Offentlighet och insyn vid beslut i EU-ärenden

LUNDS UNIVERSITET Juridiska fakulteten Förvaltningsrättslig fördjupningskurs Rasmus Hjertqvist 24 oktober 2016 Offentlighet och insyn vid beslut i EU-ärenden En kritisk granskning av nuvarande ordning utifrån offentlighetsprincipen

Innehåll: 1. Inledning... 3 1.1 Bakgrund... 3 1.2 Syfte och metod... 3 1.3 Disposition... 4 2. Offentlighetsprincipen... 4 3. Svenska förvaltningsmyndigheters arbete i EU... 6 3.1 Allmänt om förvaltningsmyndigheternas roll... 6 3.2 Kommittologisystemet... 7 3.3 Arbetsgrupper... 8 3.4 EU:s fristående myndigheter... 9 4. Förvaltningsmodellen vid myndigheters arbete i EU... 9 4.1 Allmänt om den svenska förvaltningsmodellen... 9 4.2 Avsteg från förvaltningsmodellen vid EU-ärenden... 11 4.3 Förvaltningsmodellen i praktiken... 13 5. Slutsatser... 15 Källförteckning... 18 2

1. Inledning 1.1 Bakgrund Offentlighet vid maktutövande är en förutsättning för demokrati och rättssäkerhet. Genom att veta vad som beslutas och vem som beslutar det kan offentliga maktutövare ställas till svars. Tjänstemän kan exempelvis dömas till tjänstefel och valbara ledamöter kan politiskt straffas genom att den granskande allmänheten vid nästa allmänna val väljer någon annan till att styra riket. För att denna ordning ska fungera i praktiken så krävs det att allmänheten kan göra just det: granska. För att allmänheten på ett tillfredsställande sätt ska kunna granska den offentliga makten krävs det att den utövas på ett öppet sätt där varje medborgare får insyn i de beslut som tas. I Sverige har vi normalt en ordning som innebär att den verkställande makten är uppdelad mellan regeringen och förvaltningsmyndigheterna. Förvaltningsmyndigheterna är relativt självständiga och beslut om riktlinjer fattas av regeringen som kollektiv på ett öppet sätt. Som kommer framgå av framställningen komplicerar dock EU-arbetet denna bild. EU-arbetet är idag omfattande och Sveriges regeringskansli kan omöjligt axla uppgiften att representera Sverige i EU ensamt. Istället får tjänstemän som representanter för regeringen träda in och föra fram Sveriges ståndpunkter i kommittéer, arbetsgrupper m.m. Uppgiften är viktig, att föra fram Sveriges ståndpunkter tidigt i EU:s lagstiftningsprocess är en förutsättning för att de slutgiltiga lagstiftningsakterna som tas fram och som vi sedan ska införliva i vår egen rättsordning ska återspegla svenska värderingar. Trots vikten av detta arbete har regeringens beslut om instruktioner och riktlinjer till hur förvaltningsmyndigheterna ska agera när tjänstemännen representerar Sverige i EU behandlats som ett konstitutionellt undantag. Detta med motiveringen att dessa EU-ärenden inte utgör regeringsärenden. Den ordning som ställs upp i regeringsformen som tydligt reglerar hur regeringen får fatta beslut har därför delvis åsidosatts. Detta avsteg har kritiserats från olika håll då det lett till oklarhet och det mer informella beslutsförfarandet som ersatt annars gällande ordning har försvårat den insyn som alla medborgare bör vara försäkrade i en stark demokrati och rättsstat. 1.2 Syfte och metod Syftet med denna uppsats är att kritiskt granska nu gällande arbetsordning då regeringen beslutar om instruktioner och riktlinjer till förvaltningsmyndigheterna inför att 3

myndigheternas tjänstemän ska representera Sverige i EU. Detta kommer att göras utifrån offentlighetsprincipen och de krav på insyn och öppenhet vid utövande av den offentliga makten som kan krävas i en rättsstat som Sverige. För att redogöra för offentlighetsprincipen och behovet av offentlighet i övrigt har främst använts Alf Bohlins bok: Offentlighetsprincipen, men även förarbeten. För att utreda gällande rätt och vilka arbetsuppgifter förvaltningsmyndigheterna har inom EU har använts litteratur, främst Jane Reichels bok Ansvarsutkrävande Svensk förvaltning i EU, men även förarbeten, lagkommentarer och en rapport. För att kunna belysa hur arbetsordningen ser ut i praktiken har använts utredningar av såväl förvaltningskommittén som statskontoret vars uppgift delvis varit att utreda just detta. Även Jane Reichels bok har använts vid denna uppgift, boken syftar visserligen främst till att utreda frågan om ansvarsutkrävande men på grund av det nära sambandet mellan offentlighet och ansvarsutkrävande har den ändå delvis behandlat ämnet. 1.3 Disposition Först kommer det i andra kapitlet att redogöra för den svenska offentlighetsprincipen och hur vi motiverat att den ska vara en grundpelare i vårt samhälle. Det kommer sedan i tredje kapitlet redogöras för vilka olika uppgifter tjänstemän från den svenska förvaltningen har i EU-arbetet, detta för att belysa vikten av det arbetet som de faktiskt utför. I fjärde kapitlet ska först redogöras för hur den svenska förvaltningsmodellen vanligtvis ser ut. Detta för att bättre förstå avsteget från denna modell vid EU-ärenden som jag kommer att redogöra närmare för i kapitlets andra del. Slutligen i fjärde kapitlet ska belysas hur arbetsordningen vid EU-ärenden ser ut i praktiken. I femte och sista kapitlet kommer det att redogöras för de slutsatser som dragits utifrån arbetet. Här kommer det främst att diskuteras vad jag själv anser angående nu gällande ordning och huruvida den ligger i linje med offentlighetsprincipen. 2. Offentlighetsprincipen Hur den offentliga verksamheten bedrivs angår samtliga medborgare inom en stat. Det är därför av stort intresse att medborgare så långt som möjligt kan kontrollera den offentliga verksamheten, vilket förutsätter att den sker i öppna former som möjliggör insyn. Offentlighet har sedan länge genomsyrat den svenska förvaltningen och offentlighetsprincipen utgör en av hörnstenarna i den svenska rättsordningen. 1 Även om offentlighet är huvudregeln i Sverige 1 Bohlin, s. 15. 4

