Dnr 43-2017:5988 Östersunds kommun för förskoleklass och grundskola efter tillsyn i Östersunds kommun Skolinspektionen Box 3177, 903 04 Umeå, Besöksadress Nygatan 18-20
2(7) Skolinspektionens beslut Föreläggande Skolinspektionen förelägger med stöd av 26 kap. 10 skollagen (2010:800) Östersunds kommun att i enlighet med de datum som nedan listas vidta åtgärder för att avhjälpa påtalade brister. Observera att detta beslut innehåller olika datum för när huvudmannen senast behöver vidta åtgärder samt redovisa dessa skriftligen för Skolinspektionen. För område Förutsättningar för utbildningen vid skolenheterna, ytterligare brister ska åtgärder vidtas senast den 29 juni 2018. De vidtagna åtgärderna inom dessa områden ska senast samma dag skriftligen redovisas för Skolinspektionen. För område Utveckling av utbildningen vid skolenheterna ska åtgärder vidtas senast den 31 januari 2019. De vidtagna åtgärderna inom detta område ska senast samma dag skriftligen redovisas för Skolinspektionen. Delredovisning av hur arbetet framskrider för område Utveckling av utbildningen vid skolenheterna ska vara Skolinspektionen tillhanda senast den 29 juni 2018. Den skriftliga redovisningen skickas till Skolinspektionen på adress skolinspektionen.umea@skolinspektionen.se Förutsättningar för utbildningen vid skolenheterna Skolinspektionen konstaterar att Östersunds kommun inte uppfyller författningskraven avseende att: Huvudmannen tar emot anmälningar från rektorer om angivna kränkningar mot elever, utreder skyndsamt omständigheterna kring de angivna kränkningarna och vidtar i förekommande fall de åtgärder som skäligen kan krävas för att förhindra kränkande behandling i framtiden. (6 kap. 10 skollagen) Åtgärder - Se till att de uppgifter om kränkningar som kommer till rektors kännedom anmäls vidare till huvudmannen Utveckling av utbildningen vid skolenheterna Skolinspektionen konstaterar att Östersunds kommun inte uppfyller författningskraven avseende att: Inriktningen för huvudmannens kvalitetsarbete är att de nationella mål och krav som anges i styrdokumenten uppfylls. (4 kap. 3 och 5 skollagen) Huvudmannen följer upp resultat inom utbildningen, och dokumenterar denna uppföljning. (4 kap. 3 och 6 skollagen)
3(7) Utifrån en analys av det som framkommer i uppföljningen beslutar huvudmannen om nödvändiga utvecklingsåtgärder, och dokumenterar de beslutade åtgärderna. (4 kap. 3 och 6 g skollagen) Huvudmannen planerar för genomförandet av utvecklingsåtgärder och genomför dessa. Planeringen och åtgärderna dokumenteras. (4 kap. 3 och 6-7 g skollagen) Åtgärder - För förskoleklassen bedriva ett systematiskt kvalitetsarbete på huvudmannanivå, i detta ingår att: a) Säkerställa att det vid samtliga skolenheter i kommunen bedrivs ett systematiskt kvalitetsarbete som kan ligga till grund för huvudmannens kvalitetsarbete. b) Utifrån ovan nämnda kvalitetsarbeten, följa upp verksamhetens måluppfyllelse utifrån de nationella målen i läroplanen. c) Analysera måluppfyllelsen. d) Identifiera utvecklingsområden och fatta beslut om förbättringsåtgärder i syfte att öka verksamhetens måluppfyllelse. - Dokumentera alla delar i huvudmannens kvalitetsarbete Ytterligare brist Skolinspektionen konstaterar att Östersunds kommun inte uppfyller författningskraven avseende att: Inom barn- och utbildningsförvaltningen används titeln rektor för chefer som inte har pedagogiskt ledningsansvar för skolenheter. (2 kap. 9 skollagen) Åtgärder - Se till att titeln rektor används i enlighet med skollagen. Bedömning Skolinspektionens beslut redogör för de brister som konstaterats vid tillsynen. Det är dock huvudmannen som ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med skollagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar. I detta ligger ansvar för att rätta till brister närhelst de uppkommer. Tillsynen visar att rektorer brister i sin anmälningsskyldighet till huvudmannen. Eftersom anmälningar om kränkande behandling inte alltid kommer till huvudmannens kännedom försvåras huvudmannens arbete med att förebygga och förhindra trakasserier och kränkande behandling. Skolinspektionens bedömer även att huvudmannen inte bedriver ett systematiskt kvalitetsarbete för förskoleklassen som uppfyller författningarnas krav. Detta då det på huvudmannanivå saknas systematisk uppföljning av förskoleklassen i tillräcklig omfattning i förhållande till de nationella målen. Som en följd av detta, brister även arbetet med att analysera vad som påverkar
