Beslut Datum 2018-02-21 3.5.1 Diarienummer 3528/2017 NN Borlänge kommun 781 81 Borlänge Tillsyn enligt lagen (1992:1574) om bostadsanpassningsbidrag Slutsatser 1. Boverket anser inte att handläggningstiden för badrummet har varit för lång. 2. Handläggningstiden för köket, räknat från när ansökan inkom till kommunen till dess att beslut fattades, har varit mycket lång men beror delvis på omständigheter som kommunen inte har kunnat råda över. Boverket riktar därför ingen kritik mot handläggningstiden för köket. Boverket vill dock uppmärksamma kommunen på att den har ett ansvar för att driva utredningen av ett ärende framåt. 3. Boverket vill göra Borlänge kommun uppmärksam på att lagen om bostadsanpassningsbidrag inte anger någon tidsgräns för när en anpassning ska utföras efter att beslut om bidrag har fattats. 4. Boverket anser att formuleringen Beslutet innebär: BIFALL i rutan bredvid bidragsbeloppet är missvisande när besluten innebär delvis avslag och att kommunen inte bör formulera sig så i beslut som delvis innebär avslag. 5. Det är viktigt att kommunen inför en eventuell fotografering under hembesök informerar sökanden om att bilderna normalt blir allmänna handlingar och att som regel ingen kan nekas att ta del av dem när de blivit det. 6. Boverket kritiserar kommunen för att uppgiften som två arbetsterapeuter lämnade per telefon den 7 december 2015 om NN:s möjligheter att ta sig till det mindre hygienrummet inte överlämnades till förvaltningsrätten. 7. Boverket uppmanar kommunen att framöver försäkra sig om att eventuella kontakter mellan arbetsterapeut och handläggare regelmässigt föregås av ett samtycke från sökanden. Boverket, Box 534, 371 23 Karlskrona. Telefon: 0455-35 30 00. Fax: 0455-35 31 00. E-post: registraturen@boverket.se. Webbplats: www.boverket.se
8. Kommunen borde ha meddelat ett formellt avslagsbeslut efter NN:s begäran om omprövning som hon framförde i januari 2018. 9. Efter ombudets begäran om att få alla handlingar i ärendet borde kommunen ha upplyst om möjligheten att ta del av handlingarna hos kommunen eller att, eventuellt mot en avgift om kommunen har fastställt en taxa för det, få kopior 2(9) Redogörelse för ärendet Anmälan NN har genom sitt ombud (ombud även hos kommunen), gjort en anmälan till Boverket som handlar om hur Borlänge kommun har handlagt hennes ansökan om bostadanpassningsbidrag som inkom till kommunen i december 2014. Kritiken gäller bland annat handläggningstiden i fråga om badrummet och köket. Kritiken gäller också att kommunen hade angett ett sista datum då anpassningen av köket skulle vara utförd, i december 2017. Dessutom har kritik riktats mot bland annat att kommunen gett in foton på köket till förvaltningsrätten trots att kommunen under besöket sa att man bara skulle ha fotona för eget bruk för att komma ihåg hur köket såg ut. Om kommunen, när den frågade om de fick fotografera, hade upplyst att korten skulle kunna bli offentliga handlingar hade de inte gett kommunen lov att ta några foton. Kommunens yttrande Kommunen har yttrat sig på Boverkets begäran och skickat in alla handlingar i NN:s ärende om bostadsanpassningsbidrag. Kommunen har framfört bland annat följande. Handläggningstiden Badrummet När det gäller handläggningstiden för badrummet anser kommunen att den är rimlig. Ansökan inkom 4 december 2014 och hembesök ägde rum den 16 februari 2015. Hembesök hade först bokats in med NN 18 december 2014, men tiden ändrades på grund av att NN ville att sonen skulle vara med och han inte kunde då. Ny tid bestämdes till den 15 januari 2015 men den fick ändras på grund av att handläggaren blev sjuk. Beslut fattades 14 april 2015. Köket Kommunen är