har det införts undantag då allmänna eller enskilda intressen väger tyngre än intresset av öppenhet. Offentlighetsprincipen kommer till uttryck genom ett flertal olika bestämmelser. I tryckfrihetsförordningen (1949:105) 2 kap 1 stadgas att varje svensk medborgare har rätt att ta del av allmänna handlingar med motiveringen att det ska främja fritt meningsutbyte och allsidig upplysning. Denna viktiga grundlagsbestämmelse stadgar huvudregeln om allmänna handlingars offentlighet. Bestämmelsen ger enskilda, även juridiska personer 2, en viktig möjlighet att kunna granska bl.a. förvaltningsmyndigheter och deras arbete. Syftet med handlingsoffentlighet har i förarbeten beskrivits av offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén. Kommittén förklarade att genom handlingsoffentligheten får allmänheten insyn i myndighetsarbetet och kan således kontrollera myndigheternas handläggningsrutiner, ambition och effektivitet. Denna möjlighet menade de leder till att handlande som varit felaktigt eller olämpligt lättare kan bli föremål för kritik som i sin tur kan leda till rättelse, eller i alla fall minska risken för att det upprepar sig. De menade även att handlingsoffentligheten inte bara gynnade allmänheten. När obefogad kritik riktas mot myndigheters korrekta handlande kan allmänheten lätt ta reda på om kritiken haft fog för sig eller inte, i detta fall skulle alltså handlingsoffentligheten leda till tilltro till myndigheterna. Kommittén menade vidare att handlingsoffentligheten även bidrar till ett allmänt bättre informationsläge hos allmänheten vilket är viktigt för demokratin. Genom insyn kan debatten om samhällets organisation, uppgifter och tillstånd baseras på tillförlitligt material. 3 Sammanfattningsvis kan sägas att syftet med handlingsoffentligheten är att stärka rättssäkerheten, effektiviteten i förvaltningen och effektiviteten i folkstyret. 4 Slutligen ska påpekas att rätten till allmänna handlingar blir innehållslös om förvaltningen sker på ett stängt sätt. För att uppfylla kravet som ställs av den svenska offentlighetsprincipen krävs således att myndighetsarbetet sker öppet så att medborgare och media själva kan inhämta upplysningar i skilda angelägenheter efter eget val, utan att vara beroende myndigheters informationsgivning. 5 Kontrollen av myndigheters arbete genom att kunna begära ut allmänna handlingar blir illusorisk om man inte vet vad det finns för handlingar eller ärenden att granska. 2 RÅ 2003 ref. 83. 3 SOU 1975:22 s. 87. 4 Bohlin, s. 20. 5 Prop. 1994/95:112 s. 9. 5

3. Svenska förvaltningsmyndigheters arbete i EU 3.1 Allmänt om förvaltningsmyndigheternas roll I 1 kap 6 regeringsformen (1974:152) 6 stadgas att regeringen styr riket. En av de viktigaste uppgifterna regeringen har i denna roll är att representera Sverige internationellt. 7 Det innebär att det främst är regeringen som ansvarar för arbetet inom EU. När förvaltningsmyndigheter deltar i EU-arbetet så är de således ansvariga inför regeringen. I 7 myndighetsförordningen (2007:515) stadgas att myndigheterna ska ge regeringen stöd vid arbetet inom EU, samt att de ska ställa personal till förfogande allt eftersom regeringen begär det. Dessutom ska myndigheterna enligt samma bestämmelse fortlöpande hålla regeringen informerad om förhållanden som är av betydelse för samarbetet. Av svensk förvaltningstradition följer att regeringskansliet är relativt litet i förhållande till de stora förvaltningsmyndigheterna. En konsekvens av detta är att sakkunskapen inom de olika sektorsområdena till största del ligger hos förvaltningsmyndigheterna och inte regeringskansliet. 8 Av denna anledning har regeringen ett stort behov av att kunna delegera uppgifter till förvaltningsmyndigheterna och Sveriges arbete inom EU utgör inget undantag från denna modell. En omfattande del av arbetet inom EU görs därför av tjänstemän från våra förvaltningsmyndigheter som representanter för Sverige. Många av de uppgifter som idag behandlas på EU-nivå var innan inträdet inrikesfrågor som var delegerade till våra förvaltningsmyndigheter. EU:s sekundärlagstiftning reglerar även områden som innan EU inträdet föll under myndigheternas delegerade normgivningskompetens. 9 Det har i doktrin talat om att svensk inrikespolitik genom vårt medlemskap i EU har utrikespolitiserats. 10 EU:s verksamhet har sedan vårt inträde vuxit och idag är verksamheten alldeles för omfattande för att kunna skötas enbart av rådet. Det har därför även inom EU:s organ införts möjligheter att delegera normgivningsmakten till kommissionen som i sin tur bistås av kommittéer och arbetsgrupper. 11 Utöver normgivningen har EU:s verkställande organ vuxit i form av självständiga EU-myndigheter. Gemensamt för arbetet inom dessa kommittéer, arbetsgrupper och självständiga EU-myndigheter är att det till stor del görs av tjänstemän från medlemsstaternas egna förvaltningsmyndigheter. För att kunna belysa det inflytande som 6 Fortsättningsvis RF. 7 Hirschfeldt, [Regeringsform (1974:152) kommentaren till 1 kap. 6 ]. 8 Reichel, s. 42. 9 Reichel, s. 73. 10 Algotsson, s. 270. 11 Reichel, s. 20. 6

