Out of sight, out of mind

Juridiska institutionen Vårterminen 2018 Examensarbete i migrationsrätt 30 högskolepoäng Out of sight, out of mind hinder för att ersätta rätten att söka asyl med enbart ett EUgemensamt kvotflyktingsystem limitations to replacing the right to seek asylum with only a common EU resettlement system Författare: Tove Hovemyr Handledare: Rebecca Thorburn Stern, jur. dr., lektor och docent i folkrätt

Sammanfattning I kölvattnet av den så kallade flyktingkrisen 2015 har allt fler röster höjts i Europa om att förändra asylrätten för skapa ett mer förutsebart och hållbart asylmottagande. Diskursen synliggör asylrättens centrala rättighetskonflikt där det allmännas intresse av reglerad invandring vägs mot den enskildes rätt till asyl. Denna uppsats utreder möjligheterna att ersätta EU:s nuvarande asylsystem med ett EU-gemensamt kvotflyktingsystem. Utgångspunkten för uppsatsen är ett förslag som Moderaterna under oktober 2017 antog i sitt partiprogram vars innebörd är att EU ska övergå till ett gemensamt asylsystem med enbart kvotflyktingmottagande. Frågeställningen är vilka hinder som föreligger för en sådan förändring med hänsyn till gällande rätt och ändamålen bakom asylrätten. Moderaterna föreslår alltså en ordning som skulle inskränka rätten att söka asyl. Rättighetsinskränkningar ska vara proportionerliga. Uppsatsen besvarar därför huvudfrågeställningen utifrån fyra delfrågor som påminner om en proportionalitetsbedömning för att avgöra om förslaget är möjligt eller lämpligt. Först diskuteras om dagens asylsystem behöver förändras med hänsyn till den så kallade flyktingkrisen 2015, sedan utreds andra brister i dagens system. Slutsatsen nås att det finns brister med dagens system som motiverar en förändring som exempelvis de höga dödstalen för migranter som reser över Medelhavet för att söka asyl i EU. Därefter undersöks vilka möjligheter en förändring till enbart ett EU-gemensamt kvotflyktingsystem skulle kunna medföra och det konstateras att förslagets största fördel är att vidarebosättning utgör en laglig och säker väg för asylsökande till EU. Kärnan i uppsatsen är utredningen av de praktiska och juridiska hinder som finns för en förändring till enbart ett EU-gemensamt kvotflyktingsystem. Där finner jag att det största hindret är svårigheten att organisera systemet på ett sätt som är förenligt med principen om non-refoulement enligt såväl folkrätten som Europakonventionen. Jag identifierar även andra allvarliga praktiska och juridiska hinder för en sådan ordning. Slutligen undersöks om det finns alternativa lösningar att tillgå som är mindre ingripande än förslaget om enbart ett EU-gemensamt kvotflyktingsystem. Jag finner att så är fallet. Till exempel kan medlemsstaterna öka sitt kvotflyktingmottagande, införa humanitära visum eller inrätta en EU-centraliserad asylprövning. Min slutsats är att rätten att söka asyl på plats i EU måste kvarstå och att de mindre ingripande lösningarna som tas upp i uppsatsen är att föredra framför ett asylsystem i EU med enbart kvotflyktingmottagande.

Förord Med glädje och beslutsamhet rundar jag av min juristutbildning i Uppsala med denna uppsats. Jag har alltid sett juridiken som ett verktyg till att göra verklig skillnad för människor. Därför känner jag mig extra stolt över att ha skrivit ett examensarbete som jag hoppas kan bidra till en mer kunskapsbaserad debatt på asylrättens område, särskilt i dessa tider. Jag hoppas också att denna uppsats kan inspirera andra juriststudenter att ägna sitt examensarbete åt att förankra den politiska diskussionen i rättsvetenskapen. Jag vill rikta ett särskilt tack till de personer som har gjort denna framställning möjlig. Först och främst vill jag tacka min handledare Rebecca Thorburn Stern som inte lät Atlanten hindra ett gott handledarskap. Jag är tacksam för den återkoppling jag har fått under skrivandets gång som har vässat min uppsats in det sista. Jag vill även tacka min praktikhandledare Minna Ljunggren och övriga kollegor på Fores som under min uppsatspraktik har engagerat sig i både mitt uppsatsämne och min ibland påfrestande skrivprocess. Det kan vara ensamt att skriva examensuppsats men tack vare er har jag under hela tiden känt mig bortskämd med pepp, återkoppling och gott sällskap. Slutligen vill jag med värme tacka familj och vänner som med stort tålamod, omtanke och intresse har hjälpt mig att ro min juristexamen i hamn. Tove Hovemyr Uppsala 12 april 2018

Innehållsförteckning Förkortningar och definitioner... 3 1 Inledning... 5 1.1 Bakgrund... 5 1.2 Syfte och frågeställning... 6 1.3 Avgränsningar... 7 1.4 Begreppsval... 8 1.5 Metod... 9 1.6 Material... 12 1.6 Disposition... 14 2 De mänskliga rättigheternas dilemma: konflikter mellan statens intressen och individens rättigheter... 15 3 Önskan om ett mer förutsebart asylmottagande... 18 3.1 Förslag i Europa en utblick... 18 3.2 Moderaternas förslag: enbart ett EU-gemensamt kvotflyktingsystem... 19 4 Folkrätten... 21 4.1 Folkrättens rättskällor och deras genomslag... 21 4.2 Principen om non-refoulement... 22 4.3 Rätt till asyl... 24 4.4 Flyktingkonventionen... 25 5 Europakonventionen... 27 5.1 Europakonventionens bakgrund, ställning och tillämplighet... 27 5.2 Effektivitetsprincipen... 28 5.3 EKMR art. 3 och principen om non-refoulement... 29 5.4 Förbudet mot kollektiva utvisningar... 31 5.5 Rätten till effektivt rättsmedel... 32 6 EU... 33 6.1 Rätt till asyl i EU-stadgan... 33 6.2 Principen om non-refoulement i EU-rätten... 34 6.3 EU:s gemensamma asylsystem (CEAS)... 36 6.4 Pågående process i EU om reformering av CEAS... 38 1

