Åtgärder med anledning av Skolinspektionens föreläggande

2013-04-29 1 (12) TJÄNSTESKRIVELSE 2012/79-630 Utbildningsnämnden Åtgärder med anledning av Skolinspektionens föreläggande Förslag till beslut Utbildningsnämnden beslutar att överlämna bifogad redovisning till Skolinspektionen som redovisning av det föreläggande som Skolinspektionen beslutade om den 26 november 2012 i ärende 40-2011:6497 gällande resursfördelning och åtgärder mot segregationens negativa effekter i Nacka. Sammanfattning Det underlag som Skolinspektionen baserat sin granskning på visar på en boendesegregation i Nacka avseende utländsk bakgrund och utbildningsnivå, men genomgången visar att dessa boendet inte påverkar skolornas kvalitet i de aktuella områdena på samma sätt. För skolans yngre år har boendet stor betydelse för elevsammansättningen men betydelsen varierar beroende på område. I grundskolan senare år spelar boendet en mindre roll för elevsammansättningen. Nacka kommun anser att resursfördelningssystemet tillåter att skolorna fördelar resurser utifrån elevernas behov både vad avser socioekonomisk bakgrund och med hänsyn till individuella behov. Resultat från betyg och prov visar att eleverna i Nacka når höga resultat - i genomsnitt högre än i genomsnittet för riket - och att andelen som uppnår målen i alla ämnen är hög och högre än genomsnittet för riket. Andelen som når målen har också ökat i relation till att meritvärdet har ökat. I Nacka finns alltså inte den bild som kan konstateras för riket i övrigt där andelen som inte når målen ökar trots att meritvärdet är konstant, vilket indikerar en ökande segregation. Utbildningsnämnden arbetar med att följa skolornas resultat och använder flera olika underlag och instrument för att kunna följa utvecklingen. För närvarande har en översyn av kommunens resursfördelningssystem inletts. Ärendet I aktuellt ärende förelade Skolinspektionen Nacka kommun att följa upp och redovisa hur de extra belopp som skolorna i kommunen får, kompenserar för segregationens negativa POSTADRESS BESÖKSADRESS TELEFON E-POST SMS WEBB ORG.NUMMER Nacka kommun, 131 81 Nacka Stadshuset, Granitvägen 15 08-718 80 00 info@nacka.se 716 80 www.nacka.se 212000-0167

2 (12) effekter. Föreläggandet som ska redovisas senast den 26 maj 2013, formulerades enligt följande; Skolinspektionen bedömer att huvudmannen inom ramen för det systematiska kvalitetsarbetet och skollagens uttalade krav på en likvärdig utbildning för alla elever, behöver utveckla uppföljning och utvärdering så att det framgår på vilket sätt och i vilken utsträckning den extra tilldelning som resursfördelningssystemet i olika grad tillsäkrar verksamheterna kompenserar för segregationens negativa effekter. Utbildningsnämnden fick vid februarisammanträdet en redovisning av ärendet, Skolinspektionens beslut och bland annat de synpunkter som tjänstemännen hade på inspektionens metodik. I denna redovisning ingår: ett förtydligande till Skolinspektionen angående hur kommunens resursfördelning fungerar en redovisning av hur eleverna väljer skola i Nacka i förhållande till sitt boende hur skolornas resurser fördelas en genomgång av resultaten i grundskolorna i Nacka utifrån de aktuella områdena. En översyn av resursfördelningssystemet genomförs för närvarande i enlighet med det beslut som utbildningsnämnden fattade då systemet reviderades 2011. Resursfördelningssystem i Nackas grundskolor Nacka kommun anser att Skolinspektionens beslut inte tydligt nog redogör för hur resursfördelningssystemet i kommunen fungerar. Skolinspektionen skiljer inte på individstöd och extra resurstilldelning som fördelas till skolorna på grundval av föräldrars utbildningsbakgrund med mera. Som en del av redovisningen följer därför en genomgång av hur systemet är uppbyggt. Nacka skiljer på individstödet som skolorna kan ansöka om för nyanlända elever eller har rätt till modersmål, samt individstöd som kan utgå för att en elev behöver extra stöd i samband med särskilda insatser, t.ex. placering i mindre undervisningsgrupp, personalförstärkning med mera. Vid sidan av skolpengen får skolorna också ersättning i form av en s.k. SALSA-peng vilken baseras på elevsammansättningen vid en viss skola. Detta extra tillskott utgår till skolan men baseras på bakgrundsfaktorer hos eleverna. Det är samma faktorer som Skolverket använder i beräkningen av det s.k SALSA-värdet, nämligen föräldrarnas högsta utbildningsbakgrund, andel elever med utländsk bakgrund och andel pojkar. SALSA-variablerna varierar en del mellan skolorna3. Totalt sett har femton procent av eleverna utländsk bakgrund. Sex procent av eleverna är själva födda utomlands. På två

