Utredningsuppdrag 1 (12) Dnr/Beteckning TSV 2015-1415 Upprättad av Karin Michaelsson och Olof Stenlund Väg- och järnvägsavdelningen Enhet behörigheter Uppdrag om regler för trafikskolor och förarutbildare
Utredningsuppdrag 2 (12) Innehåll SAMMANFATTNING... 3 1 INLEDNING... 4 1.1 Uppdraget... 4 1.2 Samverkan med berörda aktörer... 4 1.3 Förutsättningar och legala krav... 5 2 TRANSPORTSTYRELSENS FÖRSLAG... 7 2.1 Kravet på godkännande som utbildningsledare respektive trafikskolechef tas bort... 7 2.2 Genomförande av yrkeskvalifikationsdirektivet... 9 2.3 System för egenkontrollprogram... 10
Utredningsuppdrag 3 (12) Sammanfattning Transportstyrelsen har fått i uppdrag att analysera regleringen av trafikskolor och förarutbildare. Transportstyrelsen ska inom uppdraget ta fram förslag till författningsändringar i syfte att åstadkomma enkla och ändamålsenliga regler för tillträde och tillsyn av verksamheterna. Bestämmelserna ska beakta yrkeskvalifikationsdirektivet. I uppdraget ingår att se över hur reglerna för tillstånd, godkännande och tillsyn kan förenklas utan att hänsyn till trafiksäkerhet och marknadskontroll försämras. Uppdraget ska redovisas senast den 1 oktober 2015. Transportstyrelsen redovisar följande. 1. Transportstyrelsen föreslår att regeringen genomför regelförenklingar vilka framgår av avsnitt 13 i En reformerad körkortslagstiftning, genomförandet av tredje körkortsdirektivet (SOU 2008:130). Genom ett sådant genomförande kan krav på godkännande som trafikskolechef och utbildningsledare tas bort. Förslaget innebär att lag (1998:493) och förordning (1998:978) om trafikskolor måste revideras. Därutöver följer behov av en konsekvensändring i körkortslagen (1998:488). 2. Transportstyrelsen hanterar det genomförande av det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet som kommer an på myndigheten inom ramen för befintliga bemyndiganden. 3. Transportstyrelsen avser att fortsatt utreda förutsättningar för egenkontrollprogram där branschen kan ta ett större eget ansvar för kontroll och kvalitetssäkring av sina medlemmars verksamheter. I det fortsatta arbetet ska konkreta förslag tas fram och prövas i en försöksverksamhet. Utredningen saknar färdigställda författningsförslag och konsekvensanalys. Transportstyrelsen avser att snarast återkomma till regeringen med förslag till författningstext och därmed tillhörande konsekvensutredning avseende förslaget att ta bort krav på godkännande som trafikskolechef och utbildningsledare (förslag 1). Transportstyrelsen har inte inhämtat tillräckligt med underlag genom denna utredning för att i nuläget kunna föreslå ett system för egenkontroll i syfte att underlätta tillträde till och tillsyn av verksamheterna inom förarutbildningsbranschen.
Utredningsuppdrag 4 (12) 1 Inledning 1.1 Uppdraget Transportstyrelsen har den 9 april 2015 fått i uppdrag 1 av regeringen att analysera regleringen av trafikskolor samt utbildningsledare och trafiklärare för körkortsutbildning samt övriga lärare inom trafikområdet 2. Transportstyrelsen ska föreslå författningsändringar i syfte att åstadkomma enkla och ändamålsändliga regler för tillträde till och tillsyn av verksamheterna. Analysen ska beakta yrkeskvalifikationsdirektivet. Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet senast den 1 oktober 2015. Inom ramen för genomförandet av det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet genomförs en ömsesidig utvärdering av medlemsstaternas nationellt reglerade yrken. Yrket trafiklärare har varit föremål för en sådan utvärdering. Resultatet av den ömsesidiga utvärderingen har redovisats i nationella handlingsplaner. Av handlingsplanen ska det framgå om yrket fortsatt ska regleras och om denna reglering i så fall kan förenklas för att underlätta tillträde till yrket, bland annat genom att underlätta erkännande av yrkeskvalifikationer som erhållits i annan medlemsstat. Enligt artikel 59 i det moderniserade direktivet ska medlemsländerna vidare ha inventerat samtliga befintliga reglerade yrken. Av direktivet följer även att medlemsstaterna, för alla regleringar de väljer att behålla, ska motivera och visa att dessa regleringar klarar det s.k. inre marknadstestet. Resultatet ska redovisas till Europeiska kommissionen den 1 januari 2016. 1.2 Samverkan med berörda aktörer Uppdraget har genomförts i samverkan med berörda aktörer, främst med företrädare för branschorganisationer som levererar utbildning inom trafikområdet. Uppdraget har även genomförts i samverkan med andra berörda myndigheter. Följande branschorganisationer har medverkat Sveriges Trafikskolors riksförbund Trafikutbildarnas riksorganisation Sveriges snöskoterägares riksorganisation Sveriges snöskoteråkares centralorganisation 1 Regeringsbeslut N2015/3209/MRT Uppdrag om regler för trafikskolor och förarutbildare. 2 Lärare vid introduktionsutbildning för privat övningskörning behörighet B, lärare vid utbildning av förare för mopeder med behörighet AM, lärare vid utbildning av förare för att erhålla förarbevis för moped klass II, snöskoter eller terränghjulingar, lärare vid riskutbildning för behörigheterna A1, A2, A och B.
