EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION Bryssel den 7.2.2007 SEK(2007) 61 KOMMISSIONENS ARBETSDOKUMENT Medföljande dokument till ett MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET Resultat av översynen av gemenskapens strategi för minskade koldioxidutsläpp från personbilar och lätta nyttofordon Sammanfattning av konsekvensbedömningen {KOM(2007) 19 slutlig} {SEK(2007) 60} SV SV
1. PROBLEMFORMULERING 1.1. Sakfråga eller problem som behöver åtgärdas Under våren 2005 bekräftade Europaparlamentet och Europeiska rådet åter igen EU:s mål att yttemperaturerna inte bör öka med mer än 2 C från de förindustriella nivåerna om farliga och oåterkalleliga antropogena klimatförändringar skall kunna förhindras. Europeiska rådet fastslog också att för växthusgaser bör minskningsprofiler på 15 30 % senast 2020 övervägas, jämfört med referensvärdena i Kyotoprotokollet. Inom EU minskade utsläppen med knappt 5 % under perioden 1990 2004. Vägtransportsektorn är emellertid en av de få sektorer inom vilka utsläppen fortsätter att öka (26 % under samma period), vilket gör det svårare för EU att uppfylla sina åtaganden enligt Kyotoavtalet och äventyrar de framsteg som gjorts inom andra sektorer. Detta påverkar konkurrenskraften eftersom vissa av de sektorerna (t.ex. energiintensiv industri) är mer utsatta för internationell konkurrens, medan transporter av naturen är en inhemsk verksamhet. 1.2. Konsekvenserna av oförändrad politik I enlighet med kommissionens förslag från 1995 1, som sedan villfarits av rådet och Europaparlamentet, bygger EU:s nuvarande strategi på frivilliga åtaganden från bilindustrins sida att minska koldioxidutsläppen, märkning av bilar avseende bränsleekonomi och främjande av bränsleeffektiva bilar genom skatteåtgärder. Jämfört med genomsnitten för EU-15 på 186 g koldioxid/km 1995 var utsläppen från den nya genomsnittsbilen i EU-25 162 g koldioxid/km 2004. På grundval av erfarenheterna från genomförandet av den nuvarande strategin kan man konstatera följande: Utsläppen från den nya genomsnittsbil som såldes i EU-15 2004 var 12,4 % lägre än genomsnittet 1995. Under samma period har de nya bilar som sålts i EU ökat avsevärt i storlek och motorstyrka, och priserna har stigit långsammare än inflationen. Mot bakgrund av de begränsade åtgärder som medlemsstaterna har vidtagit på efterfrågesidan har förbättringar i biltekniken bidragit med största delen av minskningarna. Utvecklingen hittills lutar i viss utsträckning åt att målet för 2008/2009 på 140 g koldioxid/km kan komma att uppnås, men om inga ytterligare åtgärder vidtas kommer EU:s mål på 120 g koldioxid/km inte att uppfyllas till 2012. 1 KOM(95) 689 och rådets slutsatser av den 25 juni 1996. SV 2 SV
2. MÅL 2.1. Politiska mål Allmänna politiska mål Sörja för ett starkt miljöskydd inom EU och förbättra försörjningstryggheten på energiområdet. Särskilda mål Minska påverkan på klimatförändringarna och förbättra bränsleekonomin hos lätta vägfordon (personbilar och lätta nyttofordon) genom att uppnå gemenskapens mål på en genomsnittlig utsläppsnivå på 120 g koldioxid/km för nya bilar 2012. Operativa mål Att på tillgångssidan upprätta en ram till 2012/2015 för lätta fordons bränsleeffektivitet och komponenter (däck, luftkonditionering osv.), både under de villkor som råder vid körcykeln och under verkliga förhållanden. Att på efterfrågesidan kartlägga åtgärder som bör vidtas på EU-nivå, nationellt och av industrin för att styra efterfrågan mot bränsleeffektivare bilar. 