dessa tjänstemän faktiskt har och vikten av de frågor som behandlas ska därför i detta kapitel närmare redogöras för vad det är för uppgifter det handlar om. 3.2 Kommittologisystemet För att kunna hantera den stora ärendemängd inom EU har man som sagt försökt lätta rådets och Europaparlamentets arbetsbörda genom att delegera viss normgivningsmakt till kommissionen. 12 I Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt 13 artikel 291.1 stadgas att medlemsstaterna själva ska införa den nationella lagstiftning som krävs för att införliva EUrätten i sina lagsystem. Huvudregeln är således att det är medlemsstaterna själva som ansvarar för att detta sker samt hur det ska ske. I artikel 291.2 stadgas dock att om enhetliga villkor krävs för genomförande av unionens rättslig bindande akter så kan uppgiften att anta så kallade genomföranderättsakter delegeras åt kommissionen. Omskrivet kan alltså kommissionen ställa upp vissa närmare instruktioner där de specificerar hur en EU-rättslig bestämmelse ska införas i respektive medlemsstats lagsystem. Det är just vid detta förfarande som kommittologisystemet aktualiseras. 14 Kommittologisystemet uppkom på 1960-talet i samband med att det uppstod ett behov av att kunna delegera lagstiftningskompetens till kommissionen på jordbruksområdet. Som ett krav från medlemsstaterna för att låta lagstiftningskompetens delegeras på detta sätt gav EU medlemsstaterna ett sätt att kontrollera kommissionen vid antagandet av dessa rättsakter. Det är just det kommittologisystemet är, en kontrollfunktion bestående av kommittéer under kommissionen som granskar genomföranderättsakterna innan kommissionen antar dem. 15 Förfarandet regleras närmre i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 182/2011 om fastställande av allmänna regler och principer för medlemsstaternas kontroll av kommissionens utövande av sina genomförandebefogenheter. I förordningen artikel 2.1 stadgas att förfarandet inom kommittéerna kan vara antingen ett rådgivande förfarande eller ett granskningsförfarande beroende på vad som är nödvändigt utifrån genomföranderättsaktens art eller verkan. I artikel 2.2 finns en uttömmande lista över i vilka situationer ett granskningsförfarande ska tillämpas. För att nämna några exempel ska ett granskningsförfarande tillämpas när genomföranderättsakten avser bestämmelser med allmän räckvidd. Vidare ska det tillämpas när akten rör program som kan få betydande konsekvenser, 12 Bernitz, s. 83. 13 Fortsättningsvis FEUF. 14 Sieps 2010:12 s. 1. 15 Sieps 2010:12 s. 2. 7

avser gemensam fiske-, handels- eller jordbrukspolitik. I artikel 2.3 stadgas att det rådgivande förfarandet ska tillämpas allmänt, de situationer man ska tillämpa ett rådgivande förfarande bestäms alltså negativt utifrån de situationer man ska tillämpa ett granskningsförfarande. Det rådgivande förfarandet regleras i artikel 4 i förordningen. Där stadgas i artikel 4.1 att när det rådgivande förfarandet tillämpas ska kommittén avge ett yttrande. I artikel 4.2 stadgas att det är kommissionen som har beslutanderätten om huruvida man ska anta genomföranderättsakten men att kommissionen vid antagande ska ta största hänsyn till de diskussioner som uppkommit inom kommittén samt kommitténs yttrande. Granskningsförfarandet regleras i artikel 5. Där stadgas i artikel 5.2 att om kommittén avger ett positivt yttrande så ska kommissionen anta det föreliggande utkastet av genomföranderättsakten. I artikel 5.3 stadgas att om kommittén istället avger ett negativt yttrande till genomföranderättsakten så ska kommissionen inte anta akten i föreliggande skick. Kvar att göra för kommissionen i sistnämnda fall blir, förutsatt av att kommissionen fortfarande anser att genomföranderättsakten är nödvändig, att antingen inom två månader förelägga en ändrad version av akten, eller inom en månad förelägga utkastet till en omprövningskommitté. Sammanfattningsvis innebär alltså kontrollmöjligheten genom kommittologisystemet att tjänstemän från våra egna förvaltningsmyndigheter får ett stort inflytande över innehållet i genomföranderättsakterna. När granskningsförfarandet tillämpas får de till och med, tillsammans med övriga staters representanter, en vetorätt mot genomföranderättsakterna. 3.3 Arbetsgrupper Vid sidan av kommittologisystemet arbetar tjänstemän från förvaltningsmyndigheter inom EU i olika arbetsgrupper. Dessa arbetsgrupper är mer informella än de kommittéerna som bistår och granskar kommissionen vid antagandet av genomföranderättsakter. Arbetsgrupperna bistår med expertis vid framtagandet av lagstiftningsakter. Arbetsgrupperna kan vara tillfälliga eller permanenta. Exakt hur många arbetsgrupper det finns verkar vara oklart, uppgifterna om exakt hur många det är fråga om skiljer sig starkt från varandra. Det finns uppgifter om att det rör sig om ca 100 olika grupper, men det finns även uppgifter om att det rör sig om ca 900 olika grupper. 16 16 Reichel, s. 50. 8