Utredningsuppdrag 5 (12) Cykel Motor och Sportfackhandlarna Sveriges Trafikövningsplatser Sveriges Skid-Car banors riksorganisation Medborgarskolan Nord Följande myndigheter har medverkat Trafikverket Myndighetens för yrkeshögskolan Skolverket 1.3 Förutsättningar och legala krav Följande lagar och förordningar berörs av uppdraget: Körkortslagen (1998:488) Körkortsförordningen (1998:980) Trafikskolelagen (1998:493) Trafikskoleförordningen (1998:978) Lag om utbildning till förare av mopeder, snöskotrar och terränghjulingar (2009:121) Förordning om utbildning till förare av mopeder, snöskotrar och terränghjulingar (2009:186). Följande myndighetsföreskrifter berörs av uppdraget: Föreskrifterna om erkännande av yrkeskvalifikationer (VVFS 2007:304) Föreskrifterna om trafikskolor (VVFS 2006:65) Föreskrifterna om riskutbildning B (TSFS 2012:40) Föreskrifterna om riskutbildning A1, A2, A (TSFS 2009:26) Föreskrifterna om introduktionsutbildning (TSFS 2010:127) Föreskrifterna om förarbevis för moped klass II, snöskoter och terränghjuling (TSFS 2009:14) Föreskrifterna om utbildning av förare för behörighet AM (TSFS2009:12). Därutöver förväntas resultatet av betänkandet 3 av utredningen om genomförandet av det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet (SOU 2014:19) leda till ny lag och förordning om erkännande av yrkeskvalifikationer, med därtill hörande bemyndigande för myndigheten att meddela föreskrifter. 3 Yrkeskvalifikationsdirektivet ett samlat genomförande. Betänkande av utredningen om genomförande av det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet. SOU 2014:19.
Utredningsuppdrag 6 (12) Transportstyrelsen konstaterar att större åtgärder i förarutbildningssystemet kräver en bredare ansats än vad som kan åtgärdas med förändringar på detaljnivå. I händelse av ett framtida införande av system för egenkontrollprogram (se vidare i avsnitt 2.3) bedömer Transportstyrelsen att det kommer krävas en översyn av samtliga ovan nämnda regelverk. En sådan översyn kan även komma att påvisa behov av helt nya regelverk. Transportstyrelsen avser att återkomma till regeringen med ett utvecklat förslag vid en senare tidpunkt.
