Revisionsrapport* Delegationer Bollnäs kommun December 2007 Författare Ove Axelsson *connectedthinking
Innehållsförteckning 1 Sammanfattning...3 1.1 Sammanfattande bedömning...3 2 Inledning...4 2.1 Bakgrund och revisionsfråga...4 2.2 Avgränsning...4 3 Metod...5 3.1 Granskningsmetod...5 4 Delegering av beslutanderätt...5 4.1 Inledning...5 4.2 Delegationer...6 4.3 Registrering av beslut...6 4.4 Anmälan av delegationsbeslut...7 5 Delegation enligt kommunallagen...8 5.1 Lagrum...8 5.2 Vad kan inte delegeras?...8 6 Iakttagelser vid granskningen...8 6.1 Delegationsordningarnas aktualitet...8 6.2 Utformning av delegationsordningarna...8 6.3 Anmälan av delegationsbeslut...9 6.4 Spårbarhet från protokoll till handling...9 6.5 Vidaredelegering...10 2
1 Sammanfattning 1.1 Sammanfattande bedömning Denna granskning syftar enligt uppdragsbeskrivningen till att besvara följande frågor: Är delegationsordningarna aktuella och ändamålsenliga? Finns det fungerande rapporteringsrutiner? Protokollförs delegationsredovisningar på ett riktigt sätt? Finns det en spårbarhet mellan protokoll och underliggande handling? Granskningsresultatet är positivt. Samtliga granskade delegationsordningar är aktuella och bedöms vara ändamålsenliga. Vissa ärenden av verkställighetskaraktär har noterats, dock inte i någon större omfattning. Det ska i sammanhanget påpekas att det inte på något sätt är olagligt att ha med verkställighetsärenden i en delegationsordning men det är lämpligt att försöka begränsa ärendetyperna till att endast omfatta riktiga beslutsärenden. Det finns väl fungerande rapporteringsrutiner. Alla nämnder utom socialnämnden och miljö- och byggnämnden (vad avser ärenden inom miljö- och hälsoskyddsområdet) har i delegationsordningarna uttalat hur rapportering ska gå till. Protokollföring av anmälda beslut sker på ett formellt riktigt sätt. Miljö- och byggnämnden refererar till en förteckning i vilken samtliga beslut redovisas. Det borde av protokollet åtminstone framgå i vilka ärendetyper beslut finns och under vilken period dessa beslutats. Förteckningen i sig är dock ett utmärkt dokument. Vi noterar att av socialnämndens protokoll framgår inte delegat, datum eller diarienummer. Däremot framgår ärendetypen. Vi rekommenderar att protokollen kompletteras med delegat och tidsperiod. Vad avser ärenden som anmäls i form av listor från Procapita så finns dock inga synpunkter på rapporteringssystemet. Det finns en tydlig spårbarhet från protokoll (eller förteckningsbilaga) till underliggande handlingar. Handlingarna finns samlade i pärmsystem, akter eller som diarieförda handlingar och samtliga handlingar som eftersöktes vid stickprovsundersökningen hittades omedelbart. Sammanfattningsvis anser vi att de granskade nämnderna hanterar delegationsärenden på ett korrekt sätt och att det råder god ordning bland delegationsbesluten. 3
2 Inledning 2.1 Bakgrund och revisionsfråga Enligt kommunallagen har de förtroendevalda det politiska ansvaret för verksamheten i sin helhet, dvs. beredning, beslut och genomförande. Beslut enligt kommunallagens mening kan endast fattas av kommunfullmäktige, nämnd, partsammansatt organ eller delegat. Den senare med stöd av delegationsregler enligt 6 Kap 33-38 i kommunallagen eller i speciallagstiftning. Delegationsbeslut har samma status som ett nämndsbeslut varför det är viktigt att dessa offentliggörs på ett riktigt sätt så att kommunmedlemmarna ges information och möjlighet att överklaga. Eftersom nämnden är ansvarig krävs rapporteringsrutiner som gör att ledamöterna hela tiden känner till vilka beslut som de har ansvar för. Revisionsfråga: * Är delegationsordningarna aktuella och ändamålsenliga? * Finns fungerande rapporteringsrutiner? * Protokollförs delegationsredovisningar på ett riktigt sätt? * Finns det en spårbarhet mellan protokoll och underliggande handling? 2.2 Avgränsning Granskningen omfattar kommunstyrelsen, socialnämnden, teknik-, service- och fritidsnämnden samt miljö- och byggnämnden. 4
