Ett gemensamt europeiskt asylsystem Inrikes frågor
Europe Direct är en tjänst som hjälper dig att få svar på dina frågor om Europeiska unionen. Gratis telefonnummer(*): 00 800 6 7 8 9 10 11 (*) Varken informationen eller samtalen kostar i regel något (men vissa operatörer, telefonkiosker och hotell kan ta betalt för samtalen). En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu). Kataloguppgifter finns i slutet av publikationen. Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2014 ISBN 978-92-79-34643-9 doi:10.2837/77393 Europeiska unionen, 2014 Kopiering tillåten med angivande av källan. Printed in Belgium TRYCKT PÅ PAPPER SOM BLEKTS UTAN ELEMENTÄRT KLOR (ECF)
Ett gemensamt europeiskt asylsystem Asyl och EU Asylförfarandedirektivet Direktivet om mottagningsvillkor Kvalifikationsdirektivet Dublinförordningen Eurodac Ett område med skydd och solidaritet för de mest utsatta Det gemensamma europeiska asylsystemet (Ceas) har haft högsta prioritet för mig sedan jag tillträdde som EU-kommissionär, och jag har deltagit i förhandlingar ända sedan första dagen. Att Ceas nu är på plats är en historisk prestation, något som EU:s medlemsländer och Europaparlamentet har arbetat för sedan 1999. Genom Ceas blir det lättare för skyddssökande att få tillgång till asylförfaranden. Systemet kommer att leda till rättvisare, snabbare och bättre asylbeslut och garantera att människor som riskerar förföljelse inte skickas tillbaka till de platser där de utsatts för fara. Därigenom kommer också de som söker asyl och de som beviljas internationellt skydd i EU att få värdiga och anständiga villkor. Det har inte varit lätt att åstadkomma detta, och en del arbete återstår ännu. Nu måste vi göra en insats för att genomföra vår lagstiftning och se till att det gemensamma systemet fungerar både väl och enhetligt. Först då får vi ett område med skydd och solidaritet som är värt namnet en prestation som vi kan vara stolta över. Cecilia Malmström, kommissionär för inrikes frågor. 1
GEMENSAMT EUROPEISKT ASYLSYSTEM (CEAS) ASYL ges människor som flyr från förföljelse eller allvarlig fara. Asylansökan går nu till på samma sätt i hela EU (asylförfarandedirektivet). Varje sökande får lämna fingeravtryck som skickas till databasen Eurodac (Eurodacförordningen). Uppgifterna används för att avgöra vilket land som ansvarar för asylansökan (Dublinförordningen). Asylsökande garanteras materiella mottagningsvillkor som inkvartering och mat (direktivet om mottagningsvillkor). Med hjälp av en tolk intervjuas den asylsökande av en handläggare med utbildning i EU-rätt för att avgöra om vederbörande uppfyller kraven för att beviljas flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande (kvalifikationsdirektivet och asylförfarandedirektivet). Asylansökan avslås i första instans, men avslaget kan överklagas i domstol. Om flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande beviljas, beviljas vederbörande vissa rättigheter, t.ex. uppehållstillstånd, tillträde till arbetsmarknad och sjukvård (kvalifikationsdirektivet). Om domstolen bekräftar avslaget i första instans, kan sökanden återsändas till ursprungs- eller transitlandet. Domstolen upphäver avslaget i första instans. 2
ASYL OCH EU VÅR PLIKT ATT SKYDDA Asyl beviljas människor som flyr från förföljelse eller allvarlig fara det är en grundläggande rättighet. Att bevilja asyl är en internationell skyldighet enligt 1951 års Genèvekonvention om skydd för flyktingar. EU är ett område med öppna gränser och fri rörlighet. Därför behöver vi en gemensam syn på asyl. Asylströmmarna är varken konstanta eller jämnt fördelade över EU. De har varierat mellan toppen 2001, då 425 000 ansökningar lämnades in till länderna i EU-27 och färre än 200 000 ansökningar 2006. År 2012 lämnades 330 000 asylansökningar in. Asyl får inte vara ett lotteri. EU:s medlemsländer har ett gemensamt ansvar att välkomna asylsökande på ett värdigt sätt och se till att de behandlas rättvist. De måste få sin sak prövad enligt enhetliga standarder så att