Arbetsgrupper finns både för att bistå kommissionen och rådet. Under kommissionen finns så kallade CA-grupper. 17 Dessa grupper arbetar med att sammanställa innehållet i lagförslag innan kommissionen lägger fram förslagen. Grupperna består av tjänstemän från medlemsstaternas myndigheter inom den sektor som lagförslaget avser. Under rådet finns arbetsgrupper inom COREPER. 18 Dessa arbetar också med lagstiftningsprocessen genom att driva förhandlingar om lagstiftningsförslag. Tjänstemännen i dessa arbetsgrupper får ett stort inflytande på medlemsstatsnivå då dessa kan komma med tolkningsbesked och riktlinjer angående hur EU-lagstiftningen ska tolkas just för att samma tjänstemän varit med att arbeta fram förslaget på EU-nivå. 19 3.4 EU:s fristående myndigheter Som tidigare påpekats har även EU:s verkställande makt vuxit i form av fristående myndigheter inom EU. Myndigheterna inrättas genom förordningar 20 och är juridiska personer. Möjligheten att delegera beslutskompens inom EU har tolkats restriktivt, av denna anledning saknar myndigheterna beslutskompetens. EU-myndigheterna arbetar alltså inte själva med att fatta beslut, istället arbetar myndigheterna nära kommissionen och bistår med expertis. EU-myndigheterna som sådana har alltså ingen normgivningskompetens men kan ändå komma att spela roll under lagstiftningsprocessen genom att sammanställa vetenskapligt underlag. 21 4. Förvaltningsmodellen vid myndigheters arbete i EU 4.1 Allmänt om den svenska förvaltningsmodellen Regeringen styr som sagt riket, utöver att representera Sverige internationellt innebär detta att regeringen har i uppgift att styra den statliga förvaltningen. 22 I 12 kap 1 RF stadgas därför att alla statliga förvaltningsmyndigheter som inte är myndigheter under riksdagen, lyder under regeringen. De flesta av alla förvaltningsmyndigheter lyder alltså under regeringen. Bestämmelsen stadgar att ett lydnadsförhållande föreligger mellan myndigheten och 17 CA är en förkortning av engelskans competent authority, se Reichel s. 51. 18 COREPER står för franskans Comité des Representants Premanents, vilket översätt till de ständiga representanternas kommitté, se Reichel, s. 51. 19 Reichel, s. 51. 20 Se t.ex. EFSA: Europaparlamentet och rådets förordning om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet. 21 Reichel, s. 52-53. 22 Hirschfeldt, [Regeringsform (1974:152) kommentaren till 1 kap. 6 ]. 9

regeringen som helhet. Lydnadsförhållande föreligger således inte mellan enskilt statsråd och myndighet. Detta innebär att det i Sverige inte föreligger något ministerstyre vilket särskiljer oss ifrån de flesta länder i EU. Lydnadsförhållande föreligger inte heller mellan en enskild tjänsteman och regeringen, föreskrifter från regeringen ska således rikta sig mot myndigheten som en enhet. 23 Förvaltningsmyndigheternas lydnadsplikt mot regeringen begränsas i 12 kap 2 RF. Paragrafen stadgar att ingen myndighet, riksdagen eller kommuns beslutande organ får bestämma över hur en förvaltningsmyndighet ska besluta i ärenden då det rör sig om myndighetsutövning mot enskilda eller då det rör tillämpning av lag. Med myndighetsutövning ska här förstås utövande av befogenhet att mot enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande. Befogenheten kan grundas antingen på konkreta beslut av regeringen eller riskdagen. Vanligtvis grundas befogenheten dock på offentligrättslig lagstiftning. Att den ska grundas på offentligrättslig lagstiftning innebär alltså att befogenheter genom civilrättslig lagstiftning faller utanför, exempelvis LAS. Det viktiga för begreppet är att det är fråga om utövande av bindande ensidiga beslut som är utryck för samhällets maktbefogenheter visavis medborgare. Syftet med paragrafen är att stärka rättssäkerheten vid utövande av makt i enskilda fall genom att stärka myndigheternas självständighet. 24 Vidare angående förbudet mot ministerstyre stadgas i 7 kap 3 1 st RF att regeringsärenden avgörs av regeringen vid regeringssammanträden. Bestämmelsen ställer alltså upp ett krav på kollektivt beslutsfattande, vilket innebär ett förbud mot att enskilda ministrar bestämmer i regeringsärenden. För att förstå bredden av detta förbud behöver man förstå vad som avses med regeringsärenden. Definitionen av regeringsärenden finns inte skriven i någon lag, frågan har dock behandlats i förarbetena till nu gällande regeringsform. Beredningen kom här fram till att vad som är ett regeringsärende i första hand får bestämmas formellt. Beredningen pekade dock på att det är viktigt att regeringen inte kringgår kravet på kollektivt beslutsfattande genom att istället kalla ärenden för departementschefsärende. För att undvika att man kringgår bestämmelsen på detta sätt, varpå förbudet mot ministerstyre skulle bli utan verkan i praktiken, så ansåg beredningen vidare i förarbetena att principen för vad som är 23 Eka, [Regeringsform (1974:152) kommentaren till 12 kap. 1 ]. 24 Eka, [Regeringsform (1974:152) kommentaren till 12 kap. 2 ]. 10

