VÄGLEDNING FÖR DE NYA FÖRORDNINGARNA KRING PRODUCENTANSVAR FÖR FÖRPACKNINGAR OCH TIDNINGAR 1
2
BAKGRUND OCH SYFTE Juni 2018 fattade regeringen beslut om att utfärda två nya förordningar rörande producentansvar för förpackningar och returpapper (SFS 2018:1462 och SFS 2018:1463), ( Förordningarna ). I samband med detta infördes även förändringar i avfallsförordningen (SFS 2011:927) och man föreslog förändringar i miljöbalken. Sedan regeringen publicerade Förordningarna har FTI fått många frågor från de intressenter som FTI möter i sin vardag. Dessa frågor rör allt från vad Förordningarna innebär i stort, detaljfrågor rörande ansvarsfördelning till hur FTI:s insamlingssystem kommer att förändras. Mot denna bakgrund har FTI sammanställt de vanligast förekommande frågorna som FTI fått ute i landets kommuner från entreprenörer, kommunala tjänstemän, boende, fastighetsägare o.s.v. FTI:s ambition är att genom att förtydliga Förordningarnas innebörd underlätta samarbete och utveckling av ett system som möter det övergripande målet om ökad materialåtervinning. INNEHÅLL FTI:s ståndpunkt 4 Summering av Förordningarna 5 Dagens förordningar 7 Producenternas vision 7 Närmare om ansvarsfördelning för övriga aktörer 8 3
FTI:S STÅNDPUNKT FTI välkomnar grunderna med fortsatt producentansvar och arbetar för att genomföra Förordningarna på ett effektivt sätt. FTI vill poängtera att förslaget som presenterades i FTI:s remissvar hade uppnått samma miljönytta till en betydligt lägre kostnad. FTI avser fortsatt bygga förtroende för att vara ett naturligt val för ett tillståndspliktigt insamlingssystem. Det innebär en utvecklingsresa de kommande åren inför att FTI erhållit tillstånd för att driva insamlingssystem 2021. FTI:s befintliga insamlingssystem ska upplevas välfungerande fram till 2021. Det innebär fortsatt underhåll och förbättrad drift med ett i stort sett bibehållet antal stationer. Samtidigt ser FTI inte att förutsättningarna för betydande ökningar av återvinningsgraderna finns förrän tillståndsplikten har trätt i kraft. För att kunna ansöka om tillstånd behöver ett antal frågewställningar klargöras. FTI kommer därför samverka med alla berörda aktörer för att medverka till klargöranden och tydlig vägledning från Naturvårdsverket. 4
SUMMERING AV FÖRORDNINGARNA I regeringens förarbete till Förordningarna, promemorian Mer fastighetsnära insamling av förpackningsavfall och returpapper, sammanfattas den politiska utgångspunkten med orden; Producentansvaren för förpackningar och returpapper behöver ses över för att bättre tillgodose medborgarnas behov av en lättillgänglig insamling och för att andelen avfall som materialåtervinns ska öka.. Ökad materialåtervinning är med andra ord en förutsättning för ett utvecklat system tillsammans med tillgänglighetskrav som ska bedömas och beslutas av Naturvårdsverket. En producent som släpper ut eller tillhandahåller en förpackning eller tidning på den svenska marknaden är skyldig att vara ansluten till ett insamlingssystem om producenten inte själv tillhandahåller ett system. Insamlingssystemet måste ha tillstånd från Naturvårdsverket. Det är kommer alltså inte längre vara tillåtet att samla in utsorterat förpackningsavfall eller tidningar från hushållen utan tillstånd. Förpackningsavfall och tidningar från hushåll är de förpackningsavfall och tidningar som inte uppkommit i eller i samband med yrkesmässig verksamhet. För att erhålla tillstånd behöver systemet samla in tidningar och förpackningsavfall av alla material, d.v.s. inte bara papper, plast, metall och glas utan även andra förpackningsmaterial såsom trä. Det ska vara enkelt och kostnadsfritt att lämna förpackningsavfall och tidningar till systemet. Insamlingen måste ske i hela landet. Systemet måste även vara lämpligt och enligt Förordningarna innebär det att minst sextio procent av alla bostadsfastigheter ska ha erbjudits borttransport av, för hushåll, normalt förekommande förpackningsavfall av de vanligaste förpackningsslagen samt tidningar. De bostadsfastigheter som accepterar erbjudandet ska få sitt förpackningsavfall och sina tidningar hämtade vid fastighetsgränsen kostnadsfritt. Det är endast upphämtning som ska bekostas av insamlingssystemet. Övriga kostnader såsom anpassning