6.5 Turkietavtalet och liknande överenskommelser... 39 7 Sveriges asyllagstiftning... 42 8 Kvotflyktingmottagande i dagsläget... 45 8.1 UNHCR och det befintliga kvotflyktingsystemet... 45 8.2 Gemensamt kvotflyktingmottagande i EU... 47 8.3 Sveriges kvotflyktingmottagande idag... 47 9 Behövs en förändring av dagens asylsystem?... 48 9.1 Hösten 2015 en flyktingkris?... 48 9.2 Brister i dagens asylsystem... 51 10 Möjligheter med enbart ett EU-gemensamt kvotflyktingsystem... 55 11 Hinder för enbart ett EU-gemensamt kvotflyktingsystem... 57 11.1 Huvudmannaskap över systemet... 57 11.2 Principen om non-refoulement m.m.... 59 11.3 Effektivitetsprincipen och jurisdiktion... 62 11.4 Bedömning av skyddsbehov... 66 11.5 Ansvarsfördelning för asylmottagandet... 68 11.6 Övriga reflektioner och sammanfattning... 70 12 Alternativa förslag till förändringar som uppnår samma ändamål... 71 12.1 Inledande kommentarer... 71 12.2 Öka kvotflyktingmottagandet... 72 12.3 Humanitära visum... 73 12.4 Mekanismer för ansvarsfördelning och omfördelning inom EU... 73 12.5 Centraliserad asylprövning i EU... 74 12.6 Planerad migration... 74 13 Sammanfattning och avslutande reflektioner... 75 Källförteckning... 78 2

Förkortningar och definitioner Art. Artikel Asylprocedurdirektivet Direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd Barnkonventionen Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter antagen den 20 november 1989 Begränsningslagen Lag (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige BNP Bruttonationalprodukt CEAS Common European Asylum System, EU:s gemensamma asylsystem Dublinförordningen Förordning nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat EKMR Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna med tillhörande tilläggsprotokoll EU Europeiska unionen Europakonventionen Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna med tillhörande tilläggsprotokoll EU-stadgan Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (2010/C 83/02) FEU Fördraget om Europeiska unionen FEUF Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt FN Förenta Nationerna Flyktingkonventionen Konvention angående flyktingars rättsliga ställning antagen den 28 juli 1951 och 1967-års protokoll Frontex Europeiska gräns- och kustbevakningen IOM International Organization for Migration Kap. Kapitel LIBE-utskottet Committee on Civil Liberties, Justice and Home Affairs, Europaparlamentet 3

Prop Proposition RF Regeringsformen (1974:152) Skyddsgrundsdirektivet Direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet SOU Statens offentliga utredningar SvJT Svensk juristtidning UNHCR Förenta Nationernas Höge Kommissarie för flyktingar UNHCR:s handbok UNHCR:s handbok för fastställande av flyktingars status december 2011. Engelsk rubrik som anges i källförteckningen: Handbook and guidelines on procedures and criteria for determining refugee status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees. UtlL Utlänningslag (2005:716) Wienkonventionen Wienkonventionen om traktaträtten antagen den 23 maj 1969 Tortyrkonventionen Konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning antagen den 10 december 1984 Tredjeland Land utanför EU:s territorium Turkietavtalet Uttalande från EU och Turkiet den 18 mars 2016 4

1 Inledning 1.1 Bakgrund Under 2015 sökte fler personer asyl i Sverige än någonsin tidigare. 1 Händelsen beskrevs av både medierna och lagstiftare som en flyktingkris som riskerade att överbelasta Sveriges system för flyktingmottagande. Med syfte att begränsa asylmottagandet, avlasta Migrationsverket och avskräcka utlänningar från att söka skydd i Sverige infördes gränskontroller och riksdagen antog lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige (begränsningslagen) efter knapp beredning. 2 Med drygt ett år kvar till dess begränsningslagen slutar gälla 3 samt det kommande valet under hösten 2018 har diskussionen om hur lagstiftningen rörande Sveriges asylmottagande bör utformas börjat ta fart. Allt fler kritiserar eller föreslår förändringar av den asylrättsliga lagstiftningen så som den ser ut utan 2015-års begränsningar. Kritiker menar att den internationella asylrätten, som ligger till grund för såväl EU:s som Sveriges asyllagstiftning, utformades under andra förutsättningar än de som gäller idag. 4 Den internationella asylrätten utgår från konventionen angående flyktingars rättsliga ställning (flyktingkonventionen) som antogs år 1951 efter andra världskrigets fasor och dess tilläggsprotokoll från 1967. 5 Flyktingkonventionen reglerar bland annat vem som anses vara flykting, under vilka omständigheter flyktingar inte får återsändas till ursprungslandet och vilka rättigheter flyktingar ska garanteras av det mottagande landet. 6 Under efterkrigstiden har Europas asylmottagande förändrats. Europas länder har gått från att främst ta emot skyddsbehövande från andra europeiska länder under och efter andra världskriget till att i dagsläget ta emot skyddsbehövande från framför allt utomeuropeiska länder, varav de flesta kommer från i Afrika och Asien. 7 1 Migrationsverket, Nästan 163 000 människor sökte asyl i Sverige 2015, https://www.migrationsverket.se/om-migrationsverket/nyhetsarkiv/nyhetsarkiv-2016/2016-01-01- Nastan-163-000-manniskor-sokte-asyl-i-Sverige-2015.html [hämtad 2017-11-08]. 2 Prop 2015/16:174 s. 21. 3 Lagen slutar gälla den 19 juli 2019, se övergångsbestämmelserna p. 5. 4 Fjellner och Forssell, debattreplik Dagens Nyheter 2017-10-16. 5 UNHCR:s Handbook and guidelines on procedures and criteria for determining refugee status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees p. 5. Kallas hädanefter för UNHCR:s handbok. 6 Chetail, Foundations of International Migration Law, s. 59f. 7 Czaika, International Migration Review 2014, s. 283 323. 5

