PM 2013:12 Bilaga 1 Energi i miljöprövning Foto: Mostphotos/optic optic Miljöenheten Kontaktperson: Maria Hållmarker 2013-06-19 Länsstyrelsen Dalarna Telefon 023 810 00 www.lansstyrelsen.se/dalarna Postadress 79184 Falun Fax 023 813 86 dalarna@lansstyrelsen.se Besöksadress Åsgatan 38
Energi i miljöprövning Bakgrund Pilotlänsuppdraget Länsstyrelsen Dalarna fick 2010 uppdraget att tillsammans med länsstyrelserna i Skåne och Norrbotten vara ett pilotlän för grön utveckling. Uppdraget gäller för perioden 2010 till halvårsskiftet 2013. I uppdraget ligger att utveckla arbetsmetoder och verktyg, identifiera hinder och möjligheter för minskad klimatpåverkan och energiomställning samt att dela med sig av erfarenheter och ge vägledning till andra län. Länsstyrelsen Dalarna har tagit fram vägledningsmaterial för tillsyn inom energiområdet. För prövning har Länsstyrelsen valt att genom detta PM analysera problem med att hantera energifrågan i en tillståndsprövning samt att peka ut de möjligheter som finns och hur länsstyrelserna gemensamt bör arbeta vidare med frågan. Tillsyn Den energitillsyn som bedrivits i Dalarna har inriktats mot energikartläggning av tillståndspliktiga verksamheter, mestadels med hjälp av information. Flera verksamhetsutövare vid B-anläggningar har efter ett tidigare projekt genomfört energikartläggning på sin verksamhet, men många av dessa har därefter inte vidtagit några direkta åtgärder. Tillsynen kommer framöver tillse att åtgärder vidtas för effektivisering av energianvändningen. För detta har en broschyr tagits fram, Nu är ansvaret ditt, ett informationsmaterial till tillsynsmyndigheterna. Länsstyrelsen genomför tillsammans med länets kommuner under 2013 tillsynsprojekt med denna inriktning. Avgränsningar Detta PM fokuserar på miljöprövningsdelegationens prövning av B-verksamheter. Frågeställningen är i princip densamma även för C-anläggningar, vilka inte behandlas vidare i detta PM. A-anläggningar prövas av Mark- och miljödomstolarna. Länsstyrelsen har dock en viktig roll som samrådsmyndighet och remissinstans. A-anläggningar är i de allra flesta fall anläggningar som står för en stor del av länens energianvändning. Energibesparingspotentialen är många gånger hög och arbetet vid dessa anläggningar sker vanligtvis systematiskt och på ett likartat sätt över landet. De omfattas därför av PM:et även om inte miljöprövningsdelegationerna fattar något beslut i dessa prövningar. För att få en ökan samsyn när det gäller A-anläggningarna bör domstolarna samverka med länsstyrelserna i denna fråga. Inför en miljöprövning Hur hanteras energifrågan idag i samrådsunderlaget och i samrådet? Den som avser att ansöka om tillstånd för en miljöfarlig verksamhet ska samråda med bland andra länsstyrelsen. Av 6 kap miljöbalken framgår att före samrådet ska den som söker tillståndet lämna in uppgifter om den planerade verksamhetens lokalisering, omfattning, utformning samt dess förutsedda miljöpåverkan. Det är den som söker tillstånd som driver samrådet, och därmed är den som egentligen avgör omfattningen av de inlämnade uppgifterna. Länsstyrelserna har tagit 2
fram en gemensam informationsbroschyr 1 om samråd och tillståndsprövning som sedermera omarbetats av respektive län. I grundupplagan står inget om hur sökande ska redogöra för energianvändningen i samrådsunderlaget. En del län har i informationen till sökande lagt till att det för energi ska redogöras för energianvändning och energislag. De uppgifter som kommer in i samrådsunderlaget brukar ofta vara basala, till exempel verksamhetens totala energianvändning per år och vilka energislag som används. Samrådet är till för att myndigheter och allmänhet ska ha en möjlighet att lämna synpunkter på projektet och lyfta fram viktiga delar som bör ingå i den kommande miljökonsekvensbeskrivningen. Det bör vara tillräckligt att endast få en översiktlig bild av energianvändning och energislag för att kunna bedöma hur stor vikt som bör lägga vid energifrågan i den kommande prövningen. Hur omfattande uppgifter som ska begäras in i samrådsunderlaget måste bedömas från fall till fall. Vid samrådsmöte eller i skriftlig kommunikation, ska länsstyrelsen ta till vara på möjligheten att påtala vilka uppgifter som ska finnas med i kommande ansökan och miljökonsekvensbeskrivning vad gäller energianvändning. I prövningen behöver dock