av utrymme, kärl, lokal m.m. kommer inte att bekostas av insamlingssystemet. Det var regeringens avsikt att dessa kostnader skulle bekostas av fastighetsägaren. Insamlingssystemet kan även, i den mån det är lämpligt med hänsyn till omständigheterna, välja att hämta förpackningsavfallet och tidningarna från en plats i nära anslutning till fastigheten, s.k. kvartersnära insamling. Förordningarna kommer efter flera år av utredningar och dialog med olika samhällsaktörer. Det för FTI viktigaste beskedet var att regeringen i beredningen kommit till slutsatsen att bibehålla ett sammanhängande producentansvar där producenter av förpackningar och tidningar får behålla ansvaret för insamling och återvinning. Materialåtervinningsmål bibehölls och ökad återvinning kvarstår som övergripande mål. Den som avser att driva ett insamlingssystem ska innan ansökan samråda med andra aktörer som har beviljats tillstånd eller har ansökt om tillstånd att driva insamlingssystem och kommunerna för att undersöka om det finns samordningsmöjligheter av systemen och med kommunernas renhållningsskyldighet. Ett insamlingssystem som kräver tillstånd ska vara lämpligt och rikstäckande. Prövning av ansökan om tillstånd att driva ett insamlingssystem görs av Naturvårdsverket. För att ett system ska anses rikstäckande ska det i systemet finnas insamlingsplatser i varje kommun med en geografisk spridning inom kommunen som är skälig med hänsyn till befolkningstäthet, verksamheters lokalisering och övriga omständigheter. Ett tillstånd får ges endast till den som har personella, tekniska, organisatoriska och ekonomiska förutsättningar att driva ett insamlingssystem som uppfyller kraven är producent eller har åtagit sig att ta hand om förpackningsavfall och tidningar, och har genomfört samråd. Vid bedömning av om ett 5
insamlingssystem ska anses lämpligt och rikstäckande ska hänsyn tas till det som kommit fram vid samråd. Den som avser att driva ett insamlingssystem ska innan den ansöker om ett tillstånd genomföra samråd med kommunerna. Under perioden fram till den 1 januari 2021 lyder insamlingssystem under nuvarande förordning. De krav som föreskrivs för ett tillstånd, t.ex. tillgänglighetskravet eller erbjudande om 6 borttransport från minst sextio procent av bostadsfastigheterna gäller alltså inte förrän 1 januari 2021. Redan 2021 ska Naturvårdsverket utvärdera systemet avseende miljönytta och kostnadseffektivitet. Förordningarna bedöms leda till tydligt fokus på materialåtervinning, enhetliga systemlösningar, ökad samverkan mellan insamlingssystemen och kommuner samt förstärkt tillsyn.
DAGENS FÖRORDNINGAR I dagsläget finns det två förordningar som reglerar producentansvaret för förpackningar, SFS 2006:1273 och SFS 2014:1073. Båda förordningarna innehåller bestämmelser som gäller nu och förordning SFS 2014:1073 innehåller bestämmelser som ännu inte har trätt i kraft, bland annat om s.k. tillståndspliktiga insamlingssystem. Kraven på tillstånd för insamlingssystem skulle ha trätt i kraft för flera år sedan men ikraftträdandet har skjutits fram flera gånger. FTI har efterfrågat en mer reglerad marknad för insamling och återvinning av förpackningsavfall och är därför väldigt positiva till att krav på tillstånd samt tydligare regleringar rörande insamlingen nu kommer att införas. PRODUCENTERNAS VISION Under drygt två decennier har näringslivet byggt upp och utvecklat ett system som ger samhället ökad resurseffektivitet och miljönytta genom energibesparingar och hushållning med råvaror. Det systemet som erbjuder cirkulära lösningar vill FTI bygga vidare på. En effektiv återvinning som når de av regeringen uppsatta målen för 2020 kräver hög kvalitet på det insamlade materialet, och en kvalitativ och effektiv insamling. Hög materialkvalitet uppnås t.ex. när färgade och ofärgade glasförpackningar källsorteras separat. Hög kvalitet på det insamlade materialet förutsätter de svenska hushållens noggranna källsortering och det är FTI:s övertygelse att hög materialkvalitet är en förutsättning för att skapa en cirkulär ekonomi. Därigenom får industrin förutsättningar att använda återvunnen råvara som står sig i konkurrensen med jungfrulig råvara. 7
