Spelmarknadens utveckling i Sverige och internationellt 1(20)
Innehållsförteckning Uppdrag... 3 Inledning... 3 Redovisningsprinciper... 3 Spelmarknadens utveckling under år 2004... 4 Preliminär statistik för den svenska marknaden... 4 Nya koncept och distributionskanaler... 6 Sannolikhetsspel... 6 Internet-poker... 7 Vadslagningsbörser P2P-vadslagning... 8 Ett spel men många produkter... 8 Övriga observationer... 9 Spelansvar... 10 Teknikutvecklingen på spelmarknaden... 10 Internet- och mobila lösningar... 11 Interaktiv TV... 11 Säkerhet... 12 Rättsutveckling som berör spelmarknaden... 12 Sverige... 12 EU... 14 Norge och Danmark... 15 Storbritannien... 16 Övrigt... 17 Arbete i internationella organisationer... 17 GREF... 17 IAGR... 18 Bilaga A Preliminär omsättning på spel i Sverige 1995 2004... 19 2(20)
Uppdrag Regeringen har i regleringsbrev för Lotteriinspektionen för budgetåret 2004 bl.a. uppdragit åt myndigheten att i samband med årsredovisningen: - lämna en redovisning till regeringen (Finansdepartementet) över spelmarknadens utveckling nationellt och internationellt, - redovisa utvecklingen av lagstiftningen i andra länder som inspektionen bedömer vara av intresse, - särskilt kommentera iakttagelser som myndigheten bedömer är av särskild vikt, - redovisa arbetet i de internationella organisationer som myndigheten deltar i. Inledning Den 17 februari 2004 lämnade Lotteriinspektionen senast en redovisning av motsvarande slag (dnr 115/2004). Eftersom en stor del av spelmarknadens utveckling sker inom on-linespel så inriktas följaktligen den nu aktuella redovisningen i första hand på spel som förmedlas på detta sätt. Med online-spel avses här i princip sådana lotterier som omfattas av 21 a lotterilagen (lotterier som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor). De idag aktuella distributionsformerna är främst Internet, interaktiv TV och mobiltelefoni. Naturligtvis läggs också stor vikt vid hur meddelade domar eller pågående rättsprocesser påverkar Sverige och den svenska spelmarknaden. Redovisningsprinciper Den nu aktuella redovisningen innehåller enbart en sammanfattning av den utveckling som inspektionen har observerat och de nyheter som har dykt upp under året och skall inte ses som någon heltäckande genomgång av den globala spelmarknaden. I föregående års redovisningar av utvecklingen på spelmarknaden i Sverige och internationellt har i många fall en uppdelning gjorts av redovisningen i tydliga teknik- respektive juridikavsnitt. I årets redovisning försöker Lotteriinspektionen, där detta är relevant, att skapa en mer sammanhållen bild av spelmarknaden. 3(20)
Spelmarknadens utveckling under år 2004 Under år 2004 har utvecklingen och lanseringen av spel på Internet och via andra interaktiva media accelererat på många håll i världen och Sverige är inte något undantag. I USA pågår fortfarande en intensiv debatt om on-line-spelens vara eller inte vara. The World Trade Organisation (WTO) har avgjort en tvist till Antiguas och Barbudas fördel i fråga om USA:s möjligheter att begränsa amerikanska medborgares rätt att spela på webbplatser baserade på Antigua och Barbuda. I januari 2005 annonserade dessutom Isle of Man att man inom kort kommer att acceptera spel från kunder i USA. Detta leder med stor sannolikhet till att debatten kommer att intensifieras under år 2005. Den största utvecklingen är att Internet-poker och vadslagningsbörserna fortsätter att locka kunder i stor omfattning. Båda dessa fenomen kommenteras i detalj längre fram i rapporten. Både poker och vadslagningsbörser är exempel på spel där arrangörerna endast tillhandahåller en plattform som möjliggör spel och överföring av pengar. Andra spel som engagerar flera spelare i samma spel (multi-player games) är exempelvis on-line-bingo, och även här kan konstateras att intresset är ökande både från spelare och arrangörer. Preliminär statistik för den svenska marknaden Under året omsatte den reglerade svenska spelmarknaden ca. 36,5 miljarder kronor vilket är en ökning med 1 procent jämfört med år 2003. Svenska folket spelade för 36,5 miljarder år 2004 Folkspel 5% Bingo 5% Övriga föreningslotterier 2% Restaurangkasino 3% Casino Cosmopol 2% ATG 29% Svenska spels värdeautomater 20% Svenska spels övriga produkter 34% Diagram 1 4(20)