2.2. Överensstämmelse med EU:s horisontella mål (Lissabonstrategin, strategin för hållbar utveckling) De politiska målen främjar innovation och teknisk utveckling, och gör det möjligt för industrin i EU att skaffa sig en ledande ställning på global nivå på området effektivare teknik. Denna ledning bör bana väg för export av teknik och fordon till nya marknader där det är ont om olja och där målen för bränsleeffektivitet är ambitiösa. Att främja ytterligare framsteg på teknikområdet främjar också högt kvalificerade jobb i Europa. I juni 2006 bekräftade Europeiska rådet återigen enhälligt 2 att koldioxidutsläppen från nya bilar, i linje med EU:s strategi om koldioxidutsläpp från lätta fordon, i genomsnitt bör uppgå till 140g koldioxid/km 2008/2009 och 120g koldioxid/km 2012. 2 EU:s förnyade strategi för hållbar utveckling, juni 2006. SV 3 SV
3. POLITISKA ALTERNATIV 3.1. Kartlagda alternativ Följande tre politiska alternativ betraktas som möjliga vägar för att uppnå de politiska mål som anges i avsnitt 2.1: (1) Ingen förändring av politiken : Den nuvarande gemenskapsstrategin för att minska koldioxidutsläppen från bilar och förbättra bränsleeffektiviteten lämnas oförändrad, vilket betyder att gemenskapens mål på 120 g koldioxid/km får uppnås genom ett kombinerat genomförande av strategins tre befintliga pelare. (2) Enbart fordonsteknik : Gemenskapens mål på genomsnittliga koldioxidutsläpp från nya bilar på 120 g koldioxid/km 2012 uppnås enbart genom en förbättring av personbilarna (M1). (3) Integrerat tillvägagångssätt: Koldioxidminskningar motsvarande minst de minskningar som åstadkoms genom alternativ (2) skapas genom ett integrerat tillvägagångssätt som inbegriper biltillverkare och andra aktörer som t.ex. däcktillverkare, behöriga myndigheter i medlemsstaterna osv. De analyserade åtgärderna omfattar åtgärder både på tillgångs- och efterfrågesidan. 3.2. Alternativ som förkastats i ett tidigt skede Ett inlemmande i EU:s system för handel med utsläppsrätter gör det inte möjligt att uppnå strategins mål före 2012. Eventuella anpassningar av EU:s system för handel med utsläppsrätter, utöver det som innebär att flygtransportsektorn inbegrips, skulle nämligen kunna börja tillämpas först från och med 2013 3. Denna tidsplan innebär att ett stabilt regelverk fortsätter att gälla för de intressenter som redan finns på marknaden och att tillräcklig ledtid garanteras för en rättslig anpassning till systemet. Inför framtiden kommer flera aspekter att behöva övervägas. Principen bakom EU:s system för handel med utsläppsrätter är att skyldigheten att uppfylla reglerna läggs på den enhet som är ansvarig för utsläppen principen om direkta utsläpp. Inom vägtransportsektorn skulle det innebära att varje enskild ägare av ett lätt eller tungt fordon skulle få återköpa utsläppsrätter varje år. Detta skulle leda till oöverkomliga administrativa löpande kostnader, vilket går stick i stäv med enklare och bättre lagstiftning, för att inte tala om den praktiska omöjligheten att utforma en fördelningsmetod och tröskelvärden för enskilda fordonsägare (i fråga om flygtransporter är principen om direkta utsläpp tillämpbar och beaktas 4 ). Eventuellt skulle två alternativ för indirekta utsläpp kunna övervägas. Antingen kunde bränsleleverantören bli ansvarig enhet, men skulle bara kunna kontrollera sitt finansiella ansvar inom ramen för systemet genom prissättning av bränsle man skulle i slutänden alltså inte uppnå mer än med punktskatterna. Eller så kunde biltillverkaren bli ansvarig enhet. Systemet skulle då grundas på varje såld ny bils förväntade utsläpp under sin livstid. Mot bakgrund av ovan nämnda tidsplan kommer kommissionen att 3 4 Se KOM(2006) 676, avsnitt 3.1. En annan relevant aspekt är att flygfotogen inte beskattas. SV 4 SV