NÄRMARE OM ANSVARSFÖRDELNING FÖR ÖVRIGA AKTÖRER Fastighetsägare Regeringen har i Avfallsförordningen förtydligat att den som äger en bostadsfastighet ska underlätta för insamlingssystemen att transportera bort förpackningsavfall och tidningar. Fastighetsägaren får endast avböja borttransport från bostadsfastigheten om sådan transport är olämplig med hänsyn till fastighetens utformning eller belägenhet, trafiksäkerheten eller andra omständigheter. Fastighetsägaren har det praktiska och ekonomiska ansvaret för anpassning av fastighetsutrymmen och investering i exempelvis nya kärl, enligt promemorian till Förordningarna där det tydliggjordes att tillhandahållande av utrymmen, kärl och kärlrengöring, information till hyresgäster (är) uppgifter och kostnader som även framöver kommer ligga på fastighetsägarna. 8 Kommuner Kommunerna har enligt Förordningarna inget direkt ansvar för insamling av förpackningar och tidningar. Tvärtom är det endast de system som erhållit tillstånd av Naturvårdsverket som får sköta insamling från och med 2021. Kommunerna är dock centrala för fungerande insamlingssystem genom sina lokala avfallsplaner och ansvaret för planläggning av markanvändning. Kommunerna har även fortsatt ett informationsansvar till hushållen vad gäller hantering av förpackningsavfall och tidningar. Hushåll Hushållen är enligt Avfallsförordningen skyldiga att sortera förpackningsavfall och tidningar. Den som använt en förpackning eller tidning som blivit hushållsavfall måste alltså sortera ut detta avfall från annat avfall och lämna det till ett godkänt insamlingssystem.
9
Är det någon skillnad på producentdefinitionen för förpackningar? Ja, producentdefinitionen har ändrats. Enligt Förordningarna är nu en producent den som yrkesmässigt 1.fyller eller på annat sätt använder en förpackning som inte är en serviceförpackning i syfte att skydda, presentera eller underlätta hanteringen av en vara, 2. för in en förpackad vara till Sverige, 3. tillverkar en förpackning i Sverige, eller 4. för in en förpackning till Sverige. Insamlingsansvaret omfattar dock endast de producenter som släpper ut eller tillhandahåller en förpackning i Sverige. Dessa producenter måste tillhandahålla eller vara anslutna till ett insamlingssystem. Är det någon skillnad på producentdefinitionen för returpapper? Ja, producentdefinitionen har ändrats och begränsas till tillverkare av tidningspapper och de som för in tidningspapper eller tidningar i Sverige. Tryckerier och förlag är inte längre producenter. Enligt Förordningarna är nu en producent den som yrkesmässigt för att släppa ut på den svenska marknaden 1. i Sverige tillverkar eller till Sverige för in tidningspapper, eller 2. för in tidningar till Sverige. Förändras kraven på en producent? Ja, producenten får ett större ansvar för utformningen av förpackningen. Producenten är också ansvarig för att det system som den är ansluten till uppfyller samtliga krav i förordningen. Producenten åläggs även ansvar för att rapportera de volymer som producenten släpper ut på marknaden. För det fall producenten märker sin förpackning så är producenten skyldig att följa en viss standard. Förändras kraven på insamlingssystemen? Ja, från 1 januari 2021 måste de insamlingssystem som samlar in förpackningsavfall från hushåll ha tillstånd från Naturvårdsverket. För att få tillstånd måste insamlingssystemet omfatta förpackningsavfall av alla materialslag. Insamlingssystemet måste vara lämpligt och rikstäckande. Insamlingssystemet måste erbjuda borttransport från minst sextio procent av alla bostadsfastigheter eller om det är lämpligt, insamling från en plats i nära anslutning till fastigheten. 10
