Utvisning av EU-medborgare pga. brott Strider det svenska utvisningsinstitutet mot de EU-rättsliga reglerna om fri rörlighet?

JURIDISKA FAKULTETEN vid Lunds universitet Matilda Hansen Utvisning av EU-medborgare pga. brott Strider det svenska utvisningsinstitutet mot de EU-rättsliga reglerna om fri rörlighet? JUAN03 Förvaltningsrättslig fördjupningskurs HT 2016 Examinator: Bengt Lundell

Innehåll FÖRKORTNINGAR 1 1 INLEDNING 3 1.1 Bakgrund 3 1.2 Syfte och frågeställningar 4 1.3 Metod, material och perspektiv 4 1.4 Avgränsningar 5 1.5 Disposition 6 2 UTVISNING 7 2.1 Generellt om utvisning i svensk rätt 7 2.2 Utvisning pga. brott 8 2.3 Utvisning av EES-medborgare pga. brott 9 3 EU-RÄTT 11 3.1 Primärrätt 11 3.2 Rörlighetsdirektivet 11 3.2.1 Möjlighet till inskränkning av den fria rörligheten 12 3.2.2 Sveriges implementering av rörlighetsdirektivet 14 4 PRAXIS 16 4.1 NJA 2009:559 16 4.2 RH 2011:70 17 4.3 NJA 2014:415 17 4.4 B 4146-14 18 5 ANALYS 20 5.1 Utvisning av EU-medborgare pga. brott 20 5.2 Förhållandet mellan svensk rätt och EU-rätt 21 KÄLL- OCH LITTERATURFÖRTECKNING 23 RÄTTSFALLSFÖRTECKNING 25

Förkortningar EU Europeiska unionen EUD/EU-domstolen Europeiska unionens domstol EU-stadgan Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna av den 7 december 2000, anpassad den 12 december 2007 i Strasbourg FEU Fördraget om Europeiska unionen FEUF Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt HD Högsta domstolen NJA Nytt juridiskt arkiv Prop. Proposition Rörlighetsdirektivet Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG 1

SOU Statens offentliga utredningar UtlL Utlänningslag (2005:716) UtlF Utlänningsförordning (2006:97) 2

1 Inledning 1.1 Bakgrund Varje EU-medborgare har genom sitt unionsmedborgarskap givits en grundläggande rätt till fri rörlighet inom EU. Denna grundläggande rättighet kan sedermera inskränkas av medlemsländerna med hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa. EU-medborgares rätt att fritt röra sig inom EU regleras bl.a. i rörlighetsdirektivet. Ett av rörlighetsdirektivets många syften är att uppmuntra unionsmedborgarna att utöva sin rätt att fritt röra sig och bosätta sig inom medlemsstaterna. Sverige implementerade rörlighetsdirektivet i svensk lag den 1 maj 2006 genom bl.a. ändringar i utlänningslagen. För EU-medborgare är rätten att fritt röra sig inom EU en grundläggande rättighet. Genom Sveriges EU-medborgarskap följer därmed att det är en grundläggande rättighet för EU-medborgare att vistas i Sverige. Att utvisa en EU-medborgare från Sverige tenderar således att vara en icke-fråga. EUländerna har emellertid fått rätten att inskränka denna grundläggande rättighet för EU-medborgare med hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa. Sverige fick efter implementeringen av rörlighetsdirektivet ta emot kritik från den europeiska kommissionen. Sverige fick bl.a. kritik för att inte ha tillräckligt tydliga regler kring utvisning av både EU-medborgare och andra utlänningar. Vidare ansågs Sverige inte ta tillräcklig hänsyn till det faktum att åtgärder som vidtas med hänsyn till allmän ordning och säkerhet uteslutande ska vara grundade på vederbörandes personliga beteende. Sverige kritiserades även för att ha beaktat tidigare straffdomar, vilka inte i sig får utgöra skäl för utvisning. Kritiken ledde till en omfattande lagändring i utlänningslagen år 2014. 1 Men hur förenlig med EU-rätten är egentligen det svenska utvisningsinstitutet beträffande utvisning av EU-medborgare 1 Ändringar införda genom Lag 2014:198. jfr prop. 2013/14:82. 3