Den största aktören på marknaden är AB Svenska Spel som inklusive värdeautomatspelet och Casino Cosmopol står för 56 procent av marknaden vilket är en ökning med två procent jämfört med år 2003. För folkrörelserna är förhållandet det motsatta. Folkrörelsernas sammanlagda spel och lotterier fortsätter att tappa marknadsandelar - från 14 procent år 2003 till 12 procent år 2004. Den främsta anledningen till folkrörelsernas nedgång är Bingolottos minskade försäljningssiffror. AB Trav och Galopp (ATG) har oförändrat 29 procent av den totala spelmarknaden och de privata aktörer som driver restaurangkasino utgör tre procent av spelmarknaden. Av den reglerade spelmarknadens aktörer har ATG, AB Svenska Spel och Föreningen Spero haft försäljning över Internet. Det är samma aktörer som år 2003 och därmed har inga nya aktörer tillkommit under år 2004. ATG har försäljning av samtliga sina spelformer på Internet. AB Svenska Spel har de flesta av sina produkter till försäljning över Internet och dessutom spelformerna Mixen och Lången via mobil. Den sammanlagda försäljningen över Internet uppgick under år 2004 till ca. 1 720 miljoner kronor vilket är 5 procent av den totala försäljningen av spel i Sverige. Svenska folkets nettoutlägg på spel år 2004, ca 15 miljarder Övr förlotterier 3% Restaurangkasino 3% Casino Cosmopol 6% Bingo 4% Svenska Spel 40% Folkspel 7% ATG 22% Värdeautomater 15% Diagram 2 Omsättningen efter utbetalda vinster är oförändrat ca. 15 miljarder kronor eller ca. 2 000 kronor per invånare över 18 år. Om man jämför nettoomsättningen, diagram 2, med bruttoomsättningen, diagram 1, så har AB Svenska Spel och folkrörelserna en större andel av marknaden. För ATG är förhållandet det motsatta då ATGs spel har en hög vinståterbetalning och därmed får mindre kvar efter att vinsterna betalats ut. 5(20)
2004 års uppgift om disponibel inkomst finns ännu inte tillgänglig men en uppskattning visar att svenska folket i genomsnitt använder knappt 3 procent, eller ca. 4 000 kronor av sin disponibla inkomst till spel och lotterier räknat på omsättningen före utbetalda vinster. Om man istället jämför försäljningen efter utbetalda vinster blir andelen 1,3 procent eller ca. 2 000 kronor per invånare över 18 år. En mer detaljerad redovisning återfinns i Bilaga A. Nya koncept och distributionskanaler Spelformer och koncept baserade på Internet och mobila lösningar dominerar under år 2004. I Sverige är AB Svenska Spels sannolikhetsspel, som beskrivs nedan, en extra intressant spelform eftersom den enbart fungerar i on-line-miljö. När det gäller AB Svenska Spel i övrigt så ökar tillgängligheten av spel genom att många av de spel som i dag erbjuds på Internet också erbjuds för de mobila terminalerna. Exempelvis har man under året flyttat över delar av vadslagnings- och skraplottsprodukterna till mobilen. När det gäller rikslotterianordnare så är det framförallt Föreningen Spero som använder interaktiva medier för distribution av sina produkter. Föreningen Spero var tidigt ute med skraplotter på Internet och där expanderar man fortlöpande produktportföljen. Under år 2004 har Föreningen Spero dessutom lanserat skraplotter i mobilen och här använder man sig av en lösning som är baserad på en kombination av SMS och MMS (Multimedia Message Service) alternativt en kombination av prenumeration på Internet och MMS. Sannolikhetsspel När det gäller helt nya spel eller distributionskanaler för spel på den svenska marknaden så är Svenska Spels sannolikhetsspel, eller Pick n click som spelen kallas i marknadsföringen, den stora nyheten. Sannolikhetsspel innebär att spelplanen alltid innehåller en eller flera potentiella vinster som betalas ut om spelaren skrapar eller klickar på rätt fält. Exempelvis kan man tänka sig en spelplan som ser ut som en vanlig förhandsdragen skraplott med nio fält och bland dessa nio fält finns det alltid minst tre fält som har samma värde eller utseende vilket resulterar i en vinst. Till skillnad från hur en skraplott fungerar där samtliga fält skrapas så får spelaren välja tre fält på spelplanen och om rätt fält väljs så resulterar detta i en vinst. 6(20)