medveten om att handläggningstiden har varit lång i fråga om köket. Vissa av de faktorer som ligger bakom handläggningstiden har kommunen inte kunnat påverka, till exempel väntan på begärd handling, bristfälliga intyg med behov av kompletteringar samt sökandens förändringar i funktionsförmåga. Det har funnits en muntlig överenskommelse mellan en handläggare och sökandens son att prioritera badrummet. Överenskommelsen är inte dokumenterad i ärendesystemet vilket är en brist. Under ärendets gång har sökanden försämrats i sin funktionsförmåga, vilket har påverkat handläggningstiden genom att ytterligare kompletterande intyg behövts för att sökanden ska få en
rättvis prövning av rätten till bostadsanpassningsbidrag. Den 8 maj 2015 inkom ett kompletterande intyg gällande köket och ett hembesök ägde rum den 2 juni 2015. Handläggare bad då NN kontakta entreprenör för att få en offert på anpassningen av köket där hon skulle få tillgång till de funktioner hon önskade. Offert inkom till kommunen den 4 december 2015. Sonen meddelade att utredningen gällande köket skulle återupptas den 16 mars 2016. Under den muntliga förhandlingen vid förvaltningsrätten om badrummet den 29 mars 2016 framkom uppgifter som gjorde att handläggare bedömde att intyget avseende funktionsförmåga i köket behövde uppdateras. Ett brev till NN om detta skickades den 11 april 2016. Påminnelse skickades den 22 juni 2016 med uppgift att intyget skulle komma in till kommunen senast den 6 juli 2016. Sonen begärde anstånd till den 30 september 2016 och intyget inkom 26 september 2016. Kommunen fattade beslut i köksärendet den 27 oktober 2016. Efter att NN hade överklagat beslutet till förvaltningsrätten beviljade kommunen, före förvaltningsrättens prövning, ytterligare bidrag den 30 november 2016 respektive den 27 juni 2017, dock inte fullt ut enligt ansökan. 3(9) Tidsbegränsade beslut Kommunen har uppgett att den införde tidsbegränsade beslut den 1 januari 2017. Detta på grund av att det har visat sig att många bifallsbeslut inte utnyttjas och därmed inte blir avslutade i kommunen. Kommunen anser att om beviljade åtgärder inte utförs inom en tidsram på sex eller tolv månader så anses inte de sökta åtgärderna nödvändiga för att bostaden ska vara ändamålsenlig för sökanden. Tidsramen sex eller tolv månader fastställer handläggaren utifrån omfattningen av de beviljade åtgärderna och utifrån en rimlig tidsperiod. Sökanden eller ombud har möjlighet att meddela handläggaren om anpassningen blir fördröjd och då förlängs tidsramen alternativt kan sökanden inkomma med en ny ansökan vid senare tillfälle. Kontakterna med arbetsterapeuter När det gäller kontakterna med arbetsterapeut så har arbetsterapeut ringt till handläggaren den 22 april 2016 för att delge information om vad som framkommit under hembesök. Handläggaren har endast mottagit information och inte påverkat arbetsterapeuten i sin bedömning av NN:s funktionsförmåga. Kommunen har även redogjort för ytterligare kontakter med arbetsterapeuter. Fotografering När det gäller fotografering under hembesök har NN inkommit med kritik mot detta efter kommunens skriftliga yttrande. Boverket har inhämtat upplysningar från handläggaren per telefon. Handläggaren uppgav då att hon inte kunde erinra sig exakt vad som sades om fotograferingen under hembesöket. Det kan inte uteslutas att de inte sa att fotona hörde till utredningen, men de brukar säga att fotona gör det. De frågar alltid innan foton tas och skulle inte fotografera vid ett nej. De tänker på att ingen ska kunna identifieras utifrån fotona, ser till att inget namn eller någon adress syns. Normalt tar man foton enbart i badrum, kök och yttertrappa.