undersöka om även vägtransportsektorn skall kunna omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter under den tredje fördelningsperioden. Tvivel angående effektivitet och politisk acceptans har lett till att alternativet att enbart förlita sig på punktskatter på transportbränsle uteslutits. Rörlighet/trafikstyrning och förvaltning av infrastruktur (t.ex. synkronisering av trafikljus, upprätthållande av hastighetsbegränsningar och åtgärder för att begränsa trafikträngsel) ingår redan i EU:s gemensamma transportpolitik 5 och togs därför inte med i översynen. 4. ANALYS AV EFFEKTERNA 4.1. Metodbeskrivning 4.1.1. Att skapa en kostnadskurva för personbilar (M1) För att skapa en kostnadskurva har antagandena för kostnadskurvor från Task A - studien 6 använts och fyra scenarier fram till 2012 tillämpats (135, 130, 125 respektive 120 g koldioxid/km). De kostnader för en åtgärd som har beaktats är kostnaden för samhället, motsvarande summan av konsumentöverskott, producentöverskott och marginalkostnad för offentlig finansiering. Följande tre alternativa kostnadshypoteser genomfördes: Den första hypotesen avser en årlig viktökning på 1,5 %, grundad på historiska data. Den andra kostnadshypotesen avspeglar den potentiella effekten av efterfrågeinriktade åtgärder (beskattning) på kostnaderna för efterlevnad av reglerna. Den bygger på ett alternativt procenttal för egen viktökning och leder till en kostnad för att nå 120 g senast 2012 som är 19 % lägre än i den första hypotesen. Den tredje hypotesen avser den alternativa metoden för att skapa kostnadskurvan och ger en minskning på ytterligare 17 %. 5 6 KOM(2006) 314. "Review and analysis of the reduction potential and costs of technological and other measures to reduce CO 2 emissions from passenger cars", utarbetad av TNO Science and Industry, Institute for European Environmental Policy och Laboratory of Applied Thermodynamics, se http://forum.europa.eu.int/public/irc/env/eccp_2/library?l=/lightduty_vehicles/task_a&vm=detailed&sb=title. SV 5 SV
Tabell 1 Samhällskostnader, sänkta koldioxidutsläpp och kostnadseffektivitet för fyra minskningsscenarier för personbilar (samlade över perioden 2010 2020) 135 g CO 2 /km 130 g CO 2 /km 125 g CO 2 /km 120 g CO 2 /km Miljoner euro 3 191 till -5 024 2 074 till -17 072-1 873 till - 32 884-7 465 till - 53 123 Milj. ton CO 2-97 till -100-195 till -200-293 till -301-392 till -403 euro/ton CO 2-33 till 50-11 till 85 6 till 109 19 till 132 4.1.2. Kostnadsbedömning och minskningspotential för andra åtgärder För varje åtgärd har en bedömning gjorts av minskningen av växthusgaser och kostnadseffektiviteten. En analys har gjorts av marginalkostnad och effektivitet för införandet av varje åtgärd, inbegripet lägsta och högsta gräns för kostnadsuppskattningarna för M1 och biodrivmedel (se tabell 2). Tabell 2 analys av marginalkostnad och kostnadseffektivitet för åtgärder enligt alternativ 3 (källor: TREMOVE och Task A). Åtgärd CO 2 -ekvivalenter, från källa till hjul, miljoner ton Kostnadseffektivitet, euro/ton GSI -36,3-113 N1-15g -20,4-75 TPMS -41,5-64 MAC -16,7-30 M1 140g 135g -98,1 (B) -99,7 (A) 3 (B) 50 (A) Biodrivmedel 1,65% -92,5 57-158 M1 135g 130g -99,2 (B) -100,8 (A) 58 (B) 120 (A) N1-30g -24,1 81 LRRT -44,2 84 M1 130g 125g -99,2 (B) -101,0 (A) 91 (B) 157 (A) M1 125g 120g -100,6 (B) -102,0 (A) 118 (B) 198 (A) LVL -68,10 130 N1-45 -26,6 252 N1-60 -32,0 356 SV 6 SV