4(7) och orsakar resultaten och måluppfyllelsen. Skolinspektionens utredning visar avslutningsvis att Östersunds kommun använder titeln rektor på ett felaktigt sätt för två chefer inom barn- och utbildningsförvaltningen. Tillsynen har inte visat annat än att huvudmannen uppfyller författningarnas krav inom övriga områden som granskats. Föreläggande Förutsättningar för utbildningen vid skolenheterna Skolinspektionen bedömer att rektorer brister i sin skyldighet att anmäla uppgifter om kränkande behandling vidare till huvudmannen. Verksamheten utreder och åtgärdar visserligen uppkomna kränkningar enligt enheternas rutiner men rektorerna anmäler inte kränkningarna till huvudmannen i tillräcklig omfattning. I skollagen anges att lärare eller annan personal som får kännedom om att ett en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling i samband med verksamheten är skyldig att anmäla detta till rektorn. En rektor som får kännedom om att ett en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling i samband med verksamheten är skyldig att anmäla detta till huvudmannen. Huvudmannen är skyldig att skyndsamt utreda omständigheterna kring de uppgivna kränkningarna och i förekommande fall vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att förhindra kränkande behandling i framtiden. I intervju med förvaltningschef och politiker framgår att alla uppgifter om kränkande behandling i verksamheterna inte når huvudmannen. Anledningen uppges vara att det inte är tillräcklig rapporteringsgrad från rektorer av uppkomna kränkningar och att det varierar stort vilka skolor som rapporterar. Det finns enheter som rapporterar väldigt många kränkningar och andra enheter som ser ut att inte ha några kränkningar alls. Det beror på hur rektor förhåller sig till anmälningar. Av intervju med rektorer framgår att de har skilda uppfattningar gällande om samsyn råder kring hur anmälningsplikten tolkas och hanteras i praktiken. Rektorerna uppger att anmälningar av uppkomna kränkningar till huvudmannen hanteras olika på skolenheterna. Sammanfattningsvis visar Skolinspektionens tillsyn att anmälningar om kränkande behandling inte alltid kommer till huvudmannens kännedom. Härmed försvåras huvudmannens arbete med att förebygga och förhindra trakasserier och kränkande behandling inom kommunen. Det är ytterst huvudmannens ansvar att det finns ändamålsenliga rutiner för ansvarsfördelning, rapportering, hantering och dokumentation mellan enheten och huvudmannen. Med fungerande rutiner kan huvudmannen hålla sig informerad och bedöma utvecklingen i varje enskilt fall av kränkande behandling.
5(7) Motivering till föreläggande som ingripande Verksamheten uppfyller inte författningarnas krav och huvudmannen föreläggs därför att avhjälpa bristen. Utveckling av utbildningen vid skolenheterna Skolinspektionen bedömer att Östersunds kommun inte bedriver ett systematiskt kvalitetsarbete i förhållande till läroplanens alla delar för förskoleklass. På huvudmannanivå sker inte tillräcklig uppföljning av måluppfyllelse i förhållande till de nationella målen. Vidare bedömer Skolinspektionen att huvudmannen, som en följd av detta, brister i arbetet med att analysera vad som påverkar och orsakar måluppfyllelsen i förskoleklassen samt att utifrån denna analys besluta om och vidta utvecklingsinsatser. Bristen avser även kravet på tillräcklig dokumentation av det systematiska kvalitetsarbetet. Rättslig reglering Enligt skollagen ska varje huvudman inom skolväsendet på huvudmannanivå systematiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla utbildningen. Inriktningen på det systematiska kvalitetsarbetet ska vara att de nationella mål som finns för utbildningen i skollagen och i andra föreskrifter uppfylls. Det systematiska kvalitetsarbetet ska dokumenteras. Av förarbeten till skollagen framgår att huvudmannen har det yttersta ansvaret för genomförandet av utbildningen, vilket ger huvudmannen en central roll när det gäller att bedriva ett kvalitetsarbete som ska garantera kvalitet och likvärdighet. Kvalitetsarbetet på huvudmannanivå ska bygga på de uppgifter som kommer fram i skolenheternas och verksamheternas kvalitetsarbete och på andra uppgifter som är väsentliga för uppföljningen och utvecklingen. (prop. 2009/10:165 s. 306). Av Skolverkets allmänna råd med kommentarer om systematiskt kvalitetsarbete för skolväsendet framgår att arbetet ska bedrivas strukturerat och uthålligt med fokus på en långsiktig utveckling. Vidare framgår att styrning och ledning av kvalitetsarbetet innebär att huvudman och chefer skapar strukturer och rutiner för hur utbildningens resultat ska följas upp, analyseras och bedömas i förhållande till de nationella målen. Huvudmannen måste se till att det finns dokumentation för alla skolformer som är tillräcklig för att ligga till grund för analys och beslut på huvudmannanivå om prioriteringar och utvecklingsinsatser (SKOLFS 2012:98, sid. 11, 15-16 och 20). Brister i huvudmannens systematiska kvalitetsarbete I intervjuer med rektorer och verksamhetschefer framgår att huvudmannen, när det gäller uppföljning av de nationella målen i förskoleklass, enbart efterfrågar och synliggör en mycket begränsad del av dessa mål, nämligen språklig medvetenhet. Av insänd dokumentation framgår att denna uppföljning genomförs under höstterminen då eleverna just börjat i förskoleklass. Syftet med uppföljningen blir då mer av formativ karaktär för att vägleda undervisningen i förskoleklass.