3 (12) skolor är var femte eller var tredje än elev född utomlands, medan det på många skolor bara handlar om någon enstaka elev. 2011 års justering av resursfördelningssystemet medförde att en större del skulle gå ut till skolorna utifrån SALSA-variablerna och att en mindre del skulle hanteras genom ansökningar. Det vill säga att skolorna i mindre utsträckning skulle behöva ansöka centralt i kommunen om resurser för stöd. Kultur- och utbildningsenheten i Nacka beställer statistik från SCB som beskriver dessa variabler. Statistiken omfattar samtliga elever folkbokförda i Nacka. De olika variablerna viktas med SALSA-modellens vikter (ett rullande medelvärde, baserat på de senaste fem åren, för att begränsa variationen). Ett belopp tas fram för varje skola. Detta extra belopp betalas ut som ett belopp till skolorna men förändras efter hand som elevsammansättningen på en enskild skola förändras. I samband med kommunens årliga budgetarbete följs även utfallen för de olika ersättningsgrunderna till skolorna upp och nivåerna justeras. Det individstöd som skolorna kan ansöka om följs noga upp vad gäller elevernas resultat. Utbildningsnämnden får även särskilda redovisningar av hur skolorna arbetar med elever i behov av särskilt stöd genom de observationer (Våga Visa) som regelbundet genomförs av förskolor och skolor i Nacka av externa observatörer. Skolval i förskoleklass och årskurs 7 i förhållande till NYKO-områden i Nacka Skolinspektionens granskning av Nacka bygger på Skolverkets rapport 1. Den visar att Nacka är en av de 50 mest segregerade kommunerna i Sverige. Rapporten bygger på en beskrivning av nyckelkodsområden (NYKO) i Nacka utifrån socioekonomiska bakgrundsfaktorer som utländsk bakgrund, utbildningsbakgrund, antal barn i olika åldrar med mera. Skolverkets rapport bygger på ett uttag av uppgifter från 2006 där det visar sig att några områden i Nacka skiljer sig från andra vad gäller föräldrars utbildningsnivå för barn mellan 6 och 15 år samt barn med samma ålder som är utrikesfödda. Av Skolverkets rapport framgår att för dessa variabler är utbildningsnivå lägre och andelen utlandsfödda högre i Henriksdal, Stensö, Fisksätra och Orminge (framförallt Ornövägen). I andra områden i kommunen kan t.ex. andelen utlandsfödda vara högre men då är utbildningsnivån också högre. Man bör också notera att särskilt för Fisksätra är det vanligare att det saknas uppgifter om föräldrarnas utbildningsbakgrund än i andra områden i Nacka. Den NYKO-indelning som Skolverkets rapport byggde på är emellertid inte helt aktuell utan förändringar i Nacka kommuns indelning har gjorts sedan dess men påverkar förmodligen inte resultaten för de aktuella områdena särskilt mycket. 1 Skolverkets rapport nr. 365, Resursfördelning till skolan rektorers perspektiv

