Transporter av avfall över gränserna. En utvärdering av brister, svårigheter och förutsättningar i den operativa tillsynen

Transporter av avfall över gränserna En utvärdering av brister, svårigheter och förutsättningar i den operativa tillsynen RAPPORT 6347 MARS 2010

Transport av avfall över gränserna En utvärdering av brister, svårigheter och förutsättningar i den operativa tillsynen NATURVÅRDSVERKET

Beställningar Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se Postadress: CM Gruppen AB, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln Naturvårdsverket Tel: 08-698 10 00, fax: 08-20 29 25 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-6347-4.pdf ISSN 0282-7298 Naturvårdsverket 2010 Elektronisk publikation Omslagsbild: Kentaroo Tryman / Johnér

Förord Avfall kan innehålla ämnen som är skadliga för såväl människors hälsa som vår miljö. För att de länder som producerar stora mängder avfall inte ska dumpa avfallet i andra länder där lagstiftningen och kontrollen över avfallet brister så finns det regler för gränsöverskridande avfallstransporter. Genom att utöva tillsyn över området så går det att begränsa de illegala avfallstransporterna. Regeringen har gett Naturvårdsverket i uppdrag att senast den 28 februari 2010 redovisa vilka brister som finns i tillsynen och att föreslå hur bristerna bör åtgärdas 1. Den här utvärderingen utgör ett av underlagen till Naturvårdsverkets rapportering till regeringen. Målet med utvärderingen är att identifiera vilka bristerna är och visa varför tillsynen inte fungerar tillfredsställande. Förslag till åtgärder på de identifierade bristerna finns att läsa i Gränsöverskridande avfallstransporter brister i tillsyn och förslag på åtgärder (644-182-09 Rt). Utvärderingen är ett internt uppdrag från Naturvårdsverkets Enhet för styrmedelsadministration (Rs) till Enheten för strategier och utvärdering (Ks). Max Vretborn har utfört utvärderingen i samarbete med Kerstin Åstrand, som också varit projektledare. Även Pär Kollberg (Rs) har deltagit i arbetet. Slutsatserna är utvärderarnas egna. Vi vill rikta ett stort tack till de representanter från länsstyrelser, kommuner, Tullverket, Rikspolisstyrelsen, Rikskriminalpolisen, Naturvårdsverket och Kustbevakningen som ställt upp på intervjuer. Naturvårdsverket Östersund, december 2009 1 Regleringsbrev för budgetåret 2009 avseende Naturvårdsverket, RU 4. 3

Innehåll FÖRORD 3 INNEHÅLL 4 SAMMANFATTNING 6 Uppdrag och syfte 6 Resultat och slutsatser 6 EXTENDED SUMMARY 8 Background 8 The role of the Swedish Environmental Protection Agency 8 The assignment and its purpose 8 Results and conclusions 9 1. INTRODUKTION 11 Syfte 11 Tidigare studier 11 Tillvägagångssätt 12 Avgränsningar 15 Disposition 15 2. BAKGRUND DEN ILLEGALA AVFALLSEXPORTEN 17 Den internationella och europiska lagstiftningen 17 Omfattningen av illegal avfallsexport från EU 17 Illegal avfallsexport en fara för hälsa och miljö 18 Hur stort är problemet i Sverige? 19 3. FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR DEN OPERATIVA TILLSYNEN AV GRÄNSÖVERSKRIDANDE AVFALLSTRANSPORTER 21 Verksamhetsutövarnas skyldigheter 21 De operativa tillsynsmyndigheternas roll 21 Naturvårdsverkets roller 22 Gemensam tillsyn - befogenheter för att hindra illegala avfallsexporter 23 4. DEN OPERATIVA TILLSYNEN AV GRÄNSÖVERSKRIDANDE TRANSPORTER IDAG RESULTAT FRÅN 20 INTERVJUER 26 Den operativa tillsynen hos kommuner och länsstyrelser vad sker i dag? 26 Den gemensamma tillsynen och kontrollen vid gränsstationer vilka erfarenheter finns? 28 4

5. BRISTER I DEN OPERATIVA TILLSYNEN 38 Identifierade brister och svårigheter 38 Varför brister tillsynen och vad betyder det för tillsynen av gränsöverskridande avfallstransporter? 39 6. SLUTSATSER 44 REFERENSER 46 5

Sammanfattning Uppdrag och syfte Det finns regler om att den som transporterar avfall över Sveriges gränser måste anmäla detta, och om att myndigheterna ska kontrollera dessa transporter. Detta regleras i EG-förordning 1013/2006 (avfallstransportförordningen). Syftet med reglerna är att undvika att avfall skadar människors hälsa eller miljön och för att hindra att stater och företag dumpar avfall i länder där lagstiftningen och kontrollen över avfallet är bristfällig. EU-kommissionen har ställt tuffare krav på EU:s medlemsländer om att förbättra tillsynen på området. Skälet till detta är att mycket tyder på att mängden avfall som illegalt transporteras ut från EU ökar. Syftet med denna utvärdering är att den ska fungera som ett av underlagen till Naturvårdsverkets redovisning av förslag till regeringen på åtgärder för att förbättra tillsynen av transporter av avfall över gränser. Utvärderingen ska identifiera brister i tillsynen av gränsöverskridande avfallstransporter Den ska också belysa varför tillsynen brister. Utvärderingen är i första hand baserad på en intervjustudie. Intervjustudien består av tjugo intervjuer. Tretton av dessa är med representanter från de operativa tillsynsmyndigheterna, varav sex är kommuner och sju länsstyrelser. De återstående sju intervjuerna är gjorda med representanter från andra myndigheter som har en roll i den operativa tillsynen. Författarna har också använt skriftliga källor liksom underlag från en enkätstudie och information som författarna samlat in genom att delta vid Naturvårdsverkets workshop för gränsöverskridande avfallstransporter i oktober 2009. Resultat och slutsatser Resultatet från utvärderingen visar att dagens operativa tillsyn brister på flera punkter. Många av dagens svagheter beror på att få av de operativa tillsynsmyndigheterna kommuner och länsstyrelser i dag faktiskt arbetar med den här typen av tillsyn. Intervjuerna visar att flera av de operativa tillsynsmyndigheterna saknar grundläggande kunskaper. Vissa av myndigheterna känner inte till att alla kommuner och länsstyrelser har ansvar för den här typen av tillsyn eller varför de ska bedriva den. Flera av de operativa tillsynsmyndigheterna berättade även att de upplever att den här typen av tillsyn är svår: det är ett komplext problemområde, det är svårt att definiera vad som är avfall och lagstiftningen är omfattande och komplicerad. För att komma över trösklarna behövs katalysatorer. Naturvårdsverket stödjer på olika sätt den operativ tillsyn som bedrivs i dag. Verket gör det bland annat genom utbildningar och har också tagit initiativet till en samverkansgrupp för gränsöverskridande avfallstransporter. För att frågan om gränsöverskridande avfallstranspor- 6

