Yttrande nr 9/2018 (i enlighet med artikel 287.4 i EUF-fördraget) över förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av EUprogrammet för bedrägeribekämpning 12, rue Alcide De Gasperi L-1615 Luxembourg T +352 4398 1 E eca-info@eca.europa.eu eca.europa.eu
2 Innehållsförteckning Punkt Sammanfattning I VI Inledning 01 08 Del 1: Allmänna kommentarer 09 17 Programmets utformning 09 12 Programmål 13 14 Programindikatorer 15 16 Övervakning, utvärdering och rapportering inom ramen för programmet 17 Del 2: Särskilda kommentarer 18 21 Regler för stödberättigande 18 Samfinansieringsgrader 19 20 Utvärdering 21 Del 3: Slutsatser och rekommendationer 22 25 BILAGA revisionsrättens ändringsförslag
3 EUROPEISKA UNIONENS REVISIONSRÄTT HAR ANTAGIT DETTA YTTRANDE med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), särskilt artikel 325.4, med beaktande av revisionsrättens yttrande över Herkulesprogrammet III för skydd av Europeiska unionens ekonomiska intressen 1 (yttrande nr 3/2012 2 ), med beaktande av revisionsrättens särskilda rapporter nr 10/2015 3, nr 24/2016 4 och nr 19/2017 5, med beaktande av revisionsrättens briefingdokument om framtiden för EU:s finanser 6 och den fleråriga budgetramen för perioden 2021 2027 7, med beaktande av förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av EU-programmet för bedrägeribekämpning, som kommissionen lade fram den 30 maj 2018 8 (nedan kallat förslaget), med beaktande av rådets begäran av den 27 juni 2018 och av kommissionens begäran av den 30 maj 2018 om revisionsrättens yttrande över detta förslag, 1 Se Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 250/2014 av den 26 februari 2014 om inrättande av ett program för främjande av verksamheter till skydd av ekonomiska intressen för Europeiska unionen (Herkules III-programmet) och om upphävande av beslut nr 804/2004/EG (EUT L 84, 20.3.2014, s. 6). 2 EUT C 201, 7.7.2012, s. 1. 3 Särskild rapport nr 10/2015: Mer behöver göras för att åtgärda problemen vid offentlig upphandling inom EU:s sammanhållningsutgifter. 4 Särskild rapport nr 24/2016: Mer behöver göras för att öka medvetenheten om och åstadkomma efterlevnad av reglerna för statligt stöd inom sammanhållningspolitiken. 5 Särskild rapport nr 19/2017: Importförfaranden: brister i den rättsliga ramen och oändamålsenlig tillämpning påverkar EU:s ekonomiska intressen. 6 Framtiden för EU:s finanser: reform av hur EU-budgeten fungerar, briefingdokument, 15 februari 2018. 7 Briefingdokument om kommissionens förslag till flerårig budgetram för 2021 2027, 10 juli 2018. 8 COM(2018) 386 final.
4 med beaktande av Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 2018/1046 av den 18 juli 2018 om finansiella regler för unionens allmänna budget 9. 9 EUT L 193, 30.7.2018, s. 1.