Det finns således en önskan hos vissa aktörer att få till stånd ett asylsystem som anses vara mer förutsebart och överskådligt för mottagarländerna, som också går att anpassa efter respektive lands förmåga att ta emot skyddsbehövande. Denna önskan står i konflikt med asylrättens natur eftersom varje asylansökan som lämnas in av en skyddsbehövande är en följd av en kris av antingen personlig eller samhällelig karaktär. Kriser är sällan förutsebara och det är ofta inte möjligt att på förhand uppskatta hur många människor som kommer tvingas på flykt. Spänningen som uppstår mellan staters vilja att planera sitt asylmottagande och enskilda personers behov av och rätt till internationellt skydd är utgångspunkten och kärnan i denna uppsats. Denna spänning synliggör även ett centralt tema för rättighetsjuridiken; en avvägning mellan å ena sidan ett ändamål av allmänintresse och å andra sidan respekten för den enskildes fri- och rättigheter. 8 1.2 Syfte och frågeställning I den ovan nämnda asylpolitiska debatten har flera förslag lagts fram om att ersätta rätten att söka asyl på plats i mottagarlandet med enbart ett EU-gemensamt kvotflyktingsystem. Förhoppningen är att detta ska leda till ett mer förutsebart asylmottagande. Syftet med framställningen är att utreda huruvida en förändring av EU:s asylrätt som den ser ut idag till enbart ett EU-gemensamt kvotflyktingsystem är möjlig. För att uppnå syftet avser uppsatsen att besvara följande frågeställning: Vilka hinder föreligger för att ersätta nuvarande asylsystem i EU med enbart ett EU-gemensamt kvotflyktingsystem med hänsyn till gällande rätt och ändamålen bakom asylrätten? Denna huvudfrågeställning kommer behandlas utifrån följande delfrågor: 9 1. Behövs en förändring av dagens asylsystem? 2. Vilka möjligheter kan en förändring till enbart ett EU-gemensamt kvotflyktingsystem medföra? 3. Vilka praktiska och juridiska hinder finns för en förändring till enbart ett EUgemensamt kvotflyktingsystem? 4. Finns det alternativa lösningar att tillgå som är mindre ingripande än förslaget om enbart ett EU-gemensamt kvotflyktingsystem som kan komma åt de problem som förslaget avser att lösa? 8 Barak s. 161ff. 9 Valet av delfrågor kommer motiveras under avsnitt 1.4 som behandlar metoden för uppsatsen. 6

1.3 Avgränsningar Framställningen har avgränsats till att behandla frågeställningen utifrån Moderaternas förslag om ett gemensamt kvotflyktingsystem inom EU. 10 Det förslag som Moderaterna har lagt fram och antagit i sitt partiprogram avser en förändring av EU:s gemensamma asylsystem (Common European Asylum System, CEAS). Förslaget används som utgångspunkt för hur en förändring till enbart ett kvotflyktingsystem skulle kunna se ut för Sveriges och EU:s del. Intressekonflikten mellan å ena sidan statens vilja att ha ett kontrollerat, förutsebart asylmottagande och å andra sidan den enskildes behov av skydd är som nämnts ovan central inom asylrätten. Valet att utgå från Moderaternas förslag motiveras av att den tydligt illustrerar denna intressekonflikt. Innebörden av Moderaternas förslag är att partiet vill, i syfte att medlemsstaterna ska kunna ha ett planerat och förutsebart asylmottagande, avskaffa möjligheten att söka asyl inom EUmedlemsstaternas territorium och ersätta detta med enbart ett EU-gemensamt kvotflyktingsystem. 11 Uppsatsen kan därtill bli användbar i den migrationspolitiska debatten i Sverige genom att bidra till både en diskussion och ett beslutsfattande som baseras på kunskap och förståelse för övriga rättsnormer på området. Genom att avgränsa uppsatsen till det hittills enda förslaget i svensk politik på ämnet ges framställningen en dagsaktuell relevans. En förändring av EU:s gemensamma asylsystem måste ske inom ramen för EUsamarbetet. Det finns därför skäl att även se till andra liknande förslag som lagts fram i Europa eftersom en sådan förändring av asylpolitiken förutsätter en enighet mellan medlemsstaterna. Dessa förslag tas endast upp i begränsad omfattning för att ge en bild av den asylpolitiska diskursen både i enskilda medlemsstater och på EU-nivå. Framställningen behandlar asylrätten inom folkrätten, Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna (Europakonventionen eller EKMR), EU-rätten och svensk rätt. En reform av EU:s gemensamma asylsystem förutsätter en förändring av såväl EU-rätt som nationell rätt som beslutas inom ramen för EU-samarbetet. EU kan emellertid inte ändra varken folkrätten eller Europakonventionen varför uppsatsen primärt kommer diskutera om en eventuell förändring till enbart ett EU-gemensamt kvotflyktingsystem skulle stå i strid med dessa. För att besvara uppsatsens frågeställning 10 Redogörelse av förslaget ges under avsnitt 3.2. 11 Moderaternas stämmohandlingar till arbetsstämman den 12-15 oktober 2017, s. 481ff. 7

blir det därför nödvändigt att redogöra för gällande rätt inom folkrätten och EKMR. En analys av ett förslag om ändring av EU:s gemensamma asylsystem behöver vidare sättas i kontexten av EU:s asylsystems utformning i dagsläget, pågående lagstiftningsprocesser i EU och andra politiska överenskommelser på området. Detta eftersom en sådan förändring behöver förhålla sig till både de EU-rättsliga regelverken som finns och den politiska verkligheten i EU. Det sista rättsområdet, det vill säga svensk rätt, avgränsas till att endast tas upp översiktligt för att ge förståelse för ämnet och underlätta diskussionen. 1.4 Begreppsval Förenta Nationernas Höge Kommissarie för flyktingar (UNHCR) har i uppdrag att övervaka och samordna tillämpningen av de internationella konventioner som ger skydd för flyktingar bland annat genom att ombesörja ett kvotflyktingsystem. 12 UNCHR använder begreppet vidarebosättning (resettlement) för att beskriva vad UNHCR och staterna gör för den skyddsbehövande inom ramen för detta kvotflyktingsystem. 13 En person som blir kvotflykting vidarebosätts från ett flyktingläger till ett säkert land efter att ha beviljats asyl, det vill säga förflyttas till ett mottagarland för att åtnjuta internationellt skydd. 14 Kvotflyktingsystem, kvotflyktingmottagande och kvotflykting som begrepp beskriver alltså systemet som sådant respektive att flyktingen fått asyl genom systemet, medan vidarebosättning beskriver vilken åtgärd som görs för kvotflyktingen i systemet. Det är möjligt att också kalla vidarebosättning för kvotflyktingmottagande, dock är det dels inte det begrepp som UNHCR använder sig av och dels beskriver det inte vad som händer flyktingen i detta system. Även andra aktörer, som exempelvis EU-kommissionen, använder sig av begreppen på samma sätt som UNHCR. 15 Framför allt används vidarebosättning som begrepp i utlänningslagen (2005:716) (UtlL), se UtlL 5 kap. 2. Begreppet vidarebosättning framstår därför som vedertaget i sammanhanget och kommer därför också användas i framställningen. 12 Se flyktingkonventionens ingress stycke 6 samt UNHCR:s stadga, som antogs som bilaga till resolution 428 (V) antagen av FN:s generalförsamling den 14 december 1950, punkt 9. 13 UNHCR Resettlement Handbook, 2011. Se särskilt förordet på s. 1. 14 Ibid s. 3. 15 Se till exempel kommissionens förslag till reform av EU:s gemensamma asylsystem där vidarebosättning (resettlement) används som begrepp för att beskriva kvotflyktingsystem och kvotflyktingmottagande, COM(2016) 270 final s. 2. 8

