2012-09-18 1 (7) Stadsbyggnads- och miljönämnden Remiss - Länsstyrelsen i Stockholms läns rekommendation om riskhänsyn vid planläggning av bebyggelse - människors säkerhet intill vägar och järnvägar med transporter av farligt gods Beslutsunderlag Förslag till Länsstyrelsen i Stockholms läns rekommendation om riskhänsyn vid planläggning av bebyggelse människors säkerhet intill vägar och järnvägar med transporter av farligt gods, den 16 augusti 2012. Handlingar finns tillgängliga via http://www.sundbyberg.se/demokratidialog/handlingarocharenden/webbdiarium Stadsbyggnads- och miljöförvaltningens skrivelse den 18 september 2012. Sammanfattning Stadsbyggnads- och miljöförvaltningen har fått förslag till Länsstyrelsen i Stockholms läns rekommendationer om riskhänsyn vid planläggning av bebyggelse på remiss från kommunstyrelsen. Syftet med rapporten är att tydliggöra länsstyrelsens tolkning av plan- och bygglagen och miljöbalken avseende riskhänsyn vid planläggning samt effektivisera riskhanteringsprocessen vid planläggning i länet. Riskhanteringsprocessen bör generellt ske löpande genom hela planprocessen. Vidare bör någon form av riskbedömning genomföras och dokumenteras för respektive plan och skede. Enligt länsstyrelsen utgör nyttjandet av säkerhetsavstånd en grundläggande princip för riskhänsyn i fysisk planering i och med att den överensstämmer med de allmänna lokaliseringsprinciper som finns i lagstiftningen. Förslag till beslut 1. Stadsbyggnads- och miljöförvaltningens skrivelse godkänns och överlämnas till kommunstyrelsen som svar på remissen. Sundbybergs stad, 172 92 Sundbyberg Besöksadress: Kavallerivägen 4, Rissne Doknr: SMN-1150/2012-2 Telefon: 08-706 80 00 Diariedatum: Organisationsnummer: 2012-09-20 212000-0175 Godkännare: stadsbyggnadsochmiljonamnden@sundbyberg.se Göran Langer www.sundbyberg.se
2012-09-18 2 (7) Bakgrund Transport av farligt gods är förknippat med risker för liv, hälsa, miljö och egendom, men det är enligt länsstyrelsen inte rimligt att förbjuda dessa transporter i dagens samhälle. Däremot är det både rimligt och nödvändigt att beakta förekomsten av transporter av farligt gods på vägar och järnvägar i den fysiska planeringen. Syftet med rapporten är att tydliggöra länsstyrelsens tolkning av plan- och bygglagen (PBL) och miljöbalken (MB) avseende riskhänsyn vid planläggning samt effektivisera riskhanteringsprocessen vid planläggning i länet. Riskhanteringsprocessen bör generellt ske löpande genom hela planprocessen från översiktsplan till detaljplan. Vidare bör någon form av riskbedömning genomföras och dokumenteras för respektive plan och skede. Enligt länsstyrelsen utgör nyttjandet av säkerhetsavstånd en grundläggande princip för riskhänsyn i fysisk planering i och med att den överensstämmer med de allmänna lokaliseringsprinciper som finns i lagstiftningen. Transport på väg och järnväg I Sverige finns ett rekommenderat vägnät för farligt gods. Rekommenderade vägar för transporter av farligt gods består i Stockholms län av primära och sekundära leder. I lagens mening är det inte förbjudet att framföra farligt gods på andra vägar än de rekommenderade. Enligt Trafikverket är svenska järnvägar generellt att anse som anvisade leder för farligt gods. Detta medför enligt länsstyrelsen att det måste förutsättas att transporter med farligt gods tillåts och således förekommer på banor som medger trafikering av godståg och som inte omfattas av särskilda restriktioner. Nationellt planeringsunderlag Det finns inga detaljerade nationella rekommendationer eller riktlinjer vad gäller riskhänsyn i planprocessen intill vägar och järnvägar med transporter av farligt gods. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) ger i Riskhantering i översiktsplaner vägledning till kommuner och länsstyrelser genom att visa exempel på hur kommuner har behandlat olika frågor i sina översiktsplaner. I rapporten Säkerhetshöjande åtgärder i detaljplaner ger Boverket och MSB vägledning till kommuner och länsstyrelser om säkerhetsåtgärder och hur dessa kan regleras med detaljplan. Med rapporten vill myndigheterna undvika att skenbart säkerhetshöjande åtgärder förs in i detaljplaner. Med skenbart säkerhetshöjande åtgärder åsyftas åtgärder som regleras via felaktigt formulerade planbestämmelser och som därmed inte får någon rättsverkan, samt åtgärder som inte får någon nämnvärd säkerhetshöjande effekt även om de införs. Trafikverket anger, avseende risker med transporter av farligt gods, att lokaliseringen av företag som alstrar transporter av farligt gods är en samhällsplaneringsfråga, där kommunerna har ett huvudansvar, samt att sådana