Målet är att se till att koldioxidminskningar uppnås som minst motsvarar de besparingar som åstadkoms genom målet på 120 g koldioxid/km till 2012. Tyngdpunkten läggs vid de åtgärder som är tydligt mätbara, som har tidsfrister för resultat och identifierar den aktör som är ansvarig för att genomföra dem. Det bör finnas en mekanism för att övervaka framstegen och säkerställa ansvaret, i linje med slutrapporten från CARS21. Politisk genomförbarhet, rimlig prissättning av bilar, främjande av teknisk innovation och rättviseaspekter beaktas också i samband med utvärderingen av alternativ 3. Med tanke på dessa resultat har följande två varianter av alternativ (2) övervägts: Variant 3A: De politiska åtgärder som kartlagts genom kostnadseffektivitetsundersökningen (GSI, MAC, N1 upp till en minskning med 15 g koldioxid/km jämfört med referensvärdena, TPMS, LRRT och biodrivmedel) läggs till resultatet på 130 g koldioxid/km för M1-fordon. Variant 3B: Baserad på variant 3A men därutöver beaktas åtgärder för att påverka konsumenternas efterfrågan (beskattning och konsumentinformation), vilket leder till en kostnadsminskning på 19 % för att uppnå 130 g koldioxid/km för M1-fordon. 4.2. Miljöpåverkan De olika scenariernas inverkan på transportefterfrågan skulle fortfarande vara begränsad. Alternativ 2 medför en liten minskning av efterfrågan på persontransporter. Alternativ 3A och 3B motsvarar en liten ökning av persontransporterna på grund av att ökningen av fordonspriser och underhållskostnader överlappas av bränslebesparingar. Alternativ 2 leder till en minskning av 403 miljoner ton koldioxidekvivalenter (från källa till hjul) under perioden 2010 2020 vilket motsvarar en minskning på 6 % för vägtransporter jämfört med referensvärdena. Alternativ 3A och 3B leder till en något större minskning 429 respektive 422 miljoner ton. När det gäller utsläpp av konventionella föroreningar leder alternativ 2 till en liten minskning av svaveldioxid, partiklar och kväveoxider och alternativ 3A och 3B totalt till en något mindre minskning på grund av ökad trafik. 4.3. Ekonomiska konsekvenser Konsekvenserna av de politiska alternativen för fordonsförsäljningen är också begränsade. Alternativ 2 har den största effekten på små bilar. Detta tyder på ett behov av ett instrument som beaktar bilmarknadernas struktur och olika segments särskilda egenskaper i förhållande till deras möjlighet att åstadkomma bränsleeffektivitetsförbättringar till ett rimligt pris. Se även tabell 3. Tabell 3 Analys av alternativens samhällsekonomiska effekter EU-25 Avkastningsvärde 2010 2020 i miljoner euro, skillnad i förhållande till referensfallet (alternativ 1) Konsumentöverskott (inbegripet företagens efterfrågan på transporter) Alternativ 2 Alternativ 3A Alternativ 3B -17 124 6 871 34 356 Summa samhällsekonomiska effekter -53 123-23 281-10 239 SV 7 SV
Kostnadsuppskattningarna i modellen var försiktiga. I kostnaderna för de tekniska alternativen ingår inte samverkanseffekter som uppstår genom integrering av olika system eller ny innovativ teknik som kan förväntas komma mellan 2006 och 2012. Dessutom beaktas inte inlärningskurvor och stordriftsfördelar efter 2012 i de använda kostnadsuppskattningarna, och uppskattningar gjorda i förhand är vanligtvis mycket högre än de faktiska kostnaderna för att uppfylla kraven. Sådana alternativa antaganden skulle leda till lägre kostnader, och en minskning på 17 % har inkluderats som ett alternativ se tabell 4. Tabell 