ter ska kunna få en högre prioritet i den egna verksamheten vill de flesta av de intervjuade kommunerna och länsstyrelserna att riksdagen eller regeringen skickar en tydlig signal om detta. För att den operativa tillsynen ska fungera bra är det nödvändigt att de operativa tillsynsmyndigheterna och andra myndigheter samarbetar. Tullverket och Polisen har befogenheter att ge de operativa tillsynsmyndigheterna tillträde för att undersöka transporter. Frågan har i dag låg prioritet hos de andra myndigheter som är delaktiga i den gemensamma tillsynen. Det innebär att deras tillgänglighet för gemensam tillsyn av gränsöverskridande avfallstransporter är begränsad. Vissa av de operativa tillsynsmyndigheterna upplever i dag att det ibland är otydligt när de har ansvar i frågan och när den inte har det. Vilken myndighet ska stå för de kostnader som uppstår när en myndighet stoppar en avfallstransport utgör också en upplevd otydlighet. Dessa otydligheter löser i dag de inblandade myndigheterna från fall till fall efter långa diskussioner. I dag fungerar den samverkan som finns på grund av att engagerade eldsjälar har etablerat ett nätverk. Det fungerar ganska bra med tanke på hur omständigheterna ser ut i dag, men en sådan bas för samverkan är på sikt sårbar. Ingenting i utvärderingen pekar på att det skulle finnas några strukturella hinder för att utveckla ett fungerande samarbete mellan myndigheterna. Många av problemen som finns beror sannolikt på att samarbetet fortfarande är i en tidig utvecklingsfas. Det bör med andra ord gå att lösa problemen, under förutsättning att de inblandade myndigheterna får möjlighet att arbeta med frågan. Nyckeln för en fungerade operativ tillsyn är att samtliga inblandade myndigheter kommuner, länsstyrelser, Naturvårdsverket, Tullverket och Polisen har möjlighet att avsätta resurser för att arbeta med frågan. 7

Extended summary Background Waste can contain substances which are harmful to both human health and our environment. Measures to prevent countries that produce large quantities of waste from dumping waste in countries with insufficient legislation and controls on waste include rules on reporting and controlling trans-boundary shipments of waste. Illegal shipments of waste can be kept in check through supervision of this area in accordance with EC Regulation 1013/2006. The EU Commission 2 has imposed more stringent requirements regarding strict supervision of this area on EU Member States because there are many indications that illegal shipments of waste from the EU are on the increase and that there is insufficient supervision in Member States. The Swedish government has entrusted Naturvårdsverket (the Swedish Environmental Protection Agency) with the task of reporting on any deficiencies in supervision identified by the Agency and of putting forward proposals on what measures should be adopted. The report is to be submitted by 28 February 2010. This evaluation forms part of the supporting material for the Swedish Environmental Protection Agency s report. The role of the Swedish Environmental Protection Agency The Swedish Environmental Protection Agency is responsible for the application of EC Regulation 1013/2006 and is the contact body for any enquiries from the EU Commission.The Swedish Environmental Protection Agency must also provide information and guidelines for private individuals and companies. The Swedish Environmental Protection Agency is the central environmental authority, acting as a driving force and coordinator in environmental policy and protection. The Agency produces regulations, general guidelines and other guidance, including regulatory guidance. It is also a stakeholder with an environmental agenda in conjunction with permit applications under the Environmental Code. The Agency also provides support for the Government on matters relating to EU environmental policy and environmental protection. The assignment and its purpose The purpose of the evaluation is to produce supporting materials for the Swedish Environmental Protection Agency s report to the government on proposed meas- 2 EC Regulation 1013/2006 on shipments of waste, article 54. 8

ures to improve supervision of transboundary shipments of waste. The purpose of the evaluation is to identify deficiencies in the super-vision of waste shipments and indicate why that supervision is deficient. The evaluation is mainly based on an interview study. The interview study consists of 20 interviews thirteen with representatives from the operational supervisory authorities 3 (6 municipal authorities and 7 county administrative boards) and seven with representatives from other government agencies involved in operational supervision. Use has been made of written sources, along with supporting materials from a survey and information collected during the Swedish Environmental Protection Agency workshop on trans-boundary shipments of waste held in October 2009. Results and conclusions The results of the evaluation show that there are currently a number of deficiencies or weaknesses in Swedish operational supervision and control of transboundary waste shipments. Many of these weaknesses are linked to the fact that very few of the operational supervisory authorities, i.e. municipal authorities and county administrative boards, currently carry out supervision of this kind. The interviews reveal fundamental gaps in knowledge concerning both awareness of the fact that all municipal authorities and county administrative boards are responsible for supervision of this kind and the reasons for that supervision. Several of the operational supervisory authorities also state that there are a number of obstacles associated with supervision of this kind: the complexity of the problem area, the difficulties involved in defining what waste is and the extensive, complex legislation. Catalysts are required to overcome these obstacles. The Swedish Environmental Protection Agency has provided support for current operational supervision in Sweden through a range of activities such as training and the instigation of a cooperation group on transboundary shipments of waste. Several of the municipal authorities and county administrative boards inter-viewed state that there is a need for a clear signal from the central authorities, the Swedish Parliament or the government, to enable the issue of trans-boundary shipments of waste to be given greater priority in their own activities. Cooperation between the operational supervisory authorities and other government agencies is necessary for effective operational supervision. Customs and the police are authorised to grant the operational supervisory authorities surveillance access to shipments. These matters are currently considered as low priority at the other au- 3 Sweden s 290 municipal authorities have joint responsibility, along with Sweden's 21 county administrative boards, for the operational supervision of transboundary shipments of waste. The county administrative boards at regional level and municipal authorities at local level have their own decision-making powers and the power to levy taxes. The State is represented at regional level by the county administrative boards, which are the county governing bodies. 9

thorities involved in joint control, which means that their access for joint inspections and controls of suspected illegal waste shipments is limited. As far as responsibility is concerned, there is currently some uncertainty as to when an authority is responsible for these matters and when it is not. When a waste shipment is stopped, a number of costs arise: lease of a container site, movement of containers, etc. It is currently unclear which authority is responsible for paying these costs. This lack of clarity is currently resolved on a case-by-case basis after extensive discussions between the authorities concerned. The cooperation existing at present is based on the fact that a network of committed enthusiasts has been established. That is perhaps appropriate in the light of current circumstances, but such a basis for cooperation is vulnerable in the long run. Nothing in the evaluation indicates that there would be any structural obstacles to developing effective cooperation between the authorities involved in supervision in Sweden. Many of the existing problems should be seen in the light of the fact that joint cooperation is still at an early stage of development. In other words, it should be possible to solve the problems if the authorities involved are given an opportunity to work on these matters. The key to effective operational supervision in Sweden is for all the authorities involved: municipal authorities, county administrative boards, the Swedish Environmental Protection Agency, customs and the police to be able to set aside resources in order to work on these matters. 10