4 (12) Nackas redovisning av föreläggandet i Skolinspektionens rapport utgår från Skolverkets rapport och belyser situationen i de områden som har låg utbildningsnivå och hög andel utrikes födda. Det blir då viktigt att veta hur sammansättningen för dessa skolor ser ut och hur eleverna i de aktuella områdena väljer. Utifrån elevernas adresser kan man följa hur eleverna har valt skola 2. Genomlysningen 3 visar att till övervägande del väljer elever och föräldrar skolor i närområdet till förskoleklassen. Mellan 70 och 80 procent av eleverna i de aktuella områdena går också i en skola i området vad gäller förskoleklass. Det gäller både för kommunala och för fristående skolor. Fisksätra skiljer sig dock från de andra kommundelarna genom en större benägenhet att välja en skola utanför NYKO-området. Samtidigt ligger en skola där en stor andel av eleverna går mycket nära NYKO-området. Skollagen kräver också att skolorna i Nacka tillämpar närhetsprincipen (enligt 9 kap. 15 för förskoleklass och för grundskolan 10 kap. 30 ). I den skolvalsenkät som kommunen genomfört under början av 2013 anger de svarande också att närhet är det andra viktigaste kriteriet vid val av skola i Nacka. I årskurs sju blir skolorganisationen också avgörande för elevernas val eftersom det finns färre skolor som har alla nio årskurser. Det är inte möjligt att välja en skola i närområdet i Henriksdal och Fisksätra (årskurs 7-9 lades ner 2012). Det är möjligt att göra det endast i Orminge och Stensö. Skolval i de aktuella NYKO-områdena För föräldrarna på Ornövägen i Orminge finns tre aktuella skolor i NYKO-området; Vittra (F-9), Orminge (F-6) och Myrsjöskolan (F-9). I förskoleklassen har 85 procent av föräldrarna valt Ormingeskolan. I årskurs sju ser bilden lite annorlunda ut. Hälften av barnen går i Myrsjöskolan, knappt 18 procent i Björknässkolan (F-9) och 10 procent i Vittra. Ormingeskolan visar på mycket goda resultat i Nackas uppföljning och utvärdering. Framförallt rapporten från kommunens skolobservationer (Våga Visa) gav skolan mycket goda omdömen. Myrsjöskolan tar emot 7 procent av sina elever i åk sju från Ornövägen. Skolan har mycket goda resultat och var en de skolor i landet där alla elever nådde målen 2012. I närområdet finns även Vittra i Saltsjö-Boo. Skolan har 225 i meritvärde och 80 procent av eleverna nådde målen. En observation genomfördes under hösten 2011 som 2 2012 fick 95 procent av eleverna sitt förstahandsval tillgodosett i Nacka. 3 I flera fall blir det ett litet antal barn i de aktuella NYKO-områden. Av integritetsskäl redovisas uppgifterna i procent.

5 (12) pekade på en del förbättringsområden vad gäller formativ bedömning men skolan har sedan arbetat vidare med detta. I Henriksdal har föräldrarna valt förskoleklass för 70 procent av barnen i Vilans skola och i 20 procent Maestroskolan (F-9) på Sicklaön. I årskurs sju är endast ett litet antal barn från Henriksdal aktuella, men de fördelas jämnt mellan Centrumskolan, Eklidens skola (7-9) och Skuru skola (F-9). Vilans skola fick inga anmärkningar vid Skolinspektionens besök 2011. Det är för få elever som har deltagit i de nationella proven i årskurs 3 och 6 för att resultaten ska visas, men några elever ligger under kravnivån och i andra delprov ligger de över. Kommunens kundundersökning visade att mellan 94 och 100 procent av föräldrarna, beroende på årskurs, var nöjda. Maestroskolan har sammantaget få elever från Henriksdal. I Stensö har 78 procent valt Stavsborgsskolans förskoleklass och övriga fördelas över Sigfridsborgsskolan (F-3) och Älta skola (F-6). I årskurs sju går ungefär hälften av eleverna från Stensö på Stavsborgsskolan och övriga är fördelade på sju skolor i kommunen. Meritvärdet på Stavsborgsskolan var 220 år 2012 och andelen som nådde målen var 84 procent. Skolan har sämre resultat än flera andra F-9 skolor i kommunen. Samtidigt gav den observation som genomfördes 2012 skolan goda omdömen, bland annat vad gäller arbetet med elever i behov av särskilt stöd och stadieövergångar. I Fisksätra har 75 procent av eleverna i förskoleklass valt tre skolor i närområdet, Fisksätraskolan, Futuraskolan Lännbo och Igelbodaskolan. Igelbodaskolan (F-6) ligger egentligen utanför NYKO-området, dvs. inte i Fisksätra, men skolan ligger på promenadavstånd från Fisksätra, ca 2 km och där går 33 procent av eleverna. 25 procent av eleverna går på Fisksätraskolan och 16 procent på Futuraskolan Lännbo (F-6). Övriga elever fördelas på nio skolor i Nacka. I årskurs sju går 31 procent av eleverna från Fisksätra i Ekliden, 25 procent i Samskolan och 14 procent i Skuru skola. Fiskätraskolans meritvärde var 221 år 2012 och 72 procent av eleverna var behöriga till yrkesprogram. Skolans högstadiedel lades ner 2012 till följd av för litet elevantal. Kommunens observationsrapport visade också på förbättringsområden. Som Skolinspektionen redovisar i granskningsrapporten för Nacka kommun, har åtgärder vidtagits, år 7-9 har lagts ner och en ny rektor har börjat. Igelbodaskolan har mycket goda resultat vad gäller nationella prov i årskurs 3 och 6 och ligger över rikets nivå i samtliga delprov. Kommunen har även genomfört en observation som pekade på att skolan är väl fungerande men att det fanns förbättringsområden vad gäller förskolan. För Futuraskolan finns lite uppgifter bland annat vad gäller att det är för få elever för att redovisa resultat i nationella proven, men resultaten i åk 6 är låga jämfört med kommunens genomsnitt. Skolan har inte heller resultat från kommunens kundundersökning.