Utredningsuppdrag 7 (12) 2 Transportstyrelsens förslag Transportstyrelsen föreslår i nuläget inga övergripande förändringar som underlättar tillträde till och tillsyn av övriga läraryrken inom förarutbildningsområdet (utanför trafikskola). Nuvarande reglering bör därför behållas tills vidare. Ett skäl för detta är att en översyn av regleringen om tillträde och tillsyn som regleras i myndighetsföreskrifter ryms inom ramen för befintliga bemyndiganden. Detta arbete pågår som en del av Transportstyrelsens författningsöversyn, vilken beräknas vara slutförd under 2016. Transportstyrelsen bedömer att utrymme för regelförändringar på området ryms inom ramen för befintliga bemyndiganden och myndigheten har således inte för avsikt att föreslå ändringar på lag- eller förordningsnivå i denna del. 2.1 Kravet på godkännande som utbildningsledare respektive trafikskolechef tas bort Förslag Transportstyrelsen föreslår att regeringen genomför regelförenklingar vilka framgår av avsnitt 13 i En reformerad körkortslagstiftning, genomförandet av tredje körkortsdirektivet (SOU 2008:130). Genom ett sådant genomförande kan krav på godkännande som trafikskolechef och utbildningsledare tas bort. Förslaget innebär att lag (1998:493) och förordning (1998:978) om trafikskolor måste revideras. Därutöver följer behov av en konsekvensändring i körkortslagen (1998:488). Av nu gällande regelverk om trafikskola framgår det att det vid varje trafikskola ska finnas minst en person som har en kompetens som utbildningsledare. Utbildningsledaren anses ha det övergripande pedagogiska ansvaret för det utbildningsarbete som bedrivs vid trafikskolan. Om tillståndshavaren bedriver utbildning på flera orter eller på flera adresser, ska det finnas en utbildningsledare på varje ort och på varje adress. För att bli utbildningsledare måste man ha arbetat som godkänd trafiklärare i minst två år och ha genomgått en utbildning till utbildningsledare på högskolenivå motsvarande en termins studier. Reglerna om utbildningsledare togs fram under en period när det fanns offentliga utförare av denna utbildning på olika universitet i Sverige. Då var utbildningen kostnadsfri. Idag finns inte någon offentlig utförare av denna utbildning, eller någon offentlig beställare. Aktörer inom branschen har på olika sätt säkerställt att utbildningen genomförs som uppdragsutbildning motsvarande en termins utbildning (30 högskolepoäng) på två platser i landet 4. Det är osäkert om 4 Örebro universitet och Högskolan i Skövde.
Utredningsuppdrag 8 (12) dessa utbildningar håller högskolenivå. Deltagande i utbildningen medför kostnader på 25 000-35 000 kronor per person. En oro från Transportstyrelsen och branschen är att kostnaden påverkar vilka trafikskolor som har möjlighet att erbjuda vidareutbildning till sina anställda. Problematiken kan leda till svårigheter för trafikskolor att anställa utbildningsledare, något som minskar konkurrensen mellan trafikskolor och det kan leda till ökade kostnader och sämre undervisning för körkortseleverna. Transportstyrelsen samtycker med de resonemang som förs i avsnitt 13 i Slutbetänkande av 2007 års körkortsutredning (SOU 2008:130 En reformerad körkorslagstiftning, genomförande av tredje körkortsdirektivet) och bedömer att det nu finns förutsättningar och acceptans för en sådan regelförenkling. Transportstyrelsen delar ovan nämnda körkortsutrednings bedömning att den nuvarande ordningen innehåller vissa problem. Regleringen är anpassad till trafikskolor med relativt stor utbildningsverksamhet där uppdelningen mellan tillståndshavare, trafikskolechef, utbildningsledare och trafiklärare framstår som naturlig också i den faktiska verksamheten. Flertalet trafikskolor är dock relativt små och det är vanligt att en person i praktiken upprätthåller flera roller i vissa fall samtliga. Transportstyrelsen delar även uppfattningen att det är problem att gränsdragningen mellan ansvarsområdena i en trafikskola är oklar. En möjlighet kan vara att helt slopa kravet på att det ska finnas särskilda befattningshavare som prövas och godkänns och i stället lägga allt ansvar på tillståndshavaren. Detta kan sägas gälla beträffande yrkesmässig trafik, biluthyrning och bilskrotningsverksamhet. Utifrån det resonemanget kan i vart fall kravet på särskilt godkänd trafikskolechef slopas. Transportstyrelsen vill dock liksom körkortsutredningen understryka att det finns anledning att säkerställa den pedagogiska kompetensen hos trafikskolan och ställa krav på den som faktiskt handhar utbildningen. Transportstyrelsen håller även med om körkortsutredningens bedömning att utbildningsledaren utgör en pedagogisk överbyggnad som inte nödvändigtvis ska regleras genom författning, vilket innebär att det ytterst ankommer på tillståndshavaren att skapa de förutsättningar inom vilka trafikläraren ska verka. Förslaget innebär i praktiken att tillståndshavarens ansvar och befogenheter behöver ses över och förstärkas när ansvaret i en trafikskola omfördelas. Utbildningsledaren står idag för den pedagogiska kvalitetssäkringen i en trafikskola. Om rollen slopas kan det förväntas att den enskilde trafikläraren behöver ta ett större eget ansvar för sin pedagogiska kompetens. Förslaget att ta bort rollen som utbildningsledare får inte leda till att kvaliteten på körkortsutbildningen försämras och det behöver då säkerställas att trafiklärarutbildningen har ett innehåll och syfte som motsvarar samhällets krav
