Revisionsrapport Resursstyrning och anpassning av verksamheten inom barn- och äldreomsorgen Pajala kommun Fredrik Markstedt September 2011
Resursstyrning och anpassning av verksamheten inom barn- och äldreomsorgen 2011-09-14 Fredrik Markstedt Projektledare Hans Forsström Uppdragsledare Pajala kommun september 2011
Resursstyrning och anpassning av verksamheten inom barn- och äldreomsorgen Innehållsförteckning 1 Sammanfattning och revisionell bedömning 1 2 Inledning 3 2.1 Bakgrund 3 2.2 Revisionsfråga 3 2.3 Metod och avgränsning 3 3 Granskningsresultat 5 3.1 Koppling mellan mål och prioriteringar samt resursfördelning 5 3.2 Tillräckliga beslutsunderlag utifrån nuvarande uppföljningar 6 3.3 Anpassning av organisationen utifrån demografiska förändringar och nya förutsättningar 8 Pajala kommun september 2011
1 Sammanfattning och revisionell bedömning På uppdrag av revisorerna i Pajala kommun har PwC granskat om socialnämnden och kultur- och utbildningsnämnden säkerställt att den ekonomiska styrningen är tillfredsställande och att den interna kontrollen är tillräcklig. Revisorernas bedömning av väsentlighet och risk har legat till grund för valet av granskningsinriktning. Vår sammanfattande bedömning är att den ekonomiska styrningen till viss del är tillfredsställande och att den interna kontrollen delvis är tillräcklig. Den sammanfattande bedömningen baseras på följande granskningsiakttagelser och bedömningar: Koppling mellan nämndernas mål och prioriteringar samt resursfördelning. Utöver ekonomisk styrning via tilldelad budgetram ger inte nuvarande målstyrning inom kultur- och utbildningsnämnden någon vägledning som specifikt visar nämndens ambitionsnivå avseende förskola och skolbarnomsorg. Vår bedömning är att nämndens styrning av förskola och skolbarnomsorgen inte är tillfredsställande i detta avseende. Socialnämnden har under det senaste året genomfört ett särskilt utvecklingsarbete avseende målstyrningen inom nämndens ansvarsområde där ett antal specifika kortsiktiga mål är framtagna för hemtjänsten. Vår bedömning är att nuvarande övergripande struktur ger nämnden goda förutsättningar att utveckla en fungerande styrning. Uppföljningar av verksamhet och ekonomi för respektive nämnd. Via den ekonomiska uppföljningen synliggörs enligt vår bedömning i tillräcklig utsträckning vilka verksamheter/områden inom respektive nämnd som är kostnadsdrivande, vilket även kompletteras med tillhörande förklaringar till de ekonomiska avvikelser som finns. Båda nämnderna följer kontinuerligt utvecklingen avseende exempelvis antalet brukare, antalet utförda timmar, antal inskrivna barn, barn per avdelning och tillhörande kostnad. Vår bedömning är att några av dessa mått med fördel kan kompletteras med beslut från respektive nämnd om nämndens ambitionsnivå. Inom både socialnämnden och kultur- och utbildningsnämnden kvarstår ett arbete med att koppla på relevanta mått för att få tydligare underlag för bedömning av måluppfyllelse. 1 av 8
Anpassning av organisationen utifrån demografiska förändringar och nya förutsättningar. Vår bedömning är att kultur- och utbildningsnämnden till viss del vidtagit åtgärder för att anpassa verksamheten. Framförallt utanför centralorten har förskolor samordnats med förskoleklass och fritidshem för att i möjligaste mån anpassa verksamheten till det minskade barnantalet. Samtidigt medför ambitionen att begränsa pendlingsavståndet för barnen att avdelningar i framförallt vissa byar drar upp kostnadsbilden och tillhörande ekonomiska nyckeltal. För att skapa förutsättningar till samordnings- och samverkansvinster har hemtjänst- och äldreboendeverksamheten slagits ihop i socialförvaltningens nya organisation. Vår bedömning är emellertid att nuvarande uppföljningssystem begränsar möjligheten att synliggöra vilka eventuella samordningsoch samverkansvinster förändringen resulterar i. Beaktat detta lämnas följande rekommendationer till Kultur- och utbildningsnämnden att i det fortsatta kvalitetsarbetet