1. Introduktion Avfall kan innehålla ämnen som är skadliga för såväl människors hälsa som vår miljö. För att de länder som producerar stora mängder avfall inte ska dumpa avfallet i länder där lagstiftningen och kontrollen över avfallet är bristfällig finns bland annat regler för gränsöverskridande avfallstransporter. Genom att vi utövar tillsyn över dessa transporter så kan vi begränsa illegala avfallsexporter. EU-kommissionen har ställt tuffare krav på EU:s medlemsländer om skärpt tillsyn på området. Skälet är att mycket tyder på att omfattningen av de illegala avfallsexporten ut från EU ökar och att tillsynen brister i medlemsstaterna. Naturvårdsverket har fått i uppdrag av regeringen att senast den 28 februari 2010 redovisa vilka brister i tillsynen som verket har identifierat och lämna förslag till hur de bör åtgärdas. Den här utvärderingen är ett av flera underlag som ska ligga till grund för Naturvårdsverkets rapport till regeringen. Syfte Syftet med utvärderingen är att den ska fungera som ett underlag till Naturvårdsverkets redovisning av förslag till regeringen på åtgärder för att förbättra tillsynen av gränsöverskridande avfallstransporter. Målet med utvärderingen är att identifiera brister i tillsynen av gränsöverskridande avfallstransporter och visa varför tillsynen brister, samt att studera om den existerande organisationen av tillsynssystemet för gränsöverskridande avfallstransporter är lämplig för sitt ändamål. För att undersöka om tillsynssystemets organisation är lämplig sitt ändamål har vi vägletts av följande frågeställningar: Hur fungerar ansvarfördelningen mellan tillsynsmyndigheter, och mellan tillsynsmyndigheter och andra myndigheter, såsom Tullverket, polis och kustbevakning? Vilka befogenheter har de respektive myndigheterna för tillsyn av transporter av avfall? Vad får detta för konsekvens för tillsynen? Vilka förutsättningar för samverkan finns mellan de olika myndigheterna i tillsynssystemet? Tidigare studier Det finns endast ett fåtal studier som behandlar tillsynen av gränsöverskridande avfallstransporter. EEA:s rapport från 2009, Waste without border in the EU? Transboundary shipments of waste, behandlar bland annat hur andra medlemsländer arbetar med frågan. Rapporten Organization of awareness-raising events concerning the application and enforcement of community legislation on shipments of waste and on landfills (BiPRO, 2008) identifierar flera brister i bland annat det svenska arbetet med gränsöverskridande avfallstransporter. Rapporten gjordes på uppdrag av EU-kommissionen. 11

Det finns få svenska studier om tillsynen av gränsöverskridande avfallstransporter. Länsstyrelsen i Västra Götaland har gjort en egen sammanställning av de antal timmar varje länsstyrelse har lagt på operativ tillsyn av gränsöverskridande avfallstransporter. Det gjorde länsstyrelsen i sitt yttrande Beskrivning av tillsynsområde Farligt avfall m.m. från 2008. Kartläggningen visade att endast fyra av landets 21 länsstyrelser hade avsatt tid för tillsyn av gränsöverskridande avfallstransporter. Länsstyrelserna i Västra Götaland och Stockholm lade betydligt fler timmar en de andra länsstyrelserna (se figur 4 ). Samtliga studier utgör underlag för denna utvärdering tillsammans med andra skriftliga och muntliga källor. Operativ tillsyn 90 80 70 60 Timmar 50 40 30 20 10 0 Västra Götaland Stockholm Kronoberg Jämtland Län Figur 1: Timmar tillsyn lagt på Gränsöverskridande avfallstransporter 2008. Endast de län som redovisat timmar syns i diagrammet. (Källa: Länsstyrelsen Västra Götaland (2008) Yttrande Beskrivning av tillsynsområde Farligt avfall m.m. ) Tillvägagångssätt Denna utvärdering är i första hand baserad på en intervjustudie. Vi har även använt skriftliga källor (se ovan om tidigare studier) liksom underlag från en enkätstudie och information som författarna samlat in genom att delta vid Naturvårdsverkets workshop för gränsöverskridande avfallstransporter i oktober 2009. 4 Eva Gullqvist, (2008) Yttrande Beskrivning av tillsynsområde Farligt avfall mm. Länsstyrelsen Västra Götaland. 12

Intervjuerna Vi har intervjuat företrädare för myndigheter som har olika roller i tillsynen av gränsöverskridande avfallstransporter. Vi inledde studien med att per telefon intervjua 13 av de operativa tillsynsmyndigheterna 7 länsstyrelser och 6 kommuner, se tabell 1. Vi har intervjuat de länsstyrelser som på olika sätt varit aktiva i frågan om tillsyn av gränsöverskridande avfallstransporter. Vi valde att enbart intervjua de länsstyrelser som på något sätt kan ha en viss erfarenhet av tillsynen eftersom vi på förhand visste att väldigt få länsstyrelser arbetar med frågan. Utifrån huvudfrågan i utvärderingen ansåg vi att det var mer givande att intervjua personer som faktiskt varit i kontakt med frågan än personer som sannolikt inte har någon erfarenhet av den. Därför valde vi ut samtliga länsstyrelser som i den kartläggning som gjordes av Västra Götalands Länsstyrelse 2008 har sagt att de har avsatt resurser för frågan, samt länsstyrelser som antingen har dokumenterad erfarenhet av frågan eller som har engagerat sig i Naturvårdsverket samverkansgrupp för gränsöverskridande avfallstransporter (se tabell 1) 5. På länsstyrelserna har vi totalt intervjuat sju miljöskyddshandläggare. Vi valde ut kommunerna genom den så kallade snöbollsmetoden. Vi bad de intervjuade handläggarna på länsstyrelserna att referera till en kommun i deras län som handläggarna ansåg skulle vara givande att intervjua utifrån frågorna de själva svarat på. Dessutom tipsade en av länsstyrelserna om en kommun som den länsstyrelsen varit i kontakt med i ett enskilt fall av misstänkt illegal avfallsexport. Vi har intervjuat sex miljöskyddshandläggare på sex olika kommuner (se tabell 1). I alla telefonintervjuer har vi följt en frågemall, men den intervjuade har haft möjlighet att utveckla frågorna. De teman som intervjuerna kretsat kring baserades på utvärderingens syfte. 5 En grupp som på initiativ av Naturvårdsverket träffas ca 2 gånger om året för att förbättra och fördjupa samarbetet med involverade myndigheter i den operativa tillsynen av gränsöverskridande avfallstransporter. 13