6 (12) Resurser till skolorna i NYKO-områdena Tabellen nedan visar skolor i eller intill NYKO-områden ovan samt de resurser de tillförts under 2012 för förskoleklass och grundskola, exkl. individinriktat stöd. Notera att tabellen visar totalbelopp men utan individersättning. Skola Skolpeng Salsa Språkför stärkning inkl. modersmål Nyanländ resurs Totalt Skol pengens andel av resurser (%) Extra resurser (%) Stavsborgs skolan F-6 Vilans skola Orminge skola Myrsjö skolan Fisksätra skolan Igelboda skola 3 961 617 731 512 306 661 4 999 790 79 21 7 356 873 630 371 450 407 119 234 8 556 885 86 14 24 161 500 3 195 080 1 268 320 568 106 29 193 006 83 17 67 415 534 2 896 075 1 206 451 43 128 71 561 188 94 6 10 846 970 3 309 606 1 420 011 1 001 828 16 578 415 65 35 29 806 052 2 265 654 1 334 982 82 680 33 489 368 89 11 Skolorna får tillskott utöver skolpengen genom de olika delarna i kommunens resursfördelningssystem, dvs. SALSA-peng, nyanländresurs osv. (se rubrikerna i tabellen). Resultat i Nacka kommun Uppgifter från SALSA visar på ett positivt värde för Nacka kommun särskilt för meritvärdet - sett under en tioårsperiod. Generellt sett visar också skolorna höga meritvärden i jämförelse med riket även om de varierar mellan skolorna. Andelen elever som når målen i årskurs 9 är ganska konstant vilket skulle tyda på att skillnaden mellan de bästa och sämsta inte ökar utan följs åt. Med dessa mått kan man inte påvisa en resultatsegregation i Nacka utan en faktisk förbättring av resultaten sker.

7 (12) Figur 1: Meritvärde för elever i åk 9, Nacka, länet och riket samt förväntat värde för Nacka med SALSA-verktyget (ljusare linje, endast kommunala skolor 4 ), (observera att skalan inte börjar på noll) Utvecklingen vad gäller andelen elever som når målen i alla ämnen visas i figur 2. En positiv trend över tid kan noteras. 4 I SALSA-modellen ingår enbart kommunala skolor när värden för kommunen totalt redovisas.

8 (12) Figur 2 Andel elever som når målen i alla ämnen i betyget i åk 9, Nacka, länet och riket samt förväntat värde för Nacka med SALSA-verktyget (ljusare linje, endast kommunala skolor), (observera att skalan inte börjar på noll) (%) Nackas skolor har alltså goda resultat jämfört med många andra kommuner, men som framgår av tabellen ovan har resultaten samband med elevernas socioekonomiska bakgrund. Något annat är inte heller att förvänta och sambanden är väl belagda i forskningen. Födda i Sverige Utl. Bakgrund födda i Sverige Utl. Bakgrund födda utomlands Genomsnittligt Meritvärde 251,7 227,7 212,4 Antal elever 932 100 84 Behörighet till gy. Yrkesprogram (%) 97 92 80 Tabell 1 resultat för elever folkbokförda i Nacka, åk 9, år 2012 uppdelade efter födelseland samt svensk eller utländsk bakgrund