2012-09-18 3 (7) anläggningar bör förläggas till industriområden med goda anslutningar till rekommenderade vägar för farligt gods. I rapporten Farligt gods på vägnätet underlag för samhällsplanering redovisas flera myndigheters syn på hur risker som uppstår i samband med transporter av farligt gods kan beaktas i samhällsplaneringen. Myndigheternas utgångspunkt är att transporter med farligt gods ska integreras i samhällsplaneringen för att på ett ekonomiskt fördelaktigt sätt kunna minska antalet olyckor och deras konsekvenser. Trafikverket och MSB anser att ny bebyggelse generellt inte bör tillåtas inom ett område på 30 meter från en järnväg (mätt från spårmitt på närmsta spår). Avståndet avser skydd mot olycka involverande farligt gods och urspårning samt utrymme för eventuella räddningsinsatser, drift och underhåll, vilket sammantaget innebär att hänsyn tas till järnvägens riskintresse. Inom 30 meter kan dock verksamheter som inte är störningskänslig och där människor endast tillfälligtvis uppehåller sig finnas, till exempel parkering, trafikanläggningar, garage, förråd och vegetation. Riskbedömning Riskbedömning bör enligt länsstyrelsen användas som beslutsunderlag avseende var bebyggelse kan lokaliseras, vilken markanvändning som är lämplig samt vilka eventuella säkerhetsåtgärder som krävs. Länsstyrelsen anser att samtliga planers förutsättningar bör bedömas utifrån nedanstående strategi: Förekomst av olycksrisker inventering för att identifiera olycksrisker. Olycksriskens storlek kvantitativ bedömning av frekvensen samt beskrivning av konsekvenser. Värdering av risken för människor värdering om risken är sådan att den kan accepteras eller om riskreducerande åtgärder behöver vidtas. Behov av säkerhetsåtgärder värderingen av risknivån kan motivera skyddsåtgärder i form av skyddsavstånd, markanvändning och/eller tekniska åtgärder. I de fall en extern resurs anlitas för riskbedömning är det viktigt att resultat och slutsatser kommuniceras till kommunen på ett tydligt sätt så att kommunen själv kan fatta ett välgrundat beslut baserat på riskbedömningen. Riskmått Länsstyrelsen anser att det är viktigt att beakta såväl individ- som samhällsrisk i samband med riskanalyser. Individrisk beskriver risken på ett givet avstånd från vägbanekant eller järnvägsräl. Redovisningen syftar till att visa hur pass lämpligt det är att placera en verksamhet på ett visst avstånd. Genom detta vill man skydda individer som befinner sig i närheten av godsleden, både inomhus och utomhus. Samhällsrisk beskriver risken för olyckor med ett större antal omkomna/skadade där hänsyn tas till både frekvensen och konsekvensens storlek. Till skillnad från
2012-09-18 4 (7) individrisken syftar samhällsrisken till att visa på risken för olyckor där samhället inte har tillräckliga resurser att ta hand om de skadade/omkomna. Skyddsåtgärder brukar oftast nyttjas för att skydda personer som är utsatta för en förhöjd individrisk. Att skydda sig mot en för hög samhällsrisk kan vara svårt ur en kostnad/nyttoaspekt. Detta utesluter dock inte att undersöka och bedöma möjliga åtgärder, och vid behov omarbeta den aktuella utformningen av planen. Värdering av risk Att värdera risk handlar om att bedöma huruvida risken är acceptabel eller inte. Ibland kan risken anses vara acceptabel endast under förutsättning att vissa säkerhetsåtgärder genomförs. Att ta hänsyn till människors hälsa och säkerhet samt risken för olyckor är allmänna intressen som ska beaktas i planprocessen, där skyddet mot eventuella olyckor som kan hota människors liv är en viktig del. Kommunen, och länsstyrelsen i sin tillsynsroll, behöver därför ta ställning till vad som är acceptabel risknivå ur ett samhälleligt perspektiv. Kommunen och andra beslutsfattare (berörda myndigheter och exploatörer) måste aktivt ta ställning till om risknivån kan accepteras utifrån ett väl underbyggt underlag. Länsstyrelsen anser att värdering av risk bör ske i dialog mellan involverade parter. Fysisk planering innebär att det görs avvägningar mellan olika intressen och faktorer. I praktiken accepteras att viss bebyggelse exponeras för olycksrisk, medan annan inte gör det. Risknivåns betydelse för den samlade bedömningen för olika planer kan således variera. En detaljplan får inte medföra att bebyggelsen blir omlämplig med hänsyn till människors säkerhet eller risken för olyckor, vilket gäller principiellt oberoende av planens omständigheter i övrigt. Kvalitativa och kvantitativa riskkriterier Länsstyrelsen anser att både kvalitativa och kvantitativa riskkriterier som används i det enskilda fallet bör utgå ifrån vad som redovisas i PBL om lämplig lokalisering, utformning och placering av bebyggelse, kompletterat med allmänt vedertagna riskkriterier. Följande fyra principer anses idag vara allmänt vedertagna som utgångspunkt vid värdering av risk i den fysiska planeringen: Rimlighetsprincipen en verksamhet bör inte innebära risker som med rimliga medel kan undvikas. Proportionalitetsprincipen de totala risker som en verksamhet medför bör inte vara oproportionerligt stora jämfört med de fördelar som verksamheten medför. Fördelningsprincipen riskerna bör vara skäligt fördelade inom samhället i relation till de fördelar som verksamheten medför.