pga. brott idag? Och vad innebär egentligen begreppet allmän ordning och säkerhet? 1.2 Syfte och frågeställningar Syftet med uppsatsen är att redogöra för svensk gällande rätt beträffande utvisning av EU-medborgare pga. brott samt att granska de EU-rättsliga reglerna gällande fri rörlighet som finns för EU-medborgare. Uppsatsens primära syfte är att undersöka hur den svenska gällande rätten avseende utvisning av EU-medborgare pga. brott förhåller sig till reglerna i rörlighetsdirektivet gällande fri rörlighet. För att uppfylla syftet med uppsatsen ska följande två frågeställningar försöka besvaras: 1. Vad krävs enligt svensk rätt, för att en EU-medborgare ska utvisas pga. brott? 2. 3. Strider de svenska reglerna om utvisning pga. brott mot de EUrättsliga reglerna om fri rörlighet? 1.3 Metod, material och perspektiv För att besvara min frågeställning har jag redogjort för gällande rätt på området, de lege lata. Källmaterialet utgörs som utgångspunkt av lagstiftning vilken består dels av EU-rättslig reglering såsom fördragen och särskilt rörlighetsdirektivet, dels av den svenska lagstiftningen som i huvudsak utgörs av utlänningslagen. Den valda arbetsgången faller in under den rättsdogmatiska metoden, även om begreppets exakta innebörd är något oklar. 2 Utgångspunkten för rättsdogmatisk metod är främst användandet av de allmänt accepterade rättskällorna, till vilka lagtext, förarbeten, doktrin och praxis tillhör. 3 Doktrinen kring den för EU-medborgare särskilda 2 Korling, Zamboni (2013) s. 23. 3 Korling, Zamboni (2013) s. 21. 4

regleringen är dock ytterst begränsad. Detta beror troligtvis till stor del på att den senaste lagstiftningen endast varit i kraft sedan år 2014. Uppsatsen kommer belysas ur huvudsakligen två perspektiv, ett kritiskt perspektiv och ett rättssäkerhetsperspektiv. Det kritiska perspektivet har jag valt för att objektivt kunna granska den rättsliga regleringen och dess eventuella brister. Det är viktigt, när ett kritiskt perspektiv appliceras, att framställningen i sig inte förlorar sin objektivitet. Det kritiska perspektivet möjliggör och öppnar upp för en vidare analys där mina egna åsikter och tankar kan diskuteras. Perspektivet är grundat för att kunna ifrågasätta och belysa eventuell problematik. 4 Rättssäkerhetsperspektiv saknar en entydig definition, begreppet kan dock härledas till att varje medborgare ska vara tillförsäkrad juridisk trygghet. Med juridisk trygghet menas bl.a. trygghet för person och egendom men även att rättsreglerna ska tillämpas på ett effektivt och förutsebart sätt. Fokus kommer att centreras till förutsebarhet. 5 1.4 Avgränsningar Uppsatsen kommer fokusera kring de regler som finns i svensk rätt gällande utvisning av EU-medborgare pga. brott. Andra möjligheter att utvisa personer från Sverige kommer inte att beröras. Utvisning för andra personer än EU-medborgare kommer endast beröras till den del reglerna överensstämmer med de särskilda regler som finns beträffande EUmedborgare. Vidare kommer möjligheterna att avvisa någon lämnas därhän. Uppsatsen tar inte heller upp de regler som finns gällande möjligheten att få ett beslut om utvisning pga. brott överklagat. Uppsatsen berör inte heller den reglering som finns gällande återreseförbud mer än översiktligt. Gällande möjligheten till inskränkning av den fria rörligheten så kommer fokus att ges till de bestämmelser som finns avseende inskränkning pga. allmän ordning och säkerhet. Allmän hälsa kommer inte att beröras. De 4 Alvesson och Sköldberg 2008, s. 325 ff. 5 Nationalencyklopedin, rättssäkerhet. Hämtad 2016-10-22 från: http://www.ne.se.ludwig.lub.lu.se/uppslagsverk/encyklopedi/lång/rättssäkerhet. 5

primärrättsliga reglerna om utvisning av EU-medborgare pga. brott kommer beröras ytterst sparsamt. 1.5 Disposition Inledningsvis lämnas en kortfattad generell redogörelse för möjligheter till utvisning enligt svensk rätt. Därefter går fokus över till att beskriva de regleringar som finns gällande utvisning pga. brott med huvudsakligt fokus kring möjligheterna att utvisa en EU-medborgare av förekommen anledning. I det tredje avsnittet beskrivs EU-rätten och dess förhållande till svensk lagstiftning. Fokus ligger bl.a. kring rörlighetsdirektivet och dess implementering i svensk rätt. I det fjärde avsnittet tas en rad olika rättsfall där EU-medborgare har blivit utvisade pga. brott upp. Avslutningsvis ges en analys över det presenterade materialet. 6

2 Utvisning 2.1 Generellt om utvisning i svensk rätt Att vistas i Sverige är en grundlagsstadgad rättighet för svenska medborgare enligt 2 kap. 7 Regeringsformen. Svenska medborgare har således en ovillkorlig rätt att vistas i Sverige. 6 För utlänningar stadgas rätten att vistas och uppehålla sig i Sverige i UtlL och UtlF. UtlL och UtlF behandlar frågor om utlänningars rätt att resa in, vistas och arbeta i Sverige. I författningarna regleras även bestämmelser gällande utvisning. I författningarna används begreppet EES-medborgare. Begreppet stadgas i 1 kap. 2 UtlL och fastställer att en EES-medborgare är en utlänning som är medborgare i en EES-stat. En EES-stat är enligt samma lagrum en stat som omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. För EESmedborgare och deras familjemedlemmar gäller många gånger särskilda regler i förhållande gentemot andra utlänningar när det kommer till migrationsrättsliga frågor. 7 Anledningen till att regleringen omfattar ESSmedborgare och inte endast EU-medborgare är att den EU-rättsliga regleringen om fri rörlighet för personer även är en del av EES-avtalet. Förmånstagande länder är medborgarna i unionsmedlemsstater samt Island, Norge och Liechtenstein. 8 En viktig distinktion görs vidare mellan utvisning och avvisning. Avvisning kan endast ske när en utlänning har befunnit sig i Sverige i mindre än tre månader. Utvisning sker när en utlänning befunnit sig i Sverige i längre än tre månader. 9 Fortsatt framställning kommer endast att beröra möjligheterna till utvisning, med särskilt fokus på EU-medborgare som begår brott. Enligt 6 Strömberg, Lundell (2014) s. 100. 7 Prop. 2013/14:82. s 1. 8 Prop. 2005/06:77 s. 39. 9 Se Fridström, Utlänningslag (2005:716) 8 kap. 8 not 313, Karnov 2016-10-18. 7