Varifrån kommer insamling att ske? FTI:s bedömning är att följande insamlingslösningar krävs 1. Insamling från bostadsfastigheter, bostadsnära. Insamlingssystemet hämtar förpackningsavfall från fastighetsgränsen, eller insamlingsplatser i nära anslutning till fastigheten (s.k. kvartersnära insamling). Insamling får ske i nära anslutning till fastigheten (kvartersnära insamling) om insamlingssystemet bestämmer att det är lämpligt. Det är insamlingssystemet som avgör om det är lämpligt. (inte fastighetsägaren). Det finns alltså inte någon skyldighet att tillhandahålla kvartersnära insamling. 2. Insamlingsplatser för avfall som inte samlas in genom borttransport från fastigheten eller kvartersnära insamling. Följande avfall omfattas: - hushållens förpackningsavfall av andra materialslag än de vanligaste, - hushållens skrymmande sällanförpackningar, - hushållens förpackningsavfall från fastigheter som avböjt borttransport eller från hushåll som har mer förpackningsavfall än vad som kan borttransporteras från bostadsfastigheten, - hushållens förpackningsavfall från fastigheter där borttransport från fastigheten är olämplig. En fastighetsägare kan inte tvinga fram en lättillgänglig insamlingsplats genom att avböja fastighetsoch kvartersnära insamling utan giltiga skäl. Insamlingssystemen kan i sådana fall hänvisa till en befintlig insamlingsplats. 3. Insamling så nära fastigheten som möjligt Kravet på borttransport från bostadsfastigheten från alla bostadsfastigheter, dvs. från den 1 januari 2025, gäller inte om borttransporten är olämplig och avfall samlas in så nära bostadsfastigheten som möjligt. 4. Insamlingsplatser för förpackningsavfall som uppkommer i yrkesmässig verksamhet. Kravet på insamling av avfall i varje kommun avser inte verksamhetsavfall. Det var heller inte regeringens avsikt med förordningsförändringen att skärpa insamlingen av verksamhetsavfall. När börjar kravet på borttransport från alla bostadsfastigheter gälla? Regeringen har beslutat att från och med den 1 april 2025 ska ett insamlingssystem erbjuda borttransport av hushållens förpackningsavfall av de vanligaste materialslagen från alla bostadsfastigheter. 11
Vad är en bostadsfastighet? Eftersom det inte finns någon vedertagen definition på bostadsfastighet så är FTI:s bedömning, mot bakgrund av regeringens promemoria att med bostadsfastighet ska avses enfamiljshus, tvåfamiljshus och flerbostadshus som till övervägande del av tiden används för boende. FTI:s bedömning är att fritidshus i viss mån ska inkluderas. Däremot bör tillgänglighetskraven gällande fritidshus vara lägre ställda. FTI:s uppfattning är att regeringens avsikt är att det är antal bostadsfastigheter och inte antal hushåll däri som ska räknas. Vem får hantera producentansvarsmaterial d.v.s. förpackningsavfall från hushåll? Vem får hantera producentansvarsmaterial d.v.s. förpackningsavfall från verksamheter? Vilka krav kan innehavaren av insamlingssystemet och fastighetsägare ställa på varandra? Endast ett insamlingssystem med tillstånd från Naturvårdsverket får samla in utsorterat förpackningsavfall från hushåll. Det krävs inte tillstånd för att samla in utsorterat förpackningsavfall från verksamheter. Detta avfall får alltså samlas in av vem som helst som i övrigt uppfyller förordningens krav. Från den 1 april 2025 kan kostnadsfri borttransport från bostadsfastigheter krävas avseende de vanligaste materialslagen, förutsatt att något av undantagen inte är tillämpliga. Undantag föreligger: - om kvartersnära insamling istället är lämpligt och sker i nära anslutning till bostadsfastigheten, eller - om borttransport är olämpligt med hänsyn till vissa omständigheter. Det är tillräckligt att fastighetsägaren har erbjudits borttransport. Fastighetsägaren behöver inte tacka ja till erbjudandet. Fastighetsägaren är dock skyldig att underlätta för insamlingssystemen att transportera bort förpackningsavfallet. Det föreligger ingen skyldighet för insamlingssystemet att bära kostnaderna för kärl och anpassningar av utrymmen vid borttransport från bostadsfastigheten. Regeringens avsikt är att fastighetsägaren bär det praktiska och ekonomiska ansvaret för att inrätta borttransport av avfall från bostadsfastigheten. Får fastighetsägaren tacka nej till borttransport? Ja, men endast under vissa omständigheter, om en sådan transport är olämplig med hänsyn till fastighetens utformning eller belägenhet, trafiksäkerheten eller andra omständigheter. Om avböjande sker utan sådana omständigheter, kan kommunen förelägga fastighetsägare att vidta åtgärd som möjliggör fastighetsnära insamling. Om fastighetsägaren avböjer erbjudande borttransport från bostadsfastigheten är insamlingssystemet skyldigt att tillhandahålla en lättillgänglig insamlingsplats inte kvartersnära insamling. 12