regeringsärenden bör vara den att alla ärenden som kräver ställningstaganden från någon inom regeringskretsen bör anses vara just ett sådant ärende. 25 I förarbetena till regeringsformen diskuterades även om vi överhuvudtaget skulle ha förbud mot ministerstyre i Sverige. Författningsutredningen ansåg att en hybrid skulle införas i nu gällande regeringsform där ärenden av rutinbetonad karaktär skulle kunna avgöras av ett enskilt statsråd, men där viktigare frågor fortfarande skulle avgöras av regeringen som kollektiv. 26 Beredningen avstod dock från att föreslå en sådan ordning vilket de motiverade med att en ordning där ensamt statsråd kunde bestämma ärenden skulle leda till att samarbetet mellan departementen skulle försämras. Dessutom såg beredningen en risk att en sådan ordning skulle leda till att ärenden blev sämre förberedda. 27 Beredningen kom istället fram till att alla regeringsärenden bör avgöras av regeringen som kollektiv eftersom de så långt som möjligt ville eftersträva att regeringsarbetet skulle präglas av enhetliga värderingar som hela regeringen representerade. Ett kollektivt beslutsfattande ansågs även stärka sammanhållningen mellan statsråden, inte minst skulle detta vara viktigt då regeringen består av representanter från fler än ett parti och att en sådan beslutsordning passade bäst in på det svenska systemet som ju består av självständiga myndigheter. 28 Även om vi i Sverige idag alltså har ett krav på kollektivt beslutsfattande bör det slutligen kommenteras exakt vad kravet på detta kollektiv egentligen är. Så som redogjorts för ovan är kravet i 7 kap 3 RF att besluten fattas vid regeringssammanträden. I 7 kap 4 andra meningen RF stadgas att det vid ett regeringssammanträde ska närvara minst fem stycken statsråd. Det är alltså, trots krav på kollektivt beslutsfattande, ett relativt litet krav på antal statsråd för att regeringen ska vara beslutsför. Det låga minimiantalet har motiverats med behovet för regeringen att kunna fungera trots semesterperioder. 29 4.2 Avsteg från förvaltningsmodellen vid EU-ärenden Såhär långt har det framgått att den svenska förvaltningsmodellen bygger på dualism, en uppdelning av den verkställande makten i två delar, dels regeringen och dels förvaltningsmyndigheter. Förvaltningsmyndigheterna ska följa de riktlinjer som regeringen som ett kollektiv beslutat. När det väl kommer till att tillämpa dessa riktlinjer i enskilda fall är 25 Prop. 1973:90 s. 184. 26 Prop. 1973:90 s. 182. 27 Prop. 1973:90 s. 183. 28 Ibid. 29 Eka, [Regeringsform (1974:152) kommentaren till 7 kap. 4 ]. 11

dock förvaltningsmyndigheterna självständiga. Inte heller har enskilda ministrar rätt att ensamt bestämma över myndigheterna under sina egna departement, eftersom regeringsärenden kräver kollektivt beslutsfattande. Vad som blir intressant här är det avsteg från den svenska förvaltningsmodellen som görs när det är fråga om beslut angående förvaltningsmyndigheters arbete inom EU, det vill säga vid så kallade EU-ärenden. Som vi sett ovan så är det just vid beslutande om regeringsärenden som 7 kap 3 1 st RF ställer upp krav på kollektivt beslutsfattande och således förbjuder ministerstyre. Enligt nuvarande tolkning är dock EU-ärenden inte regeringsärenden. Det konstaterades i förarbetena att det visserligen var regeringen som hade uppgiften att forma riktlinjer för den svenska politiken inom EU:s olika organ. Därmed ansågs att regeringen hade det yttersta ansvaret för beredningen av frågor angående hur Sverige ska agera inom EU:s gemensamma berednings- och beslutsprocess, dock så kom de fram till att EU-ärenden ändå inte skulle anses vara regeringsärenden enligt regeringsformens definition. Anledningen var för att EU-ärenden, trots regeringens riktlinjer, slutligen föranleder beslut fattat av EU:s institutioner, och inte regeringen. 30 Det bör påpekas att förvaltningskommittén vid en utredning om förslag till en effektivare statsförvaltning inte höll med detta resonemang. Förvaltningskommittén ansåg tvärtom att EU-ärenden skulle utgöra regeringsärenden. Grunden för förvaltningskommitténs ställningstagande var den princip som beredningen i förarbetena till nuvarande regeringsform ansåg skulle styra vad som var regeringsärenden. Principen de talade om är således att alla ärenden som kräver ett ställningstagande från någon i regeringskretsen bör anses vara just regeringsärenden. Förvaltningskommittén ansåg helt enkelt att EU-ärenden kräver ställningstaganden från någon inom regeringskretsen, således bör denna typ av ärende falla under principen. 31 Av denna ordning följer således att det vid beredning av EU-ärenden inte finns något krav på kollektivt beslutsfattande vid regeringssammanträden i 7 kap RF. Inte heller är förvaltningsmyndigheterna självständiga i sitt arbete inom EU. Detta följer av att arbetet faller utanför det skydd för myndigheternas självständighet som ges i 12 kap 2 RF eftersom arbetet inte innebär att förvaltningsmyndigheterna själva ska fatta beslut i enskilda ärenden. 32 30 SOU 1993:80 s. 197. 31 SOU 2008:118 s. 85. 32 Reichel, s. 75. 12