Sannolikhetsspel förutsätter hög säkerhet och skulle knappast vara möjligt i en papperslottsvärld. En datorbaserad variant av spelet kan dock uppfylla de säkerhetskrav som ställs på den här typen av spel. Svenska Spel har i dag tillstånd att använda tre olika grundspelplaner, 3 av 9, 7 av 35 och 10 eller 20 av 70, men även med dessa begränsningar kan spelen i det närmaste varieras i det oändliga. Internet-poker Internet-poker är inte någon ny spelform men om man tittar på de spelformer som har visat den snabbaste tillväxten under år 2004 så står Internet-pokern främst. Utvecklingen har varit kraftig och enligt källor som citeras i rapporten 1 Internet Poker The Real Deal som publicerades i december 2004 så har marknaden för Internet-poker vuxit med 600 % under den senaste 12-månadersperioden, räknat fram till den 30 november 2004. Enligt samma rapport räknar man med att det i början av år 2005 kommer att finnas ungefär 1,5 miljoner aktiva Internetpokerspelare i världen och att dessa spelare förväntas generera intäkter till pokerförtagen på närmare två miljarder dollar på årsbasis. Webbplatserna erbjuder en mängd olika pokervarianter och spelet sker både på traditionellt sätt med nya insatser för varje hand och i turneringsform där varje spelare erlägger en fast anmälningsavgift. Många av de pokerwebbplatser som existerar i dag erbjuder endast poker i olika former men under året har många av de etablerade kasino- och vadslagningswebbplatserna börjat erbjuda poker som ett komplement till sina andra spelformer. En stor mängd pokerwebbplatser finns i dag etablerade i Costa Rica, Gibraltar och i indianreservatet Kahnawake utanför Montreal men spelplatser finns även i Storbritannien och i Tyskland. I USA har man antagit att en faktor som har drivit på tillväxten för pokerspelandet på Internet är de TV-program som visar pokerturneringar som underhållning på bästa sändningstid. Tittarsiffrorna har stigit kraftigt under de senaste åren och eftersom man i programmen gör reklam för webbplatser som erbjuder pokerspel så har också on-line-spelandet ökat. Att man dessutom har lyckats locka stjärnor från en mängd områden (film, sport, näringsliv, m.m.) att delta i pokerturneringar på TV och på webben antas ytterligare ha förstärkt reklameffekten. 1 Internet Poker - The real deal, The River City Group LLC 7(20)
Vadslagningsbörser P2P-vadslagning En annan spelform som bygger på person-to-person (P2P)-konceptet är vadslagningsbörser. Denna spelform har också haft en kraftig tillväxt under de senaste åren och i likhet med poker så tillhandahåller företaget som driver vadslagningsbörsen enbart en tjänst som presenterar ett antal spelobjekt, matchar spelarnas vad mot varandra och sköter överföring av pengar. För denna tjänst tar man sedan ut en provision på samtliga vinstutbetalningar. Hittills har den här spelformen eller speltjänsten dominerats av företaget Betfair. Att vadslagningsbörsernas betydelse kommer att öka under den närmaste tiden står klart då det världsledande portalföretaget Yahoo i slutet av januari 2005 annonserade att man inom kort kommer att lansera en vadslagningsbörs. Yahoos vadslagningsbörs kommer dessutom att använda programvara från Betfair som även sköter driften vilket sannolikt gör att startsträckan blir mycket kort. Yahoo kommer inledningsvis att erbjuda tjänsten på sin brittiska och sin irländska portal och man kommer inte att acceptera spelare från USA. Ett spel men många produkter En teknik som börjar bli allt vanligare bland spelutvecklare är att ett spel kan presenteras för kunden på en mängd sätt genom att man använder olika skal (på engelska skins). I vissa fall kan förändringarna vara relativt små, exempelvis är det vanligt att man använder ett särskilt julutseende på vissa produkter under december. I andra fall kan skillnaderna vara mycket större och ett exempel på detta är Föreningen Speros produkter på Internet där ett spel presenteras som allt från en vanlig skraplott till en variant där en animerad tiger slår ut golfbollar på en spelplan och vinster faller ut när tillräckligt många bollar går i hål. Skal är också mycket vanligt på utländska poker- och kasinowebbplatser. 8(20)
Övriga observationer Vadslagning på olika former av sportevenemang är mycket vanligt i Europa. I Asien så är situationen en annan. Här har olika former av illegal vadslagning förkommit i hundratals år men först under senare år har legala former av vadslagning på ett fåtal utpekade sporter lanserats. Den främsta anledning till att man väljer att lansera den typen av spel är att man på det sättet hoppas styra över en stor del av det illegala spelet till det legala alternativet. Det är vanskligt att uppskatta hur stor omsättning det illegala spelet har i ett land eller i en region. Man kan dock konstatera att vadslagning på fotbollsmatcher, ofta mellan europeiska klubbar, har blivit en stor succé i länder som Singapore och Hong Kong där alla former av legalt spel bedrivs av statligt styrda bolag. Charter- eller lågprisflygbolag visar intresse för att erbjuda speltjänster ombord på sina flygplan. Intäkter av mat och