6 (7) Verksamhetscheferna beskriver i intervju att förskoleklassens systematiska kvalitetsarbete involveras i skolans arbete och att det varierar hur mycket förskoleklassens resultat, syns i respektive skolenhets kvalitetsrapport och vilka resultat rektorer väljer att kommunicera med huvudmannen i de kvalitetsdialoger som genomförs. En anledning till detta är att huvudmannen inte efterfrågar annat än uppföljning av språklig medvetenhet. Utredningen visar att det hos verksamhetsansvariga på huvudmannanivå saknas kunskap om måluppfyllelsen i kommunens förskoleklasser. Huvudmannen hämtar inte in och sammanställer uppgifter om förskoleklassens måluppfyllelse i tillräcklig omfattning. Det medför att en analys av verksamhetens måluppfyllelse saknas på huvudmannanivå. Östersunds kommun har därmed inte tillräckliga underlag för att kunna fatta beslut om insatser för att vidmakthålla eller utveckla och åtgärda verksamhetens kvalitet i förskoleklass. Skolinspektionen vill i sammanhanget betona huvudmannens ansvar för att klargöra vilka mål, krav och riktlinjer som rektorerna ska följa upp och utvärdera. Huvudmannen behöver säkerställa att samtliga enheters systematiska kvalitetsarbete innehåller bedömningar och analyser av enheternas måluppfyllelse. Detta i syfte att kommunen på huvudmannanivå ska kunna genomföra analyser, identifiera utvecklingsområden samt besluta om insatser för att utveckla dessa. Motivering till föreläggande som ingripande Verksamheten uppfyller inte författningarnas krav och huvudmannen föreläggs därför att avhjälpa bristen. Ytterligare brist Skolinspektionen bedömer att det inom barn- och utbildningsförvaltningen finns chefer med titeln rektor som inte har ett lednings- och samordningsansvar för en skolenhet, vilket är ett krav enligt skollagen för att få ha titeln rektor. Enligt skollagen ska det pedagogiska arbetet vid en skolenhet ledas och samordnas av en rektor. Rektorn ska även benämnas på detta sätt. Dessa benämningar ska förbehållas den som har en anställning som rektor. Enligt förarbetena får det inte råda någon oklarhet om vem som har det övergripande ansvar som regleras i skollag, läroplan och övriga författningar. Ledningsansvaret får därför inte delas av flera. Benämningen rektor ska vara förbehållen den person som har en anställning som rektor i skollagens mening. Detta innebär att någon annan än den som är anställd för att leda verksamheten i en skolenhet inte får benämnas rektor. Av intervju med förvaltningschef framkommer att det finns två chefer för modersmålsenheten som innehar titel rektor. De är ansvariga för all centralt anställd personal som arbetar med modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål. De har inte ansvar för någon skolenhet eller några elever. Skolinspektionen konstaterar att cheferna för modersmålsenheten inte har ett sådant ansvar för elevers utbildning och för en skolenhets verksamhet som författningarna
7 (7) kräver för att få ha titeln rektor. Därmed måste huvudmannen förändra titeln för dessa chefer så att den överensstämmer med författningarna. Motivering till föreläggande som ingripande Verksamheten uppfyller inte författningarnas krav och huvudmannen föreläggs därför att avhjälpa bristen. På Skolinspektionens vägnar X Joakim Blomberg sfattare Signerat av: Joakim Blomberg X Ulrika Holm Föredragande Signerat av: Ulrika Holm Allmänt om tillsynen: Mer om Skolinspektionens tillsyn hittar du på www.skolinspektionen.se Bilagor Bilaga 1: Fakta om Östersunds kommun