9 (12) Figur 3: Meritvärde för samtliga samt för elever med utländsk bakgrund (blå staplar) samt skillnad (linje), elever i skolår 9 i skolor i Nacka (observera att skalan för meritvärdet inte börjar på noll) Figuren illustrerar även samma förhållande som finns i tabell 1, dvs. skillnader i reslutat mellan elever vad gäller meritvärde men här redovisas skillnaderna över tid. Det blir också tydligt att skillnaden mellan elever med utländsk och bakgrund och samtliga varierar från år till år. Det är dock stora skillnader i genomsnittligt meritvärde mellan skolorna och skillnaderna variera även över tid. Tabell 2 redovisar skillnaderna mellan olika skolor. 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 Björknässkolan 249 249 227 242 234 247 233 225 224 234 Eklidens skola 257 243 245 251 244 232 240 223 227 228 Engelska Skolan i Nacka 273 241 - - - - - - - - Johannes Petri skola 243 227 230 - - - - - - - Kunskapsskolan Nacka 271 261 263 237 235 237 228 229 222 213 Kunskapsskolan Saltsjöbaden 264 263 294 274 - - - - - - Castello 257 240 261 263 249 254 259 272 267 247 Myrsjöskolan 250 241 238 241 237 240 232 235 242 233 Saltsjöbadens samskola 259 258 253 247 245 245 243 236 241 245 Skuru skola 253 241 250 250 247 246 229 228 219 237 Stavsborgsskolan 226 218 227 227 231 225 210 208 208 217 Vittra Saltsjö-Boo 225 219 244 229 226 228 234 259 244 251

10 (12) Genomsnitt för alla skolor 252 238 239 242 235 237 230 226 230 232 SDV för alla skolor 14,59 15,4 20,95 14,33 8,31 9,3 13,09 20,36 16,86 12,4 Tabell 2: Genomsnittligt meritvärde för skolor i Nacka åk 9 mellan 2003 och 2012. Uppgifter saknas för skolor som inte varit i drift hela perioden. Det genomsnittliga meritvärdet för alla skolor i kommunen ökade under perioden men kan variera mellan olika skolor. Standardavvikelsen (spridningsmått kring genomsnittet) varierar mellan 8,3 och 20,4. Variationen skulle minska om man inte räknade med fristående skolor i Nacka eftersom de har högst och lägst meritvärden. Översyn av kommunens resursfördelningsmodell Under mars månad påbörjades en översyn av resursfördelningsmodellen i Nacka. Denna översyn beslutades i samband med att den nuvarande resursfördelningsmodellen infördes av utbildningsnämnden 2011. Översynen genomförs av de personer som har skrivit Skolverkets rapporter om resursfördelning, dvs. de rapporter som Skolinspektionens regeringsuppdrag att granska kommunernas resursfördelningssystem har baserats på. Uppdraget innebär att belysa fördelar och nackdelar med nuvarande modell med salsavariabler utifrån erfarenheter från kultur- och utbildningsenhetens tjänstemän och intervjuer med rektorerna. I uppdraget ingår också att beskriva resursfördelningsmodeller med socioekonomiska variabler i några andra kommuner och att redovisa erfarenheter av några av dessa modeller utifrån intervjuer med ansvariga tjänstemän. Vidare ska aktuell forskning om sambandet mellan resurser och resultat kortfattat och översiktligt sammanfattas, i huvudsak utifrån existerande forskningsöversikter. Sammanfattningsvis Nacka eftersträvar en resursfördelningsmodell som främjar hög måluppfyllelse i alla skolor. Resultaten för Nacka visar att eleverna når höga resultat, i genomsnitt högre än i genomsnittet för riket, men också att andelen som uppnår målen i alla ämnen är hög och högre än genomsnittet för riket. Men det finns stora skillnader i genomsnittligt resultat mellan skolor och resultaten har samband med elevernas socioekonomiska bakgrund. Variationen mellan skolor i faktiskt resultat är också mindre än variationen mellan skolorna i de modellberäknade resultaten enligt Skolverkets analysverktyg (SALSA). Avgörande för hur resultaten utvecklas är emellertid inte resurserna i sig utan hur resurserna används. Det finns skillnader mellan bostadsområden och föräldrar och elever väljer skola beroende på årskurs och boende men det finns inga generella samband vad gäller de aktuella NYKOområdena, utan resultaten varierar mellan skolorna i områdena. Nacka kommun anser att det resursfördelningssystem som finns bidrar till att skolorna i Nacka kan bedriva en god verksamhet som leder till goda resultat för elever med olika behov. Största delen av ersättningen till grundskolor bygger på en skolpeng men dessutom