Tabell 1. Intervjuade operativa tillsynsmyndigheter. Intervjuade länsstyrelser: Intervjuade kommuner: Jämtland Gävle Kronobergs Göteborg Gävleborg Norrköping Stockholm Stockholm Skåne Västerås Västmanlands Växjö Västra Götaland I nästa steg av datainsamlingen intervjuade vi representanter från myndigheter som inte har ett operativt tillsynsansvar men som ändå har olika roller i den gemensamma tillsynen av gränsöverskridande avfallstransporter. Vi genomförde telefonintervjuer med representanter från Tullverket, Rikspolisstyrelsen och Naturvårdsverket. Vi genomförde även djupintervjuer med representanter från Naturvårdsverket, Rikskriminalpolisen och Tullverket. Tullverket är en nyckelmyndighet i den operativa tillsynen. Tullverket har enligt den svenska förordningen om gränsöverskridande avfallstransporter en uttalat ansvar i den operativa tillsynen. På grund av detta var det relevant för utvärderingen att intervjua tullrepresentanter som arbetade med frågan i olika delar av organisationen, och i olika delar av landet. Därför intervjuade vi tre representanter vid Tullverket. Vi gjorde en telefonintervju med två nationella speciallister på gränsöverskridande miljöbrottslighet, och en djupintervju med en sakkunnig representant för Tullverket. Intervjuerna med de nationella speciallisterna gav oss djupare kunskaper i själva problematiken och av hur Tullverket arbetade operativt, framförallt i Göteborg. Intervjun med den sakkunnige på Tullverket i Stockholm gjorde att vi bättre kunde förstå hur Tullverket hanterade frågan högre upp i organisationen. Intervjun gav också en bild av hur Tullverket arbetade operativt med frågan i Stockholm. Totalt har vi intervjuat sju personer från de olika myndigheterna. Vi gjorde ett riktat urval av intervjupersoner baserat på tips från sakhandläggare på Naturvårdsverket. Utgångspunkten var att intervjua samtliga representanter från andra involverade myndigheter på plats. Men då detta inte var möjligt att samordna fick vi istället göra fyra av de sju intervjuerna per telefon. Även i dessa intervjuer såväl telefon- som djupintervjuerna har vi följt en frågemall men gett den intervjuade möjlighet att utveckla frågorna. Samtliga intervjuer har spelats in och transkriberats. Alla intervjuade personer är anonyma, eftersom det inte är intervjupersonerna som individer som är intressanta för utvärderingen utan den verksamhet de representerar. De särskilda förhållanden som råder för de intervjuade organisationerna färgar givetvis resultaten. De som intervjuats ger i första hand uttryck för sin bild och den 14

är inte möjlig att generalisera. I de fall där de intervjuade varit överens har vi generaliserat resultaten något och utryckt dem i termer av många anser eller få tycker. Intervjuerna genomfördes under september och oktober 2009. Enkätstudie Under tiden för utvärderingen utformade Naturvårdsverkets enhet för styrmedelsadministration en enkät som skickades till samtliga myndigheter som i dag deltar i Naturvårdsverkets samverkansgrupp för gränsöverskridande avfallstransporter. I enkäten fick myndigheterna redogöra för vilka befogenheter de har, deras möjlighet att dokumentera stoppade avfallstransporter, deras möjlighet att lämna information till andra myndigheter och på vilka andra sätt de kan bidra med att hindra illegala avfallsexporter. Resultaten från enkäten har fungerat som underlag till utvärderingen och särskilt till kartläggningen av de olika myndigheternas förutsättningar i den operativa tillsynen av gränsöverskridande avfallstransporter. Workshop Den 14 15 oktober 2009 deltog utvärderingens projektmedarbetare i Naturvårdverkets workshop för gränsöverskridande avfallstransporter. Det gav en möjlighet att på ett djupare plan förstå vilka frågor och diskussioner som är viktiga för de olika myndigheterna som Tullverket, Rikspolisstyrelsen, Rikskriminalpolisen, länsstyrelser, kommuner, Kustbevakningen, Åklagarmyndigheten och Naturvårdsverket. Under workshopen presenterade författarna preliminära resultat från den här utvärderingen. Många av de personer som deltagit i intervjuerna var med på workshopen och kunde därför ge återkoppling på utvärderingens preliminära resultat. Deltagarnas respons tillsammans med annan muntlig information från workshopen har fungerat som ytterligare underlag i arbetet med utvärderingen. Avgränsningar Vi var tvungna att begränsa arbetet på grund av områdets komplexitet. Studien fokuserar på hur det svenska systemet är organiserat och vad de brister utvärderingen identifierat där betyder för tillsynen av gränsöverskridande avfallstransporter. Studien fokuserar på svenska förhållanden. Det innebär att utvärderingen inte berör en del potentiella problem som exempelvis har med EU-lagstiftningen att göra. Arbetet fokuserar i först hand på myndighetsnivå och inte på verksamhetsutövare. Arbetet fokuserar också enbart på export av avfall, och berör inte importen av avfall. Den operativa tillsynen av gränsöverskridande avfallstransporter anses relativt outvecklad och arbetet kommer därför ha karaktären av en uppföljning snarare än en utvärdering. Disposition Rapporten består i huvudsak av tre delar, samt en inledande beskrivning av bakgrunden till problemområdet. Den första delen, kapitel tre, syftar till att klargöra 15

vilka förutsättningar det finns för arbetet med operativ tillsyn av gränsöverskridande avfallstransporter i Sverige. Den andra delen, kapitel fyra, presenterar resultaten från intervjuerna med representanter från länsstyrelser, kommuner, Tullverket, Polisen, Kustbevakningen och Naturvårdsverket. Den tredje och sista delen, kapitel fem, sammanfattar vilka brister utvärderingen identifierat. Författarna analyserar i kapitel fem också varför det brister och hur bristerna påverkar tillsynen. 16