1.5 Metod I framställningen används flera rättsvetenskapliga metoder eftersom frågeställningen behandlar flera olika rättsområden. Detta beror på att migrationsrätten spänner över folkrätten, Europakonventionen, EU-rätten och nationell rätt. Den rättsdogmatiska metoden respektive den rättsanalytiska metoden utgör emellertid utgångspunkterna för uppsatsens metod. Den rättsdogmatiska metodens syfte är att genom tolkning av allmänt accepterade rättskällor fastställa gällande rätt. 16 Med rättskällor avses lagstiftning, förarbeten, rättspraxis och juridiskt inriktad doktrin. 17 Framställningen undersöker rättsliga hinder för att förändra gällande asylrätt till en annan ordning. Analysen förutsätter således ett fastställande av gällande rätt på asylrättens område. Kapitel 4 7 kommer därför redogöra för och försöka fastställa gällande rätt utifrån relevanta rättskällor enligt den rättsdogmatiska metoden. Den rättsdogmatiska metoden är emellertid inte ensam en tillfredsställande metod för att besvara uppsatsens frågeställning eftersom rättsdogmatiken inte ger utrymme att analysera och värdera rätten och dess konsekvenser. För resterande delar av uppsatsen används därför den rättsanalytiska metoden. Metoden utgör en friare metod än rättsdogmatiken då den syftar till att analysera rätten och inte enbart fastställa gällande rätt. 18 Till skillnad från den rättsdogmatiska metoden är den rättsanalytiska metoden inte begränsad till enbart de allmänt accepterade rättskällorna. Den rättsanalytiska metoden tillåter alla former av material som kan bidra till analysen och ger utrymme för ett friare ämnesval. 19 En rättspolitisk argumentation, det vill säga en analys av om rätten bör ändras för att bättre uppnå ett särskilt ändamål, ryms även inom ramen för den rättsanalytiska metoden. 20 Det ter sig därför naturligt att även använda denna metod i framställningen eftersom syftet med uppsatsen är att analysera ett politiskt förslags genomförbarhet utifrån såväl gällande rätt som ändamålen bakom asylrätten. För att detta ska låta sig göras behöver eventuella konsekvenser som en förändring enligt förslaget skulle medföra analyseras vilket kräver fler källor än de allmänt accepterade rättskällorna. Metoden ger också utrymme för förslag på andra tänkbara lösningar vilket behövs för 16 Kleineman, Juridisk metodlära, s. 26. 17 Ibid s. 21. 18 Sandgren s. 46. 19 Ibid s. 45ff. 20 Ibid s. 47f. 9

uppsatsens proportionalitetsbedömningsliknande analys som kommer beskrivas närmare i slutet av avsnittet. För att sätta Moderaternas förslag i en europeisk kontext kommer en redogörelse och jämförelse göras av liknande förslag och tankegångar i Europa. Utländskt material används därför i syfte att stödja analysen av det asylpolitiska läget i Europa. Uppsatsens metod har således vissa komparativa inslag. Dessa komparativa inslag skiljer sig från den komparativa metoden inom rättsvetenskapen på så sätt att de inte utgör jämförelser mellan olika länders rättsordningar. 21 Den komparation som görs i uppsatsen utgör snarare en del av den rättsanalytiska metoden som används i framställningen. Utöver Sveriges nationella lagstiftning spänner migrationsrätten som ovan nämnts även över folkrätten, Europakonventionen och EU-rätten. Vid tolkningen av dessa områden har metoden anpassats efter vad som är brukligt för respektive område. Vad gäller folkrätten har de för framställningen relevanta traktaten tolkats i enlighet med reglerna för traktattolkning i Wienkonventionen om traktaträtten antagen den 23 maj 1969 (Wienkonventionen). 22 Enligt Wienkonventionen art 31 ska traktat tolkas utifrån ordalydelsen i dess sammanhang samt traktatets ändamål och syfte. Med sammanhang menas traktatens text inklusive preambel och bilagor, överenskommelser som träffats mellan traktatens alla parter vid traktatens ingående samt dokument som upprättats av en eller flera traktatparter vid ingående av traktaten och som sedermera godtagits som ett till traktaten tillhörande dokument av övriga traktatparter. 23 Slutligen får traktat även tolkas systematisk med hänsyn till efterföljande överenskommelser mellan traktatparterna, enhetlig praxis och tolkning vid traktatparternas tillämpning av traktaten och relevanta internationella rättsregler som är tillämpliga i förhållandet mellan parterna. 24 För tolkning av flyktingkonventionen har hjälp även hämtats från UNHCR:s handbok för fastställande av flyktingars status 25 eftersom UNHCR bland annat har i uppdrag att ge riktlinjer för tolkningen och tillämpningen av konventionen. 26 21 Valguarnera, Juridisk metodlära, s. 141. 22 Wienkonventionen om traktaträtten mellan stater och internationella organisationer eller internationella organisationer sinsemellan, Wien den 21 mars 1986. Se särskilt Wienkonventionens art. 31-33. Se även Linderfalk s. 2f. 23 Se Wienkonventionen art. 31.2. 24 Se Wienkonventionen art. 31.3. 25 Benämns i följande källhänvisningar som UNHCR:s handbok. Se not 5 ovan. 26 Se flyktingkonventionens preambel stycke 6. 10