Bilaga 1 Dnr 43-2017:5988 Fakta om Östersunds kommun Skolinspektionen har genomfört tillsyn av Östersunds kommun under våren 2018. Detta beslut avser huvudmannens samlade ansvarstagande för utbildningen inom skolformen förskoleklass och grundskola. I Östersunds kommun finns 26 grundskolor. Sammantaget finns cirka 660 elever i förskoleklass och cirka 5340 elever i årkurs 1 till 9. Andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen uppgick under läsåret 2016/17 till 84 procent i grundskolan och 76 procent i förskoleklass, vilket är nivå med andelen i riket. Barn- och utbildningsnämnden har på uppdrag av kommunfullmäktige det övergripande ansvaret för grundskola och förskoleklass i Östersunds kommun. Det operativa arbetet sker i barn- och utbildningsförvaltningen som leds av en förvaltningschef. 30 rektorer ansvarar för de 26 grundskolorna. På 21 av dessa grundskolor finns också förskoleklass Några skolor är uppdelade i flera skolenheter och har då fler än en rektor. Sex rektorer ansvarar för två enheter vardera. På några skolor finns också biträdande rektorer som stöd till rektor. Rektorerna är underställda två verksamhetschefer. 1 (2) Måluppfyllelse Årskurs 3 I Skolverkets officiella statistik framgår resultat för nationella prov i årskurs 3. Eleverna i Östersunds kommun har i ämnena matematik och svenska liknande resultat som eleverna i riket. I matematik har en något högre andel elever i Östersunds kommun uppnått kravnivån på sex av nio delprov jämfört med eleverna i riket. I ämnet svenska har Östersunds kommun en något högre andel elever än riket som uppnått kravnivån på fem av åtta delprov. Årskurs 6 I årskurs 6 uppgår andelen elever som uppnått kunskapskraven i alla ämnen till 74,4 för läsåret 2016/17, vilket är lägre än andelen i riket som ligger på 76,4. Andelen elever som läsåret 2016/17 har uppnått kunskapskraven i respektive ämne varierar mellan 87,0 och 98,4 procent. Den högsta andelen gäller för slöjd och den lägsta för blockbetyg i samhällsorienterande ämnen. Den genomsnittliga betygspoängen i de olika ämnena varierar mellan 11,0 och 13,8, där den lägsta noteringen gäller för blockbetyg i samhällsorienterande ämnen och den högsta noteringen för ämnet bild. Av Skolverkets statistik för år 2016 framgår vidare att eleverna i årskurs 6 i Östersunds kommun sammantaget i högre grad än i riket får det betyg som de nationella provresultaten visar i såväl matematik som svenska. Det gäller dock inte för ämnet engelska där det i Östersunds kommun är vanligare än i riket att eleverna får ett lägre betyg än vad provresultatet visar. Årskurs 9 I årskurs 9 uppgår läsåret 2016/17 andelen elever som uppnått kunskapskraven i samtliga ämnen till 69,1 procent. Det gäller 76,2 procent av flickorna och 62,4 procent av pojkarna. Det genomsnittliga meritvärdet är 216 (flickor 231,6 och pojkar 201). Andelen behöriga till gymnasieskolans yrkesprogram uppgår till 77,7 procent (flickor
Bilaga 2 Dnr 43-2017:5988 2(2) 81,7 och pojkar 74 procent). Även i årskurs 9 är det år 2016 vanligare än i riket i stort att eleverna i Östersunds kommun får samma betyg som provresultaten i de nationella ämnesproven i matematik, engelska och svenska visar. Variationen mellan skolenheterna i Östersunds kommun är dock stora när det gäller andelen elever som får lika eller högre betyg än vad provresultatet visar i ämnet matematik. Andelen elever som uppnått kunskapskraven i respektive ämne varierar mellan 86 och 96 procent, där den lägsta andelen återfinns i matematik och den högsta i moderna språk och svenska. Betygspoängen i de olika ämnena varierar mellan 11,8 och 15,0 där det lägsta gäller för ämnet matematik och det högsta för bild. Jämförelse över tid visar att elevernas resultat i årskurs 9 i Östersunds kommun har sjunkit mer än riket de tre senaste åren, både gällande meritvärde och andelen elever som är behöriga till gymnasieskolans yrkesprogram. Meritvärdet har från läsåret 14/15 till läsåret 16/17 sjunkit från 233,6 till 221,6. Motsvarande värde i riket har sjunkit från 224,7 till 223,5. Andelen behöriga till gymnasiet har under samma tid sjunkit från 90,1 procent till 80,9 procent för Östersunds kommun och från 85,6 procent till 82,5 procent i riket.