering av deltidsanställd räddningstjänstpersonal (130). - Kommunerna uppger att de har svårigheter att rekrytera till 319 brandstationsorter (333). - 65 kommuner har svårt att hålla beredskap på cirka 105 brandstationsorter (61 resp. 78 år 2005) beroende på svårigheter att rekrytera personal. 6.2 Jämställdhet Vid årsskiftet 2007/2008 var 60 av de heltidsanställda brandmännen i landets kommuner kvinnor. En marginell förändring jämfört med förra året. På deltidssidan var motsvarande antal 338. En viss ökning från föregående år. 6.3 Gränslös samverkan Beträffande avtal om gränslös samverkan har i stort sett samtliga kommuner sådana avtal om gränslös samverkan. Dock har inte alla kommuner avtal med alla grannkommuner. Omkring 40 kommuner saknar avtal med samtliga grannkommuner. Dessa kommuner är väl spridda såväl geografiskt som i kommunstorlek. 31
6.4 Olycksundersökning Antalet så kallade fördjupade olycksundersökningar som genomfördes under 2007 uppgick till omkring 1200. Det är ungefär samma omfattning som tidigare år. 6.5 IVPA Ungefär 55 procent av landets räddningstjänstkommuner bedriver så kallad IVPAverksamhet, det vill säga någon form av sjukvårdinsats i väntan på ambulans. 45 procent gör det inte. Av de kommuner som bedriver denna typ av verksamhet har den övervägande majoriteten (90 procent) någon form av avtal med landstinget. 6.6 Räddningsverkets bedömning och slutsatser Kommunernas problem med att rekrytera och bemanna sina deltidsstationer har de senaste åren ökat på ett oroväckande sätt. Problemen är i stort av samma omfattning som föregående år. En situation där tillgången på personal får styra utformningen av kommunens organisation för räddningstjänst istället för den lokala riskbilden är en realitet i vissa kommuner redan idag och en fortsatt utveckling åt det hållet är allt annat än önskvärd. Räddningsverket anser att det bör inledas någon form av samarbete mellan de aktörer som har intresse i frågan för att hitta lösningar och förhållningssätt till den situation som nu råder. I övrigt kan Räddningsverket konstatera att cirka 40 kommuner inte har avtal/överenskommelse med samtliga grannkommuner om så kallad gränslös räddningstjänst. Det kan mycket väl finnas situationer då detta är överflödigt av olika anledningar men Räddningsverket vill ändå understryka att kommunerna har en skyldighet enligt LSO 1 kap 6 att samarbeta och samverka för att uppnå bästa möjliga resultat. Räddningsverket kommer att uppmana länsstyrelsen att i sin tillsyn följa upp denna fråga. Beträffande olycksundersökningar ligger antalet så kallade fördjupade olycksundersökningar på ungefär samma nivå som tidigare år, det vill säga omkring 1200. Ett 80- tal kommuner genomförde under år 2007 inte en enda fördjupad olycksundersökning och 40-tal kommuner har inte genomfört någon alls sedan LSO 32
trädde i kraft år 2004. Räddningsverket ställer sig således en aning tveksam till omfattningen på antalet fördjupade olycksundersökningar som genomförs. En olycksundersökning ska genomföras i skälig omfattning efter varje avslutad räddningsinsats för att klarlägga orsakerna till olyckan, olycksförloppet och hur insatsen genomfördes. Detta ska bidra till en utveckling av såväl det skadeavhjälpande som förebyggande arbetet med avseende på olyckor som föranleder räddningsinsats. I de enklaste fallen av olyckor räcker det ofta om kommunen fyller i de fält i insatsrapporten som behandlar olycksorsak, olycksförlopp och insatsens genomförande för att undersöka olyckan i skälig omfattning. Då olyckan avviker från det normala och insatsen från den rutinartade bör dock kommunen göra en mer omfattande olycksundersökning. Att antalet olyckor som på något vis avviker från det rutinartade med avseende på orsak, förlopp och räddningsinsats är så få i vissa kommuner att det inte föranlett någon så kallad fördjupad olycksundersökning förefaller inte rimligt enligt Räddningsverket. Bestämmelsen om olycksundersökning kommer därför att få särskilt fokus i länsstyrelsens tillsyn. 33
34
7 Handlingsprogram enligt LSO I årets uppföljning ställdes inga direkta frågor om handlingsprogram men Räddningsverket vill ändå passa på att framföra följande: 7.1 Antagande av handlingsprogram för mandatperioden 2007-2010 Räddningsverket och länsstyrelsen genomförde en uppföljning av beslutsläget i december 2007. Då hade endast ett tjugotal kommuner antagit handlingsprogram. Ytterligare en uppföljning genomfördes i maj 2008. Då hade ungefär 25 procent av kommunerna antagit sina handlingsprogram för mandatperioden 2007-2010. 7.2 Egenkontroll och uppföljning På frågan om kommunen har en egenkontroll med avseende på den verksamhet som bedrivs utifrån de mål som anges i kommunens handlingsprogram enligt LSO svarar cirka 60 procent av kommunerna ja och 40 procent nej. Något fler kommuner uppger att de har följt upp de mål som angavs i det eller de handlingsprogram som gällde för mandatperioden 2004-2006. 7.3 Räddningsverkets bedömning och slutsatser Det är tydligt att det tar relativt lång tid för kommunerna att arbeta fram och besluta om nya handlingsprogram för mandatperioden 2007-2010. Räddningsverkets tidigare åsikt att handlingsprogrammen bör vara antagna innan utgången av 2007 stämmer inte överens med den verklighet som råder ute i kommunerna. Kommunerna hävdar att det tar tid för de nya förtroendevalda att sätta sig in i området så pass att de är beredda att fatta beslut om ett nytt handlingsprogram. Kommunerna vill också gärna samordna processen med att arbeta fram och besluta om handlingsprogrammen med andra kommunala handlingsprogram. Räddningsverket förstår och har respekt för att den kommunala processen tar tid men vill samtidigt mana på kommunerna att inte dröja alltför länge då det inte stämmer överens med lagstiftningens krav. 35
Beträffande innehållet i handlingsprogram för mandatperioden 2007-2010 kan det utifrån de som antagits konstateras att några kommuner har utvecklat sina handlingsprogram. Generellt kvarstår dock vissa problem med att formulera mät- och uppföljningsbara mål utifrån kommunernas lokala förhållanden. En del kommuner har heller inte redovisat sina materiella och personella resurser som en del av kommunens förmåga att genomföra räddningsinsatser. För vissa av de frågor som berörts i detta avsnitt kan det vara aktuellt med ytterligare fördjupningar och analyser i det fall Räddningsverket får i uppdrag att ta fram underlag för en mer fördjupad uppföljning av LSO. 36
Räddningsverket, 651 80 Karlstad Telefon 054-13 50 00, fax 054-13 56 00. www.raddningsverket se