4 Kostnadseffektivitet vid minskning av växthusgaser (2010 2020) Kostnad per ton CO 2 -ekvivalent Alternativ 2 Alternativ 3A Alternativ 3B Kostnadsuppskattningar 132 euro/ton 54 euro/ton 24 euro/ton Alternativa kostnadsuppskattningar 84 euro/ton 31 euro/ton 6 euro/ton 4.4. Konsekvenser för samhället De tre alternativen har inga påtagliga effekter på den totala sysselsättningen i EU-25, även om det kan bli fråga om att arbetstillfällen flyttas inom EU och, fast i mindre utsträckning, utanför EU, framför allt i samband med alternativ 2. Lägre koldioxidutsläpp från persontransporter på väg kommer att bidra till att minska klimatförändringarna och dess konsekvenser för samhället. Vissa av de planerade åtgärderna kommer att bidra till lägre koldioxidutsläpp och ökad trafiksäkerhet, och kan på så sätt bidra till att minska antalet bilolyckor. 5. JÄMFÖRELSE AV ALTERNATIVEN Alternativ 1 (ingen förändring) CO 2 -minskning - Alternativ 2 Alternativ 3A Alternativ 3B = (referensscenario) (403 milj. ton CO 2 ) (417 422 milj. ton (424 429 milj. ton CO 2 ) CO 2 ) Kostnadseffektivitet ej tillämpligt 132 euro/ton 32 54 euro/ton 6 24 euro/ton Mätbarhet Övervakning (På grundval av direktiv 80/1268/EEG) (beslut nr 1753/2000/EG) (På grundval av direktiv 80/1268/EEG) (beslut nr 1753/2000/EG) ++ (Det verkliga användandet av GSI och behovet av mätförfarande för MAC och LRRT måste beaktas) (beslut nr 1753/2000/EG behöver ändras för att omfatta N1, övervakning behövs för LRRT, MAC, TPMS och GSI) + (samma som för alternativ 3A) (samma som för alternativ 3A) SV 8 SV
Ansvar Alternativ 1 (ingen förändring) (ansvarig aktör framgår tydligt: biltillverkarna) Alternativ 2 Alternativ 3A Alternativ 3B (ansvarig aktör framgår tydligt: biltillverkarna) (ansvariga aktörer framgår tydligt: biltillverkare, bränsleoch däckindustri, underleverantörer) Alternativ 3A eller 3B verkar mest lovande med tanke på dessa alternativs högre kostnadseffektivitet och större totala koldioxidminskning fram till 2020, jämfört med alternativ 2. I princip är ambitionsnivån för de olika åtgärderna densamma för alternativ 3A och 3B, men följderna skiljer sig på grund av åtgärderna för att styra konsumenternas efterfrågan för alternativ 3B. Detta sistnämnda alternativ är det mest kostnadseffektiva (24 euro/ton), men är förknippat med ett aktivt genomförande av efterfrågeinriktade åtgärder (beskattning). Medlemsstaterna har ett tydligt ansvar för att se till att alternativ 3B genomförs. Det skulle för tillverkarna leda till lägre kostnader för att uppfylla villkoren i förslaget till den strategi för bränsleeffektivitet som skall läggas fram 2007. (ansvariga aktörer framgår tydligt: biltillverkare, bränsle- och däckindustri, underleverantörer men osäkerhet avseende genomförandet av skatteåtgärder) 6. ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING För att minskningen av koldioxidutsläpp under körcykeln skall kunna följas kommer en ändring att krävas av den nuvarande övervakningsmekanismen, inrättad genom beslut nr 1753/2000/EG 7, i syfte framför allt att se till att även lätta nyttofordon (N1) omfattas. Beträffande däck, luftkonditioneringsanläggningar och system för kontroll av lufttrycket i däcken kommer tillverkarna att behöva visa att deras produkter uppfyller de nya krav som kommer att föreslås i framtiden. 7 Europaparlamentets och rådets beslut nr 1753/2000/EG av den 22 juni 2000 om att inrätta ett system för övervakning av de genomsnittliga specifika koldioxidutsläppen från nya personbilar (EGT L 202, 10.8.2000). SV 9 SV