Tolkningen av Europakonventionen utgår bland annat från en analog tillämpning av Wienkonventionens regler för traktattolkning och en dynamisk tolkning vilket innebär att konventionens bestämmelser ska tolkas i ljuset av dagens förhållanden. 27 Vid tolkningen av rättigheternas innehåll läggs stor vikt vid Europadomstolens praxis eftersom domstolen har mandatet att tolka konventionsrättigheterna och ge dem innehåll och dess domar är bindande för konventionsstaterna. 28 Slutligen tolkas EU-rätten enligt den EU-rättsliga metoden. Med EU-rättslig metod menas en metod för att tolka och tillämpa EU-rättens rättskällor. 29 Dessa rättskällor består av fördragen, förordningar, direktiv, rättspraxis från EU-domstolen, allmänna rättsprinciper och så kallad soft law. 30 Till hjälp att tolka EU-rätten används rättsfall från EU-domstolen eftersom domstolen har exklusiv kompetens att tolka EU:s rättsakter. 31 EU-rätten kan ha direkt effekt vilket innebär att den har företräde framför den nationella lagstiftningen i medlemsstaterna. 32 Även om en EU-rättslig norm inte skulle ha direkt effekt ska den nationella lagstiftningen tolkas konformt med EU-rätten, så kallad indirekt effekt. 33 Förenklat kan sägas att förordningar har direkt effekt och företräde framför nationell rätt medan direktiv i regel har indirekt effekt. Direktiv får genomslag i den nationella rätten dels när medlemsstaterna implementerar bestämmelserna i den nationella lagstiftningen, dels genom de nationella domstolarna och myndigheternas direktivkonforma tolkning. Om en direktivbestämmelse har tillräckligt klar, precis och ovillkorlig innebörd kan denna ändå ges direkt effekt. 34 Tolkningsmetoderna av de olika rättsakterna är flera och EU-domstolen använder sig av såväl ordalydelsetolkning som tolkning utifrån reglernas kontext. En central tolkningsmetod är emellertid ändamålstolkning vilket innebär att reglerna ska tolkas utifrån målen med EU-samarbetet. 35 Uppsatsen har som nämnts ovan i avsnitt 1.3 avgränsats till att utreda och analysera ett politiskt förslag som Moderaterna antagit i sitt partiprogram om en förändring av EU:s asylsystem. Förslagets ändamål är att begränsa enskildas rättigheter med hänsyn 27 Cameron s. 78ff. 28 Se EKMR art. 19, 32 och 46.1. 29 Reichel, Juridisk metodlära, s. 109. 30 Ibid s. 112 117 och 127f. 31 Se Fördraget om den Europeiska unionen (FEU) art. 19. 32 Reichel, Juridisk metodlära, s. 111. 33 Ibid s. 123ff. 34 Ibid s. 123f. 35 Ibid s. 122f. 11

till ett allmänintresse genom att inskränka rätten att söka asyl på plats i EU:s medlemsstater till förmån för staternas intresse av en förutsebar reglerad invandring. En rättighetsinskränkning måste vara proportionerlig. Vid bedömningen av rättighetsinskränkningars laglighet och lämplighet är det vedertaget att göra en proportionalitetsbedömning i såväl svensk rätt som vid tolkningen av EKMR och EU-rätten enligt den så kallade proportionalitetsprincipen. 36 Proportionalitetsbedömningen omfattar en prövning av om det finns ett legitimt ändamål eller allmänintresse som motiverar begränsningen av rättigheten, om inskränkningen är proportionerlig i relation till ändamålet och slutligen om det finns mindre ingripande alternativ. 37 För att, i enlighet med uppsatsens syfte, bedöma om en förändring enligt förslaget om ett EU-gemensamt kvotflyktingsystem är möjlig analyseras förslaget på ett sådant sätt som påminner om en proportionalitetsbedömning. Detta tar sig i uttryck genom de delfrågor som har formulerats i avsnitt 1.2 ovan och därmed även dispositionen för uppsatsens analys. Efter fastställande av gällande rätt undersöks först om en förändring av asylsystemet behövs och vilka möjligheter en förändring till enbart ett EU-gemensamt kvotflyktingsystem kan medföra. Med andra ord utreds vilka legitima ändamål och allmänintressen som kan motivera en inskränkning av rätten att söka asyl på plats i EU. Därefter utreds vilka hinder som finns för en sådan förändring, det vill säga om inskränkningen är legitim och står i proportion till ändamålet. Inom ramen för en proportionalitetsbedömning är det naturligt och ofta rent utav nödvändigt att väga rättighetsinskränkningens praktiska konsekvenser respektive vinster mot varandra. 38 Därför är analysen inte begränsad till enbart juridiska hinder utan omfattar även praktiska hinder för ett EU-gemensamt asylsystem med enbart kvotflyktingmottagande. Slutligen diskuteras om det finns mindre ingripande alternativ som kan uppfylla samma ändamål. 1.6 Material I denna uppsats används sedvanliga rättskällor med inriktning på asylrätt och mänskliga rättigheter. Asylrättsliga konventioner, EU-rättsakter och nationell lagstiftning tolkas med hjälp av relevanta förarbeten, domstolspraxis och doktrin. Även annat material än de allmänt accepterade rättskällorna används för tolkningen av rättsakterna. Som 36 Åhman SvJT 3016 s. 475. 37 Ibid s. 475f. 38 Ibid. 12

exempel används material som är utgivna av UNHCR vid tolkningen av flyktingkonventionen, material från såväl Europadomstolen som Europarådet vid tolkningen av Europakonventionen och för tolkningen av EU-stadgan hämtas hjälp från Europeiska unionens officiella tidning. För analysen av gällande rätt, dagens asylsystem och konsekvenserna av en förändring till enbart ett EU-gemensamt kvotflyktingsystem används en dynamisk skara av källor utöver de rättskällor och material som nämns ovan. Först och främst används betänkanden från statliga utredningar som utreder situationen för asylsökanden och papperslösa i Sverige samt hur Sverige kan verka för fler lagliga vägar att söka asyl i EU. Rapporter och faktasidor på internet från såväl intresseorganisationer som myndigheter och organ på nationell, regional och internationell nivå behandlas också i framställningen. Vidare används statistik från för asylområdet erkända databaser som Eurostat, International Organization for Migration (IOM) och UNHCR:s Resettlement Data. Vid redogörelsen för den politiska diskursen som är av relevans för uppsatsens ämne behandlas en rad olika källor. För det första används offentligt tryck från EU i form av lagstiftningsförslag från EU-kommissionen och betänkanden från LIBE-utskottet i Europaparlamentet. För det andra används partihandlingar, pressmeddelanden, debattartiklar samt annat material från enskilda partier i både Sverige och övriga medlemsstater. Vilket material som används för tolkningen och redogörelsen av Moderaternas förslag kommer utvecklas nedan. Slutligen beaktas medierapportering av politiska förslag och utspel ute i Europa. Tolkningen av och redogörelsen för Moderaternas förslag har utgått från tre källor från partiet. Den första källan är Moderaternas stämmohandlingar till arbetsstämman den 12-15 oktober 2017 som innehåller förslaget om en förändring till enbart ett EUgemensamt kvotflyktingsystem och motiven bakom förslaget. Detta förslag antogs av arbetsstämman och utgör nu en del av Moderaternas partiprogram. Den andra källan som används är promemorian Ett reformerat flyktingmottagande i EU som Moderaterna tillgängliggjorde på ett seminarium som partiet anordnade i riksdagen om förslaget och dess innebörd. Seminariet ägde rum den 29 november 2017 och jag deltog vid seminariet som åhörare. I promemorian utvecklar Moderaterna förslagets innebörd, ändamål och hur en sådan förändring skulle förhålla sig till gällande rätt. Promemorian har gjorts tillgänglig för läsaren som bilaga 1. Den tredje och sista källan som används vid tolkningen av Moderaternas förslag är en debattreplik i Dagens Nyheter den 10 november 2017 i vilken 13