Utredningsuppdrag 9 (12) på leverens av god förarutbildning samt att det finns utbildare tillgängliga som kan bedriva en sådan utbildning. En förnyad översyn av trafiklärarutbildningens innehåll och omfattning kan därför vara berättigad. Transportstyrelsen avser att under hösten 2015 initiera en diskussion med Myndigheten för yrkeshögskolan om hur ett sådant arbete bäst planeras och hanteras. Transportstyrelsen avser att snarast återkomma till regeringen med författningsförslag och därtill hörande slutlig konsekvensutredning avseende förslaget att ta bort krav på godkännande som utbildningsledare och trafikskolechef, vilket föranleder ändringar i 3, 4, 6, 7 och 10 lag (1998:493) om trafikskolor och 3, 9 och 10 förordning (1998:978) om trafikskolor samt 4 kap. 5 körkortslagen (1998:488). 2.2 Genomförande av yrkeskvalifikationsdirektivet Förslag Transportstyrelsen hanterar genomförandet av det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet som kommer an på myndigheten inom ramen för befintliga och föreslagna 5 bemyndiganden. 6 Befintliga föreskrifter om erkännande av yrkeskvalifikationer omfattar inte tydliga moment för validering och saknar reglering om tillkommande reglerade läraryrken. För att vara verksam inom reglerade yrken krävs att individen ansöker om att Transportstyrelsen ska erkänna individens yrkeskvalifikationer baserat på de underlag som beskriver individens yrkeskvalifikationer. Detta kan innebära att myndigheten ska pröva en sökandes kvalifikationer på andra sätt än med hjälp av formella meriter som utbildningsbevis, till exempel genom att validera annan utbildning eller tidigare erfarenhet från arbetslivet. Transportstyrelsen behöver revidera befintliga myndighetsföreskrifter så snart nödvändiga bemyndiganden finns baserat på det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet. Dels så att föreskrifterna omfattar tillkommande reglerade yrken dels att föreskrifterna ska ses över med anledning av att Transportstyrelsen kan erkänna yrkeskvalifikationer baserat på validering. I stora drag handlar arbetet med att realisera det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet om att utveckla rutiner för bedömning av yrkeskvalifikationer på ett icke-diskriminerande sätt samt rutiner för erkännande 5 Yrkeskvalifikationsdirektivet ett samlat genomförande. Betänkande av utredningen om genomförande av det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet. SOU 2014:19. 6 Vägverkets föreskrifter (VVFS 2007:304) om erkännande av yrkeskvalifikationer för godkännande av trafiklärare och utbildningsledare.
Utredningsuppdrag 10 (12) av formella yrkeskvalifikationer, med stöd av IMI-systemet 7, genom att utveckla samarbete med Kommerskollegium samt i övrigt säkerställa att myndigheten har nödvändig kompetens för att hantera dessa frågor. 2.3 System för egenkontrollprogram Förslag Transportstyrelsen fortsätter att utreda förutsättningar för egenkontrollprogram där branschen kan ta ett större eget ansvar för kontroll och kvalitetssäkring av sina medlemmars verksamheter. I det fortsatta arbetet ska konkreta förslag tas fram och prövas i en försöksverksamhet. I utredningen har företrädare för bransch, andra myndigheter och sakkunniga på Transportstyrelsen intervjuats. Av intervjuerna framkommer att en möjlighet att låta branschen själva få kontrollera sin verksamhet kan bidra till en regelförenkling utan att trafiksäkerheten och möjligheten till marknadskontroll försämras. Det finns ett intresse och en hög beredskap hos branschens aktörer att jobba vidare med att utveckla system för egenkontroll. Flera av branschorganisationerna har redan utvecklat egna metoder för kvalitetsstyrning och verksamhetsutveckling som stöd för sina medlemmar. Dessa system handlar i huvudsak om att ständigt förbättra utbildningsinnehåll och undervisningsmaterial. Branschorganisationerna har utvecklat många idéer om hur framtidens förarutbildning kan se ut och utvecklas. Dessa idéer kan utvecklas vidare inom ramen för egenkontrollprogram. Branschorganisationerna anser också att idén om egenkontrollprogram kan ingå som komponent i deras egna kvalitetsledningssystem och att egenkontrollprogram skulle ge branschorganisationerna större legitimitet för att arbeta mer proaktivt med medlemsföretagen. Branschorganisationerna kan därmed ta ett större ansvar för tillsyn av medlemmarnas verksamheter anser man. Transportstyrelsen är positiv till att medverka till utveckling av egenkontrollprogram. Dock vill myndigheten framhålla att det som myndigheten är positiv till är just egenkontroll men inte att överlämna tillsynsansvaret som helhet. En oro från Transportstyrelsen är att branschorganisationerna ofta blandar samman dessa begrepp och att man därför tror att man med egenkontroll övertar det formella tillsynsansvar som åligger Transportstyrelsen. Transportstyrelsens upplever också att tillsynen innehåller fler komponenter än vad olika branschorganisationer har förstått. Denna okunskap om tillsynens omfattning medför en risk att branschens aktörer inte har hela bilden av vad tillsynsarbetet faktiskt innebär klar för 7 Informationssystemet för den inre marknaden (IMI) är en webbaserad tjänst som EU/EESländernas myndigheter kan använda för att utbyta information.