Sammanfattningsvis gäller således att när förvaltningsmyndigheter arbetar inom kommittologisystemet, arbetsgrupper och inom EU-myndigheterna så finns det inget krav på att direktiv och instruktioner till tjänstemännen ska beslutas kollektivt av regeringen. Förbudet mot ministerstyre gäller således inte och enskilda ministrar kan därför själva ge instruktioner till myndigheterna under sina departement. 4.3 Förvaltningsmodellen i praktiken Detta avsteg från den svenska förvaltningsmodellen har inte bara inneburit en ordning där det inte ställs något konstitutionellt krav på myndigheters självständighet och kollektivt beslutsfattande. Det har även i praktiken lett till en arbetsordning där enskilda departement styr myndigheterna. EU-ärenden beslutas alltså i praktiken inte av regeringen som ett kollektiv, vilket har lett till en ordning där det är svårt att veta vem som har beslutat vad och när det har skett. Besluten om riktlinjer och instruktioner till förvaltningsmyndigheterna som aktörer inom EU får tydliga och genomgripande konsekvenser för Sverige, av denna anledning har det ansetts att nu gällande ordning ligger mycket nära ministerstyre. 33 Trots det avsteg som skett från den svenska förvaltningsmodellen vid EU-ärenden kan regeringen fortfarande inte formellt sett lämna instruktioner till enskilda tjänstemän. Förvaltningskommittén menar dock att trots detta så lämnar regeringen instruktioner till just enskilda tjänstemän, instruktioner som dessutom inte uttryckligen beslutats av regeringen som kollektiv. 34 De ståndpunkter och instruktioner till våra tjänstemän angående hur de ska agera när de arbetar inom EU:s institutioner behandlas alltså som förvaltningspolitiska undantag. De riktlinjer som beslutas har en låg rättslig status i form av interna cirkulär från regeringskansliet. Förvaltningskommittén menar att denna arbetsordning inte är tillräcklig mot bakgrund av hur omfattande och betydelsefullt arbetet inom EU är för Sverige. Ordningen innebär enligt kommittén att Sveriges medborgare inte får någon insyn i hur arbetet går till eller vem som bestämmer vad. En följd av denna brist på insyn är enligt förvaltningskommittén att var och en inte kan få reda på hur de allmänna inrättningarna använder den makt och de resurser som anförtrotts dem. 35 33 SOU 2008:118 s. 85. 34 SOU 2008:118 s. 86. 35 SOU 2008:118 s. 88. 13

Förvaltningskommittén föreslog i samma utredning att, för att främja öppenhet och insyn i deras arbete med EU-ärenden, så borde dessa cirkulär med låg status bli stadgade i författningar istället. Detsamma gäller de riktlinjer som styr hur förvaltningsmyndigheterna ska agera när de arbetar inom EU. 36 Även i doktrin har denna idé välkomnats då det ansetts kunna leda till mer transparenta och förutsebara politiska processer. 37 Utredningen ledde dock inte till några konkreta lagförslag som låg i linje med förvaltningskommitténs förslag, istället nöjde regeringen sig med att konstatera att det är viktigt att regeringen och regeringskansliet löpande kan försäkra sig om att statsförvaltningen i EU arbetet följer de gällande inriktningar och prioriteringar. 38 Det har vidare i doktrin kritiserats att bestämmelserna som tudelat uppgifterna och ansvaret mellan regeringen och förvaltningsmyndigheterna, det vill säga 7 kap 3 och 12 kap 1 RF, har satts åt sidan och i praktiken inte ersatts med annat än cirkulär och riktlinjer. 39 Dessa riktlinjer hålls dessutom inte tillgängliga för allmänheten. Jane Reichel 40, författaren till den doktrin som avses i detta stycke, har själv försökt begära ut dessa riktlinjer varpå hon nekats med hänvisning till att materialet endast utgör internt arbetsmaterial, en ordning som hon inte anser vara tillfredsställande. 41 Att undanhålla dessa handlingar från allmänheten ligger inte i heller i linje med förvaltningskommitténs bedömning av situationen. Tvärtemot menar förvaltningskommittén att till följd av den tudelningen som ändå finns mellan regeringen och förvaltningsmyndigheterna så ska i princip alla dokument, e-brev och andra dokument som skickas mellan de båda myndigheterna betraktas som allmänna handlingar och diarieföras. Vilket enligt kommittén är till stor fördel för insyn och uppföljbarhet. 42 I sammanhanget är även riksdagens, folkets främste företrädare, roll intressant. Riksdagen fungerar i förhållande till regeringen som ett kontrollorgan. Uppgiften grundas på 1 kap 4 andra stycke andra meningen RF som stadgar att en av riksdagens uppgifter är att granska rikets styrelse och förvaltning. Faktum är dock att riksdagen har dålig insyn i hur regeringens och förvaltningsmyndigheternas arbete inom EU ser ut. Riksdagen hämtar visserligen information från Europaparlamentet om hur EU-arbetet går, men riksdagens främsta 36 SOU 2008:118 s. 89. 37 Reichel, s. 191. 38 Reichel, s. 191; Prop. 2009/10:175 s. 49. 39 Reichel, s. 190. 40 Numera professor i förvaltningsrätt vid Uppsala universitet. 41 Reichel, s. 190 not. 608. 42 SOU 2008:118 s. 87. 14