dryck, uthyrning av filmer, m.m. ombord på flygplanen kan kompletteras med intäkter av speltjänster. Parallellt med ökningen av pokerspel via Internet har intresset för traditionellt pokerspel ökat i Sverige. Pokerspel omfattas av lotterilagens lotteridefinition och förbud mot lotteri utan tillstånd, och tillstånd till traditionell poker kan i princip inte ges enligt lotterilagen. Med stöd av kasinolagen har AB Svenska Spel tillstånd att anordna poker på de fyra internationella kasinona. Under år 2004 har pokerturneringar organiserats öppet, bl.a. genom studentsammanslutningar vid universitet. Lotteriinspektionen har fått ett mycket stort antal förfrågningar om legala förutsättningar för att anordna pokerspel om pengar för allmänheten. Kontakterna ger intryck av att särskilda pokersällskap organiseras och spellokaler ställs i ordning särskilt för att bedriva ett omfattande illegalt pokerspel. Organisatörerna synes försöka hävda bl.a. att spelet inte organiseras för allmänheten eller att spelet på annat sätt kan bedrivas legalt. Som nämnts ovan (Internet-poker) kan TV-sända pokerturneringar antas påverka ökningen av pokerspel. I Sverige sänder t.ex. TV3 och Kanal 5 sedan hösten 2004 regelbundet sådana program. Illegalt traditionellt pokerspel som engagerar en bredare allmänhet bedöms öka under år 2005. 9(20)
För att spel idag skall vara framgångsrika behövs tre komponenter en anordnare med kännedom om spelmarknaden, en specialiserad teknisk och administrativ driftsfunktion samt kanaler för kommunikation med potentiella kunder. Hittills har spelanordnare antingen utvecklat egen specialiserad driftsfunktion eller, bland mindre och medelstora anordnare, köpt drift av specialiserade företag. Kanaler för kommunikation har främst varit annonsering i etermedia och press. Under år 2004 synes mediebolag i allt större utsträckning ha intresserat sig för att själva anordna och driva speltjänster. Går utvecklingen åt det hållet kan antas att marknadsutrymmet för traditionella lotterianordnare minskar. Spelansvar Svenska aktörer har under året fortsatt arbetat aktivt med s.k. spelansvarsprogram som innehåller bl.a. åtgärdsförslag för problemspelare, utbildning av egen personal och seminarier om spelens effekter. Att notera är att även hos de aktörer som saknar tillstånd att anordna spel i Sverige, men som likväl vänder sig till svenska spelare, är delar av kundkommunikationen inriktad på information om överdrivet spelande. Det förekommer bl.a. att utlandsregistrerade vadslagningsföretag hänvisar till den av Folkhälsoinstitutet finansierade hjälplinjen, genom vilken problemspelare kostnadsfritt kan erhålla inledande konsultation om sitt spelande. Media har visat ett ökat intresse för spelandets negativa effekter, vilket kommit att beröra främst spelautomater. Vid internationella konferenser om spel är spelansvar numera ett alltid förekommande ämne. I riksdagen har motioner framställts rörande forskning om spelmissbruk. Det samtidiga engagemanget för spelansvar hos flera olika intressenter i samhället, bedöms fortsatt öka intresset för spelansvarsfrågor. Teknikutvecklingen på spelmarknaden Den för spelmarknaden viktigaste teknikutvecklingen finns på on-linesidan, dvs. Internet (fast eller mobilt), andra mobila lösningar och interaktiv TV (itv). Det kan konstateras en mycket snabb utveckling när det gäller att överföra vissa av Internet-koncepten till kasinovärlden. Här ersätts kontantanvändningen i snabb takt med kontantlösa system och sammankoppling av spelautomater i nätverk blir allt vanligare. I dessa nätverk använder man i allt större utsträckning trådlös teknik vilket kan leda till en rad frågeställningar när det gäller säkerheten. 10(20)
Internet- och mobila lösningar Den teknik som används för distribution av speltjänster är naturligtvis samma teknik som används för distribution av andra tjänster som har höga krav på säkerhet eller på avancerade användargränssnitt. Exempelvis så har det under en längre tid funnits avancerade fleranvändarspel i Internet-miljö när det gäller spel av typen vanliga dataspel. Samma teknik, eller åtminstone delvis samma teknik används nu på bred front i exempelvis pokerlösningar, bingo för flera spelare osv. Den här typen av spel har haft en kraftig utveckling under de senaste åren och utvecklingen fortsätter sannolikt mot allt mer avancerade fleranvändarlösningar. Samma sak gäller naturligtvis spel som lanseras på den mobila plattformen. Användningen av tredje generationens mobilteknik har fått ett rejält