resultatet blir detsamma oavsett var ansökan lämnas in. Det ändrade kvalifikationsdirektivet innehåller förklaringar av grunderna för att bevilja internationellt skydd, så att asylbesluten blir mer konsekventa. Det ger också personer som har rätt till internationellt skydd stärkta rättigheter och bättre tillgång till integrationsåtgärder. Den ändrade Dublinförordningen innebär förstärkt skydd för asylsökande under arbete med att avgöra vilket land som ska ansvara för prövningen av ansökan. Dessutom klargörs vilka regler som styr förhållandena mellan länder. Genom Dublinförordningen införs ett system för att tidigt upptäcka problem i nationella asyl- eller mottagningssystem och åtgärda orsakerna innan riktiga kriser uppstår. Den ändrade Eurodacförordningen innebär att brottsbekämpande myndigheter på mycket strikta villkor kan få tillgång till EU:s databas med fingeravtryck från asylsökande. Det ska underlätta arbetet med att förhindra, upptäcka och utreda mycket allvarliga brott, t.ex. mord och terrorism. EU SOM ETT OMRÅDE MED SKYDD FÖR BEHÖVANDE EU har sedan 1999 arbetat för att skapa ett gemensamt europeiskt asylsystem (Ceas) och förbättra det befintliga regelverket. De nya EU-regler om gemensamma höga normer och förstärkt samarbete som nu införs syftar till lika behandling av asylsökande i ett öppet och rättvist system, oavsett var ansökan görs. I korthet innebär det följande: Det ändrade asylförfarandedirektivet leder till rättvisare, snabbare och bättre asylbeslut. Asylsökande med särskilda behov ska få nödvändigt stöd för att motivera sin ansökan, och framför allt ska ensamkommande barn och tortyroffer få förstärkt skydd. Det ändrade direktivet om mottagningsvillkor innehåller garantier om humana materiella mottagningsvillkor (t.ex. inkvartering) för asylsökande i hela EU och full respekt för de berörda personernas grundläggande rättigheter. Det garanteras också att människor hålls i förvar enbart som en sista utväg. 3
ASYLFÖRFARANDEDIREKTIVET Människor som flyr från förföljelse och söker internationellt skydd ska omfattas av gemensamma skyddsåtgärder. Asylsökande måste därför få tillgång till rättvisa och effektiva asylförfaranden. VAD ÄR ASYLFÖRFARANDEDIREKTIVET? Asylförfarandedirektivet ( 1 ) innehåller regler om hela asylansökningsförfarandet. Här regleras hur man utformar en ansökan, hur den prövas, vilken hjälp asylsökande kan få, hur man överklagar och om överklagandet ger sökanden rätt att stanna kvar i landet, vad som händer om sökanden avviker och hur upprepade ansökningar ska hanteras. Tidigare var det gamla direktivet den minsta gemensamma nämnaren för medlemsländerna. Reglerna var ofta otydliga, och det fanns undantag som gjorde att medlemsländerna kunde behålla sina egna regler, trots att de inte nådde upp till de grundläggande normer man enats om. VIKTIGA FÖRBÄTTRINGAR Det nya asylförfarandedirektivet ( 2 ) är mycket tydligare. Det bildar ett sammanhängande system, som ger effektivare och rättvisare asylbeslut och garanterar att alla medlemsländers prövning håller samma höga standard. Direktivet innehåller tydligare regler om asylansökan: det måste finnas särskilda arrangemang, t.ex. vid gränserna, så att alla som vill söka asyl kan göra det snabbt och effektivt. Förfarandena blir både snabbare och effektivare. Ett asylförfarande får normalt sett ta högst sex månader. Beslutsfattarna ska få bättre utbildning och sökanden ska få hjälp redan i tidigt skede, så att ansökan kan prövas snabbare. De här satsningarna kommer i slutändan att spara pengar asylsökande kommer att tillbringa kortare tid i statsfinansierade mottagningssystem, och antalet felaktiga beslut och kostsamma överklaganden kommer att minska. Alla som behöver särskild hjälp t.ex. på grund av ålder, funktionsnedsättning, sjukdom, sexuell läggning eller traumatiska upplevelser ska få lämpligt stöd och tillräckligt med tid för att kunna motivera sin ansökan. Ensamkommande barn får en kvalificerad företrädare som utses av de nationella myndigheterna. Ansökningar