2. Bakgrund den illegala avfallsexporten Den internationella och europiska lagstiftningen Lagstiftningen som omgärdar gränsöverskridande avfallstransport är dels internationell och dels europeisk. Den internationella lagstiftningen utgörs av Baselkonventionen och OECD-avtalet och den europeiska av EG-förordningen 1013/2006 (avfallstransportförordningen). Baselkonventionen tillkom 1989 med syftet att skydda människors hälsa och miljön mot skada som transporter och bortskaffande av farligt avfall och annat avfall kan orsaka. Konventionen innebär att de 169 parterna (medlemsländerna) i huvudsak bara får skicka avfall mellan varandra och att de ska följa konventionens regler. År 1992 slöt OECD-rådet ett avtal för att främja handel med avfall som exporteras för att återvinnas och återanvändas. Syftet i OECD-avtalet är att ökad handel ska öka stimulansen att återvinna och återanvända. Fokus i OECD-avtalet ligger inte på miljöskydd. Fokus ligger snarare på att underlätta handeln med avfall. Denna handel får dock enligt avtalet bara ske mellan OECD-länder. Baselkonventionen och OECD-avtalet ingår i avfallstransportförordningen. Förordningen gäller som Svensk lagstiftning sedan den trädde i kraft i kraft i juli 2007 6. Omfattningen av illegal avfallsexport från EU Ingen vet exakt hur mycket avfall som exporteras illegalt, varken från Sverige eller från EU. I en undersökning av avfallstransporter i Europas sex största hamnar under 2003 2004 visade det sig att ungefär 20 procent av alla avfallstransporter kunde klassas som illegala. År 2006 genomfördes ett liknande projekt och då klassades 51 procent av de inspekterade transporterna som illegala. De illegala exporterna bestod exempelvis av kablar till Kina, datorer till Hong Kong, skrotbilar till Kongo och CFC-kylskåp till Västafrika 7. Greenpeace har beräknat att enbart vad gäller el-avfall producerar länderna inom EU27 årligen 8,7 miljoner ton avfall. Av dessa samlar vi in 25 procent för återvinning eller destruering. Ingen vet exakt vart de övriga 75 procenten tar vägen. Men man vet att detta avfall antingen lagras, slängs, eller exporteras för att återanvändas eller destrueras i länder utanför EU 8. 6 Naturvårdsverket, gränsöverskridande transporter av avfall. Hämtat 2009-10-17 från : http://www.naturvardsverket.se/sv/produkter-och-avfall/avfall/hantering-och-behandling-avavfall/gransoverskridande-transporter-av-avfall 7 Charles Nijssen & Sandra Kraan (2006) IMPEL-TFS Seaport project II: International cooperation in enforcement hitting illegal waste shipments. Project report, September 2004-May 2006. IMPEL 8 Madeleina Cobbing (2008). Toxic tehch: Not in our Backyard. Uncovering the hidden flows of e-waste. Greenpeace. 17

De transporter av avfall som är illegala är givetvis svåra att kartlägga. Ett sätt att beräkna hur mycket avfall som exporteras illegalt är att undersöka exportdeklarationer jämföra typen av exporterad vara och hur mycket av varan som exporteras med värdet av varan som deklarationen anger. Är värdet mycket lägre en vad som är rimligt för den mängden så finns det goda skäl att misstänka att avfall transporteras. Till exempel exporterades 15 000 ton tv-apparater från Europa till Ghana, Nigeria och Egypten under 2005. Det innebär att 35 ton tv-apparater exporterades varje dag under 2005 till dessa länder. I genomsnitt var det deklarerade värdet på dessa tv-apparater 8,2 procent av det genomsnittliga värdet för exporterade tvapparater (339 EUR). Det lågt deklarerade värdet innebär att det är sannolikt att större delen av exporten av tv-apparaten i själva verket handlade om export av avfall. Notera att mängderna i det här exemplet bara gäller tv-apparater. EU exporterar även exempelvis använda datorer, dataskärmar, cd-spelare, mobiltelefoner, kylar och frysar 9. Motiven för att exportera avfall kan antingen vara att tjäna pengar på värdefulla komponenter, eller att minska kostnaden för den som ansvarar för destrueringen av en viss vara, exempelvis kylskåp. I båda fallen är alltså motivet ekonomiskt. I OECD-länderna är arbetskostnaden högre och hälsa och miljölagstiftningen strängare än i de länder som får ta emot det illegalt exporterade avfallet. Detta innebär att återvinningen tar mer tid och resurser i anspråk i OECD-länderna. Genom att exportera avfallet till icke-oecd-länder kan exportören således utvinna värdefulla komponenter som guld och koppar till en lägre kostnad än i ett OECD-land. Illegal avfallsexport en fara för hälsa och miljö Det avfall som exporteras illegalt kan innehålla hälso- och miljöfarliga ämnen, som till exempel PCB, bromerade kemikalier eller ozonnedbrytande kemikalier. Länder som tar emot illegala avfallstransporter saknar ofta såväl kunskap som lagstiftning och medel att återvinna avfallet på ett sätt som skyddar människors hälsa och miljön. Till exempel är det vanligt i dessa länder att återvinna metaller genom att elda el-avfall innehållande PCB, bromerade kemikalier och ozonnedbrytande ämnen över en öppen eld, för att därefter plocka de värdefulla komponenterna ur askan. Greenpeace publicerade 2008 en rapport som undersökte nivåerna av miljöfarliga ämnen i marken på sex områden i Ghana där man återvinner el-avfall genom att elda det över öppna eldar. Undersökningar av marken visade på halter av bly som var över 100 gånger så höga som normala gränsvärden. Undersökningarna visade också på höga halter av andra metaller som kadmium och antimon. Utöver dessa kemikalier identifierade undersökningen flera organiska kemikalier, som bromera- 9 (2009).Waste without borders in the EU? Transboundary shipments of waste. European Environment Agency. EEA Report No1/2009.ISSN: 1725-9177 18