säkerställa en mer kontinuerlig återkoppling av kvaliteten avseende det pedagogiska innehållet inom förskola och skolbarnomsorg. En viktig del i detta är att nämnden sätter upp uppföljningsbara mål för verksamheten. att i den fortsatta uppföljningen av verksamheten beakta de allmänna råden om att återkommande följa upp och utvärdera vilken betydelse personaltätheten samt barngruppernas storlek och sammansättning har i förhållande till möjligheten att bedriva en god pedagogisk verksamhet i enlighet med läroplanen. Socialnämnden att i enlighet med antagna mål för verksamheten påskynda processen med att tydliggöra flöden och processer inom ordinärt boende för att därefter följa upp lämplig statistik och nyckeltal som underlag till ekonomiska och verksamhetsmässiga förbättringar. att säkerställa och möjliggöra att nämnd och verksamhet via lämpliga system och verktyg ges tillräckliga förutsättningar att följa upp och anpassa organisationen utifrån förändrade förutsättningar. 2 av 8
2 Inledning 2.1 Bakgrund Pajala kommun uppvisar höga kostnader i förhållande till standardkostnader inom äldre- respektive barnomsorgen, samtidigt som den egna skattekraften är låg. Utifrån detta och utifrån den åldrande befolkningen är det av vikt att nämnderna har kontroll över verksamhetens kostnader i förhållande till verksamhetsmålen. För verksamheten skall anges mål och riktlinjer som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning (KL 8 kap 5 ). För att skapa förutsättningar för att få en god ekonomisk hushållning måste det finnas ett klart samband mellan resursåtgång, prestationer, resultat och effekter. Skolverkets allmänna råd för kvalitet i förskolan, SKOLFS 2005:10, är rekommendationer för kvalitetsarbetet i förskolan. De allmänna råden ska förtydliga verksamheten utifrån nationella krav och mål och ge stöd för bedömning och utveckling av förskolans kvalitet ur likvärdighetssynpunkt. Av de allmänna råden framgår att kommunen bör ha system för resursfördelning som tar hänsyn till att olika förskolor behöver olika mycket resurser för att genomföra sitt uppdrag. 2.2 Revisionsfråga Har socialnämnden och kultur- och utbildningsnämnden säkerställt att den ekonomiska styrningen är tillfredsställande och att den interna kontrollen är tillräcklig? Granskningen inriktas mot följande kontrollmål: Det finns en koppling mellan nämndernas mål och prioriteringar samt resursfördelning. Nuvarande uppföljningar av verksamhet och ekonomi ger respektive nämnd tillräckliga beslutsunderlag. Det sker en kontinuerlig anpassning av organisationen utifrån demografiska förändringar och nya förutsättningar. 2.3 Metod och avgränsning Dokumentgranskningen har omfattat styrdokument, planeringsunderlag, rutiner, uppföljningar, besparingsåtgärder och fattade beslut. I granskningen har intervjuer genomförts med: Socialchef och avdelningschef för äldreomsorgen Skolchef och en rektor Ekonomichef Ordförande för respektive nämnd 3 av 8
Inom socialnämndens (SN) och kultur- och utbildningsnämndens (KUN) ansvarsområde avgränsas granskningen till insatser i ordinärt boende inom äldreomsorgen och förskola och fritidsverksamheten inom barnomsorgen. 4 av 8
3 Granskningsresultat 3.1 Koppling mellan mål och prioriteringar samt resursfördelning Inom båda nämndernas verksamhetsområden tillämpas mål- och ramstyrning. Via 2010 års kvalitetsredovisning framgår att kommunen prioriterat resurser så att barns och elevers pendlingsavstånd begränsas. Skolbarnomsorg finns därför i anslutning till alla grundskolor och förskoleverksamhet bedrivs på sex orter inom kommunen. Något formellt beslut finns däremot inte i frågan utan det grundar sig enligt de intervjuade mer på en allmän politisk uppfattning och ambition att inte lägga ner några skolenheter. I 2010 års kvalitetsredovisning framgår de mål som ska ses som generella för all verksamhet som bedrivs inom nämndens verksamhetsområde. Målen är indelade i fyra olika områden; Normer och värden Kunskaper Delaktighet