5 Sammanfattning I Kommissionens förslag till EU-program för bedrägeribekämpning för programperioden 2021 2027 innehåller en rad åtgärder som ska hjälpa medlemsstaterna och EU att förebygga och bekämpa bedrägerier som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen och stödja ömsesidigt administrativt bistånd och samarbete i tull- och jordbruksfrågor. Trots att kommissionen har försökt att rationalisera budgetförvaltningen finns det en risk för överlappningar och bristande synergier med åtgärder som finansierar liknande eller samma åtgärder. Detta gör att programmets mervärde kan ifrågasättas. II När förslaget utarbetades gjordes inte en utförlig och dokumenterad konsekvensbedömning. I enlighet med budgetförordningen åtföljdes det av en förhandsutvärdering. Vi noterar dock att kommissionen inte gjorde en bedömning för att undersöka överlappningar och synergier mellan programmet och andra EUåtgärder och för att bättre utvärdera dess mervärde. Som vi påpekade i särskild rapport nr 19/2017 konstaterade kommissionen att mer kunde ha gjorts under Herkules II för att stärka samarbetet mellan kommissionens avdelningar i syfte att undvika överlappningar och dra nytta av synergier mellan program. III I förslaget fastställs inte samfinansieringsgraden, det vill säga EU-bidragets andel av kostnaderna för åtgärderna (där medlemsstaterna står för den resterande delen). Detta strider mot budgetförordningen. Vi har tidigare rekommenderat att en högsta samfinansieringsgrad på 50 % fastställs för teknisk utrustning och på 80 % för övriga åtgärder. IV Vissa av programmets allmänna och särskilda mål är inte specifika och mätbara. De föreslagna prestationsindikatorerna är inte tillräckligt tydliga och stabila. Detta står i strid med budgetförordningen och begränsar möjligheten att övervaka genomförandet och utvärdera resultat och i vilken mån medel riktas ändamåsenligt till åtgärder som skapar mervärde. V Vi rekommenderar att de lagstiftande organen bättre anger programmets mål och de indikatorer som ska användas för att övervaka dess genomförande och utvärdera dess resultat och ber kommissionen att göra en bedömning för att undersöka programmets överlappningar och synergier med andra EU-åtgärder och utvärdera dess mervärde.
VI Vi föreslår också att de lagstiftande organen förtydligar hur ofta resultatrapportering ska ske och vilka samfinansieringsgrader som ska användas samt anger att utvärderingarna ska göras av en oberoende utvärderare. 6
7 Inledning 01 I artikel 325 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) anges att EU och medlemsstaterna har ett gemensamt ansvar för att skydda unionens ekonomiska intressen. Genomförandet av tidigare fleråriga budgetramar har åtföljts av en rad åtgärder för att hjälpa medlemsstaterna och EU att förebygga och bekämpa bedrägerier som riktar sig mot de intressena och stödja ömsesidigt administrativt bistånd och samarbete i tull- och jordbruksfrågor. När det gäller programperioden 2014 2020 var ett av de viktigaste program som inrättades för att genomföra åtgärder mot bedrägeri Herkules III. 02 Vad beträffar programperioden 2021 2027 innebär det föreslagna EUprogrammet för bedrägeribekämpning en fortsättning på merparten av bestämmelserna i Herkules III, som omfattar utgifter för specialiserat tekniskt bistånd till medlemsstaterna, riktad specialutbildning och andra åtgärder. Dessa är inriktade på bedrägeribekämpning och ger stöd till gränsöverskridande insatser. Programmet ska också finansiera två centrala system: informationssystemet för bedrägeribekämpning (Afis) 10, som omfattar tullverktyg som förvaltas av kommissionen, och systemet för hantering av oriktigheter (IMS), som bistår medlemsstaterna när det gäller att rapportera upptäckta oriktigheter (med och utan misstanke om bedrägeri) avseende EU-medel. 03 Det föreslagna programmet har följande två allmänna mål: 1) Skydd av Europeiska unionens ekonomiska intressen. 2) Stöd för ömsesidigt bistånd mellan medlemsstaternas administrativa myndigheter och samarbete mellan dessa och kommissionen för att säkerställa en korrekt tillämpning av tull- och jordbrukslagstiftningen. 04 Det har också följande tre särskilda mål: 1) Förebygga och motverka bedrägeri, korruption och annan olaglig verksamhet som skadar EU:s ekonomiska intressen. 10 Se rådets förordning (EG) nr 515/97 av den 13 mars 1997 om ömsesidigt bistånd mellan medlemsstaternas administrativa myndigheter och om samarbete mellan dessa och kommissionen för att säkerställa en korrekt tillämpning av tull- och jordbrukslagstiftningen, senast ändrad genom förordning (EU) 2015/1525 (EGT L 82, 22.3.1997, s. 1).