som verkar ogrundade kan hanteras på särskilda sätt (genom påskyndade förfaranden och gränsförfaranden ). Det finns tydliga regler för när dessa förfaranden får tillämpas, så att de inte tillämpas på välgrundade ansökningar. Tortyroffer och ensamkommande barn som söker asyl får särskild behandling i det avseendet. Reglerna om överklagande i domstol är avsevärt tydligare än tidigare. I dag är EU:s lagstiftning otydlig, och de nationella systemen medger inte alltid möjlighet till rättslig prövning. Många ärenden hamnar därför i Europadomstolen i Strasbourg, vilket är kostsamt och skapar osäkerhet om rättsläget. De nya reglerna är helt och hållet förenliga med grundläggande rättigheter och bör minska trycket på domstolen i Strasbourg. Medlemsländerna kommer också att få bättre möjligheter att hantera ogrundade ansökningar, framför allt upprepade ansökningar från samma person. Den som inte behöver skydd kommer inte längre att kunna skjuta upp avvisningen i det oändliga genom att ständigt lämna in nya asylansökningar. ( 1 ) Rådets direktiv 2005/85/EG av den 1 december 2005 om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus. ( 2 ) Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (omarbetning) (tillämpas från den 21 juli 2015). 4
DIREKTIVET OM MOTTAGNINGSVILLKOR Asylsökande som väntar på att ansökan ska avgöras måste få vissa förnödenheter som garanterar en värdig levnadsstandard. VAD ÄR DIREKTIVET OM MOTTAGNINGSVILLKOR? Direktivet om mottagningsvillkor ( 1 ) reglerar mottagningsvillkoren för asylsökande medan de väntar på att ansökan prövas. Därigenom garanteras tillgång till inkvartering, mat, hälso- och sjukvård och sysselsättning, och även fysisk och psykisk vård. Tidigare såg det ut på olika sätt i medlemsländerna, och det kunde leda till bristfälliga materiella mottagningsvillkor för asylsökande. VIKTIGA FÖRBÄTTRINGAR Det nya direktivet om mottagningsvillkor ( 2 ) ska ge bättre och mer harmoniserade standarder för mottagningsvillkor i hela EU. Bestämmelser om särskilda mottagningsvillkor för förvarsanläggningar, t.ex. tillgång till frisk luft och rätten till kontakt med jurister, icke-statliga organisationer och familjemedlemmar. Det nya direktivet klargör också att utsatta personers särskilda mottagandebehov måste bedömas individuellt. Särskild uppmärksamhet ägnas åt ensamkommande barn och tortyroffer. Genom direktivet garanteras också att utsatta asylsökande kan få psykologiskt stöd. Slutligen innehåller det regler om vilka krav som ställs på personer som företräder ensamkommande barn. En asylsökande måste nu få möjlighet att söka arbete inom nio månader. För första gången har man antagit utförliga gemensamma regler om förvar av asylsökande, för att garantera full respekt för deras grundläggande rättigheter. Direktivet innehåller främst följande: En uttömmande förteckning över skäl till att hålla någon i förvar för att undvika godtycke och begränsa den tid som en person får hållas i förvar till kortast möjliga. Begränsning av möjligheten att hålla utsatta personer, särskilt barn, i förvar. Viktiga rättsgarantier, t.ex. tillgång till kostnadsfritt rättsligt bistånd och skriftlig information när ett beslut om förvar överklagas. ( 1 ) Rådets direktiv 2003/9/EG av den 27 januari 2003 om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna. ( 2 ) Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (omarbetning) (tillämpas från den 21 juli 2015). 5