11 (12) finns den s.k. SALSA-pengen, nyanländpeng, modersmålspeng och individersättning. SALSA-pengen betalas ut som en ersättning till skolorna men vägs samman utifrån faktorerna utbildningsbakgrund, utländsk bakgrund och andel pojkar. En fördelning av resurser sker utifrån elevernas behov. För närvarande pågår en översyn av resursfördelningsmodellen I samband med kommunens årliga budgetarbete följs även utfallen och nivåerna för de olika ersättningsgrunderna till skolorna upp. Det individstöd som skolorna kan ansöka om, följs noga upp vad gäller elevernas resultat. Utbildningsnämnden får även särskilda redovisningar av hur skolorna arbetar med elever i behov av särskilt stöd genom de observationer (Våga Visa) som regelbundet genomförs av förskolor och skolor i Nacka av externa observatörer. Nacka vill även understryka att nyanlända barn inte går i förberedelseklasser utan att de väljer skola på samma sätt som övriga barn och elever i kommunen. Skolorna får en särskild ersättning för dessa i form av en nyanländpeng som bl.a. kan användas till studiehandledning. Utbildningsnämnden följer skolornas resultat noga och med olika instrument, vilket ger en nyanserad och komplex bild av kommunens utbildningsväsende. Utbildningsnämnden tar del av en fördjupad resultatredovisning som bygger på betyg och resultat från nationella kursprov, rapporter från observationer på skolor och förskolor i kommunen samt skolornas egna beskrivningar av sin verksamhet utifrån bland annat utbildningsnämndens anvisningar. Dessa instrument kompletteras med olika undersökningar av olika slag som t.ex. uppföljningar av de elever som inte blev behöriga till gymnasieskolan. Utbildningsnämndens uppfattning är därför att även om Skolverket kunde konstatera en påtaglig boendesegregation i kommunen vad avser utbildningsnivå och utländsk bakgrund så går inte den att likställa med dåliga resultat i skolorna. Boendesegregationens påverkan minskar när eleverna blir äldre på grund av att elever och föräldrars skolval blir mer varierat, vilket delvis hänger samman med skolorganisationen. I Nackas styrsystem är Utbildningsnämnden ansvarig för att följa upp och utvärdera samt finansiera medan det är respektive huvudman som blir ansvarig för att vidta åtgärder. Utbildningsnämnden kan konstatera att huvudmännen i samarbete med respektive rektor vidtar åtgärder som t.ex. kompetensutveckling, dimensionering och rektorsbyte. Aktuell forskning visar att det inte finns några enkla samband mellan utbildningsnivå och utländsk bakgrund när det gäller skolornas resultat. Skolverkets rapport 5 om faktorer som förklarar grundskolans resultat, pekar på att fram till 1990-talets början ansåg att resurser inte hade något samband med elevernas resultat. Senare forskning har dock visat att resurser i betydelsen lärartäthet och klasstorlekar kan ha betydelse framförallt i relation till 5 Vad påverkar grundskolans resultat? Kunskapsöversikt om olika faktorers betydelse, Skolverket 2009

12 (12) lärareffektivitet. De kan även ha betydelse beroende på den elevkontext som finns. Det finns även anledning att peka på IT-användning och arbetet med datorer som viktiga komponenter vad gäller resurser. Men framförallt lyfts lärarkompetensen eller lärarnas skicklighet fram som en av de starkaste förklaringsfaktorerna till elevernas resultat. Per Gunnar Rosengren Utbildningsexpert Kultur och utbildningsenheten