8 2) Stödja rapportering av oriktigheter, inklusive bedrägeri, som avser den delade förvaltningen och medel för stöd inför anslutningen i EU:s budget. 3) Tillhandahålla verktyg för informationsutbyte och stöd för den operativa verksamheten på området för ömsesidigt administrativt bistånd i tull- och jordbruksfrågor. 05 Den totala budget som föreslås för genomförandet av programmet uppgår till 181 miljoner euro för hela perioden. Den vägledande fördelningen av detta belopp mellan de tre särskilda målen är följande: 114 miljoner euro (63 %), 7 miljoner euro (4 %) respektive 60 miljoner euro (33 %). Programmet ska förvaltas direkt av kommissionen 11. 06 I yttrande nr 3/2012 uppmärksammade vi vissa brister i resultatbedömningen av Herkules II 12, som var inriktad på input och output men som inte rapporterade om programmets effekter. Resultaten i våra senare särskilda rapporter nr 10/2015, nr 24/2016 och nr 19/2017 visade sammanfattningsvis på brister i Afis och IMS sätt att fungera. Bristerna påverkade ändamålsenligheten i kommunikationen och rapporteringen av information om bedrägerier och oriktigheter. 07 Detta yttrande bygger på vårt tidigare arbete och på en genomgång av kommissionens förslag, den förhandsutvärdering 13 som åtföljer förslaget och halvtidsutvärderingen av Herkules III (som omfattar perioden mellan januari 2014 och juni 2017). 08 Yttrandet består av tre delar: allmänna kommentarer, särskilda kommentarer och slutsatser. 11 En specifik åtgärd kan komma att genomföras genom indirekt förvaltning. 12 Herkules II-programmet föregick Herkules III under programperioden 2007 2013. 13 Arbetsdokument från kommissionen: förhandsutvärdering som åtföljer förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av EU-programmet för bedrägeribekämpning, SWD(2018) 294 final, 30.5.2018.
9 Del 1: Allmänna kommentarer Programmets utformning 09 I den nuvarande fleråriga budgetramen är Herkules III ett fristående utgiftsprogram. EU-programmet för bedrägeribekämpning kombinerar Herkules III med finansieringsbasen för Afis och IMS. Dessa två system fortsätter att vara bundna operativt av sina respektive rättsliga instrument (förordning nr 515/97 när det gäller Afis och flera olika sektorspecifika förordningar när det gäller IMS), men finansieringsbestämmelserna för Afis förs över till det nya programmet. 10 Vi välkomnar kommissionens initiativ att rationalisera budgetförvaltningen av de tre instrumenten. Det finns dock en risk för överlappningar och bristande synergier med åtgärder som finansierar liknande eller samma åtgärder 14, till exempel nästa tullprogram. Resurser skulle kunna användas effektivt och ändamålsenligt om åtgärder på liknande områden kombinerades. I särskild rapport nr 19/2017 noterade vi kommissionens egen iakttagelse att mer kunde ha gjorts under Herkules II för att stärka samarbetet mellan kommissionens avdelningar i syfte att dra nytta av synergier och undvika överlappningar mellan program 15. 11 I enlighet med artikel 34.2 i budgetförordningen åtföljs förslaget av en förhandsutvärdering. I utarbetandet av förslaget ingick dock inte en utförlig och dokumenterad konskvensbedömning 16. Kommissionen ansåg att en bedömning inte var nödvändig dels för att EU-programmet för bedrägeribekämpning skulle vara en fortsättning på befintliga initiativ, dels på grund av dess struktur och begränsade budget. 12 Enligt motiveringen till förslaget ska kommissionen använda sina årliga arbetsprogram till att undersöka hur det är möjligt att undvika dubbelarbete och skapa synergier mellan det nya programmet och andra instrument på samma politikområden. Eftersom det inte har gjorts någon konsekvensbedömning anser vi att 14 Rättsliga och inrikes frågor och tullfrågor (se även fotnot 18). 15 COM(2015) 221 final, 27.5.2015, Rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet Rapport om måluppfyllelsen för Herkules II-programmet. 16 Enligt riktlinjerna för bättre lagstiftning (SWD(2017) 350 final, 7.5.2017) ska en konsekvensbedömning göras när de förväntade ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenserna av EU:s åtgärder sannolikt blir betydande (s. 15).