Styrning och ledning Under respektive område finns ett antal tillhörande mål som därefter kopplas ihop med aktiviteter som genomförts under året för att nå de uppsatta målen. Huvuddelen av aktiviteterna har genomförts inom grundskolans verksamhet. De intervjuade upplever att det är svårt att hitta mål som går att applicera på förskola och skolbarnomsorg. Tyngdpunkten i nuvarande målstyrning ligger på grundskoleverksamheten enligt de intervjuade. I kvalitetsredovisningen bedöms emellertid måluppfyllelsen för förskola och skolbarnomsorg vara på god väg att uppfyllas alternativt vara hög. Bedömningen baseras här i huvudsak på de mål som är generella för hela skolans verksamhet. Inom socialnämndens ansvarsområde har ett omfattande målarbete genomförts under det senaste året. I måldokument 2011-2014 framgår ett antal övergripande mål för hela verksamhetsområdet socialtjänst. Via dokumentet framgår att nämnden ska vara omvärldsorienterad, flexibel och ständigt arbeta för att nyttja resurserna på ett optimalt sätt. Arbete kvarstår enligt de intervjuade med att bryta ner den övergripande inriktningen och prioriteringen till konkreta aktiviteter och relevanta nyckeltal som sammantaget framgent ska ge underlag för bedömning av måluppfyllelsen. I dokumentet framgår emellertid fyra kortsiktiga mål som enligt de intervjuade ska utgöra fokusområdena för det framtida kvalitetsarbetet. De områden som prioriterats är följande; Tydliggöra flöden och processer Statistik och nyckeltal som underlag till förbättringar för brukare 5 av 8
Öppenhet mellan enheterna Ökad möjlighet till medbestämmande för brukare inom hemtjänsten Under 2011 har en organisationsförändring genomförts, vilket medfört att de två enheterna hemtjänst och äldreboende slagits ihop till en gemensam enhet. I 2011 års verksamhetsplan kvarstår dock samma överställda målsättningar för hemtjänsten som under 2010. I 2011 års verksamhetsmål berör målen samarbete, kompetensutveckling och personalens välmående. Målen är att brukaren genom att vara aktiv i vardagslivet ska bibehålla bästa möjliga självständighet, hälsa och livskvalitet. Vård- och omsorgspersonalen ska därför inte ta över sådant som brukaren kan utföra själv, men stötta och hjälpa till där det behövs. En annan målsättning är att den vård- och omsorgspersonal ibland från flera verksamheter och ibland olika huvudmän som finns runt en och samma brukare, ska ha ett utvecklat samarbete. 3.2 Tillräckliga beslutsunderlag utifrån nuvarande uppföljningar Inom kultur- och utbildningsförvaltningen lämnas årligen en kvalitetsredovisning för respektive rektorsområde som slutligen summeras ihop till en gemensam redovisning där verksamhet, ekonomi och specifika händelser av betydelse framgår. Via redovisningen framgår att förskolan har; Små barngrupper och relativt hög personaltäthet Stora variationer i gruppstorlek mellan förskolorna I förskolor utanför centralort organiseras förskola, förskoleklass och fritidshem ihop för att få ihop verksamheten rent schemamässigt för personalen. I tabell 1 nedan redovisas nyckeltal för förskoleverksamheten i kommunen. Via tabellen framgår att kostnaden per inskrivet barn ökat under perioden vilket enligt de intervjuade huvudsakligen beror på att antalet inskrivna barn har minskat utan att det varit möjligt att anpassa vare sig personalstyrkan eller tillgängliga lokaler i samma utsträckning. Tabell 1 Nyckeltal kostnader och personal, förskola 2007-2009. Nyckeltal för förskolan 2007 2008 2009 Antal barn i ålder 1-5 år 271 266 259 Antal inskrivna barn 197 195 174 Antal barn per avdelning (i riket) Kostnad per inskrivet barn (kr) Kostnad per inskrivet barn utan fastigheter (kr) 12,3 (16,7) 12,2 (16,9) 12,4 (16,8) 130 586 136 983 141 285 122 727 129 792 133 757 6 av 8