Utredningsuppdrag 11 (12) sig. Transportstyrelsen bedömer därför att det finns behov av en fortsatt dialog med branschen om tillsynens uppgift och nytta. Det är också viktigt att framhålla att branschorganisationerna redan idag har möjligheten att kompetensutveckla sina medlemmar (inga regeländringar behövs för detta) och flera av dem uppger också att de gör detta. En oro som Transportstyrelsen delar med några av branschorganisationerna är att deras roll i ett egenkontrollprogram skulle kunna medföra att jävsituationer uppstår. Det skulle även kunna bli ökade kostnader för de enskilda företagen och därmed i slutändan även för de blivande körkortsinnehavarna, eftersom branschorganisationerna får en roll som mellanhand i detta system där det kan uppstå kostnader för såväl egenkontrollen som för tillsynen av systemet som sådant. Transportstyrelsen konstaterar att branschstrukturen som helhet är mångfacetterad och därför varierar utifrån typ av förarutbildning. Det är skillnad på om utbildningsformen är frivillig eller obligatorisk. Därutöver finns variationer i nivå och kvalitet på den utbildning som levereras. Transportstyrelsen anser att det idag finns utbildningsanordnare som har goda förutsättningar att snabbt anpassa sin verksamhet till nya förutsättningar med egenkontroll. Dock finns även utbildningsanordnare som håller en alltför låg kvalitet, vilket inte gör det rimligt att anta att hela förarutbildningsbranschen har förutsättningar att fungera i ett system med egenkontroll. Transportstyrelsen ser inte några fördelar med att i ett första skede införa egenkontroll på de obligatoriska utbildningarna, då eventuella inkörningsproblem eller systemfel ger stora konsekvenser för enskilda individer och de företag som erbjuder dessa utbildningar. Utifrån denna oro anser Transportstyrelsen att egenkontrollen först bör inriktas på trafikskoleutbildningen då denna utbildning är frivillig och mindre känslig för störningar. Om systemet med egenkontroll blir verklighet kommer både bransch och myndigheter att vara i behov av att utveckla en form och ett innehåll för egenkontroll samt kompetensutveckling av personal inom områdena bedömning och värdering av egenkontrollsprogram och kvalitetsledningssystem. Transportstyrelsen vet genom erfarenhet från uppbyggnad av dagens tillsyns- och tillståndsverksamhet att det tar lång tid att skapa en nyttig förändring inom området. Dessutom är mycket ännu oklart om effekterna av att införa en sådan komponent i förarutbildningssystemet. Transportstyrelsen föreslår därför i första hand att ett begränsat antal av dagens trafikskolor deltar i en försöksverksamhet. Form och ett innehåll för ett egenkontrollsystem i en sådan försöksverksamhet kan då utvecklas tillsammans med branschföreträdare och andra myndigheter.
Utredningsuppdrag 12 (12) Transportstyrelsen avser att i början av 2016 inleda arbetet med att utreda förutsättningar för nämnda försöksverksamhet. I det arbetet ingår initialt en översyn av behovet av särskilda regelverk för försöksverksamheten som sådan och däri ett eventuellt behov ytterligare bemyndiganden. Efter genomförd försöksverksamhet utvärderas resultatet genom Transportstyrelsen försorg. När utvärderingen och analysen av densamma är klar återkommer Transportstyrelsen till regeringen med en konsekvensanalys och ett eventuellt förslag till nödvändiga författningsförändringar för ett permanent system.