energifrågan få betydligt mer utrymme än bara en redovisning av total energianvändning och energislag. Vilka uppgifter ska in i miljökonsekvensbeskrivningen? De uppgifter som begärs in varierar framförallt med vilken typ av verksamhet det är som ska prövas. I en checklista i den gemensamma informationsbroschyren anses i miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla en energikartläggning och en plan för energibesparande åtgärder. I Västra Götalands material framgår att man begär in följande uppgifter: grundläggande kartläggning och analys av energianvändningen samt åtgärder för energieffektivisering, med hänvisning till Energimyndighetens hemsida möjlighet att använda spillvärme och övergå till förnybara energikällor om fossila används fördelning av den totala energiförbrukningen på olika sorters verksamhet uppdelat på el- och värmeförbrukning inklusive mängd och typ av bränsle. Nyckeltal (t ex kwh/tillverkad enhet, kwh/produkt, kwh/råvara, kwh/m2, kwh/år) Att begära in uppgifter motsvarande en energikartläggning tillsammans med en plan för åtgärder kan ses som ett sätt för prövningsmyndigheten att få in ett bra beslutsunderlag. Det kan dessutom tyckas vara en självklarhet och en del av kunskapskravet i 2 kap miljöbalken. Verksamhetsutövaren ska ha kunskap om energianvändningen på en detaljerad nivå. En möjlig svårighet med att begära in för mycket underlag är att frågan kan anses prövad redan och därmed försvåras det för tillsynsmyndigheten att ställa ytterligare krav via tillsynen. Det finns en osäkerhet kring hur mycket uppgifter som ska/kan begäras in inför en prövning eftersom energi setts som en ny del i prövningen och det har inte funnits några självklara riktlinjer nationellt för hur frågan ska hanteras. Länsstyrelsen bör ha klart för sej hur de uppgifter som begärs in kommer att användas, vi bör inte kräva in uppgifter som inte kan hanteras i prövningen. 1 Slutrapport MPD samordningsprojekt, februari 2009 3
Nya anläggningar, byte av utrustning Vilken möjlighet har prövnings- eller tillsynsmyndigheten att styra val av utrustning vid uppförande av nya anläggningar eller vid byte av väsentlig utrustning? När ansökan kommer in till länsstyrelsen presenterar verksamhetsutövaren oftast en färdig idé, de har till stor del redan bestämt vilken typ av utrustning som kommer att användas och valt typ av process. I sådana fall när det handlar om installation av ny utrustning eller nya processer bör länsstyrelsen redan i samrådet begära att verksamhetsutövaren presenterar den utrustning/process som valts ur ett energieffektiviseringsperspektiv. Om det finns alternativa utrustningar/processer ska det även redogöras för dessa. Detsamma gäller vid mindre ändring av verksamheten som anmäls till tillsynsmyndigheten. Prövnings-/tillsynsmyndigheten måste ges möjlighet att göra en egen bedömning av hur verksamhetsutövaren tagit hänsyn till energibesparingsaspekten. Tillståndsprövning och villkorsskrivning Rådande domstolspraxis Den praxis som finns när det gäller villkorsskrivningar som rör energi kan sägas ha följt nedanstående alternativ. 1. Vid prövning av anläggningar som innebär stora investeringar som ska gälla under lång tid har det gjorts en ögonblicksbild baserad på analys av kostnad/nytta. 2. Vid prövning har man ansett att arbetet med en förbättrad energihushållning bäst bedrivs genom att kontinuerligt i driften av anläggningarna succesivt förbättra hushållningen genom flera åtgärder som var för sig är mindre omfattande. Antingen har krav ställts på investeringar vid prövningstillfället eller hur energiarbetet ska bedrivas framgent. De flesta domar i MÖD har resulterat i att verksamhetsutövarna fått krav på att ta fram en energihushållningsplan (energikartläggning, analys, kostnader och åtgärdsplan) samt någon form av återkommande redovisning av resultatet. I endast en dom har man bestämt användningen av energi per ton producerad produkt. Miljöprövningsdelegationens beslut Inom Miljöprövningsdelegationen i Dalarna har energivillkor i beslut utformats med krav på en energihushållningsplan enligt ovan samt med krav på redovisning av arbetet som bedrivs. Inte i något ärende har reglering skett avseende förbrukning per ton producerad produkt eller liknande. Här ska dock nämnas att underlaget från verksamhetsutövarna i de flesta fall varit mycket begränsat. Nedanstående