10 kommissionens förslag skulle vinna på en bedömning av huruvida en bättre medelsanvändning skulle säkerställas om det nya programmet kombinerades med andra program som finansierar liknande åtgärder 17 på områden som rättsliga och inrikes frågor samt tullar 18. Denna bedömning skulle också kunna skapa en bättre grund för bedömningen av programmets mervärde. Programmål 13 Förslaget innehåller två allmänna och tre särskilda mål (se punkterna 03 och 04). Enligt vår uppfattning är det allmänna målet nr 1 och det särskilda målet nr 1 för allmänt hållna och kan överlappa med mål för andra program. I strid med kravet i artikel 33.3 i budgetförordningen är de endast delvis SMART-mål (specifika, mätbara, uppnåbara, relevanta och tidsbundna). 14 Vi noterar också att programmet inte innehåller operativa mål av det slag som fastställts för Herkules III. Om det gjorde det skulle de nuvarande målen brytas ner till mer detaljerade delmål för arbetet, och det skulle bli lättare att fastställa prestationsindikatorer. Programindikatorer 15 Enligt artikel 33.3 i budgetförordningen ska prestationsindikatorer som är relevanta, accepterade, trovärdiga, enkla och stabila (Racer) användas. Förslaget innehåller tre indikatorer som ska användas för att mäta framsteg mot de särskilda programmålen (se rutan). 17 Se framför allt skäl 13 i förslaget när det gäller inköp av tullkontrollutrustning. 18 Fiscalisprogrammet, tullprogrammet, programmet rättsliga frågor och fonden för inre säkerhet.
11 Ruta Prestationsindikatorer för de särskilda programmålen 1) Stöd för att förebygga och motverka bedrägeri, korruption och annan olaglig verksamhet som skadar unionens ekonomiska intressen, som mäts genom följande: - Grad av tillfredsställelse i samband med verksamhet som organiserats och (sam-) finansierats genom programmet. - Procentandel av medlemsstater som varje år mottar stöd genom programmet. 2) Grad av tillfredsställelse i samband med användningen systemet för hantering av oriktigheter (IMS). 3) Antalet uppgifter som gjorts tillgängliga genom ömsesidigt bistånd och antalet verksamheter som ges stöd genom ömsesidigt bistånd. 16 Dessa indikatorer mäter inte resultaten och effekterna av de åtgärder som vidtas för att stödja skyddet av EU:s ekonomiska intressen. Indikatorerna uppfyller i sin nuvarande form endast delvis Racer-kriterierna och skulle inte vara lämpliga för att mäta hur väl programmålen uppnås. Vi anser att förslaget inte innehåller lämpliga indikatorer som kopplar de resurser som används till insatserna för att bekämpa bedrägeri till insatsernas effekter. Övervakning, utvärdering och rapportering inom ramen för programmet 17 De brister när det gäller mål och indikatorer som nämns ovan leder till begränsningar i övervakningen av programmets genomförande och i den (preliminära och slutliga) utvärderingen av dess resultat. I förslaget anges inte heller hur ofta resultatrapporteringen ska ske. Vi anser att det är god praxis att rapportera resultat varje år (se bilagan). Del 2: Särskilda kommentarer Regler för stödberättigande 18 Enligt artikel 8 i förslaget berättigar alla åtgärder som genomför målen till finansiering. Vi noterar att kommissionen inte har fastställt några särskilda regler för bedömningen av om de åtgärder som ska finansieras är stödberättigande. Eftersom sådana regler saknas och med hänsyn till att vissa av målen är vaga (se punkterna 03, 04 och 13) är bedömningen för allmän för att vara meningsfull.