KVALIFIKATIONSDIREKTIVET Innan asyl kan beviljas, måste sökanden erkännas som flykting eller som en person med status som subsidiärt skyddsbehövande VAD ÄR KVALIFIKATIONSDIREKTIVET? I kvalifikationsdirektivet ( 1 ) beskrivs grunderna för att bevilja internationellt skydd. Det innehåller också bestämmelser om rätten till skydd mot avvisning, uppehållstillstånd, resehandlingar, tillträde till arbetsmarknaden, utbildning, sociala förmåner, hälso- och sjukvård, tillgång till bostad och tillgång till integrationsfrämjande åtgärder. Dessutom finns särskilda bestämmelser för barn och utsatta personer. Miniminormerna i det tidigare direktivet var ibland otydliga, och det ledde till skillnader i nationell asyllagstiftning och asylpraxis. En persons möjligheter att få internationellt skydd kunde variera oerhört beroende på vilket medlemsland som prövade asylansökan. Alla som beviljas internationellt skydd (erkända flyktingar och personer med status som subsidiärt skyddsbehövande ) får i princip samma rättigheter när det gäller tillträde till sysselsättning och hälso- och sjukvård. Dessutom förlängs giltighetstiden för uppehållstillstånd för personer med status som subsidiärt skyddsbehövande. Genom direktivet garanteras ökad hänsyn till barnets bästa och till könsaspekter vid prövning av asylansökningar och tillämpning av reglerna om innebörden av internationellt skydd. Genom direktivet får personer som beviljats internationellt skydd rättigheter och tillträde till integrationsåtgärder. Fördjupad hänsyn tas också till de särskilda praktiska svårigheterna för personer som beviljats internationellt skydd. VIKTIGA FÖRBÄTTRINGAR Det nya kvalifikationsdirektivet ( 2 ) kommer att leda till förbättrat beslutsfattande och att människor som flyr från förföljelse, krig och tortyr garanteras en rättvis och konsekvent behandling. I direktivet klargörs grunderna för att bevilja internationellt skydd och leder till mer konsekventa beslut. Asylförfarandet och bedrägeribekämpningen blir effektivare samtidigt som överensstämmelsen med Europadomstolens domar garanteras. ( 1 ) Rådets direktiv 2004/83/EG av den 29 april 2004 om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet. ( 2 ) Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (omarbetning) (tillämpas från den 21 december 2015). 6
DUBLINFÖRORDNINGEN Varje asylansökan som lämnas in i EU måste prövas, och varje EU-land måste därför kunna avgöra om och när det ansvarar för att behandla en asylansökan. VAD ÄR DUBLINFÖRORDNINGEN? Huvudprincipen i Dublinförordningen ( 1 ) är att ansvaret för att pröva en ansökan i första hand ligger hos det medlemsland som spelat den största rollen vid sökandens inresa eller uppehälle i EU. När ansvaret ska fastställas beaktas i tur och ordning familjehänsyn, om sökanden nyligen haft visum eller uppehållstillstånd i ett medlemsland och om sökanden tagit sig in i EU med eller utan tillstånd. Erfarenheterna av det gamla systemet har dock visat att situationer som anstränger medlemsländernas mottagningskapacitet och asylsystem måste hanteras bättre. VIKTIGA FÖRBÄTTRINGAR Den nya Dublinförordningen ( 2 ) innehåller korrekta förfaranden till skydd för asylsökande som förbättrar systemets effektivitet på en rad olika sätt: Ett system för tidig varning, beredskap och krishantering för att hantera funktionsproblem hos nationella asylsystem eller problem som beror på särskilda påfrestningar. Möjlighet att få uppskov med överföringen medan ett överklagande prövas, och garantier för att en person får stanna kvar i landet i väntan på ett domstolsbeslut om uppskov medan överklagandet behandlas. Skyldighet att på begäran ge kostnadsfritt rättsligt bistånd. Risk för avvikelse är det enda skälet att hålla en person i förvar. Den tid som en person får hållas i förvar ska vara strikt begränsad. Asylsökande som skulle kunna betraktas som irreguljära migranter och återsändas enligt återvändandedirektivet ska kunna behandlas enligt Dublinförfarandet och därmed få ett bättre skydd än med återvändandedirektivet. Skyldighet att garantera rätten att överklaga ett överföringsbeslut. Ökad rättslig klarhet kring förfaranden mellan medlemsländer, t.ex. heltäckande och tydligare tidsfrister. Hela Dublinförfarandet får inte ta mer än elva månader när det gäller övertagande av en person eller nio månader när det gäller att återta personen (utom vid avvikande eller om personen frihetsberövats). Bestämmelser för att skydda de sökande, t.ex. obligatorisk personlig intervju, skydd för barn (bl.a. en detaljerad beskrivning av grunderna för bedömning av barnets bästa) och ökade möjligheter till återförening med släktingar. ( 1 ) Rådets förordning (EG) nr 343/2003 av den 18 februari 2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat. ( 2 ) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (omarbetning) (tillämpas från den 1 januari 2014). 7