Hur mycket inflytande får kommunerna? Insamlingssystemen ska hålla förberedande samråd inför tillståndsansökan med kommunerna och kommunerna ska ges tillfälle att lämna synpunkter. FTI:s bedömning är att eventuella synpunkter ska ha sin grund i förordningen. I samråden ska insamlingssystemet utförligt redogöra för hur systemet ska organiseras, drivas och samordnas med andra förekommande insamlingssystem. Insamlingssystemet behöver inte hålla individuella samråd med kommunerna utan syftet med samråden kan uppfyllas även kollektivt. Samrådsskyldigheten under driften av insamlingssystemet avser hur systemet organiseras och drivs och hur samordning sker med kommunens renhållningsskyldighet och andra insamlingssystem. Kommunen kan inte kräva viss typ av samordning. Skyldigheten att hålla löpande samråd gäller vid behov och vid kommuns begäran. Hur ska förpackningsavfall från verksamheter samlas in? Regeringen syfte med de nya Förordningarna var att öka tillgängligheten för insamling från hushållen. Regeringen har inte uttryckt någon avsikt att öka tillgängligheten för insamlingen för förpackningsavfall från verksamheter. Det finns inte heller något krav på att insamling ska ske i varje kommun. FTI:s bedömning är alltså att dagens tillgänglighetsnivå är förenlig med förordningen. Insamlingssystemet är dock skyldigt att ta emot förpackningsavfall från verksamheter och måste göra så utan att ta betalt för det. Vem ska utöva tillsyn över producenterna? Naturvårdsverket är tillsynsmyndighet. Vems ska utöva tillsyn över insamlingssystemen? Naturvårdsverket är tillsynsmyndighet. Som sådan kan Naturvårdsverket förelägga insamlingssystemen, att vidta de åtgärder som krävs för efterlevnad av Förpacknings- och Returpappersförordningarna. Det är dock kommunerna som är tillsynsmyndighet över fastighetsägarna så FTI:s bedömning är att det är kommunen bör kunna förelägga en fastighetsägare att vidta åtgärder för att efterleva Förpacknings- och Returpappersförordningarna. Vad gäller för tillståndet och hur görs uppföljning av insamlingssystemet? Tillståndet är tidsbegränsat. Naturvårdsverket har i uppdrag är att följa insamlingssystemets uppbyggnad och ska redovisa slutsatserna avseende uppföljningen till regeringen senast den 31 december 2021. FTI:s bedömning är att Regeringens förväntan är att insamlingssystemet etableras succesivt fram till 1 april 2025. 13
Vad händer med FTI:s återvinningsstationer? FTI:s bedömning är att återvinningsstationerna kommer att vara kvar till viss del för avfall som inte samlas in genom borttransport från bostadsfastigheten eller kvartersnära insamling. Däremot bedömer FTI att det inte är samma krav på lättillgänglighet för de icke-vanliga materialslagen. Det finns inget uttryckligt krav att de icke-vanliga materialslagen ska ha lika lättillgängliga insamlingsplatser som dagens återvinningsstationer erbjuder. Om några återvinningsstationer används i mindre utsträckning till följd av fastighets- och kvartersnära insamling bedömer FTI att tömningsfrekvensen kan anpassas därefter. Vad är Naturvårdsverkets uppdrag? Naturvårdsverket får meddela föreskrifter om verkställighet. Naturvårdsverket kan utfärda föreskrifter, allmänna råd eller vägledningar. FTI förväntar sig att upprättande av rutiner i någon form sker från Naturvårdsverkets sida. Naturvårdsverket har angett att det finns upparbetade rutiner vad gäller tillstånd för elavfall och att dessa kan komma att fungera som vägledning när Naturvårdsverket ska påbörja arbete med att utfärda rutiner tillståndsprövning. Kan det finnas fler än ett insamlingssystem? Förordningen förutsätter att flera aktörer kan söka och få tillstånd. Ett lämpligt insamlingssystem, ensamt eller tillsammans med andra insamlingssystem ska erbjuda borttransport från minst sextio procent av alla bostadsfastigheter. För att erhålla tillstånd att driva ett insamlingssystem krävs att samråd sker med andra tillståndspliktiga insamlingssystem. Insamlingssystemen behöver samverka med andra insamlingssystem om hur kostnader för hanteringen av det förpackningsavfall som har samlats in ska fördelas. Den exakta graden av samverkan som ska ställas på insamlingssystemen avseende kostnadsfördelningen dem emellan bör konkretiseras av Naturvårdsverket. 14
15
PS. VID ÅTERVINING SORTERAR DU DENNA TRYCKSAK SOM EN TIDNING 16 www.ftiab.se