de kemikalier och andra komponenter som uppkommer när man bränner elektroniskt avfall som exempelvis PVC. Greenpeace gjorde i undersökningen inga försök att kvantifiera skadan, varken i miljön eller på människors hälsa. Men utifrån den höga nivån av kemikalier och deras karaktär de flesta av kemikalierna kan ansamlas hos människor är sannolikheten stor för omfattande effekter på människorna som arbetar eller lever i området 10. Resultaten från rapporten var jämförbara med resultat från undersökningar gjorda på liknade återvinningsområden i exempelvis Kina och Ryssland. En kinesisk undersökning från 2007 undersökte hur mycket koppar barn under sex år boende i den kinesiska staden Guiyu hade i blodet. Området var då ett av de vanligare i världen som slutdestination för elektroniskt avfall. Undersökningen visade att barnen som levde i området hade signifikant högre nivåer av koppar i blodet än normalt 11. Det finns andra studier som visar att återvinningsarbetare i områden där el-avfall återvinns över öppna eldar även har signifikant höga nivåer av bromerade flamskyddsmedel i sitt blod. Utöver den direkta påverkan på människors hälsa så förorenar återvinningen i dessa länder mat, mark och grundvatten 12. Hur stort är problemet i Sverige? Hur mycket avfall som illegalt transporteras från Sverige är i dag inte kartlagt. Det som kan sägas säkert är att det förekommer. Det visar de illegala avfallstransporter som faktiskt stoppats, liksom Tullverkets undersökningar. Exempel på varor som exporteras illegalt är kylskåp, frysar, tv-apparater, datorer, skrotbilar, däck och motorer. De flesta av de illegala transporter från Sverige som vi känner till har avslöjats efter att de har stoppats i annat EU-land 13. Under 2007 och 2008 stoppade samtliga av de illegala avfallstransporter från Sverige som avslöjades i annat EU-land. Under 2009 har hittills sju transporter stoppats i Sverige och två i annat EU-land, se figur 2 14. Den illegala exporten är omfattande enligt våra intervjuer med Tullverkets två nationella speciallister på gränsöverskridande illegal avfallstransport. De nationella speciallisterna har börjat undersöka avfallsexporten från Sverige i samband med att antalet stoppade avfallstransporter ökade under 2009. 10 Kevin Bridgen, Iryna Labunska, David Santillo & Paul Johnston(2008). Chemical contamination at e-waste recycling and disposal sites in Accra and Korforidua, Ghana. Greenpeace 11 Huo, X. Peng. L, Xu, X. (2007) Elevated Blood Lead Levels of Children in Guiyu, an Electronic Waste Recycling Town in China. Environmental Health Perspectives 12 Kevin Bridgen, Iryna Labunska, David Santillo & Paul Johnston(2008). 13 (2008). Organisation of awareness-raising events concerning the application and enforcement of community legislation on shipments of waste and on landfills. BiPRO. Report extract Sweden. Europiska Kommissionen. 14 Siffran kommer från en av de nationella specialisterna, från Tullverket i Göteborg. 2009-12-09. Fler transporter komma att stoppas innan årets slut. 19

Antal ärenden 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 2007 2008 2009 År Svenska avfallstransporter stoppade i Sverige Svenska avfallstransporter stoppade i EU Figur 2: Illegala avfallstransport som har stoppats i Sverige eller EU. (Källa: Naturvårdsverket, 2009) Enligt underrättelsehandläggare på Rikskriminalenheten finns det tecken att organiserad brottslighet står bakom delar av den illegala avfallstransporten. Det kan i sin tur innebära att det finns kopplingar till annan gränsöverskridande organiserad brottslighet som penningtvätt, narkotika och människohandel, enligt samme underrättelsehandläggare. Den intervjuade underrättelsehandläggaren från Rikspolisstyrelsen tror att problemet med illegal avfallstransport är större än vi i dag känner till Det sker få kontroller, men letar vi så hittar vi, menar denne. Under perioden 2007 2009 har Naturvårdsverket fått in 17 ärenden av illegal avfallstransport. Eftersom Naturvårdsverket är den myndighet som samordnar frågan om gränsöverskridande avfallstransporter ska alla stoppade avfallstransporter rapporteras dit. Fyra av de stoppade transporterna rörde el-avfall, fyra rörde sig om plastexport, tre fall rörde sig om exporterade skrotbilar och två fall rörde sig om export av kylskåp. I fallen med plastexport var det uteslutande företag som skötte exporten. När det gäller alla de andra stoppade avfallsexporterna var det privatpersoner som angetts som exportörer. 20

3. Förutsättningar för den operativa tillsynen Tillsynsområdet för gränsöverskridande avfallstransporter är komplext och omfattar många olika aktörer. Det här kapitlet presenterar fördelningen av ansvar och roller mellan olika myndigheter i den operativa tillsynen. Med tanke på att den praktiska erfarenheten av tillsynen av gränsöverskridande transporter av avfall är begränsad i Sverige så är det lämpligt att se den här beskrivningen som en redogörelse för hur tillsynen är tänkt att fungera snarare än hur den fungerar. Verksamhetsutövarnas skyldigheter Det är i första hand verksamhetsutövaren själv som ansvarar för att det egna avfallet hanteras på det sätt som miljöbalken säger. Det innebär att verksamhetsutövaren ska se till att avfall tas om hand på ett miljö- och hälsomässigt godtagbart sätt. I de fall verksamhetsutövaren låter någon annan transportera avfallet är verksamhetsutövaren skyldig att kontrollera att den som transporterar avfallet har tillstånd från länsstyrelsen och har anmält sin verksamhet till länsstyrelsen 15. Verksamhetsutövare som mellanlagrar eller själva återvinner avfall ska kunna tala om varifrån avfallet kommer och vart det tar vägen om de blir uppmanade att göra det av tillsynsmyndigheten 16. Samma sak gäller den som transporterar farligt avfall och den som bedriver verksamheter där det uppkommer farligt avfall. Verksamhetsutövare som yrkesmässigt samlar in avfall som inte är hushållsavfall ska anmäla detta till länsstyrelsen 17. De operativa tillsynsmyndigheternas roll Enligt bilagan till Förordning (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken ansvarar länsstyrelserna tillsammans med de kommunala nämnderna för den operativa tillsynen i frågor om farligt avfall och gränsöverskridande avfallstransporter 18. Den kommunala nämndens tillsynsansvar enligt kapitel 15 i miljöbalken som handlar om avfall och producentansvar regleras även i 26 kap. 3 miljöbalken och 4 tillsynsförordningen. Detta innebär att kommunen och länsstyrelsen även delar ansvaret för tillsynen över 15 kapitlet i miljöbalken. Det finns därför ett dubbelt tillsynsansvar både för gränsöverskridande avfallstransporter och för tillsynen enligt 15 kapitlet miljöbalken. Myndigheterna kan komma överens om hur det ansvaret ska fördelas enligt punkt E i tillsynsförordningens bilaga. 15 39 Avfallsförordningen (2001:1036) 16 42-45 Avfallsförordningen (2001:1036) 17 26 och 37 Avfallsförordningen (2001:1036) 18 Förordning om tillsyn enligt miljöbalken i billaga (1998:900) 21