Boverkets bedömning Boverkets tillsyn enligt lagen om bostadsanpassningsbidrag efter en anmälan gäller den anmälda kommunens formella handläggning av bidragsärendena, till exempel handläggningstiden. Kommunernas ställningstagande i sak, till exempel för vilka åtgärder bidrag ska beviljas eller med vilket belopp, omfattas inte. Det får i stället prövas av förvaltningsdomstolarna, i första hand förvaltningsrätten, om sökanden överklagar. 4(9) Boverket gör följande bedömning. Handläggningstid Badrummet NN:s ansökan och intyg om bostadsanpassningsbidrag för bland annat anpassning av badrum (det mindre hygienrummet) inkom till kommunen den 4 december 2014. Beslut att bevilja bidrag för några mindre åtgärder men avslå badrumsansökan i övrigt fattades den 14 april 2015. Boverket anser inte att handläggningstiden för badrummet varit för lång. Köket Även köket omfattades av ansökan som inkom till kommunen den 4 december 2014. Ett kompletterande sakkunnigintyg inkom till kommunen den 21 april 2015 och en offert inkom den 4 december 2015. Enligt kommunen träffades en muntlig överenskommelse mellan sonen och kommunen om att prioritera toalett/dusch. Om detta har ombudet per telefon uppgett för Boverket att det mer var som så att kommunen sade att vi tittar väl på toaletten först, det är viktigast, och så tar vi köket sedan. De samtyckte eftersom de inte har någon tidigare erfarenhet av att söka bostadsanpassningsbidrag. Hade kommunen förslagit att de skulle ta köket och toaletten samtidigt hade de i stället samtyckt till det. I ärendebladet har den 16 mars 2016 antecknats att en av handläggarna pratat med sonen och att han vill att kommunen börjar titta på köket och vad som kan vara bidragsberättigande. Den 11 april 2016 begärde kommunen ett uppdaterat intyg, påminnelse gjordes den 22 juni 2016. NN begärde anstånd i juni 2016 vilket kommunen medgav till och med den 30 september 2016. Nytt intyg inkom till kommunen den 26 september 2016. Kommunen fattade ett första beslut om köket, delvis bifall, delvis avslag, den 27 oktober 2016. Handläggningstiden räknat från ansökningsdatum den 4 december 2014 till beslutsdatumet har varit mycket lång. Av 7 förvaltningslagen (1986:223) framgår att varje ärende där någon enskild är part ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. En kommun är alltså skyldig att se till att handläggningen av ett ärende om bostadsanpassningsbidrag inte drar ut på tiden i onödan. Kommunen har ett ansvar för att driva utredningen av ett ärende framåt. Vad som är godtagbar handläggningstid i ärenden om bostadsanpassningsbidrag varierar beroende på ärendets omfattning och svårighetsgrad. I detta fall dröjde beslutet bland annat
på grund av att det tog tid innan det kompletterande intyget inkom till kommunen. Med hänsyn till det riktar Boverket ingen kritik mot handläggningstiden. 5(9) Ett sista datum för när anpassningen ska vara utförd I omprövningsbeslutet den 27 juni 2017 gällande köket har kommunen under rubriken Giltighetstid skrivit att beslutet är giltigt i sex månader från beslutsdatum samt angett ett datum då fakturakopia eller kvitto på utläggen senast ska ha inkommit, nämligen den 27 december 2017. Det anges också att om handlingarna inte inkommer i tid upphör beslutet att gälla och att NN då har möjlighet att inkomma med en ny ansökan och ett medicinskt intyg för förnyad prövning. Boverket vill göra Borlänge kommun uppmärksam på att lagen om bostadsanpassningsbidrag inte anger någon tidsgräns för när en anpassning ska utföras efter att beslut om bidrag har fattats. Nämnas kan vidare att Förvaltningsrätten i Falun den 18 december 2017 har beslutat att den i kommunens beslut angivna tidsbegräsningen tills vidare inte gäller i avvaktan på förvaltningsrättens slutliga prövning. Formulering i beslut som innebär delvis avslag Ett första beslut om köket fattades den 27 oktober 2016. Det står i rutan bredvid bidragsbeloppet att beslutet innebär bifall trots att bidrag beviljades med endast cirka 48 000 kronor att jämföra med den offert som NN gett in på över 200 000 kronor. Det är alltså fråga om ett beslut som innebär delvis bifall, delvis avslag. Även besluten den 30 november 2016 och den 27 november 2017 är formulerade på det sättet. Att