skrivning är exempel på ett villkor som föreskrivits för ett sågverk under 2013 av Miljöprövningsdelegationen i Dalarna: Bolaget ska senast två år efter att denna dom vunnit laga kraft ge in ett program för energihushållning till tillsynsmyndigheten. Av programmet ska framgå vilka åtgärder som är tekniskt möjliga samt kostnaden och energibesparingen för respektive åtgärd. Det ska även anges vilka åtgärder som bolaget är berett att vidta och en motivering till varför det är orimligt att vidta övriga redovisade åtgärder. Programmet ska revideras löpande och ett reviderat program ska inges till tillsynsmyndigheten vart tredje år eller med annat intervall som tillsynsmyndigheten bestämmer. 4
Här ska nämnas att villkoret ställer en del krav på tillsynsmyndigheten att följa det arbete som löpande redovisas och att tillsynsvägen ställa krav om åtgärder inte vidtas utifrån planen. Det finns även en osäkerhet i vilken utsträckning tillsynsmyndigheten kan ställa ytterligare krav på åtgärder om frågan redan har behandlats i tillståndsprövningen, se tillståndets rättskraft nedan. Länsstyrelsen Dalarna anser dock att ytterligare krav kan ställas då villkoret, enligt ovan, endast föreskriver vad bolaget ska undersöka, visa och redovisa för energiuppgifter inom sin egenkontroll. Utifrån detta har tillsynsmyndigheten sedan rätt att ställa skäliga krav på åtgärder utifrån miljö, hälsa, ekonomi och säkerhet. Ett sådant villkor kan med fördel kompletteras med att utförligare skriva vad som får avgöras i tillsynen. Exempelvis att bolaget ska vidta de åtgärder som bedöms skäliga, samt när i tid dessa åtgärder ska genomföras. Prövning av A-anläggningar Som nämnts ovan har innehållet av energiuppgifter i inkomna tillståndsansökningar och miljökonsekvensbeskrivningar generellt sett varit mycket begränsade för B-anläggningar. Uppgifterna är oftast mer specificerade från verksamhetsutövare vid större verksamheter, så kallade A-anläggningar, där Länsstyrelsen är remissinstans vid prövning. Orsaken till detta kan vara att dessa ofta dels har resurser och kompetens för att arbeta med frågorna dels omfattas av andra krav som innebär att de har kontroll på energiuppgifterna, t ex PFE, energiledningssystem etc. Mindre verksamheter (B-verksamheter) har inte, generellt sett, dessa resurser och system till hjälp vilket tydligt kan märkas i de ansökningar och miljökonsekvensbeskrivningar som lämnas in till prövningsmyndigheten. Med ett bättre underlag finns bättre förutsättningar för länsstyrelsen att vara aktiv vid prövningen. För många A-anläggningar är det processen som är den mest energikrävande delen av verksamheten, inte stödsystemen som det kan vara vid B-anläggningar. Länsstyrelsen har en viktig roll i samrådet och i yttranden till domstolen för att verka för att val av process och utformning av anläggningar präglas av tanken på energieffektivisering. Det finns en vits med att se olika på prövning av A och B-verksamheter. För flertalet B- anläggningar kan en hushållningsplan med förslag på åtgärder vara fullt tillräcklig, medan man för A-anläggningar också bör fokusera på processutformningen. Beslut och villkors rättskraft Villkor i ett beslut ska vara tydliga och det ska vara lätt för verksamhetsutövaren och myndigheten att veta när ett villkor är uppfyllt. Beslutet och villkoren ger även verksamhetsutövaren en trygghet i form av ett besluts så kallade rättskraft. Det innebär att man inte kan ställa ytterligare krav inom ett område om detta redan har hanterats inom tillståndsprövningen. Energianvändningen i en processindustri är ständigt föränderlig vilket troligtvis är orsaken till att villkoren på senare tid fått inriktningen mot ett löpande arbete. Att konkretisera ett villkor som energianvändning per ton producerad produkt kan på lång sikt eventuellt begränsa energieffektiviseringsarbetet mer än stärka det då tillståndet och dess villkor kan låsa fast en viss nivå med avseende på energianvändningen. Om miljökonsekvensbeskrivningen innehåller en bra utförd energikartläggning med förslag till åtgärder skulle miljöprövningsdelegationen kunna föreskriva om villkor för lämpliga åtgärder. 5