uppsving under år 2004 och mycket talar för att övergången till den nya tekniken kommer att accelerera under åren 2005-2006. När antalet användare med tillgång till avancerade mobilterminaler med hög dataöverföringskapacitet är tillräckligt stort så kommer naturligtvis också spelbolagen att erbjuda sina speltjänster i den mobila kanalen i allt större utsträckning. Interaktiv TV En annan mycket intressant utveckling är att allt fler konsumenter får tillgång till interaktiv TV (itv). I Sverige har övergången till interaktiv TV hittills gått ganska långsamt, men eftersom nedsläckningen av det analoga TV-nätet påbörjas under år 2005 så är det troligt att övergången till digital-tv tar fart. En övergång till digital-tv innebär inte nödvändigtvis att den interaktiva TVn får ökad spridning men den digitala tekniken underlättar spridningen av interaktiva tjänster. I Europa är det Storbritannien och Frankrike som har kommit längst när det gäller att erbjuda speltjänster via itv. Som exempel kan nämnas att i Frankrike har drygt 85 000 2 itv-abonnenter öppnat spelkonton för vadslagning på hästar och i Storbritannien räknar man med att vadslagning via itv genererar en omsättning på ca. 800 miljoner Euro under 2004 3. Dessutom visar en prognos från företaget Screen Digest 4 att spel via itv kan komma att omsätta ca. fyra miljarder Euro i Europa under år 2007. 2 Källa: uppgift i The Interactive Gambling Report, seventh edition, Mark Balestra och Anthony Cabot 3 Källa: uppgift i The Interactive Gambling Report, seventh edition, Mark Balestra och Anthony Cabot 4 http://www.screendigest.com 11(20)
Säkerhet På säkerhetsområdet är fortfarande virus, trojaner, maskar och liknande företeelser ett ständigt växande problem för både användare och tjänsteleverantörer. Ett problem som kan orsaka mycket stora ekonomiska konsekvenser för en spelanordnare är s.k. denial of service -attacker, dvs. att en angripare bombarderar en webbplats med så mycket trafik att potentiella kunder inte längre kommer åt tjänsten. Den typen av attacker är ofta sammankopplade med krav på en lösensumma för att angriparen ska avbryta eller aldrig inleda attacken. Den teknik som normalt används för att säkerställa en kunds kommunikation och transaktioner med en tjänst som publiceras på Internet eller mobilt är användning av de standardprotokoll och -mekanismer som finns inbyggda i webbläsare och webbservrar. Autentisering av användaren sker oftast med en vanlig användaridentitet och ett lösenord. Ett intressant undantag är den säkerhetslösning som Hong Kong Jockey Club (HKJC) använder i sin mobila speltjänst. Här måste kunden gå till en av HKJC:s spelbutiker för att legitimera sig och sedan få en krypteringsnyckel inlagd på SIM-kortet. Detta är en lösning som i jämförelse med en lösning baserad på användaridentitet och lösenord ger en mycket hög säkerhetsnivå. Rättsutveckling som berör spelmarknaden Sverige Den 26 oktober 2004 avgjorde Regeringsrätten i mål nr 5819-01 och 7119-01 frågan om den svenska spelregleringens förenlighet med gällande EG-rätt, inklusive EG-domstolens dom den 6 november 2003 i mål C- 243/01, Gambelli m.fl. och fann att svensk rätt står i överensstämmelse med EG-rätten. Under perioden mellan EG-domstolens avgörande i Gambelli m.fl. och Regeringsrättens avgöranden ett år senare, intensifierade utländska spelbolag sin verksamhet mot Sverige och var mycket aktiva för att synas på den svenska spelmarknaden, framför allt genom annonser i tidningar. Efter Regeringsrätten domar minskade annonsering i svenska media för utlandsregistrerade spelbolag väsentligt. Lotteriinspektionens undersökningar av annonsmarknaden visar att annonsering i tryckt press i princip upphört. Marknaden kommer fortsatt att noga bevakas och rättsliga åtgärder kommer att vidtas vid behov. Regeringsrättens avgöranden innebär att övriga mål, som avser tillämpning av lotterilagens förbud mot främjande av utländska lotterier och som anhängiggjorts vid svenska domstolar, borde kunna avgöras under år 2005. 12(20)