Moderaternas migrationspolitiska talesperson Johan Forssell och EU-parlamentariker Christoffer Fjellner utvecklar partiets syn på förslagets syfte och innebörd. 1.6 Disposition Uppsatsen disponeras översiktligt på så sätt att kapitel 2 3 ger en bakgrund till och redogör för Moderaternas förslag och den rättighetskonflikt som genomsyrar förslaget, kapitel 4 8 redogör för och utreder gällande rätt och asylsystem medan kap 9 12 utreder, analyserar och ger svar på uppsatsens huvudfrågeställning och delfrågor. Dispositionen för respektive kapitel är följande. Kapitel 2 redogör för rättighetsjuridikens kärna, det vill säga konflikten mellan individens rättigheter och det allmännas intressen. Kapitlet inleds med en kort bakgrund gällande mänskliga rättigheternas rättsliga landvinningar och genomslag. Därefter synliggörs och exemplifieras den konflikt som präglar asylrätten mellan å ena sidan statens intresse reglerad invandring, å andra sidan den enskildes rätt till internationellt skydd vid skyddsbehov. I kapitel 3 inleds med en utblick ut i Europa där ett antal exempel ges på förslag som lagts fram efter den så kallade flyktingkrisen hösten 2015 som samtliga, precis som Moderaternas förslag, utgår från en vilja att skapa ett mer förutsebart och hållbart asylmottagande. Kapitlets andra avsnitt redogör för Moderaternas förslag mer ingående. Kapitel 4 redogör för asylrätten i folkrätten, kapitel 5 för Europakonventionen och kapitel 6 för EU. De tre kapitlen behandlar principen om non-refoulement under respektive rättsområde. Utöver detta riktar folkrättskapitlet särskild fokus på rätten till asyl i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna från 1948 art. 14.1 och flyktingkonventionen. Kapitlet om EKMR behandlar särskilt frågan om konventionens tillämplighet, effektivitetsprincipens krav på praktiskt användbara och effektiva rättigheter samt andra rättigheter utöver principen om non-refoulement. Det EU-inriktade kapitlet är bredare än de två föregående kapitlen då det utreder inte bara EU:s asylrättsliga regelverk utan även redogör för det dagsaktuella reformarbetet av dessa regelverk samt utreder den asylpolitiska överenskommelsen som föranledde uttalandet från EU och Turkiet den 18 mars 2016 (Turkietavtalet). Kapitel 7 ger en översiktlig redogörelse för Sveriges nationella lagstiftning på asylrättens område. 14

Kapitel 8 innehåller redogörelser för dagens befintliga kvotflyktingsystem som ombesörjs av UNHCR samt hur kvotflyktingmottagandet i dagsläget ser ut för EU i allmänhet och Sverige i synnerhet. I kapitel 9 utreds uppsatsens första delfråga, det vill säga om en förändring behövs av dagens asylsystem. Kapitlet inleds med en diskussion av huruvida den så kallade flyktingkrisen 2015 kan föranleda slutsatsen att en sådan förändring behövs. Därefter utreds om det finns brister med dagens asylsystem som motiverar en förändring. Uppsatsen andra delfråga utreds under kapitel 10. Kapitlet undersöker vilka möjligheter en förändring till enbart ett EU-gemensamt kvotflyktingsystem kan medföra vad gäller de brister som eventuellt finns i dagens asylsystem. Kärnan i uppsatsen är kapitel 11 som behandlar uppsatsens huvudfrågeställning samt den tredje delfrågan genom en utredning och analys av vilka praktiska och juridiska hinder som finns för en förändring till enbart ett EU-gemensamt kvotflyktingsystem. Slutligen undersöker kapitel 12 den fjärde och sista delfrågan i uppsatsen, det vill säga om det finns mindre ingripande alternativ till lösningar på de problem som förslaget om enbart ett EU-gemensamt kvotflyktingsystem avser att lösa. Uppsatsens slutsatser sammanfattas i kapitel 13 som också innehåller några avslutande reflektioner. 2 De mänskliga rättigheternas dilemma: konflikter mellan statens intressen och individens rättigheter Efter andra världskriget har individuella rättigheter tagit allt större utrymme och vunnit mark i den internationella rätten. Rättighetsdokument med olika starkt rättsligt genomslag har såväl upprättats som tillämpats på internationell, regional och nationell nivå. 39 I Sverige har individuella rättigheter gjort avtryck i vårt rättssystem bland annat genom att Europakonventionen lyfts till en semikonstitutionell status 40, att flyktingkonventionen har införlivats genom skyddsgrunderna i utlänningslagen 41 och att lagstiftaren i 2010-års 39 Sohn, The American University law review, s. 9ff. 40 Se regeringsformen (1974:152) (RF) 2 kap. 19 och lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Innebörden av detta utvecklas nedan i avsnitt 5.1. 41 Prop 1996/97:25 s. 89. 15

grundlagsreform uttalade att det är av särskild betydelse att rättigheterna i regeringsformen (1974:152) (RF) får fullt genomslag i rättstillämpningen genom domstolarnas lagprövning 42. Konflikter uppstår ofta när enskildas rättigheter begränsas eller kränks till förmån för det allmännas intresse. Rättighetsjuridiken präglas av avvägningar mellan allmänintresset och enskildas fri- och rättigheter. 43 Kärnan i folkrätten är staternas suveränitet. 44 I statssuveräniteten ingår statens rätt att kontrollera människors tillträde till och uppehälle inom dess territorium. Flyktingars rättigheter enligt flyktingkonventionen utgör ett undantag från detta. 45 Staterna är bland annat förpliktade att ge skydd till, eller åtminstone inte utvisa, den som riskerar att utsättas för dödsstraff, tortyr eller annan omänsklig behandling eller bestraffning på grund av viss grupptillhörighet. 46 De intressen som vägs mot varandra på asylrättens område är statens intresse av reglerad invandring respektive migranters individuella rättigheter som exempelvis rätt till internationellt skydd eller familjeliv. 47 Statens intresse av reglerad invandring ligger i nationalstatens natur eftersom nationalstaten förutsätter gränser som upprätthålls mot andra stater. Det handlar alltså om statens vilja och behov av att kontrollera invandringen till landet, med utgångspunkten att oreglerad invandring skulle skada statssuveräniteten och i förlängningen nationalstaten. Detta problem tas upp i doktrin som behandlar såväl mänskliga rättigheter som asylrätten. Som exempel menade Arendt att de mänskliga rättigheterna visat sig verkningslösa så länge det inte finns en stat som kan garantera dessa rättigheter, samt att ju mer välfungerande och organiserat ett samhälle blir desto större blir skepticismen mot att ta hand om de människor som inte längre skyddas av deras ursprungsstat. 48 Ett annat exempel är Dauvergne som talar uttryckligen om att kontrollen av migration är statssuveränitetens sista bastion och att staterna som reaktion på globaliseringen har ökat kontrollen över deras gränser. 49 Detta tar sig också i uttryck, menar Dauvergne, genom att internationella samarbeten på 42 Prop 2009/10:80 s. 141. 43 Barak s. 161ff. 44 Se exempelvis Förenta Nationernas stadga art. 2. 45 Perruchoud, Foundations of International Migration Law, s. 123ff och 132ff. 46 Se exempelvis flyktingkonventionen art 33.1 samt redogörelsen för principen om non-refoulement nedan i avsnitt 4.2. 47 Opeskin, Perruchoud och Redpath-Cross, Foundations of International Migration Law, s. 6f. 48 Arendt, H, Fronesis 2003:14-15, s. 236ff och 240f. 49 Dauvergne, Making people illegal, s. 2 och 169ff. 16