Frågan är hur lämpligt det är med tanke på ovanstående resonemang om rättskraft och att låsa fast vissa nivåer. Svårigheten med att ställa relevanta krav på energieffektivisering avseende industriprocesser är dessutom att det är komplext och kräver ingående kompetens om processerna. Oavsett om det är miljöprövningsdelegationen som kräver energibesparande åtgärder i ett villkor eller om tillsynsmyndigheten agerar efter att en energihushållningsplan lämnats in så ska en rimlighetsavvägning göras enligt 2 kap 7 miljöbalken. Det innebär att hänsyn ska tas till nyttan av skyddsåtgärder eller liknande jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. Det betyder inte att energieffektiviseringsåtgärder ska ha en pay-off tid på ett antal år, utan att kostnaden ska vara skälig. Fortsatt arbete med förbättrad energiprövning Den 1 juni 2012 koncentrerades miljöprövningsdelegationerna från alla 21 länsstyrelser till 12. I och med koncentrationen fick miljöprövningsdelegationerna ökade krav på rättssäker och effektiv handläggning samt likriktade prövningar över landet. Det är därför viktigt att miljöprövningsdelegationerna tillsammans sätter en gemensam nivå för vilka uppgifter som bör ingå i en ansökan och miljökonsekvensbeskrivning, samt hur villkor som rör energieffektivisering lämpligen kan utformas. Det resultat som sedan presenteras måste spridas till alla länsstyrelser eftersom samråden, där nivån på innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen diskuteras, ligger kvar på varje länsstyrelse. Nedanstående punkter beskriver frågor som Länsstyrelsen Dalarna anser att miljöprövningsdelegationerna gemensamt bör arbeta vidare med för att få en enhetlig syn på energifrågan i prövning av B-verksamheter. Länsstyrelsen ska kunna vara tydlig vid samrådet, det behöver därför upprättas en checklista eller text över vilka energiuppgifter som krävs vid prövning. I första hand bör det vara en bruttolista som sedan kan användas för olika verksamheter beroende på hur energiintensiv anläggningen är. I andra hand kan olika listor utformas för olika branscher. Detta bör i största möjliga utsträckning samordnas med bland annat Energimyndighetens mallar för energikartläggning som finns, t.ex. inom Energieffektiviseringsdirektivet och PFE. Exempelvis: Uppgifter för reglering i beslut o möjlighet att övergå till förnybara energikällor om fossila används inklusive teknisk och ekonomisk rimlighetsavvägning, o förekomst av spillvärme från olika delar av processen samt möjligheter att tillvarata denna Uppgifter för villkor om fortsatt kontinuerligt arbete o total energitillförsel fördelat på olika energislag, 6
o total energianvändning fördelat på process (om möjligt fördelat på olika processer) och stödprocess (t.ex. belysning, uppvärmning, ventilation och tryckluft) o nyckeltal, energianvändning jämfört med branschen (t.ex. kwh/tillverkad enhet, kwh/produkt, kwh/råvara, kwh/m2, kwh/år) o plan för energibesparande åtgärder inklusive åtaganden och ställningstagande. Upprätta ett standardvillkor för energi som kan användas för B-anläggningar. Detta bör utformas som ett levande villkor som bygger på en energihushållningsplan (energikartläggning, analys, kostnader och åtgärdsplan) samt någon form av återkommande redovisning av resultatet till tillsynsmyndigheten. Det kan även framgå vilka åtgärder som är skäliga att vidta och inom vilken tid dessa ska vara utförda. Exempelvis: Bolaget ska senast sex månader efter att detta beslut vunnit laga kraft ge in ett program för energihushållning till tillsynsmyndigheten. Av programmet ska framgå vilka åtgärder som är tekniskt möjliga samt kostnaden och energibesparingen för respektive åtgärd. Det ska även anges vilka åtgärder som bolaget är berett att vidta och en motivering till varför övriga redovisade åtgärder inte kommer att vidtas. Programmet ska revideras löpande och ett reviderat program ska inges till tillsynsmyndigheten vart tredje år eller med annat intervall som tillsynsmyndigheten bestämmer. Tillsynsmyndigheten får förelägga bolaget att vidta de åtgärder som bedöms skäliga samt inom vilken tid dessa ska vara genomförda - Även för A-anläggningar bör det tas fram en checklista inför samrådet. Förutom uppgifter om energianvändningen bör det även framgå hur de arbetar med energifrågan på ett mer systematiskt sätt. Utöver vad som efterfrågas av B- verksamheter (se exempel ovan) bör det finnas med uppgifter om bolagets resurser/kompetens inom energi, samt om det finns energiledningssystem eller om bolaget är anslutet till PFE. 7