Miljöbalkens förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd styr dock ofta i praktiken vem som har tillsynsansvar på anläggningar. Enligt miljöbalken är länsstyrelsen tillsynsmyndighet för tillståndspliktiga verksamheter (A- eller B-klassade 19 ) och kommunerna är tillsynsmyndighet för anmälningspliktiga verksamheter (C-klassade) och övriga verksamheter (U-klassade). Kommuner kan också ansöka om att ta över tillsynen av en verksamhet som ligger under länsstyrelsens ansvar 20. I den operativa tillsynen ute hos verksamhetsutövarna ska den operativa tillsynsmyndigheten kontrollera att verksamhetsutövarens egenkontroll är tillräcklig och att miljöbalken efterlevs, oavsett om den operativa tillsynsmyndigheten är kommunen eller länsstyrelsen. Utöver den operativa tillsynen hos verksamhetsutövarna så delar kommuner och länsstyrelser på ansvaret för den operativa tillsynen av avfallstransporter på vägar, i hamnar och vid andra gränsstationer. Naturvårdsverkets roller Naturvårdsverket har olika roller när det gäller gränsöverskridande avfallstransporter och tillsynen av sådana transporter. Enligt den svenska förordningen om gränsöverskridande transporter av avfall (2007:383) är Naturvårdsverket den så kallade berörda myndighet som artikel 53 i EG-förordningen 1013/2006 (avfallstransportförordningen) avser. Naturvårdsverket är även det kontaktorgan som artikel 54 i samma förordning avser. Som behörig myndighet svarar Naturvårdsverket för tillämpningen av avfallstransportförordningen 21. Som kontaktorgan ska Naturvårdsverket informera och vägleda personer eller företag. Det innebär också att Naturvårdsverket ska vara kontaktorgan för eventuella förfrågningar från EU-kommissionen 22. Naturvårdsverket arbetar även med att granska, godkänna eller neka all anmälningspliktig export och import av avfall. Naturvårdsverket skickar samtliga beslut som verket utfärdar om att godkänna avfallsdeklarationer och eventuella invändningar verket har till Tullverket. I de fall som svenska transporter stoppas av en myndighet i ett annat land är har Naturvårdsverket ansvar för att avfallet tas hand om och hanteras på ett miljösäkert sätt (se figur 3). Naturvårdsverket ansvarar även för att vägleda de operativa tillsynsmyndigheterna för gränsöverskridande transporter av avfall (se figur 3). 19 Klassningen är gjord utifrån verksamhetens miljöpåverkan. Verksamheter med en omfattande miljöpåverkan klassa som A-B, för verksamheter med mindre omfattande miljöpåverkan klassa som C-U. 20 Anser den berörda länsstyrelsen att kompetens och kunnande finns hos den kommun som begär tillsynsansvaret ska ansökan godkännas. Länsstyrelsen kan under vissa omständigheter återkalla ett tillsynsobjekt från kommunen. I vissa fall kan tillsynsansvaret för en verksamhets olika delar delas upp mellan kommun och länsstyrelse 21 EG-förordningen 1013/2006 om transport av avfall, artikel 53 22 EG-förordningen 1013/2006 om transport av avfall, artikel 54 22

Figur 3: Systembeskrivning, gränsöverskridande transporter av avfall. Gemensam tillsyn - befogenheter för att hindra illegala avfallsexporter När avfallet transporteras ifrån verksamhetsutövarna är det fortfarande de operativa tillsynsmyndigheterna som är ansvariga för tillsynen. Men de saknar då befogenhet att göra den operativa tillsynen på egen hand. Det krävs därför insatser från andra myndigheter för att bedriva operativ tillsyn längs med hela avfallskedjan (se figur 3). Samarbete mellan de operativa tillsynsmyndigheterna och brottsbekämpande myndigheter De operativa tillsynsmyndigheterna saknar befogenheter att bedriva operativ tillsyn vid vägtransporter, men de kan få hjälp med detta av polisen (se figur 3). Polisen har inget uttalat ansvar för kontroll eller tillsyn i avfallsfrågor, men har ett ansvar för att utreda miljöbrott. Tullverket har befogenhet att stoppa transporter till tredje land och bereda tillträde för tillsyn av dem 23. Det är en befogenhet som de operativa tillsynsmyndigheterna saknar. Tullverket kan använda sina befogenheter för att stoppa transporter och låta de operativa tillsynsmyndigheterna kontrollera transporter från Sverige till tredje land. Tullverket har också tillgång till tulldeklarationer med information om vad exportören deklarerat att transporten innehåller för vara. 23 Tredje land, innebär länder utanför den Europiska gemenskapen. 23