informationskälla är fortfarande regeringskansliet själva. För att ta ett exempel på riksdagens dåliga insyn så har jordbruksutskottet vid begäran att ta del av en rapport nekats av statssekreteraren med hänsyn till att kommissionen inte önskade att rapporten offentliggjordes. 43 Arbetet inom EU är som sagt omfattande, vilket innebär krav på hög effektivitet vid beredande av EU-ärenden. Ur detta perspektiv har det lyfts fram positiva aspekter av nuvarande arbetsordning. En följd av hur vi tolkar regeringsformen innebär som tidigare redogjorts för att beslut om EU-ärenden inte behöver fattas vid regeringssammanträden. Istället kan frågorna beslutas av varje enskilt departement. Statskontoret har i en utredning ansett att denna ordning svarar väl mot det krav på en effektiv beredning som ställs under stark tidspress. 44 5. Slutsatser I Sverige har vi organiserat den verkställande makten på så sätt att vi har ett relativt litet regeringskansli i förhållande till våra stora och resursstarka förvaltningsmyndigheter. Detta har lämnat ett stort behov av att delegera uppgifter till just våra förvaltningsmyndigheter som idag är viktiga aktörer inom ramen för EU-arbetet. Tjänstemän från våra förvaltningsmyndigheter har därför idag ett stort inflytande under EU:s lagstiftningsprocess. Under processen med att arbeta fram EU-lagstiftning spelar tjänstemännen en viktig roll genom att i självständiga EU-myndigheter och arbetsgrupper bistå med expertis, representera Sverige i förhandlingar och sammanställa innehållet i lagförslag. När sedan lagförslaget antas som EU-lag och det bedöms att det behövs enhetliga villkor för införandet av lagstiftningen i medlemsstaternas egna rättssystem så får tjänstemännen återigen spela en viktig roll. Detta genom att vara med och forma samt eventuellt besluta om kommissionens genomföranderättsakter. EU-lagstiftningen som sedan antas blir gällande i Sverige och har företräde framför vår egen lag, vikten av det arbete våra tjänstemän gör i EU måste därför understrykas. Styrningen av EU-ärenden har inneburit ett konstitutionellt avsteg från den svenska förvaltningsmodellen. Myndigheterna är inte självständiga och varken instruktioner eller riktlinjer till hur tjänstemännen ska agera när dessa företräder Sverige inom EU behöver beslutas av regeringen som kollektiv, detta utan att strida mot regeringsformen. Denna 43 Hegeland, s. 100. 44 Statskontorets utredning 2000:20, s. 28. 15

möjlighet har i praktiken lett till att besluten inte heller fattas av regeringen som kollektiv. Istället avgörs frågorna i de enskilda departementen. Det sker även att instruktioner lämnas till enskilda tjänstemän utan att vara beslutade av regeringen, eftersom dessa ärenden får genomgripande följder för Sverige är det min uppfattning att nu gällande ordning ligger mycket nära ministerstyre. Man kan fråga sig varför dessa ärenden ska behandlas annorlunda än vanliga regeringsärenden. Så här långt vet vi motiveringen till att särskilja EU-ärenden från regeringsärenden: EU-ärenden leder inte till något beslut fattat av regeringen utan av EU:s institutioner. Jag anser inte att detta synsätt stämmer överens med den princip som beredningen ansåg bör vara styrande för vad som utgör regeringsärenden i förarbetena. Att besluta om instruktioner till förvaltningsmyndigheter om vilka ståndpunkter de ska föra fram när tjänstemännen företräder Sverige i EU kräver trots allt ställningstaganden från någon inom regeringskretsen. Av denna anledning anser jag att EU-ärenden ska anses vara regeringsärenden. Enligt min mening kan man heller inte motivera särskiljandet med att dessa ärenden är av mindre vikt än regeringsärenden. Precis som regeringsärenden, exempelvis beslut om propositioner och förordningar, kommer EU-ärenden påverka gällande rätt i Sverige. Detta genom att förvaltningsmyndigheter är med och formar EU-lagstiftning som senare ska införlivas i vår rättsordning. Även EU-ärenden leder alltså till svensk lagstiftning, även om besluten tas av EU:s institutioner. Att behandla dessa ärenden annorlunda från regeringsärenden är därför enligt min mening olyckligt. Man bör ha i åtanke att en av anledningarna till att beredningen föredrog krav på kollektivt beslutsfattande framför ministerstyre i förarbetena trots allt var för att de ansåg att det vid ministerstyre finns en risk för att ärendena blir sämre förberedda. Måste nu gällande ordning som ligger nära ett ministerstyre nödvändigtvis vara dålig? Som framgått verkar ju ministerstyre i övriga kontinenten snarare vara huvudregel än undantag. Precis som statskontoret lyft fram innebär ju dessutom denna ordning fördelar när det kommer till effektivitet genom att ärenden kan beslutas utan föregående regeringssammanträde. Problemet med ministerstyresmodellen i Sverige är enligt mig att vi inte är anpassade efter denna modell, den stämmer inte överens med den svenska förvaltningsmodellen i övrigt. Detta leder exempelvis till oklarheter gällande uppgiftsfördelning och ansvar. På detta område har den annars tydliga uppdelningen av uppgifter och ansvar mellan regeringen och förvaltningsmyndigheter suddats ut. Eftersom myndigheterna i praktiken inte är självständiga 16