svensk rätt är inte utvisning någon brottspåföljd utan en annan särskild rättsverkan av brott. 10 2.2 Utvisning pga. brott Efter lagändringar i UtlL 2014 fick bestämmelserna om utvisning pga. brott ett eget kapitel. Bestämmelserna regleras nu i kapitel 8a UtlL och anger under vilka förutsättningar utlänningar får utvisas pga. brott. 11 8 a kap. 1 UtlL är portalparagrafen och reglerar under vilka förutsättningar en utlänning får utvisas pga. brott. Denna bestämmelse kompletteras sedermera av 2 5 UtlL med bl.a. riktlinjer för bedömningen och särskilda förutsättningar för utvisning av ESS-medborgare. I 8a kap. 1 UtlL stadgas att en utlänning får utvisas om han eller hon döms för ett brott som kan leda till fängelse. En utlänning får vidare utvisas om domstol undanröjer en villkorlig dom eller skyddstillsyn som utlänningen dömts till. Utlänningen får dock endast utvisas om han eller hon döms till svårare påföljd än böter och gärningen och övriga omständigheter är sådana att utlänningen kan antas göra sig skyldig till fortsatt brottslighet i landet. 12 Med övriga omständigheter menas främst tidigare brottmålsdomar, åtalsunderlåtelser och godkända strafförelägganden. 13 Vidare tar man hänsyn till huruvida den skada, fara eller kränkning som det har inneburit för enskilda eller allmänna intressen är så allvarlig att han eller hon inte bör få stanna kvar i landet. 14 För att en utlänning ska kunna utvisas krävs utöver vad som stadgas i 8a kap. 1 UtlL att vissa humanitära krav är uppfyllda. Domstolen ska exempelvis innan utvisning beakta utlänningens anknytning till det svenska samhället. Faktorer som granskas är då exempelvis utlänningens levnadsomständigheter, huruvida utlänningen har barn i Sverige samt 10 Se Fridström, Utlänningslag (2005:716) 8a kap. 1, Lexino 2016-10-18. 11 Kapitlet infört genom Lag 2014:198. jfr prop. 2013/14:82. 12 Strömberg, Lundell (2014) s. 113. 13 Se Fridström, Utlänningslag (2005:716) 8a kap. 1 not 358, Karnov 2016-10-18. 14 8a kap. 1 UtlL. 8

vistelsetiden i Sverige. 15 Vidare stadgas i 8a kap. 3 UtlL särskilda bestämmelser för utlänningar som vistats i Sverige under en längre tid. Om utlänningen vistats i Sverige permanent med uppehållstillstånd längre tid än minst fyra år tillbaka från tidpunkten då åtal väcktes eller varit bosatt i Sverige i minst fem år krävs synnerliga skäl för utvisning. Detsamma gäller för en utlänning som kom till Sverige innan han eller hon fyllt femton år och vistats här minst fem år vid tidpunkten för åtalet. För att en utlänning ska kunna utvisas krävs även att det inte föreligger några hinder mot verkställighet. 16 Beslut om utvisning pga. brott fattas av den domstol som handlägger brottmålet. 17 Domstolen testar frågan om utvisning ex officio. 18 Beslut om utvisning kompletteras ofta med ett beslut om återreseförbud. Reglerna om återreseförbud stadgas i 8a kap. 8 UtlL. Lagrummet innebär kortfattat att en allmän domstols beslut om utvisning pga. brott alltid ska innehålla ett återreseförbud. Detta förbud kan antingen gälla under viss tid eller utan tidsbegränsning. För att avgöra vidden av återreseförbudet ser domstolen till faktorer som personens återfallsrisk samt personens samhällsfarlighet. 19 Utvisning pga. brott sker normalt inte vid mindre allvarlig brottslighet men om brottsligheten är upprepad eller systematisk kan utvisning komma i fråga även vid brott av typen snatteri och grov olovlig körning. 20 2.3 Utvisning av EES-medborgare pga. brott För utvisning av EES-medborgare och deras familjemedlemmar finns särskilda regler. Utgångspunkten är 8a kap. 5 UtlL som stadgar att en EES-medborgare eller en familjemedlem till denna får utvisas ur Sverige om de förutsättningar som anges i 8a kap. 1 UtlL är uppfyllda och det sker 15 8a kap. 2 UtlL. 16 8a kap. 4 UtlL. 17 8a kap. 6 UtlL. 18 Se Fridström, Utlänningslag (2005:716) 8a kap. 6, Karnov 2016-10-19. 19 Se Wikrén & Sandesjö, Utlänningslag (2005:716), kommentaren till 8a kap. 8. Hämtad 2016-10-19. 20 Se Fridström, Utlänningslag (2005:716) 8 a kap. 1, Lexino 2016-10-21. 9