området fokuserar på att upprätthålla de nationella gränserna. 50 Därtill har nationalstaterna sina välfärdssystem som kräver viss förutsebarhet för att statens resurser ska kunna planeras och fördelas. De senaste åren har antalet människor på flykt ökat och idag är det fler människor på flykt i världen än någonsin tidigare. 51 Trots att EU har antagit gemensamma regelverk för att ta emot människor på flykt och erbjuda dem skydd har möjligheterna att åtnjuta rätten till asyl begränsats genom både faktiska och rättsliga hinder att ta sig till Europa och söka asyl som exempelvis transportörsansvaret och visumkraven. 52 Dublinförordningen antogs av EU för att fördela ansvaret för asylsökanden mellan medlemsstaterna. Detta eftersom inget land ensamt vill riskera att ta emot för många skyddsbehövande. 53 EU:s medlemsstater uttrycker en vilja att hjälpa människor på flykt, dock endast i begränsad omfattning. Efter 2015-års så kallade flyktingkris uttalar ännu fler att de ser ett behov av ett förutsebart och hållbart mottagande av skyddsbehövande för att inte staterna ska överbelastas. 54 Detta står i kontrast till enskilda skyddsbehövandens akuta behov av en fristad som har uppstått på grund av en krissituation i hemlandet på grund av krig, konflikter eller personlig förföljelse. Det allmännas intresse av en reglerad invandring, som gärna är förutsebar och kontrollerad, har växt i samband med globaliseringens framfart. Gammeltoft-Hansen iakttar att det sedan EU:s gemensamma flyktingpolitik lades fram i Tammerfors år 1999 har utvecklats en trend i Europa där många stater vill kontrollera migrationen genom externa kontroller utanför landets territorium. 55 Åtgärder som tagits för att kontrollera inflödet av migranter är exempelvis: 1. bilaterala avtal mellan EU eller EU-medlemsländer och angränsande länder från vilka många migranter reser till Europa, 2. transportörsansvaret som ålagts flyg- och transportbolag som ska kontrollera att deras resenärer har rätt till inresa, och 50 Dauvergne, Research Handbook on International Law and Migration, s. 80f. 51 UNHCR, Figures at a glance, http://www.unhcr.org/figures-at-a-glance.html [hämtad 2018-03-20]. 52 SOU 2017:103 s. 85. 53 Förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat. Se särskilt preambel 7 och 25. Se även Carens, J, The Ethics of Immigration, s. 209ff. 54 Flera exempel på detta kommer redogöras för i avsnitt 3.1 nedan. 55 Gammeltoft-Hansen s. 1f. 17

3. kustbevakningen på Medelhavet som antingen räddar eller avvisar migranter som reser med båt. 56 Efter den så kallade flyktingkrisen hösten 2015 har viljan att skapa ett mer förutsebart och hållbart asylmottagande ökat vilket har tagit sig i uttryck genom bland annat migrationspolitiska utspel och förslag i Europa. Några av dessa förslag behandlas i nästa kapitel som börjar med en utblick i Europa för att sedan avsluta med en redogörelse för svenska Moderaternas förslag. 3 Önskan om ett mer förutsebart asylmottagande 3.1 Förslag i Europa en utblick Ett första exempel i en europeisk kontext är EU-kommissionens förslag till förändring av Dublinförordningen som presenterades år 2016. I förslaget uttalar kommissionen ett behov av ett hållbart och jämlikt ansvarstagande i EU:s asylmottagande och att detta kan uppnås genom dels en omfördelningsmekanism av asylsökanden inom EU, dels vidarebosättning av flyktingar från utomeuropeiska länder. 57 EU-kommissionen föreslår därför att EU ska ha ett omfördelningssystem som proportionerligt omfördelar asylsökanden mellan länderna efter medlemsstaternas mottagningsförmåga beräknat utifrån ländernas BNP och befolkningsmängd. 58 Ett andra exempel är Frankrikes president Emmanuel Macron som under sommaren år 2017 uttalade att Frankrike ska införa processenheter i säkra områden i Libyen där franska myndigheter ska bedöma asylsökandes skyddsbehov på plats. Macron menade att dessa processenheter behövs för att färre människor ska ta galna risker genom att resa över Medelhavet till Europa och att endast de som har asylskäl ska få komma till kontinenten. 59 Macrons utspel mötte kritik vilket ledde till att hans hållning har tonats ned. 60 Hans uttalande exemplifierar trenden att fler ser behov av att dels förutse hur många asylsökanden som staten kommer ta emot, dels motverka att migranter som inte har rätt till internationellt skydd tar sig till landets territorium och 56 Ibid. 57 COM(2016) 270 final s. 2ff. 58 Ibid s. 17ff. 59 BBC, EU migrant crisis: France plans asylum hotspots in Libya, http://www.bbc.com/news/worldeurope-40738199 2017-07-27 [hämtad 2018-03-19]. 60 Independent, Emmanuel Macron says France will set up refugee hotspots in Libya, http://www.independent.co.uk/news/world/europe/emmanuel-macron-france-hotspots-libya-migrantsa7867466.html, 2017-07-30 [hämtad 2018-03-19]. 18