Via redovisningen framgår att skolbarnomsorg har en förhållandevis låg nyttjandegrad 55 procent jämfört med riket på 80 procent. Nyttjandegraden är framförallt låg i byarna enligt de intervjuade vilket huvudsakligen förklaras med att föräldrarnas behov av skolbarnomsorg är lägre där än i centralorten. Pajala kommun satser nästan 10 tkr mer per barn på skolbarnomsorg än snittet i landet. Tabell 2 Nyckeltal kostnader och personal, skolbarnomsorg 2007-2009. Nyckeltal för skolbarnomsorg 2007 2008 2009 Antal barn 6-12 år 448 436 415 Antal inskrivna barn 147 140 143 Antal inskrivna barn per avdelning (i riket) Kostnad per inskrivet barn 18,4 (33,5) 21,1 (34,9) 13 (36,7) 40 500 40 300 42 438 Utöver den ekonomiska uppföljningen i förhållande till upprättad budget för socialtjänstens insatser i ordinärt boende genomförs specifik uppföljning av; antalet beviljade hemtjänsttimmar antalet anhörigvårdare i kommun antalet brukare med många insatstimmar (mer än 35 timmar per vecka) nyttjandegrad av bemanningspool och vikariepool Försök har tidigare gjorts med att införa Mobipen (dokumentationsverktyg för vård- och omsorgspersonal) och Laps Care (planeringsverktyg för arbetsledarna). På grund av tekniska problem med samkörning med det ordinarie dokumentationssystemet ProCapita har dessa projekt avslutats. På grund av osäkerheten i de tekniska lösningar som prövats ovan görs för närvarande uppföljning av exempelvis planeringstid och effektiv tid hos brukare av personal och arbetsledare där de kontinuerligt uppskattar nerlagd tid manuellt. Denna uppföljning redovisas enligt de intervjuade kontinuerligt till nämnden. Enligt de intervjuade pågår ett planerings- och utredningsarbete för att hitta de lokala lösningar som både ekonomiskt och verksamhetsmässigt på bästa sätt underlättar schemaläggning, dokumentation och uppföljning av hemtjänstens verksamhet. Enligt de intervjuade har förändrade rutiner och arbetssätt inom kommunen försvårat möjligheterna att följa exempelvis sjukfrånvaron och vikariekostnaderna. 7 av 8
3.3 Anpassning av organisationen utifrån demografiska förändringar och nya förutsättningar Förvaltningarna står enligt ansvariga chefer för likartade utmaningar avseende avstånden mellan byarna i kommunen. I motsats till flertalet andra glesbygdskommuner är befolkningen i Pajala mer utspridd över hela kommunen vilket enligt de intervjuade försvårar möjligheterna till samordning. Inom kultur- och utbildningsförvaltningen förs kontinuerliga diskussioner där frågan nu är om kommunen inte nått en nedre kritisk gräns i antalet inskrivna barn för vissa förskolor. Här är det framförallt ur ett kvalitetsperspektiv då för få barn begränsar möjligheten till socialt utbyte och lärande mellan barnen. Även om ambitionen är att förskolor utanför centralort samordnas med förskoleklass och fritidshem är det periodvis svårt att få ihop verksamheten rent schemamässigt för personalen. Kultur- och utbildningsnämnden har i samband med behandlandet av budget 2010 uppdragit till förvaltningen att avveckla två förskoleavdelningar. På grund av ökat antal anmälda barn till förskolan under början av 2010 beslutade nämndens arbetsutskott att avvakta verkställandet av tidigare fattat beslut om avveckling (2010-05-04). Via kultur- och utbildningsnämndens sammanträdesprotokoll framgår att beslut tagits att lägga ner en avdelning vid Kvarnens förskola (2010-05-19). I beslutet framgår även att stark ekonomisk restriktivitet skall gälla samtliga verksamheter så att förskolans återstående utökade kostnader skall balanseras av överskott i övriga verksamheter inom befintlig ram. Inom socialförvaltningen har organisationsförändringen där de två enheterna hemtjänst och äldreboende gått ihop till en gemensam enhet varit en konkret åtgärd som vidtagits för att förhoppningsvis skapa förutsättningar för ett utvecklat samarbete mellan boendena och hemtjänsten. Ambitionen är att förändringen framförallt ska bidra till att övergången mellan boendeformerna kan planeras på ett än mer optimalt sätt. Vidare är förhoppningen att sammanslagningen ska bidra till att vissa stordriftsfördelar kan uppnås avseende nyttjandet av lokaler och tillgänglig personal. 8 av 8