med hänsyn till allmän ordning och säkerhet. Begreppet allmän ordning och säkerhet är ett unionsrättsligt begrepp och ska ges den innebörd som följer av unionsrätten. Begreppet beskrivs närmre i avsnitt 3.1.1. 21 Reglerna om de humanitära krav som stadgas i 8 kap. 2-5 UtlL gäller även vid utvisning av EES-medborgare. Bestämmelserna som stadgas i 8 kap. 12-14 UtlL gäller även dem för EES-medborgare. Däribland kravet på att tidigare brottmålsdomar och ekonomiska syften inte får ligga till grund för ett utvisningsbeslut. 22 EES-medborgare åtnjuter således ett större skyddsnät vad gäller möjligheten att bli utvisad pga. brottslighet i förhållande till andra utlänningar. Europarättslig praxis har även klargjort att försiktighet måste vidtas vid utvisning av EES-medborgare och att inskränkning i den fria rörligheten ska ske restriktivt. 23 21 Prop. 2013/14:82 s. 76. 22 8 kap. 12 UtlL. 23 Se bl.a. mål C-348/96 och mål C-441/02. 10

3 EU-rätt 3.1 Primärrätt EU-medborgares rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium följer av FEUF. 24 FEUF tillhör primärrätten. Primärrätten inom EU består av EU-fördragen och EU:s rättighetsstadga, vilket framgår av art. 6.1 FEU. I enlighet med företrädesprincipen är EUrätten överordnad nationell lag, och EU:s medlemsstater är skyldiga att införliva nya direktiv i de nationella rättsordningarna. Därutöver har primärrätten direkt effekt, vilket innebär att privatpersoner kan åberopa en EU-rättslig bestämmelse gentemot landet i nationella- och EU-domstolar. 25 Rättighetsstadgan, vars syfte är att bekräfta de grundläggande rättigheterna som tillkommer envar stadgar i bl.a. art 45 rätten för EU-medborgare att fritt röra sig inom medlemsstaternas territorium. FEUF garanterar vidare varje unionsmedborgare rätten att fritt uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium genom art 20 och art 21. Mer ingående regler om EUmedborgares fria rörlighet stadgas sekundärrättsligt i det s.k. rörlighetsdirektivet där reglerna förtydligats och rättspraxis har kodifierats. 26 3.2 Rörlighetsdirektivet I Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG regleras bestämmelser om EU-medborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier. 27 Det huvudsakliga syftet med direktivet är att uppmuntra unionsmedborgarna att utöva sin rätt att fritt 24 Art 21 FEUF. 25 Bernitz, Kjellgren (2014) s. 48 ff. 26 Bernitz, Kjellgren (2014) s. 367. 27 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG. 11

röra sig och bosätta sig inom medlemsstaterna, reducera byråkratin till ett minimum, utarbeta en bättre definition av familjemedlemmars status samt att begränsa möjligheterna att neka inresa eller dra tillbaka rätten till bosättning. 28 Varje EU-medborgare har enligt kapitel II i rörlighetsdirektivet rätt till utoch inresa så länge de kan uppvisa ett giltigt identitetskort eller pass. EUmedborgare får inte krävas på in- eller utresevisering, utan endast innehav av pass eller identitetskort är tillräckligt för in- eller utresa i en medlemsstat. 29 Vem är då EU-medborgare? Enligt art 20.1 i FEUF är varje person som är medborgare i något av EU:s medlemsländer att anse som en unionsmedborgare. Unionsmedborgarskapet följer därmed av det nationella medborgarskapet. Kapitel III i rörlighetsdirektivet reglerar EU-medborgares rätt till uppehåll. Enligt art 6 har varje unionsmedborgare rätt att uppehålla sig på en annan medlemsstats territorium i högst tre månader utan andra formaliteter än krav på pass eller giltigt identitetskort. Art 7 reglerar uppehållsrätten för unionsmedborgare när tiden överskrider tre månader. Enligt artikeln har varje unionsmedborgare rätt att uppehålla sig i annan medlemsstats territorium längre än tre månader om personen uppfyller något av de i artikeln angivna kriterierna. Exempel på kriterier som berättigar uppehåll i längre period än tre månader är anställning i den mottagande staten och ekonomiska tillgångar som är tillräckliga för att inte utgöra en belastning för den mottagande statens biståndssystem. 30 3.2.1 Möjlighet till inskränkning av den fria rörligheten EU-länderna har erhållit rätten att inskränka den grundläggande rättigheten beträffande fri rörlighet för EU-medborgare med hänsyn till allmän ordning och säkerhet genom bl.a. kap. VI i rörlighetsdirektivet. Europaparlamentet 28 Jfr art 1 rörlighetsdirektivet. 29 Jfr art 4 och art 5 rörlighetsdirektivet. 30 Jfr art 7 rörlighetsdirektivet. 12