2012-09-18 5 (7) Principen om undvikande av katastrofer riskerna bör hellre realiseras i olyckor med begränsade konsekvenser som kan hanteras av tillfälliga beredskapsresurser än i katastrofer. Länsstyrelsen anser att det i varje riskbedömning i planskedet bör tas hänsyn till såväl den enskilde individens säkerhet som olika gruppers säkerhet. Säkerhetsåtgärder Att införa säkerhetsåtgärder kan vara ett lämpligt sätt att möjliggöra bebyggelse där det annars inte vore lämpligt ur risksynpunkt. Säkerhetsåtgärder kan dock vara kostsamma, varför överväganden kring bebyggelsens lokalisering och utformning i första hand rekommenderas. Säkerhetsåtgärder kan hänföras till följande principiella grupper: Lokalisering riskobjekt respektive skyddsvärda objekt lokaliseras på lämpliga platser. Skyddsavstånd avstånd mellan riskobjekt och skyddsvärda objekt. Utformningsåtgärder disposition av tomter, planering av byggnader, anordning av mark. Tekniska åtgärder exempelvis brandskyddad fasad. Länsstyrelsen anser att det är av stor vikt att behovet, genomförbarheten och valet av säkerhetsåtgärder är tillräckligt utrett när detaljplaner antas, och att dessa frågor inte skjuts till bygglovs- eller byggskedet. Länsstyrelsen anser vidare att bruket av skyddsavstånd som säkerhetsåtgärd utgör en grundläggande princip för riskhänsyn i fysisk planering. Genom att säkerställa ett skyddsavstånd uppnås ett långsiktigt skydd för skyddsvärda objekt, samtidigt som det ger trygghet för den som utövar den riskfyllda verksamheten. Utgångspunkten är att den mark som används för bebyggelse ska ha naturliga förutsättningar för att de angivna kraven i PBL ska kunna uppfyllas. Extraordinära åtgärder ska inte behöva vidtas. Länsstyrelsens riktlinjer angående rekommenderat skyddsavstånd presenteras i figur 3.
2012-09-18 6 (7) Stadsbyggnads- och miljöförvaltningens yttrande Stadsbyggnads- och miljöförvaltningen anser att länsstyrelsen på ett pedagogiskt sätt redovisat sin syn på hur riskhänsyn ska tas vid planläggning av bebyggelse. Förvaltningen ställer sig bakom länsstyrelsens ställningstagande att nyttjandet av skyddsavstånd utgör en viktig princip för riskhänsyn vid planering av ny bebyggelse i närhet till vägar och järnvägar med transporter av farligt gods. Förvaltningen instämmer även i att risk- och säkerhetsaspekterna ska belysas genom hela planprocessen från regional planering, via översiktsplan till detaljplan. För en liten kommun som Sundbyberg, med såväl järnväg som sekundär transportled för farligt gods igenom kommunen, kan föreslagna skyddsavstånd komma att innebära kraftfulla restriktioner vid framtida planläggning. För att möjliggöra ny bebyggelse kan därför även andra skyddsåtgärder bli aktuella. Förvaltningen vill särskilt
2012-09-18 7 (7) framhålla vikten av att länsstyrelsen i sin handläggning beaktar såväl lokala förutsättningar som sannolikheter och riskbedömningar i det enskilda fallet.