belastar myndigheterna som genomför asylprövningen. Ett sista exempel är det förslag som Danmarks socialdemokratiska parti Socialdemokratiet presenterade den 4 februari 2018 om att avskaffa rätten att söka asyl i Danmark och ersätta det med att asylsökanden som kommer till Danmark skickas till ett danskt flyktingläger i ett så kallat säkert tredje land, förmodligen i Nordafrika. Asylprövningen ska enligt förslaget sedan ske i flyktinglägret och vid beviljad asyl ska den skyddsbehövande antingen stanna i det säkra tredje landet eller förflyttas till ett flyktingläger som ombesörjs av FN varav UNHCR tar över ansvaret för att personen får komma till ett säkert land. För att kompensera detta ska Danmark enligt förslaget istället ta emot fler kvotflyktingar från UNHCR. 61 Tidigare har Danmark årligen tagit emot 500 kvotflyktingar tills den så kallade flyktingkrisen 2015 då Danmark valde att inte ta emot kvotflyktingar överhuvudtaget. 62 Även om Socialdemokratiets förslag inte tar ställning till om landet ska ta emot fler än 500 kvotflyktingar per år får det antas bli ett betydligt mer restriktivt asylmottagande än Danmark har i dagsläget, jämfört med att landet brukar bevilja uppehållstillstånd för mellan ungefär 4000 till 6000 asylsökanden årligen. 63 I en svensk kontext tar detta sig i uttryck genom det asylpolitiska förslag som Moderaterna antog på sin partistämma hösten 2017. Moderaternas förslag illustrerar tydligt konflikten mellan å ena sidan statens intresse av reglerad invandring och å andra sidan den enskilde migrantens behov av skydd. 3.2 Moderaternas förslag: enbart ett EU-gemensamt kvotflyktingsystem På partistämman år 2017 antog Moderaterna en ny asylpolitisk linje som innebär att Sverige tillsammans med EU på sikt ska gå ifrån nuvarande asylsystem till enbart ett gemensamt kvotflyktingsystem inom EU. 64 Innebörden av Moderaternas förslag är 61 Expressen, Danska Socialdemokraterna vill avskaffa möjligheten att söka asyl i landet, https://www.expressen.se/nyheter/danska-s-vill-avskaffa-mojligheten-att-soka-asyl-i-danmark-foreslarlager/, 2018-02-04 [hämtad 2018-02-09]. Förslaget i sin helhet: Socialdemokratiet, Retfærdig og realistisk: en udlændingepolitik der samler Danmark, https://www.socialdemokratiet.dk/media/7011/enudlaendingepolitik-der-samler-danmark.pdf s. 13 [hämtad 2018-02-09]. 62 DR, Socialdemokratiet klar med første store valgoplæg: Slut med at søge asyl i Danmark, https://www.dr.dk/nyheder/politik/socialdemokratiet-klar-med-foerste-store-valgoplaeg-slut-med-soegeasyl-i-danmark?app_mode=true, 2018-02-04 [hämtad 2018-02-09]. 63 Eurostat, Asylum and first time asylum applicants by citizenship, age and sex Annual aggregated data, http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=migr_asyappctza&lang=en [hämtad 2018-02- 05]. Mottagandet varierar inom spannet från år till år, med undantag för år 2015 då 20 935 asylsökanden beviljades uppehållstillstånd till följd av den så kallade flyktingkrisen. År 2016 beviljade Danmark återigen uppehållstillstånd till cirka 6 000 skyddsbehövande. 64 Moderaternas stämmohandlingar till arbetsstämman den 12-15 oktober 2017, s. 483. 19

följande. EU ska anta ett nytt kvotflyktingsystem som ersätter dagens gemensamma asylsystem. Asylansökan får inte lämnas in och asylprövningen ska inte göras på plats inom EU:s gränser. Om asylsökande försöker söka asyl i EU ska hen återsändas till ett säkert område utanför EU:s gränser från vilket hen kan ansöka om asyl. För att möjliggöra en sådan ordning ska EU:s yttre gränsskydd förstärkas. Asyl ska därefter beviljas av medlemsstaterna, efter ansökan utanför EU, enligt ett kvotflyktingsystem. 65 Principen som ska styra asylpolitiken är att de människor som har störst skyddsbehov ska få en fristad. 66 Moderaterna framhåller att en förändring till ett sådant kvotflyktingsystem förutsätter en förändring av såväl flyktingkonventionen som EU:s gemensamma flyktingpolitik men förklarar inte vilka förändringar som skulle krävas. 67 Partiet menar dock att förslaget inte skulle inskränka varken den enskildes rätt till individuell asylprövning eller principen om non-refoulement. 68 Partiet motiverar förslaget med att det skulle motverka människosmuggling och minska dödsfallen på Medelhavet genom att skyddsbehövande på laglig och säker väg beviljas uppehållstillstånd och inresa till mottagarlandet. 69 Därtill menar Moderaterna att ett sådant system skulle ge det enskilda mottagarlandet mer förutsebarhet och därmed möjlighet att planera sitt asylmottagande efter landets förmåga till skillnad från idag där antalet asylsökande varierar beroende på hur många som söker sig till den enskilda EUmedlemsstaten. 70 Med ett kvotflyktingsystem skulle mottagandet av skyddsbehövande fördelas mer rättvist mellan EU:s medlemsstater. 71 Vidare menar partiet att ett EUgemensamt kvotflyktingsystem skulle vara mer jämlikt och rättvist än dagens system, då det i regel är unga eller vuxna män med bättre ekonomisk förmåga som har de fysiska och ekonomiska förutsättningar som krävs för att bekosta och överleva en flyktresa till Europa. Ett kvotflyktingsystem skulle kunna erbjuda även de med sämre förmåga och förutsättningar lika möjligheter att åtnjuta internationellt skydd i någon av medlems- 65 Ibid s. 483ff. 66 Fjellner och Forssell, debattreplik Dagens Nyheter 2017-10-16. 67 Moderaternas stämmohandlingar till arbetsstämman den 12-15 oktober 2017, s. 483. 68 Moderaterna, Ett reformerat flyktingmottagande i EU, tillgängliggjord vid Moderaternas seminarium om förslaget den 29 november 2017. Se bilaga 1. Innebörden av rätten till individuell prövning och principen om non-refoulement kommer utvecklas under avsnitt 4.2 och 5.3. 69 Moderaternas stämmohandlingar till arbetsstämman den 12-15 oktober 2017, s. 481 och 484. 70 Ibid s. 482f. 71 Moderaterna, Ett reformerat flyktingmottagande i EU, tillgängliggjord vid Moderaternas seminarium om förslaget den 29 november 2017. Se bilaga 1. 20