och Europeiska unionens råd antog rörlighetsdirektivet den 29 april 2004. 31 Art 27 stadgar att den fria rörligheten för EU-medborgare och dess familjemedlemmar får inskränkas, oberoende av medborgarskap, om det sker med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. En inskränkning med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa får inte ske av ekonomiska syften. Vidare gäller att åtgärder som vidtas måste överensstämma med proportionalitetsprincipen och vara enbart grundade på utlänningens personliga beteende, tidigare straffdomar får inte ligga till grund för en åtgärd. Utlänningens personliga beteende måste vidare utgöra ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. Art 28 i rörlighetsdirektivet reglerar fortsatt skydd mot utvisning med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Innan en medlemsstat fattar ett beslut om utvisning måste en rad allmänna principer uppfyllas. Hänsyn måste bl.a. tas till vistelsens längd, personens ålder, hälsotillstånd, familjesituation, social integrering osv. Enligt 2 p. följer även att utvisning av unionsmedborgare med permanent uppehållsrätt endast får ske i de fall det föreligger ett allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet. Begreppet allmän säkerhet har varit föremål för EUD:s tolkning vid ett antal tillfällen. I fallet Sirdar mot The Army Board och Secretary of State for Defence konstaterades att begreppet omfattar en medlemsstats inre såväl som yttre säkerhet. 32 I en proposition från 2013 berör lagstiftarna i Sverige begreppet allmän ordning. Begreppet ska generellt tolkas som ett försök att förhindra samhällsordningen. EU-domstolen har uttalat att för att en situation ska omfattas av begreppet allmän ordning, måste det under alla omständigheter, utöver den störning av ordningen i samhället som varje 31 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG. 32 Mål C-273/97 Sirdar mot The Army Board och Secretary of State for Defence, s. 17.jfr även prop. 2013/14:82 s. 57. 13

lagöverträdelse innebär, föreligga ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot avseende ett grundläggande samhällsintresse. 33 Förhindrande av sabotage, spioneri och olovlig underrättelseverksamhet är exempel som inkluderas i begreppen allmän ordning och säkerhet. 34 3.2.2 Sveriges implementering av rörlighetsdirektivet Rörlighetsdirektivet implementerades i svensk rätt genom författningsändringar som trädde i kraft den 31 mars 2006, ändringarna skedde främst i UtlL och i UtlF. Lagändringarna resulterade i att EUmedborgare fick ett starkare skydd mot utvisning, bl.a. genom att kravet på 35 uppehållstillstånd togs bort. Vidare infördes att utvisning av EUmedborgare endast fick ske av hänsyn till allmän ordning och säkerhet. 36 Sverige fick efter implementeringen av rörlighetsdirektivet ta emot kritik från Europeiska kommissionen. Kommissionen ansåg att art. 27.1, 27.2 och 28.1, d.v.s. de artiklar som berör begränsningar i rätten till inresa och uppehåll av hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa, i direktivet inte hade genomförts på ett korrekt sätt i svensk rätt. Kritiken bestod bl.a. i att Sverige inte hade tydliga regler kring utvisning av både EU-medborgare och andra utlänningar, och att detta kunde resultera i minskad rättssäkerhet. Vissa av UtlL:s regler stod dessutom enligt kommissionen i direkt strid med rörlighetsdirektivet. Enligt kommissionen hade bl.a. principer i artikel 27.1 och 27.2 inte genomförts i svensk rätt på ett korrekt sätt. Exempel på dessa principer är att åtgärder som vidtas av hänsyn till allmän ordning och säkerhet måste stämma överens med proportionalitetsprincipen. Åtgärder som vidtas av hänsyn till allmän ordning och säkerhet får inte uteslutande vara grundade på det personliga beteendet. Tidigare straffdomar får vidare inte i sig utgöra skäl för sådana åtgärder. Den berörda personens personliga beteende måste slutligen utgöra ett verkligt, faktiskt och tillräckligt 33 Se särskilt EU-domstolens dom i mål C-441/02. 34 Prop. 2013/14:82 s. 57. 35 Prop. 2005/06:77 s. 33. 36 8 kap. 7a 1 st. utlänningslagen i dess lydelse vid ikraftträdandet den 31 mars 2006. 14

allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. 37 Med beaktande av kommissionens kritik konstaterades att utlänningslagen behövde förtydligas. Den 1 maj 2014 genomfördes en lagändring i UtlL. En av ändringarna var bl.a. att regleringarna beträffade utvisning av EESmedborgare pga. brott fick ett eget kapitel i UtlL. 38 Vidare stadgades i 8a kap. 5 2 st. UtlL att utvisning av EES-medborgare kräver att det sker med hänsyn till allmän ordning och säkerhet. 37 Se kommissionens ärende 2011/2060, SOU 2012:57 s. 78 samt prop. 2013/14:82 s. 35. 38 Prop.2013/14:82 s. 43-58. 15