Motsvarande fråga som prövades av Regeringsrätten har under år 2004 också prövats av Högsta domstolen såvitt avser lotterilagens straffbestämmelser. I beslut den 8 december 2004 har HD i sex mål beslutat att skäl ej föreligger att meddela prövningstillstånd. HD:s beslut innebär att hovrätternas domar vari konstaterats att lotterilagens straffrättsliga bestämmelser är i överensstämmelse i EG-rätten står fast. De utländska spelbolagen Unibet plc och Unibet Malta har stämt svenska staten genom Lotteriinspektionen vid Eskilstuna tingsrätt. Bolagen yrkar dels att 38 lotterilagen inte skall gälla för bolagen, dels skadestånd. Justitiekanslern företräder staten i målet. Unibets yrkande att domstolen skall fastställa att 38 lotterilagen inte skall tillämpas har avvisats av både tingsrätten och Svea Hovrätt på den grunden att bolagens talan utgör en otillåten fastställelsetalan enligt gällande rätt. Yrkandet om skadestånd har ännu inte varit föremål för prövning i tingsrätten. I ett i Kammarrätten i Stockholm anhängigt mål om frågan huruvida den som har avtalsförhållande med en lotterianordnare har rätt att överklaga beslut rörande anordnarens tillstånd, har prövningstillstånd meddelats. Länsrätten har genom det av avtalsparten överklagade beslutet avvisat överklagandet med hänvisning till att denne saknar besvärsrätt. Frågan är av särskilt intresse för den verksamhet som ATG och AB Svenska Spel bedriver och för tillståndsgivningen därtill, eftersom dessa båda spelanordnare tillgodoser allmänhetens tillgång till spel bl.a. genom ett mycket stort antal avtal med spelombud och restauranger. Omfattningen av pyramidspel ökade kraftigt i Sverige under åren 2002 och 2003. Under år 2004 synes omfattningen av denna brottslighet ha minskat något. Detta kan antas bero på att pyramidspel efter ungefär två års drift inte längre kan expandera i tillräcklig omfattning för att locka nya deltagare. Antal existerande pyramidspel, dessas utbredning och omsättning är emellertid svårbedömd. De problem som konstaterats under tidigare år har under år 2004 uppmärksammats av Lotteriinspektionen och Konsumentverket/KO i gemensam skrivelse till regeringen, med önskemål om bl.a. förändringar av lagstiftning om marknadsföring. Frågan om tillåtlighet av marknadsföring av utländska spelbolag i TV och radio beror på tillämpning av europeiska TV-direktivet. Direktivet innebär att den medlemsstat varifrån en sändning härrör skall se till att sändningen följer lagstiftningen i den medlemsstaten (sändarlandsprincipen). För svenskt vidkommande hanteras dessa frågor av Granskningsnämnden för radio och TV (Granskningsnämnden). Den 15 juni 2000 meddelade Granskningsnämnden beslut i två ärenden med innebörd att programtjänsterna i TV3 och Kanal 5 inte omfattades av Radio- och TV-lagen (1996:844). 13(20)
I ett Granskningsnämndens beslut meddelat den 26 januari 2005 var frågan om huruvida dessa båda bolag skall lyda under svensk lag eller ej än en gång uppe till prövning och avseende Kanal 5 gör nämnden nu en annan bedömning. Nämnden anför att alla omständigheter talar för att sändningarna i Kanal 5 borde följa den svenska Radio- och TV-lagen. Granskningsnämndens ställningstaganden är av betydelse för om lotterilagens främjandeförbud kan tillämpas. EU Lotterier är inte harmoniserade inom EG-rätten. Svenska nationella regler om spel och lotterier påverkas dock av utvecklingen av EG-rätten. Tre nu aktuella förslag till rättsakter är härvid av särskilt intresse. EU-kommissionens förslag av den 13 januari 2004, KOM(2004) 2 slutlig, till Europaparlamentets och Rådets direktiv om tjänster på den inre marknaden (tjänstedirektivet), som innehåller bl.a. förslag till harmonisering av regler om speltjänster. EU-kommissionens förslag av den 18 juni 2003, KOM(2003) 356 slutlig, till Europaparlamentets och Rådets direktiv om otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter på den inre marknaden och om ändring av direktiven 84/450/EEG, 97/7/EG och 98/27/EG (direktiv om otillbörliga affärsmetoder), vilket bl.a. föreslår att marknadsföring genom pyramidspel alltid skall anses utgöra en otillbörlig marknadsföringsmetod i konsumentförhållanden. Förslagets definition av pyramidspel överensstämmer nästan ordagrant med lotterilagens definition, men saknar ytterligare ledning i hur bedömningen, av om viss verksamhet är ett pyramidspel eller ej, skall göras. EU-kommissionens meddelande av den 2 oktober 2001, KOM(2001) 546 slutlig, om säljfrämjande åtgärder på den inre marknaden, med förslag till Europaparlamentets och Rådets förordning om säljfrämjande åtgärder på den inre marknaden, ändrat den 25 oktober 2002 genom KOM(2002) 585 slutlig, som innehåller förslag till harmonisering av regler om marknadsföring bl.a. i form av tävlingar och spel där syftet är att uppmuntra till försäljning av varor eller tjänster, men inte spelverksamhet, och där eventuella betalningar endast används för att förvärva de varor eller tjänster vilkas avsättning främjas. Således omfattar det föreslagna tillämpningsområdet inte spelverksamhet, såsom hasardspel, lotterier och vadslagning där en insats med monetärt värde står på spel. 14(20)