3 Metod 3.1 Granskningsmetod Delegationsordningar för de berörda nämnderna har studerats och analyserats. Vidare har nämndsansvariga tjänstemän intervjuats och stickprov har gjorts på anmälda ärenden i syfte att undersöka möjligheten att utifrån delegationsanmälan i protokollen spåra det fattade beslutet och de underliggande handlingarna. 4 Delegering av beslutanderätt 4.1 Inledning Enligt kommunallagen har de förtroendevalda i kommunen det politiska ansvaret för verksamheten i sin helhet dvs. beredning, beslut och genomförande. Beslut enligt kommunallagens mening kan endast fattas av fullmäktige, nämnd, partssammansatt organ eller delegat. Den senare med stöd av delegationsregler enligt 6 kap 33-38 i kommunallagen eller i speciallagstiftning. I kommunala sammanhang gör man vanligtvis åtskillnad mellan nämndbeslut och verkställighet. Med nämndbeslut avses beslut som fattas av nämnd eller av delegat med stöd av delegering från nämnd. Med verkställighet avses beslut som får fattas av anställd utan att de normalt anmäls till nämnden. Det rör sig då om ställningstaganden som utförs i det löpande arbetet. Någon tydlig gräns mellan de två beslutsformerna går inte att ange. Kommunallagen använder begreppet ren verkställighet i bestämmelserna om överklagande. Enligt 10 kap 2 kan nämndbeslut och delegeringsbeslut överklagas medan beslut som är ren verkställighet eller av förberedande art inte kan överklagas. Bestämmelserna anger dock inte vad som i praktiken är delegationsbeslut och vad som är ren verkställighet. En gräns är att de beslut som fattas i det dagliga arbetet och som styrs av regler, riktlinjer och arbets- och rutinbeskrivningar är ren verkställighet och ingår i gruppen förvaltningsbeslut. Exempel på verkställighetsärenden är debitering av avgifter enligt fastställd taxa eller inköp av varor från leverantör där kommunen tecknat ramavtal. 5
En annan gräns kan dras mot de rättigheter som följer av arbetsrättslig lagstiftning eller kollektivavtal. I dessa fall finns liten eller inget utrymme för att fatta självständiga beslut, som kan hänföras till delegationsbeslut. 4.2 Delegationer Det finns två syften med delegation av beslutanderätten: att avlasta styrelsen/nämnden rutinärenden. Detta för att skapa utrymme för mer omfattande behandling av betydelsefulla och principiella ärenden, att möjliggöra en effektivare verksamhet genom att beslutsvägarna blir kortare och handläggningen snabbare. Genom delegation flyttas beslutanderätten från nämnden till delegaten. Nämnden kan delegera sin beslutanderätt till: * en grupp av ledamöter och/eller ersättare inom den egna nämnden, t ex. ett utskott * enskild ledamot eller ersättare inom nämnden * enskild anställd inom kommunen. Förvaltningschefen kan, efter särskilt tillstånd från nämnden, vidaredelegera sin beslutanderätt till annan anställd i kommunen. Delegaten träder helt i nämndens ställe. Beslut som fattas med stöd av delegation är juridiskt sett ett nämndbeslut och kan inte ändras av nämnden i samband med att beslutet anmäls. Det betyder även att delegatens beslut kan överklagas på samma sätt som ett nämndbeslut. Delegationsordningen bör fortlöpande hållas aktuell och anpassas till nämndens ansvarsområde och förvaltningens organisation. Därför bör den justeras när förändringar sker av ansvarsområdet t ex. genom nytillkommande verksamhet eller när förvaltningens organisation ändras. Lämpligt är att delegationsordningen ses över inför varje nytt år. Ett minimikrav är dock att den nyvalda nämnden vid inledningen av mandatperioden uppdaterar och sätter sig in i delegationsordningen. 4.3 Registrering av beslut Samma formregler gäller för registrering av delegationsbeslut som för beslut fattade av en styrelse eller nämnd. Detta innebär att det ska finnas någon form av skriftlig dokumentation för de beslut som fattas med stöd av delegation. Därför bör varje beslutshandling innehålla uppgift om: 6