4 Praxis Nedan kommer redogöras för en rad rättsliga avgöranden där EUmedborgare begått brott i Sverige och sedan åtalats för brott med bl.a. yrkande om utvisning. De två första fallen är hänförliga till tiden före lagändringen i utlänningslagen som trädde i kraft 2014 medan de två sista fallen är avgöranden hänförliga till tiden efter lagändringen. Endast frågan om utvisning kommer beröras vid genomgång av de aktuella fallen. Värt att notera är att HD endast en gång efter lagändringen berört frågan om utvisning av EU-medborgare pga. brott. 4.1 NJA 2009:559 Åklagare väckte 2007 i Attunda tingsrätt åtal mot rumänska medborgarna M.H. och I.-M.L för grov stöld och försök till grov stöld. Åklagaren yrkade att M.H. skulle utvisas ur riket och I.-M.L, som redan befann sig olovligen i Sverige skulle få förlängt återreseförbud. De båda åtalade konstaterades skyldiga till brott i tingsrätten och dömdes till utvisning med återreseförbud. Parterna överklagade till Svea hovrätt där hovrätten konstaterade att parterna i enlighet med rörlighetsdirektivets art 27.2 endast kan utvisas om den berörda personens beteende utgör ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. Hovrätten belyste även att frågan om utvisning av EU-medborgare ska tolkas restriktivt. Hovrätten konstaterade att M.H. och I.-M.L: s brottslighet inte kunde anses utgöra ett så pass allvarligt hot mot samhället att utvisning bör ske. Tingsrättens förordnande gällande utvisning respektive förlängning av tidigare beslutad utvisning upphävdes. Domen överklagades sedan till HD. HD konstaterade vikten av att de principer som följer av rörlighetsdirektivets art 27 och art 28 ska beaktas av svenska domstolar. Vidare belyste HD att utvisning av EU-medborgare endast kan ske om det sker med hänsyn till allmän ordning och säkerhet, som exempel gavs en rad avgörande från EU-domstolen där de tolkat begreppet allmän ordning och säkerhet. Vidare belyste HD vikten av att utvisning av EU-medborgare pga. 16

brott ska ske restriktivt. Hovrättens beslut beträffande utvisningsfrågan fastställdes. 4.2 RH 2011:70 I RH 2011:70 yrkade bl.a. åklagaren på att tre stycken Litauiska medborgare skulle utvisas ur riket med förbud att återvända eftersom de gjort sig skyldiga till grov stöld i form av bostadsinbrott. Tingsrätten ansåg att de grundläggande kraven för utvisning kunde anses uppfyllda, eftersom det fanns skäl att anta att de skulle göra sig skyldig till fortsatt brottslighet i landet. De tilltalade saknade dessutom anknytning till Sverige och dömdes därför till utvisning i fem år. Tingsrättens beslut överklagades till hovrätten. Hovrätten konstaterade att V.K. och A.V. som tidigare gjort sig skyldiga till brottslighet i Sverige båda två genom sitt personliga beteende visat att de utgör ett allvarligt hot mot grundläggande samhällsintressen och bör utvisas ur Sverige. Beträffande V.M. som inte tidigare gjort sig skyldig till brott kunde hovrätten konstatera att den aktuella brottsligheten i sig inte var tillräcklig för att anses utgöra ett allvarligt hot mot grundläggande samhällsintressen. 4.3 NJA 2014:415 Fallet gällde en polsk medborgare som befann sig i Sverige och åtalades för att ha stulit varor för ett belopp på omkring 2000 kronor från en matbutik. Åklagaren yrkade att den polske medborgaren skulle anses skyldig till stöld samt utvisas ur landet under en begränsad tid. Den åtalade personen erkände brottet han stod åtalad för men bestred yrkandet om utvisning. Tingsrätten dömde den polske medborgaren till fem års utvisning med hänvisning till tidigare begångna brott samt avsaknad av anknytning till Sverige. Fallet överklagades till hovrätten där den polske medborgaren yrkade att hovrätten skulle upphäva beslutet om utvisning. Hovrätten gjorde sedermera samma bedömning som tingsrätten. Fallet överklagades därefter till HD där den polske medborgaren även där yrkade att beslutet om utvisning skulle upphävas. HD konstaterade inledningsvis att de nya reglerna i UtlL var 17