EURODAC Eurodac ger EU-länderna möjlighet att jämföra uppgifter om fingeravtryck, för att lättare kunna avgöra vilket land som ansvarar för att pröva en asylansökan. VAD ÄR EURODAC? Genom Eurodacförordningen ( 1 ) upprättas en EU-databas för fingeravtryck från asylsökande. När någon ansöker om asyl någonstans i EU skickas denna persons fingeravtryck till Eurodacs centrala system. Eurodac har använts sedan 2003 och visat sig vara ett värdefullt it-verktyg. En del uppdateringar har dock krävts, framför allt för att förkorta vissa medlemsländers överföringstid, hantera dataskyddsproblem och bidra till att motverka terrorism och allvarlig brottslighet. VIKTIGA FÖRBÄTTRINGAR Tack vare den nya förordningen ( 2 ) fungerar Eurodac bättre. Förordningen innehåller nya tidsfrister för överföring av uppgifter om fingeravtryck. Därmed förkortas tiden från det att fingeravtryck tas till dess att de skickas till Eurodacs centrala enhet. Genom förordningen garanteras också fullständig överensstämmelse med den senaste asyllagstiftningen, och dataskyddskraven hanteras på ett bättre sätt. Eurodacdatabasen har hittills bara kunnat användas i asylsammanhang. Tack vare den nya förordningen kan nu nationella polisstyrkor och Europol jämföra fingeravtryck i samband med brottsutredningar med dem som finns i Eurodac. Det kommer att ske under strikt kontrollerade former och bara för att förhindra, upptäcka och utreda allvarliga brott och terrorism. Särskilda garantier finns, bl.a. ett krav på att alla tillgängliga kriminalregister ska kontrolleras först och att sökningar bara ska göras vid mycket allvarliga brott som mord och terrorism. Innan en Eurodackontroll görs ska de brottsbekämpande myndigheterna dessutom jämföra fingeravtryck mot informationssystemet för viseringar (om det är tillåtet). De brottsbekämpande myndigheterna får inte göra systematiska kontroller. De får endast användas som en sista utväg när alla villkor är uppfyllda. Inga uppgifter från Eurodac får lämnas ut till länder utanför EU. ( 1 ) Rådets förordning (EG) nr 2725/2000 av den 11 december 2000 om inrättande av Eurodac för jämförelse av fingeravtryck för en effektiv tillämpning av Dublinkonventionen. ( 2 ) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 603/2013 av den 26 juni 2013 om inrättande av Eurodac för jämförelse av fingeravtryck för en effektiv tillämpning av förordning (EU) nr 604/2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat och för när medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter begär jämförelser med Eurodacuppgifter för brottsbekämpande ändamål, samt om ändring av förordning (EU) nr 1077/2011 om inrättande av en Europeisk byrå för den operativa förvaltningen av stora it-system inom området frihet, säkerhet och rättvisa (omarbetning) (tillämpas från den 20 juli 2015). 8
Gratispublikationer HUR HITTAR MAN EU:S PUBLIKATIONER? Ett enskilt exemplar genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu). Flera exemplar/affischer/kartor hos Europeiska unionens representationer (http://ec.europa.eu/represent_sv.htm), hos delegationer i länder utanför EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sv.htm), genom att kontakta nätverket Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sv.htm) eller ringa 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis inom hela EU) (*). (*) Varken informationen eller samtalen kostar i regel något (men vissa operatörer, telefonkiosker och hotell kan ta betalt för samtalen). Avgiftsbelagda publikationer Genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu). Avgiftsbelagda prenumerationer Genom ett av Europeiska unionens publikationsbyrås försäljningsombud (http://publications.europa.eu/others/agents/index_sv.htm).
DR-04-13-088-SV-C doi:10.2837/77393