* ärendemening * beslutsinnehåll * vem som fattat beslutet * när beslutet fattades * vem som delgivits beslutet. 4.4 Anmälan av delegationsbeslut Alla beslut som fattas med stöd av delegation ska anmälas till den nämnd eller styrelse som delegerat beslutanderätten. Beslut som fattas med stöd av vidaredelegation från förvaltningschef ska anmälas till förvaltningschefen. Det finns tre syften med kravet på återrapportering, nämligen; information, kontroll och registrering. De två första - information och kontroll - syftar till att ge nämnden/styrelsen fortlöpande information om vad som händer i verksamheten och möjlighet att kontrollera att de beslut som fattats av delegaterna är i överensstämmelse med nämnden/styrelsens riktlinjer och intentioner. Det tredje syftet - registrering - kan ha betydelse för besvärstiden. Besvärstiden över ett delegationsbeslut räknas vanligtvis från det datum då beslutet eller det protokoll där anmälan noteras tillkännages på kommunens anslagstavla. Undantag från denna regel är beslut som kan överklagas genom förvaltningsbesvär där tiden räknas från den tidpunkt när den som berörs av beslutet tagit del av detsamma. Beslut som kan överklagas genom förvaltningsbesvär utgörs av beslut som har karaktären av myndighetsutövning ex. vis socialt bistånd och bygglov. 7
5 Delegation enligt kommunallagen 5.1 Lagrum Kommunallagens regler kring delegationer återfinns som nämnts ovan i 6 kap 33-38. 5.2 Vad kan inte delegeras? Enligt KL 6:34 får beslutanderätten inte delegeras i följande slag av ärenden: 1. Ärenden som avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet. 2. Framställningar eller yttranden till fullmäktige liksom yttranden med anledning av att beslut av nämnden i dess helhet eller av fullmäktige har överklagats. 3. Ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda, om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. 4. Vissa ärenden som anges i särskilda föreskrifter. 6 Iakttagelser vid granskningen 6.1 Delegationsordningarnas aktualitet Samtliga granskade nämnders delegationsordningar är upprättade eller reviderade under det senaste året. Nämnderna håller ihop delegationerna i en antagen delegationsordning. När det pga lagändring eller nya uppgifter krävs ändring eller tillägg så revideras hela dokumentet vilket innebär att det inte finns några sidoordnade beslut i vilka beslutsrätten delegerats. 6.2 Utformning av delegationsordningarna Vi noterar att teknik- service och fritidsnämnden till ett antal förtroendevalda delegerat beslutsrätten i åtta olika ärendetyper. Huruvida dessa har rätt att fatta beslut var för sig eller om det ska ske i grupp framgår inte. Vad avser delegation till tjänstemän tillämpas konsekvent en delegation till förvaltningschefen med rätt att vidaredelegera. Vem chefen vidaredelegerat till framgår tydligt, däremot anges i vidaredelegationsdokumentet att anmälan ska ske till nämnden - enligt KL 6:37 ska sådana beslut anmälas till chefen (som i sin tur anmäler till nämnden). I delegationsordningen anges såväl funktion som namn på delegaterna. Det är i och för sig inte fel att göra så men det kan vara lämpligare att endast delegera till funktion eftersom delegationsordningen då inte måste revideras vid eventuell byte av person på tjänsten. 8
Såväl socialnämnden som miljö- och byggnämnden och KS (vad avser räddningstjänstärenden) anger utöver ärende och delegat också tillämplig författning. Delegationsordningarna är uppställda efter en bra mall där ärendena noterats under mellanrubriker vilket gör dem lättlästa. Detta är i princip en nödvändighet för att hitta i socialnämndens och miljö- och byggnämndens delegationsordningar som är omfattande. Kommunallagen ger i 6 kap 36 en möjlighet att delegera till ordföranden eller annan ledamot att besluta i sådana ärenden som är så brådskande att nämndens avgörande inte kan avvaktas. Vi noterar att endast delegationsordningen för miljö- och hälsoskyddsområdet har givit sådan delegation (om än i begränsad omfattning). En sådan delegation kan vara bra att ha i de ytterst sällsynta fall som så