Tullverket ska enligt den svenska förordningen om gränsöverskridande transporter av avfall delta i samråd med de operativa tillsynsmyndigheterna i frågor som syftar till att efterleva avfallstransportförordningen 24. Tullverket kan välja att göra egna kontroller för att förhindra illegala avfallsexporter. Men Tullverket måste då tillkalla de operativa tillsynsmyndigheterna, som avgör om exporten är laglig eller inte, enligt avfallstransportförordningen 25. Kustbevakningen har ingen formell roll i den operativa tillsynen. Men de har befogenhet att stoppa transporter i hamn och inspektera containrar i syfte att kontrollera att lasten följer bestämmelserna enligt lagen (2006:263) om transport av farligt gods. Här finns därför också en möjlighet för de operativa tillsynsmyndigheterna att samverka. Kustbevakningen får emellertid bara inspektera de objekt som det ligger i kustbevakningens eget intresse att kontrollera. Kustbevakningen kan därför inte hjälpa tillsynsmyndigheten att få tillträde till containrar och fordon enbart för att kontrollera avfall 26. Stoppa olagliga transporter genom föreläggande eller beslag Om en länsstyrelse eller kommun upptäcker en olaglig gränsöverskridande avfallstransport kan de stoppa transporten genom ett förbud eller föreläggande. Exportören blir då skyldig att ta tillbaka avfallet och se till att det tas om hand på ett sätt som är säkert för såväl människors hälsa som miljön. Tullverket kan hindra en avfallsexport genom att göra ett beslag enligt smugglingslagen 27. Tullverket har i fråga om brott samma befogenheter som polisen och kan beslagta egendom. För att Tullverket ska kunna göra ett beslag så måste de kunna visa att det finns en misstanke om att transportören tänker smuggla, och transporten måste vara på väg till tredje land, alltså utanför EU. Lagen tillåter inte att Tullverket ingriper mot avfallstransporter inom EU. Möjligheter till utbyte av information mellan myndigheterna På grund av problemområdets karaktär är det viktigt att de operativa tillsynsmyndigheterna har tillgång till så bra information som möjligt. På så sätt ökar deras möjligheter att identifiera hur stort problemet är i deras län eller kommun. Det blir då lättare för tillsynsmyndigheterna att veta var de ska sätta in resurserna i den operativa tillsynen. Tullverkets deklarationer är ett exempel på information som är viktig för de operativa tillsynsmyndigheterna att ha tillgång till. Utan den informationen är det omöj- 24 8 Förordning (2007:383) om gränsöverskridande transporter av avfall 25 Naturvårdsverket, 2009. Tullverkets svar på Naturvårdsverkets enkät Frågeställningar angående befogenheter. 26 Naturvårdsverket, 2009. Kustbevakningen svar på Naturvårdsverkets enkät Frågeställningar angående befogenheter. 27 Lag (2000:1225) om straff för smuggling 24

ligt för de operativa tillsynsmyndigheterna att veta vilka av alla transporter som kan vara intressanta att stoppa och kontrollera för att förhindra illegal avfallsexport. Med hjälp av informationen om hur exportören har deklarerat sina varor så kan de operativa tillsynsmyndigheterna rikta in kontrollen på transporter som det finns skäl att misstänka kan vara eventuella avfallstransporter. De operativa tillsynsmyndigheternas tillgång till Tullverkets deklarationer är begränsat av Tullverkets möjlighet att lämna ifrån sig information, enligt Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Information som Tullverket lämnar till kommuner och länsstyrelser måste sekretessprövas enligt generalklausulen i Offentlighets- och sekretesslagen. Det innebär i det här fallet att Tullverket får lämna ut information till kommuner och länsstyrelser om intresset av att de lämnar ut informationen väger tyngre än intresset som sekretessen ska skydda. Även Polisens möjlighet att lämna ifrån sig information är begränsas av Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Polisen kan få lämna ut uppgifter om en olaglig gränsöverskridande avfallstransport. Men det krävs en prövning i det enskilda fallet och informationen får inte motarbeta en pågående förundersökning eller på annat sätt hindra polisens arbete med att förebygga, uppdaga, utreda eller hindra brott. När det gäller Polisens underrättelsetjänst gäller en strängare sekretess. I praktiken innebär det att det är svårare att lämna ut information som kommer från Polisens underrättelsetjänst. Den kunskap som de operativa tillsynsmyndigheterna samlar på sig i den operativa tillsynen kan i sin tur vara viktig information för Tullverket och Polisen. Om Tullverket får information från en länsstyrelse eller en kommun om en misstänkt exportör kan de använda så kallade spärrar och se till att exportören blir stoppad och kontrollerad. Rikskriminalpolisen behöver all typ av information som kan vara intressant för att kunna kartlägga den illegala avfallsexporten från Sverige. Naturvårdsverket kan begära ut information från Tullverket som rör import och export av varor. För att Tullverket ska kunna lämna ut sådan information på eget initiativ krävs dock en sekretessprövning enligt generalklausulen. 25

4. Den operativa tillsynen idag resultat från 20 intervjuer I det här kapitlet beskriver vi hur tillsynen av gränsöverskridande transporter av avfall fungerar i dag i praktiken och vilka brister som finns. Resultaten bygger på de 20 intervjuer vi gjorde med operativa tillsynsmyndigheter liksom på intervjuer med representanter från Tullverket, Rikspolisstyrelsen, Rikskriminalpolisen och Kustbevakningen. Den operativa tillsynen hos kommuner och länsstyrelser vad sker i dag? Intervjuerna med de myndigheter som sköter den operativa tillsynen av gränsöverskridande transporter av avfall bekräftar bilden att få tillsynsmyndigheter arbetar aktivt med operativ tillsyn i dag. Det är en bild som bland annat framkommer i den kartläggning som länsstyrelsen i Västra Götaland gjorde av den tid landets 21 länsstyrelser redovisat att de avsatt för tillsyn av gränsöverskridande transporter av avfall, se figur 1. Kommunerna och länsstyrelserna i Stockholm och Göteborg är i dag de enda operativa tillsynsmyndigheterna som arbetar aktivt med operativ tillsyn av gränsöverskridande avfallstransporter. På bägge dessa orter arbetar tillsynsmyndigheterna med frågan på två sätt. Dels arbetar de med frågan i samband med den vanliga tillsynen enligt miljöbalken, alltså i tillsynen ute hos verksamhetsutövarna uppströms i avfallsflödet, se figur 3. Myndigheterna upplyser exempelvis verksamhetsutövarna om vilka krav som gäller för avfallsexport och ställer frågor om vart verksamhetsutövarens avfall tar vägen. Dels arbetar de tillsammans med andra myndigheter med att gemensamt kontrollera transporter på vägar och vid gränsstationer. Det är oftast den här typen av tillsyn man menar när man diskuterar tillsyn av gränsöverskridande transporter. Alla de övriga intervjuade operativa tillsynsmyndigheterna har mycket liten eller ingen erfarenhet alls av att arbeta med tillsyn av gränsöverskridande avfallstransporter. Hos två av miljöinspektörerna och två av miljöskyddshandläggarna vi intervjuade har aldrig något ärende i frågan kommit upp. I några av kommunerna har frågan om möjlig illegal avfallsexport kommit på tal vid tillsyn av mindre verksamheter. Kommunerna i fråga har gjort tillsyn på dessa mindre verksamheter i samband med att allmänheten påpekat att platsen är skräpig. Två av de intervjuade miljöinspektörerna på två av kommunerna har vid ett tillfälle varit på en utbildning i tillsyn av gränsöverskridande avfallstransport. Utbildningen arrangerades av Naturvårdsverket. Inspektörerna säger att de försöker använda den kunskapen i samband med den vanliga miljöbalkstillsynen ute hos verksamhetsutövarna. 26