bidrag inte beviljas fullt ut enligt ansökan framgår förvisso av angivet bidragsbelopp och motiveringen som följer, men Boverket anser att formuleringen är missvisande och att kommunen inte bör formulera sig så i beslut som delvis innebär avslag. Fotografering När det gäller fotografering under hembesök är det viktigt att kommunerna alltid informerar sökanden om att även fotografier normalt blir allmänna handlingar. Enligt ombudet gavs inte någon sådan information och handläggaren har uppgett att hon inte kan minnas exakt vad som sades, att det inte kan uteslutas att någon sådan information inte gavs men att kommunen brukar berätta att bilderna är en del av utredningen. Oavsett vad som sagts under det aktuella hembesöket, vilket Boverket inte kan fastställa, vill Boverket i denna del framföra att det är viktigt att kommunen framöver, inför eventuell fotografering under hembesök, informerar sökanden om innebörden av att bilderna är en del av utredningen, det vill säga att bilderna normalt blir allmänna handlingar och att som regel ingen kan nekas att ta del av dem när de blivit det. I övrigt anser Boverket att kommunens rutiner i samband med fotografering tycks vara bra utifrån de uppgifter handläggaren lämnat. Kontakterna med arbetsterapeuter Inledningsvis ska sägas att det Boverket framför nedan tar enbart sikte på den del inom kommunen som har att handlägga och besluta i ärenden om bostads-
anpassningsbidrag. Intygsskrivande arbetsterapeuter står utanför den egentliga ärendehandläggningen och omfattas inte av Boverkets tillsyn. 6(9) Telefonsamtal med två arbetsterapeuter den 7 december 2015 Efter att ärendet, till den del det avsåg det mindre hygienrummet, hade överlämnats till förvaltningsrätten efter NN:s överklagande fortsatte kommunens handläggning i övriga delar. Enligt kommunens yttrande och ärendeblad kontaktade kommunen NN:s son den 4 december 2015 och fick tillåtelse till de kontakter som kommunen tog med två arbetsterapeuter den 7 december 2015. Under samtalet lämnade arbetsterapeuterna uppgift om NN:s möjlighet att ta sig till det mindre hygienrummet. Det framgår inte att uppgifterna kom till förvaltningsrättens kännedom vilket ombudet framför kritik mot. Av 25 förvaltningslagen framgår att kommunen, efter ett överklagande, ska överlämna alla handlingar i ärendet till förvaltningsrätten. Det gäller enligt Boverkets mening även tjänsteanteckningar gällande den fråga som är föremål för domstolens prövning. Det är viktigt att överlämnande sker för hantering av domstolen, överklagandeinstansen. Det har inte skett enligt vad som går att utläsa av utredningen. Kommunen kan inte undgå kritik för detta. Telefonsamtal med en arbetsterapeut den 22 april 2016 Den 22 april 2016 kontaktade en arbetsterapeut en av handläggarna per telefon. Enligt vad som framgår av kommunens ärendeblad informerade arbetsterapeuten att hon varit på hembesök gällande främst köket och redogjorde för NN:s funktionsförmåga. Av en anteckning i kommunens ärendeblad den 23 juni 2016, med anledning av ett telefonsamtal från ombudet där han ifrågasatte att handläggaren och arbetsterapeuten haft denna kontakt, framgår att handläggaren hade förutsatt att NN hade godkänt en sådan kontakt eftersom arbetsterapeuten ringde. Justitieombudsmannen, JO, har i ett ärende som handlade om informationsinhämtning från internet i ett ärende om försörjningsstöd gjort vissa allmänna uttalanden om inhämtning och kontroll av uppgifter (diarienummer 2611-2013). JO kommer bland annat in på frågan vad som gäller om en myndighet får information som kan vara relevant i ett ärende om försörjningsstöd utan att myndigheten aktivt har sökt informationen, till exempel genom att en utomstående person på eget initiativ lämnar upplysningar till myndigheten. JO menar att detta måste bedömas från fall till fall. Som nämnts ovan förutsatte handläggaren att NN hade samtyckt till att arbetsterapeuten ringde kommunen och informerade om vad som iakttagits under hembesöket. Boverket anser att kommunen borde ha frågat arbetsterapeuten om något sådant samtycke fanns och uppmanar kommunen att framöver försäkra sig om att eventuella kontakter mellan arbetsterapeut och handläggare regelmässigt föregås av ett samtycke från sökanden.