brådskande ärenden dyker upp. Delegationen kan vara av generell typ (dvs gälla för samtliga ärenden utan beloppsgräns) eller, om nämnden så beslutar, begränsas till vissa ärendetyper eller i beloppsgränser. I de flesta granskade delegationsordningarna förekommer ärenden av verkställighetskaraktär. Dessa är dock ringa till sitt antal varför det inte finns anledning till särskilda påpekanden här. 6.3 Anmälan av delegationsbeslut Av kommunallagen 6 kap 35 framgår att Beslut som fattats med stöd av delegation enligt 33 skall anmälas till nämnderna, som bestämmer i vilken ordning detta skall ske. I de granskade delegationsordningarna har kommunstyrelsen, teknik- service- och fritidsnämnden samt miljö- och byggnämnden (vad avser delegationer inom PBL-området) tydligt angett hur anmälan av fattade beslut ska gå till. Något beslut om återrapporteringsrutiner finns inte angivet av socialnämnden eller miljö- och byggnämnden (avseende ärenden inom miljö- och hälsoskyddsområdet). Vid socialnämndens sammanträden redovisas samtliga beslut i form av att ledamöterna har tillgång till dessa i en pärm. Respektive ledamot får på en särskild blankett kvittera att denne tagit del av besluten. Vid anmälan av delegationsbeslut ska nämnden inte godkänna beslutet eftersom beslutet redan är taget och gäller. Vi noterar att samtliga granskade nämnder hanterar detta på ett korrekt sätt. 6.4 Spårbarhet från protokoll till handling Med spårbarhet menar vi möjligheten att med utgångspunkt från protokollet kunna hitta själva beslutshandlingen och eventuella underliggande handlingar. 9
Det är av stor vikt att anmälda beslut noteras i protokollet på ett sätt som gör att det utifrån protokollet är möjligt att dels få en uppfattning om vilka beslut som fattats, dels går att hitta underliggande handling. Inte minst är detta viktigt ur rättssäkerhetsaspekten eftersom möjligheten att laglighetspröva ett delegationsbeslut går förlorad om själva beslutshandlingen inte kan spåras via informationen i protokollet. Den redovisning som sker i teknik- service- och fritidsnämnden uppfyller samtliga krav som kan ställas på protokollföring av delegationsbeslut. Såväl beslut som delegat, datum och diarienummer framgår. Redovisningen i kommunstyrelsens protokoll är också tillfyllest. I miljö- och byggnämndens protokoll redovisas endast att det föreligger förteckning av beslut från en viss tjänsteman. Någon vägledning om vilka beslut som fattats finns inte. Det refereras heller inte till diarienummer varför redovisningen får anses vara bristfällig. Den ovan nämnda förteckningen är i och för sig informativ och bra utformad men det bör åtminstone framgå av protokollet vilka ärendegrupper/ärendetyper som beslut fattats i samt vilken tidsperiod som besluten gäller. Socialnämndens beslut omfattas till övervägande del av sekretessärenden varför respektive ärende inte redovisas i protokollet. Istället hänvisas till listor, hämtade ur verksamhetssystemet Procapita. Av protokollet framgår dock under vilken tidsperiod besluten tagits varför redovisningen i den delen får anses ske på ett tillfredsställande sätt. I de fall andra typer av delegationsbeslut anmäls så saknas uppgift om delegat, datum eller diarienummer. Dock framgår ärendetypen på ett tydligt sätt. Via stickprov har anmälda beslut följts upp. Det har hos samtliga granskade nämnder inte varit några problem med att ta fram de eftersökta besluten. Beslutshandlingarna finns diarieförda och samlade i särskilda delegations- alt. Handlingspärmar eller i akter. 6.5 Vidaredelegering Förvaltningschefen kan, efter särskilt tillstånd från nämnden, vidaredelegera sin beslutanderätt till annan anställd i kommunen. Såvitt framgår av delegationsordningarna används denna möjlighet endast av teknik- service- och fritidsnämnden. Nämnden har hanterat detta på rätt sätt genom att också besluta om till vem vidaredelegation får ske. Som nämns under punkten 6.2 ovan har ett formaliafel begåtts vad avser anmälan av vidaredelegerade beslut. 10