Vidare är av intresse den praxis som EG-domstolen utvecklar rörande tillämpningen av Rådets direktiv 89/552/EEG av den 3 oktober 1989 om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television - TV-direktivet, som implementerats genom Radio- och TVlagen (1996:844). Som nämnts i föregående avsnitt har frågan om lagval nyligen aktualiserats av Granskningsnämnden. EU-kommissionen överlämnade den 18 oktober 2004 en skrivelse med formell underrättelse till Sverige om den svenska lagstiftningen om spelautomater. Kommissionen begärde också upplysningar om vad svensk lagstiftning säger om upphandling. Dels önskade kommissionen få information om det förfarande som ledde till att AB Svenska Spel beviljades tillstånd att anordna spel på vissa spelautomater, dels ville kommissionen få information om hur AB Svenska Spel sköter upphandlingen av sina spelautomater. Regeringen lämnade svar på den formella underrättelsen i skrivelse den 15 december 2004. Norge och Danmark EFTA:s övervakningsorgan ESA (European Surveillance Authority) stämde i december 2003 den norska staten i EFTA-domstolen, sedan Norge i augusti 1998 antagit författningsbestämmelser rörande typgodkännande av spelautomater, utan föregående notifiering enligt direktiv 98/34/EG. Norska staten har medgivit att notifiering skulle ha skett. Ny lagstiftning om spelautomater har därefter antagits år 2003. Den nya lagstiftningen innebär att spel på spelautomater endast får anordnas av Norsk Tipping. Härigenom skulle cirka 19 000 privatägda spelautomater ersättas med 10 000 opererade av Norsk Tipping. På begäran av branschföreträdare har Oslo Tingrett den 27 oktober 2004 förklarat att de nya automatspelsreglerna inte är förenliga med de EG-rättsliga regler som följer av Norges avtal med EFTA. Lagändringen kan därför inte tillämpas. Norska staten har överklagat Tingrettens beslut och frågan är för närvarande under prövning i Borgarting Lagmannsrett, som den 30 november 2004 dels beslutat att ensamrätten för Norsk Tipping inte får verkställas innan dom i saken vunnit laga kraft, dels förbjudit att ansökningar från andra aktörer att anordna spel på spelautomater efter utgången av 2004 inte får avslås på den grunden att staten vill införa ensamrätt för Norsk Tipping. Med anledning av Lagmannsrettens beslut har Lotteritilsynet den 10 december 2004 meddelat att gällande tillstånd förlängs till halvårsskiftet 2005 utan prövning i sak och informerat om hur nya tillstånd kan erhållas. 15(20)
Frågan om 2003 års lagändring står i överensstämmelse med gällande regler har också anhängiggjorts hos ESA av branschföreträdare. ESA har i reasoned opinion anfört att den norska lagstiftningen från 2003 strider mot reglerna om frihet att tillhandahålla tjänster och etableringsfrihet. Norska staten vidhåller i svar till ESA av den 19 november 2004 sin inställning att lagändringen måste och får genomföras, och hänvisar härvid bl.a. till vad Regeringsrätten i Sverige angett i sina ovan nämnda domar. Norges reformering av förutsättningarna för anordnande av spel på spelautomater har, i avvaktan på slutliga avgöranden i norsk domstol och i EFTA, således ännu inte kunnat genomföras. Ansvarigt statsråd har uttalat att oavsett hur lagändringen 2003 slutligen kommer att bedömas, så är det uteslutet att låta nu gällande ordning bestå. EU-kommissionen har i Formell underrättelse ifrågasatt om Danmarks spelreglering står i överensstämmelse med EG-rätten. Frågorna från EU-kommissionen till Danmark grundas på samma resonemang som ESA:s om Norge, dvs. huruvida ändringar eller restriktioner i lagstiftningen på spelområdet är förenliga med etableringsfriheten och den fria rörligheten för tjänster, särskilt då båda ländernas statliga bolag med ensamrätt på spelområdet anses ha en omfattande marknadsföring. Danmark liksom Norge anser att regleringarna i respektive land grundar sig i de tvingande allmänna hänsyn som räknas upp i EG-domstolens praxis och att de är nödvändiga, proportionella och icke-diskriminerande. Båda ländernas regeringar anser att Gambelli-domen inte har ändrat EG-domstolens tidigare praxis. Då utländska spel på Internet blir allt mer aggressiva, anförs att de statliga bolagen måste marknadsföra sig för att synliggöras och konkurrera med olagligt och farligt spel. Storbritannien Genomförandet av reformerna på spelområdet i