12 Samfinansieringsgrader 19 I förslaget fastställs inte samfinansieringsgraden EU-bidragets andel av kostnaderna för åtgärderna (där det nationella genomförandeorganet står för den resterande delen). Detta strider mot budgetförordningen 19. I Herkules II var samfinansieringsgraden för tekniskt bistånd 50 % av de stödberättigande kostnaderna. För Herkules III var samfinansieringsgraden 80 % för alla EU-åtgärder (och 90 % i vederbörligen motiverade undantagsfall). Men i förslaget klargörs inte hur stort EU:s högsta bidrag kan vara eller med hur mycket medlemsstaterna skulle behöva bidra från sina nationella budgetar. 20 Vi anser att de högsta samfinansieringsgraderna bör anges tydligt i förordningen (se bilagan) eftersom de skapar rätt balans mellan EU:s och nationella intressen, säkerställer medlemsstaternas egenansvar och skapar insyn i utgifterna. I yttrande nr 3/2012 angav vi att den högsta samfinansieringsgraden bör ligga kvar på 50 % för teknisk utrustning så att en balans mellan EU-intressen och nationella intressen kan garanteras vid inköp av utrustning. Utvärdering 21 Enligt artikel 12.1 ska utvärderingar utföras i god tid för att kunna användas i beslutsprocessen. Men i förslaget anges inte att utvärderingarna ska utföras av en oberoende utvärderare. Enligt kommissionen 20 kan en utvärdering sägas vara oberoende när utvärderarna i) utför sina uppgifter utan inflytande eller påtryckningar från organisationen, ii) får full tillgång till all nödvändig information och iii) har full handlingsfrihet, också när de rapporterar sina resultat. Vi föreslår att kommissionen lägger till detta i artikeln (se bilagan). Del 3: Slutsatser och rekommendationer 22 Det föreslagna EU-programmet för bedrägeribekämpning 2021 2027 är i allt väsentligt en fortsättning på det nuvarande Herkules III-programmet och finansierar samtidigt Afis och IMS. Vi välkomnar kommissionens initiativ att rationalisera sin budgetförvaltning på detta sätt. En effektiv och ändamålsenlig resursanvändning skulle 19 Artikel 186. 20 Se riktlinjerna för bättre lagstiftning (SWD(2017) 350 final, 7.5.2017).
13 dock kunna åstadkommas om åtgärder på liknande områden kombinerades (se punkterna 02 och 10). 23 Förslaget bygger inte på en utförlig och fullt dokumenterad konskvensbedömning. Vi noterar att kommissionen inte gjorde en bedömning för att undersöka programmets överlappningar och synergier med andra EU-åtgärder och för att bättre utvärdera dess mervärde (se punkterna 11 och 12). 24 Vissa av programmets allmänna och särskilda mål är inte specifika och mätbara, och prestationsindikatorerna är inte tillräckligt tydliga och stabila. Det begränsar möjligheten att övervaka genomförandet och utvärdera resultat och i vilken mån medel kan riktas ändamåsenligt till åtgärder som skapar mervärde. I förslaget klargörs inte heller hur ofta resultatrapportering ska ske (se punkterna 13 17). 25 Vi rekommenderar att de lagstiftande organen snarast gör följande: a) Bättre anger programmets mål och de indikatorer som ska användas för att övervaka dess genomförande och utvärdera dess resultat. b) Klargör hur ofta resultatrapportering ska ske, fastställer de högsta samfinansieringsgraderna och anger att utvärderingarna ska göras av en oberoende utvärderare (se punkterna 17, 20 och 21). I bilagan finns våra ändringsförslag. c) Ber kommissionen att göra en bedömning för att undersöka programmets överlappningar och synergier med andra EU-åtgärder och för att bättre utvärdera dess mervärde. Detta yttrande antogs av revisionsrätten vid dess sammanträde i Luxemburg den 15 november 2018. För revisionsrätten Klaus-Heiner Lehne ordförande
1 BILAGA revisionsrättens ändringsförslag Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av EU-programmet för bedrägeribekämpning (COM(2018) 386 final) Artikel 8 11.3 12.1 Vårt förslag/föreslagen ändring Nuvarande text Stödberättigande åtgärder Endast åtgärder som genomför de mål som avses i artikel 2 ska berättiga till finansiering. Förslag till ändring Stödberättigande åtgärder och samfinansiering 1. Endast åtgärder som genomför de mål som avses i artikel 2 ska berättiga till finansiering. 2. Den högsta samfinansieringsgraden ska vara xx % för teknisk utrustning. Den får höjas till xx % i vederbörligen motiverade undantagsfall. Den högsta samfinansieringsgraden på xx % ska även gälla andra EUåtgärder. Lägg till en tredje mening: Resultatrapportering ska ske en gång om året. Lägg till en andra mening: De ska utföras av en oberoende utvärderare. Kommentar Samfinansieringsgraderna bör anges tydligt i förordningen (se punkt 20). I förslagets nuvarande form klargörs inte hur ofta resultatrapportering ska ske (se punkt 17). I förslaget anges inte att utvärderingar ska utföras av en oberoende utvärderare. Vi föreslår att detta krav förs in i den aktuella artikeln (se punkt 21).