väcks frågor om hur det ska kunna ta ansvar för det arbete som bedrivs. Ska exempelvis en myndighetschef ta ansvar för det arbete som dennes tjänstemän utför i EU när arbetet i praktiken styrs av regeringen? Främst anser jag att problemet med nuvarande ordning är den brist på offentlighet och kontroll som uppstått till följd. Särskilt i Sverige har vi värnat om offentlighet och offentlighetsprincipen utgör som sagt en hörnsten i den svenska rättsordningen. Tanken med offentlighetsprincipen är att svenska medborgare så långt som möjligt ska kunna kontrollera den offentliga verksamheten. Jag anser inte att nuvarande arbetsordning vid beslutande om riktlinjer och instruktioner till myndigheter i deras EU-arbete uppfyller detta krav. Precis som förvaltningskommittén ansåg innebär arbetsordningen att det är svårt att veta vem som beslutat vad och när. Det saknas formella regeringsbeslut, instruktioner ges genom interna cirkulär av låg rättslig status samt riktlinjer på informell väg. Vidare är tanken bakom handlingars offentlighet att medborgarna ska kunna granska hur styrningen av riket går till och att olämpligt beslutsfattande vid utövandet av denna uppgift ska kunna bli föremål för kritik. Genom att ta del av allmänna handlingar ska denna kritik kunna grundas på tillförlitligt material. Dessutom bör det offentliga maktutövandet ske på ett så öppet sätt att medborgarna får sådan insyn i verksamheten att de själva efter eget val kan begära ut allmänna handlingar. Med detta i åtanke kan nuvarande arbetsordning ytterligare kritiseras. Som redogjorts för ovan har försök gjorts att begära ut de riktlinjer som skickas mellan regeringen och förvaltningsmyndigheterna angående hur de ska företräda Sverige i EU. Denna begäran har nekats, trots att förvaltningskommitténs uppfattning av saken är att i princip alla dokument som skickas mellan regeringen och förvaltningsmyndigheterna ska diarieföras och anses vara offentliga. Faktumet att begäran i detta fall nekades med hänvisning till att dessa riktlinjer utgör internt arbetsmaterial tyder enligt min mening på att nuvarande ordning inte ligger i linje med den svenska offentlighetsprincipen som annars genomsyrar vår rättsordning. En aspekt är av den bristande offentlighet som råder när kommer till beslutande i EU-ärenden är ansvarsutkrävande. En viktig förutsättning för en demokrati är att medborgarna kan ställa den styrande makten till svars för de beslut som fattats under regeringstiden genom att låta det påverka utgången av nästkommande val. Man kan ställa sig frågande till hur regeringen idag fullt ut ska kunna ta sitt politiska ansvar när det kommer till just arbetet i EU när det brister i insynen och det är oklart vad som sägs och vem som sagt vad. Inte minst med tanke på att mycket av de riktlinjer som förmedlas till förvaltningsmyndigheterna överhuvudtaget inte 17

anses vara allmänna handlingar utan istället internt arbetsmaterial. Man kan även ställa sig frågande till hur regeringen kan ta sitt fulla ansvar mot riksdagen vars tolerans regeringen är beroende av. Inte minst med hänsyn till det kunskapsmässiga underläge riksdagen redan ligger i när det kommer till den verkställande maktens arbete inom EU. Källförteckning: Litteratur: Algotsson, Karl-Göran: Sveriges författning efter EU-anslutningen, 1 uppl., Stockholm: SNS Förlag, 2000. Bernitz, Ulf: Europarättens grunder, 5:e uppl., Stockholm: Norstedts Juridik AB, 2014. Bohlin, Alf: Offentlighetsprincipen, 9 uppl., Stockholm: Norstedts juridik, 2015. Hegeland, Hans: Nationell EU-parlamentarism: Riksdagens arbete med EU-frågorna, 1 uppl., Stockholm: Santérus Förlag, 2006. Reichel, Jane: Ansvarsutkrävande svensk förvaltning i EU, 1 uppl., Stockholm: Jure Förlag AB, 2010. Lagkommentarer: Eka, Regeringsform (1974:152) 7 kap. 4, Lexino 2015-07-01. Eka, Regeringsform (1974:152) 12 kap. 1, Lexino 2015-07-01. Eka, Regeringsform (1974:152) 12 kap. 2, Lexino 2015-01-01. Hirschfeldt, Regeringsform (1974:152) 1 kap. 6, Lexino 2015-01-01. Rättsfall: RÅ 2003 ref. 83 18

Förarbeten: Prop. 1973:90 - Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m. Prop. 1994/95:112 - Utrikessekretess m.m. Prop. 2009/10:175 - Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt SOU 1975:22 - Lag om allmänna handlingar SOU 1993:80 - Statsförvaltningen och EG SOU 2008:118 - Styra och ställa Rapporter: Kommittologin efter Lissabon: en kommentar till förslaget till ny kommittologiförordning, sieps Europapolitisk analys 2010:12. Utredningar: Statskontoret. 2000a. Fem år i EU. Rapport 2000:20. 19