Storbritannien har nu (februari 2005) nått det stadiet att den s.k. tredje läsningen har genomförts i The House of Lords, vilket innebär att ytterligare justeringar av lagförslaget inte kan ske med mindre House of Commons medger det. Under lagstiftningsärendet har förslaget genomgått förändringar och en ny version har därför publicerats den 11 januari 2005. Parlamentet kommer förmodligen att ha behandlat lagändringen slutligt under första halvåret 2005 och lagen kan antas träda i kraft år 2006. Den nya lagstiftningen innebär bl.a. att Gambling Commission etableras och övertar rollen som central myndighet för spelfrågor från Gaming Board for Great Britain. Gambling Commission får större ansvar och befogenheter jämfört med sin föregångare. 16(20)
Viss tillståndsgivning delegeras till regionala myndigheter. Beslut av Gambling Commission kan överklagas till en likaså ny myndighet - Gambling Appeals Tribunal. För svenskt vidkommande är särskilt att notera att Gambling Commission skall kunna ge tillstånd till on-line spel, vilket kommer att ske på sätt som liknar Lotteriinspektionens nuvarande tillståndsgivning till s.k. EMV-lotterier, samt att spelanordnare som driver verksamhet med tillstånd och övervakning av land inom EU eller EFTA, kommer att tillåtas marknadsföra sina tjänster i Storbritannien. Övrigt Tvistelösningskommittén vid World Trade Organization (WTO) fann i november 2004 (WT/DS285/R) att förbud för invånare i USA att ta del av speltjänster på Internet som distribueras från Antigua och Barbuda står i strid med USA:s förpliktelser enligt GATS-avtalet (General Agreement on Trade in Services). Tvisten rör begreppsdefinitioner i GATS-avtalet, rätten till särlagstiftning i strid med avtalet motiverad av sociala skyddshänsyn, men också avtalets skyldigheter att hantera tvister på visst sätt. USA begärde den 7 januari 2005 att saken skall prövas av WTO:s Appellationskommitté. Distribution av spel på Internet, t.ex. det snabbt ökande utbudet av pokerspel, sker ofta från mindre länder utanför EU. Utvecklingen inom WTO har därför betydelse för möjligheterna att för svenskt vidkommande kontrollera utbudet av spel riktade till Sverige. Arbete i internationella organisationer De internationella organisationer som Lotteriinspektionen deltar i är GREF (Gaming Regulators European Forum) och IAGR (International Association of Gaming Regulators). Lotteriinspektionen deltar även i ett samarbete med övriga nordiska länder där representanter för de spelreglerande myndigheterna träffas regelbundet under året. GREF GREF:s årsmöte genomfördes i år i juni i Oslo, Norge. Deltagare från 23 europeiska länder diskuterade i första hand utvecklingen vad gäller spelregleringen inom den Europeiska unionen. Dessutom bildades arbetsgrupper på tre områden som ansågs extra intressanta. En teknisk arbetsgrupp som har till uppgift att bevaka och diskutera den tekniska utvecklingen på spelområdet, en grupp som arbetar med information och statistik och slutligen en grupp som arbetar med spelansvars- och spelberoendefrågor. Sverige har för tillfället representanter i den tekniska gruppen och samordnar, tillsammans med Lettland, gruppen som arbetar med statistik och information. 17(20)
IAGR I september 2004 hölls IAGR:s årliga möte i Scottsdale, Arizona, USA. Mötet ägnades, i likhet med förra årets möte, i stor utsträckning åt frågor rörande Internetspel, hur den tekniska utvecklingen påverkar olika länders spelreglering, spelansvar och spelberoende samt den tekniska utvecklingen i allmänhet. Det förslag till ny spellagstiftning som lämnades över till parlamentet i Storbritannien under år 2004 diskuterades och analyserades i olika forum. Vad gäller online-spel så är den principiella inställningen bland medlemsländerna fortfarande intakt och det märks inte minst när de liberaliseringsförslag som föreslås i Storbritannien diskuteras. I likhet med GREF så har IAGR också under 2004 bildat en arbetsgrupp för tekniska frågor. 18(20)
Bilaga A Preliminär omsättning på spel i Sverige 1995 2004 Redovisningen innehåller preliminära omsättningssiffror för ATG, Svenska Spel, Folkspel och Casino Cosmopol. Omsättningen för övrigt spel är en uppskattning gjord utifrån 2003 års uppgifter, uppgifter från Lotteriinspektionens tillståndsgivning under år 2004 samt kontakt med aktörer som verkar inom branschen. Tabell 1 Omsättning på spel före utbetalda vinster 19(20)
Tabell 2 Utvecklingen under åren 1995 2004 för de spel som omsättningsmässigt var de största under år 2004 20(20)