tillämpliga. Vidare konstaterades att reglerna om utvisning pga. brott gör en tydlig skillnad utifall personen är en EU-medborgare eller inte. Polen är en medlemsstat i EU och den polske medborgaren ska därför underkastas dessa särskilda regler. HD belyste återigen vikten av att inskränkningar för EUmedborgares fria rörlighet ska ske restriktivt med hänsyn till art 27 och 28 i rörlighetsdirektivet och europarättslig praxis. 39 Vidare konstaterade HD att kriminaliserandet av stöld syftar huvudsakligen till att värna om respekten för äganderätten. Ett brott innefattande stöld utgör därför ett hot mot grundläggande samhällsintressen, och kan därmed ligga till grund för utvisning av EES-medborgare. HD upphävde hovrättens dom beträffande utvisningsfrågan och konstaterade sammanfattningsvis att EES-medborgare får utvisas endast om det sker med hänsyn till allmän ordning och säkerhet. Detta innebär att utvisning endast får ske om EES- medborgarens personliga beteende utgör ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett av samhällets grundläggande intressen och som går utöver den störning av ordningen i samhället som varje lagöverträdelse innebär. 40 Vilket brottsligheten i det här fallet inte kunde anses uppfylla då stölden inte var av ett betydande värde. 4.4 B 4146-14 I mål B 4146-14 prövade Hovrätten för västra Sverige tingsrättens beslut om utvisning av den polska medborgaren Malgorzata Siwiec. Siwiec hade vid åtta tillfällen lagförts i Sverige pga. tillgreppsbrott mot butik i varierande omfattning. 2011 dömdes Siwiec till utvisning från Sverige med återreseförbud på fem år. Efter domen om utvisning 2011 har hon dömts fyra gånger mot brott av utlänningslagen pga. olovlig inresa i Sverige. Siwiec är en polsk medborgare och omfattas därför av de särskilda reglerna om utvisning i utlänningslagen. Hovrätten ställde sig frågan om Siwiec personliga beteende utgjorde ett verkligt och allvarligt hot som påverkar samhällets grundläggande intressen. Hovrätten konstaterade att Siwiec gjort sig skyldig till tidigare brottslighet i Sverige och kunde därmed antas göra 39 Se särskilt EU-domstolens dom i mål C-441/02. 40 Citat NJA 2014:415 s. 7. 18

sig skyldig till fortsatt brottslighet. Dock poängterade hovrätten att tidigare domar i brottmål inte i sig får utgöra skäl för ett beslut om utvisning. Hovrätten fann att brottsligheten Siwiec gjort sig skyldig till inte kunde anses utgöra ett verkligt eller tillräckligt hot mot grundläggande samhällsintressen, eller gå utöver den störning av ordningen i samhället som varje lagöverträdelse innebär. Hovrätten upphävde därför tingsrättens dom gällande utvisningsfrågan. 19

5 Analys 5.1 Utvisning av EU-medborgare pga. brott Sverige är genom sitt medlemskap i EU förpliktigat att införliva nya direktiv i svensk lag. Rörlighetsdirektivet införlivades i svensk rätt 2006 genom ändringar i främst utlänningslagen. Sverige fick dock stark kritik från kommissionen för sitt sätt att införliva direktivet. 41 Kritiken ledde till en lagändring år 2014 där bl.a. reglerna om utvisning för EU-medborgare förtydligades. För utvisning av EU-medborgare och deras familjemedlemmar finns idag särskilt förtydligande regler i svensk rätt. Ett exempel på ett sådant förtydligande är 8a kap. UtlL som reglerar utvisning av EES-medborgare pga. brott. Utgångspunkten vid utvisning är 8a kap. 5 UtlL som stadgar att en EES-medborgare eller en familjemedlem till denna får utvisas ur Sverige, om de förutsättningar som anges i 8a kap. 1 UtlL är uppfyllda, och utvisningen sker med hänsyn till allmän ordning och säkerhet. Kravet beträffande hänsyn till allmän ordning och säkerhet saknas helt för andra än EU-medborgare. Kravet för att kunna utvisa EU-medborgare pga. brott är därmed högre ställt än kravet för utvisning av andra utlänningar pga. brott. 42 Sammanfattningsvis kan konstateras att EU-medborgare besitter ett förstärkt skydd mot utvisning pga. brott i Sverige. Varje EU-medborgare har en grundläggande rätt till fri rörlighet, varje gång Sverige utvisar en EUmedborgare pga. brottslighet utgör det en inskränkning i den medborgarens grundläggande rättigheter. 41 Se redogörelse för kritiken i avsnitt 3.3.2. 42 Se avsnitt 2.1. 20