Möjligheten att begära omprövning av tidigare fattat beslut Den 3 januari 2018 mejlade ombudet till kommunen och begärde för NN:s räkning en omprövning i fråga om det mindre hygienrummet. Begäran om omprövning berodde på uppgiften i kommunens ärendeblad den 7 december 2015 som tagits upp tidigare i detta beslut och som ombudet enligt vad han uppgett fick kännedom om när Boverket översände kopia av ärendebladet till honom att två arbetsterapeuter den dagen per telefon framfört synpunkter på NN:s möjligheter att ta sig till det mindre hygienrummet, en uppgift som enligt ombudet inte var känd för förvaltningsrätten vid sin prövning. 7(9) I brev till NN den 10 januari 2018 skriver kommunen att då inga nya uppgifter inkommit i ärendet efter förvaltningsrättens dom/beslut så kommer kommunen inte ompröva ärendet. Kommunen skriver vidare att ärendet är avslutat men att NN har möjlighet att inkomma med en ny ansökan kompletterad med sakkunnigintyg. Som svar på fråga från ombudet, om det går att begära omprövning på ett ärende som har varit i alla instanser, upplyste Boverket per telefon den 3 januari 2018 att Boverkets uppfattning är att det är möjligt att vända sig till kommunen och begära omprövning alternativt göra en ny ansökan. Boverket sa också att det är viktigt att kommunen fattar ett skriftligt beslut då enbart sådana kan överklagas. Normalt sett så vinner inte avslagsbeslut någon negativ rättskraft hos förvaltningsmyndigheten, i detta fall kommunen, och detta alldeles oavsett om beslutet vunnit laga kraft efter prövning i domstol (se bland andra Trygve Hellners och Bo Malmqvist, Förvaltningslagen med kommentarer, tredje upplagan, sidan 363, och Wiweka Warnling-Nerep, Förvaltningsrättslig tidskrift 2008, sidan 228). Kommunens beslut den 14 april 2015 att delvis avslå NN:s ansökan om bostadsanpassningsbidrag för anpassningar i det mindre hygienrummet kan alltså prövas på nytt trots att förvaltningsrätten avslog överklagandet och NN nekades prövningstillstånd hos högre instans. Av ett beslut från JO (diarienummer 4840-1998) framgår vidare att om beslutsmyndigheten anser att förutsättningar för omprövning saknas så ska begäran avslås genom ett formellt beslut. Sökanden har då möjlighet att överklaga det nya beslutet. I detta fall har kommunen endast i brevform meddelat att ärendet är avslutat. Mot bakgrund av JO:s uttalande borde kommunen ha fattat ett formellt beslut att avslå begäran om omprövning. Kommunen hänvisade i stället till att det gick att göra en ny ansökan. Även kommunen har varit i kontakt med Boverket i denna fråga och framfört att kommunens handläggarsystem är uppbyggt på så sätt att en ny ansökan är att föredra framför en begäran om omprövning. Boverket menade då att det viktiga är att frågan som sådan prövas och mynnar ut i ett överklagbart beslut. Som kommunen formulerat sig i svaret till ombudet angående omprövningen skulle NN dock behöva ge in nya intyg, vilket inte var Boverkets avsikt i den information som lämnades per telefon till kommunen. Det står visserligen i
Boverkets föreskrifter att man till ansökan ska bifoga intyg från sakkunnig, men avsikten med ombudets framställan om en ny prövning var att kommunen i en sådan skulle väga in just den omständigheten att två arbetsterapeuter uttryckt tveksamhet kring om NN hade möjlighet att ta sig till det lilla hygienrummet och att, i händelse av att kommunen fann att detta inte hade någon betydelse, få till stånd en prövning i frågan i högre instans. 8(9) Utlämnande av handlingar Ombudet har i slutet av december 2017 begärt ut alla handlingar i moderns ärende om bostadsanpassningsbidrag. I brevet till NN den 10 januari 2018 förklarade kommunen att hon redan fått alla handlingar, utredning och beslut genom förvaltningsrätten och det enda som bifogades brevet var ärendebladet. Ombudet får anses ha begärt handlingarna för NN:s räkning. NN är part i ärendet om bostadsanpassningsbidrag hos kommunen och har därmed rätt till vad som kallas för partsinsyn i 16 förvaltningslagen. Genom denna bestämmelse tillförsäkras parten en rätt att få tillgång till handlingarna i sitt ärende för att kunna bevaka sina intressen och kontrollera myndighetens handläggning. Partsinsynen ger bara en rätt att ta del av handlingarna på plats hos myndigheten. Av 2 kapitlet 13 tryckfrihetsförordningen framgår dock att man, i stället för att komma till myndigheten för att ta del av handlingarna där, har rätt att få kopia av handlingar, dock eventuellt mot en på förhand fastställd taxa. Det saknar betydelse att sökanden tidigare kan ha fått materialet översänt. Som Justitieombudsmannen, JO, har uttalat finns möjligheten att sökanden inte har kvar de tidigare utsända handlingarna (1995/96:JO1, sidan 337). Kommunen får ta ut en avgift för kopiorna, baserad på självkostnadsprincipen, om kommunfullmäktige har fastställt en taxa för det. Det följer av 3 kapitlet 9 samt 8 kapitlet 3 b c kommunallagen (1991:900). Boverket anser att kommunen med anledning av ombudets begäran borde ha upplyst om möjligheten att ta del av handlingarna hos kommunen eller att få kopior, eventuellt mot en avgift om kommunen har fastställt en taxa för det. Boverket tar inte upp ombudets uppgift att Borlänge kommuns lönekontor har nekat honom att få ta del av en handläggares utbildningar. I detta ärende har enhetschef Per Lindkvist beslutat. Jurist Ylva Storm har varit föredragande. Per Lindkvist enhetschef Ylva Storm jurist
9(9)