5.2 Förhållandet mellan svensk rätt och EU-rätt I allt väsentligt anser jag att den svenska rätten överensstämmer med EUrätten beträffande möjligheten att utvisa EU-medborgare pga. brott. Sverige har som nämnts vid flertalet tillfällen tidigare kritiserats för införandet av rörlighetsdirektivet i svensk rätt. Sedan lagändringen 2014 har de svenska reglerna om utvisning blivit väsentligt tydligare. Ett exempel är omstruktureringen i UtlL och däri inskaffandet av 8a kap. UtlL som reglerar möjligheterna att utvisa EES-medborgare pga. brott. Av de i avsnitt 4 presenterade målen kan det konstateras att domstolarna vid några avgörande tagit hänsyn till tidigare brottsdomar vid avgörandet av utvisningsfrågan, i vart fall i tingsrätterna. Detta trots att det är uttryckligt förbjudet att beakta tidigare brottslighet enligt art 27 i rörlighetsdirektivet samt 8 kap. 12 UtlL. Varför hänsyn har tagits till tidigare domar är svårt att avgöra med hänsyn till den smala granskning jag gjort av dessa fall. I samtliga fall konstaterade dock hovrätterna till skillnad från tingsrätterna att brottslighet inte kunde anses utgöra ett så pass allvarligt hot mot samhället att utvisning borde ske. De förde inte heller ett resonemang beträffande betydelsen av tidigare brottslighet. I hovrättens avgörande B 4284-14 samt i HD:s avgörande NJA 2014:415 belystes dessutom vikten av att inte beakta tidigare brottmålsdomar vid ett avgörande av utvisningsfrågan. Att tidigare brottmålsdomar diskuteras i svenska domstolar trots uttryckligt förbud måste betraktas som anmärkningsvärt. Att svenska domstolar beaktat tidigare brottmålsdomar vid bedömning av utvisningsfrågan riskerar att leda till rättsosäkerhet, eftersom förutsebarheten för EU-medborgare som begår brott många gånger riskerar att gå förlorad. Det råder enligt min mening något av en rättslig lucka gällande hänsynstagandet av allmän ordning och säkerhet detta rekvisit ska tolkas unionsenligt men är ett relativt öppet begrepp. Begreppet är avgörande 21

eftersom hänsyn alltid måste tas vid utvisning av EU-medborgare pga. brott. Begreppet har varit föremål för prövning vid åtskilliga tillfällen men tycks trots detta inte kunna ges en entydig definition, det riskerar många gånger leda till en skönsmässig bedömning. HD konstaterade i NJA 2014:415 att utvisning av EES-medborgare endast får ske om EES- medborgarens personliga beteende utgör ett verkligt och ett tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett av samhällets grundläggande intressen och som dessutom går utöver den störning av ordningen i samhället som varje lagöverträdelse innebär. 43 HD konstaterade vidare att stöld kunde anses utgöra en grund för utvisning av EES-medborgare eftersom äganderätten kan anses vara ett hot mot grundläggande samhällsintressen. Sverige har tydligt kritiserats av kommissionen för rättsosäkerheten för EUmedborgare efter implementeringen av rörlighetsdirektivet i svensk lag 2006. Enligt min mening kan det med anledning av ovanstående anses vara beaktansvärt att rättsläget idag inte verkar vara tydligare avseende utvisning av EU-medborgare, än vad den faktiskt är. För att tydliggöra rättsläget behövs en tydligare definition av begreppet allmän ordning och säkerhet samt fler exempel på brottslighet som anses utgöra hot mot grundläggande samhällsintressen. 43 Se avsnitt 4.3. 22

Käll- och litteraturförteckning Offentligt tryck Prop. 2005/06:77 Genomförande av EG-direktiven om unionsmedborgares rörlighet inom EU och om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning Prop. 2013/14:83 Tydligare regler om fri rörlighet för EESmedborgare och deras familjemedlemmar SOU 2012:57 Tydligare regler om fri rörlighet för EESmedborgare och deras familjemedlemmar Litteratur Alvesson, Mats & Sköldberg, Kaj: Tolkning och reflektion: vetenskapsfilosofi och kvalitativ metod. 2:a uppl., Studentlitteratur, Lund 2008. Bernitz, Ulf & Kjellgren, Anders, Europarättens grunder, femte upplagan, Norstedts juridik, Stockholm, 2014. Kleineman, Jan, Rättsdogmatisk metod, i Juridisk metodlära, Korling, Fredric och Zamboni, Mauro (red.), s. 21 46, Studentlitteratur, Lund, 2013. Strömberg, Håkan & Lundell, Bengt, Speciell förvaltningsrätt, nittonde upplagan, Liber, 2014. 23

Elektroniska källor Nationalencyklopedin, rättssäkerhet. Hämtad 2016-10-22 från: http://www.ne.se.ludwig.lub.lu.se/uppslagsverk/encyklopedi/lång/rättssäker het. Karnov lagkommentar Fridström, Utlänningslag (2005:716) 8 kap. 8 not 313, Karnov. Hämtad 2016-10-18. Fridström, Ingela, Utlänningslagen (2005:716) 8a kap. 6, Karnov. Hämtad 2016-10-19. Fridström, Ingela, Utlänningslagen (2005:716) 8a kap. 1, Lexino. Hämtad 2016-10-18. Zeteo lagkommentar Wikrén & Sandeby, Utlänningslagen (2005:716), kommentaren till 8a kap. 8. Hämtad 2016-10-19. 24

Rättsfallsförteckning Europarättslig praxis Mål C-348/96 Mål C-273/97 Brottmål mot Donatella Calfa Sirdar mot The Army Board och Secretary of State for Defence Mål C-441/02 Europeiska kommissionen mot Förbundsrepubliken Tyskland. Svensk praxis Högsta domstolen NJA 2009:559 NJA 2014:415 Hovrätten RH 2011:70 B 4284-14 25