Skolinspektionen Utbildningsdepartementet 103 33 Stockholm Sid 1 (7) Yttrande över betänkandet Ökade möjligheter till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål (SOU 2016:1371) Sammanfattning Skolinspektionen är positiv till att utredningen har lämnat förslag som ger huvudmän inom skolväsendet utökade möjligheter att uppfylla uppdraget att ge elever modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet. Förslagen svarar huvudsakligen mot den efterfrågan som Skolinspektionen framförde i sin skrivelse till regeringen i augusti 2015. Skolinspektionen redogjorde där för det behov myndigheten sett av att skolhuvudmän kan samarbeta för att i större utsträckning kunna ge elever modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet. För detta syfte behövdes en översyn av entreprenadbestämmelserna, vilket nu också genomförts. Skolinspektionen delar utredningens förslag avseende utökade möjligheter till entreprenad mellan huvudmän via såväl närundervisning som fjärrundervisning och ser positivt på de möjligheter detta innebär för att fler elever får del av modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål. Myndigheten kan således ställa sig bakom förslagens huvudsakliga inriktning. Skolinspektionen anser dock inte att entreprenad vad gäller närundervisning ska kunna göras till annan än en skolhuvudman. Skolinspektionen anser att förslagen om utökade möjligheterna till samarbete mellan skolhuvudmän tillgodoser det behov Skolinspektionen sett i sin tillsynsverksamhet och att det dessutom finns flera fördelar med att endast ha entreprenadmöjlighet mellan skolhuvudmän. Utredningen redogör i betänkandet för att förslagen om entreprenad av närundervisning är avsedda att ske först efter det att en huvudman själv ha försökt att uppfylla kraven inom sin organisation. Denna principiella utgångspunkt för förslagets tillämpning behöver klargöras. Skolinspektionen kan inte se att det
2 (7) finns en reglering som säkerställer en sådan princip. Om det på motsvarande sett som för fjärrundervisning är tänkt att entreprenadlösningen ska tillämpas först efter det att huvudmannen själv uttömt möjligheterna att använda egna lärare och studiehandledare, såsom framgår av utredningens motivering, behöver detta därför enligt Skolinspektionens mening regleras beträffande närundervisningen. Enligt Skolinspektionen innebär skyldigheten att beakta bestämmelserna om offentlig upphandling begräsni_ngar för kommunala skolhuvudmäns möjligheter att samverka. Skolinspektionen anser därför att frågan gällande kommunernas förutsättningar att samverka behöver analyseras ytterligare utifrån dessa aspekter. Det är viktigt med analyser av förslagens konsekvenser för såväl skolhuvudmän som elever. För Skolinspektionen som remissinstans är det svårt att på så kort remisstid se vad förslagen kommer att innebära och föra fram synpunkter på alla eventuella konsekvenser. Skolinspektionen ser gärna att ytterligare analys av förslagens konsekvenser görs i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Detta gäller framför allt inom de områden som lyfts fram i detta yttrande t.ex. en eventuell marknadssituation i det fall entreprenad kommer att möjliggöras även med enskilda fysiska och juridiska personer som utförare. Det kan även gälla studiehandledning på modersmål och dess koppling till begreppet undervisning. Vidare en huvudmans möjlighet att som ett första alternativ använda sig av entreprenad för närundervisning av modersmål och studiehandledning på modersmål, vilket enligt Skolinspektionen är följden av förslaget till reglering nu. Skolinspektionen delar utredningens bedömning att frågan om eventuell möjlighet till fjärrundervisning på entreprenad för svenska som andraspråk behöver utredas vidare. Synpunkter 3.7 Studiehandledning på modersmål Utredningen pekar i betänkandet på frågan om studiehandledning på modersmålet och kopplingen till undervisning. Skolinspektionen har vid tillämpning av nuvarande bestämmelse i 23 kap. 3 skollagen ansett att studiehandledning utgör uppgift som är hänförlig till undervisning varför myndigheten inte ansett att en huvudman får överlämna denna uppgift på entreprenad i enlighet med definitionen i 23 kap. 1 skollagen, dvs, till en enskild fysisk eller
3 (7) juridisk person. Den fråga som utredningen nu lyfter om beaktande av gränsdragning mellan utbildning och undervisning är intressant och viktig. Skolinspektionen delar utredningens bedömning att denna fråga behöver utredas vidare eftersom studiehandledning kan utgöra en del av undervisningen för de elever som har denna stödåtgärd och enligt Skolinspektionen anses studiehandledning vid tillämpningen av bestämmelsen i 23 kap 3 skollagen vara hänförlig till undervisningen. 6.4.1 Modersmålsundervisning och studiehandledning på entreprenad Det finns i förslagen stora skillnader mellan entreprenadmöjligheten för närundervisning och fjärrundervisning när det gäller modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål. För fjärrundervisning föreslås entreprenadförhållande mellan huvudmän medan det för närundervisning föreslås tillåtas entreprenadavtal mellan en huvudman och, utöver skolhuvudman, även en enskild fysisk och juridisk person. Detta beror sannolikt på att det redan i nu gällande lagstiftning finns en rätt för enskilda huvudmän att överlämna modersmålsundervisning på entreprenad till de i nu gällande definition angivna utförarna. Detta val av större krets av utförare medför dock att det, till skillnad mot vad som föreslås gälla vid fjärrundervisning, blir möjligt för skolhuvudmän att överlämna närundervisning av modersmål och studiehandledning till enskilda aktörer som inte är skolhuvudmän. Utredningen har utförligt redogjort för att de inte tror att det kommer att bli aktuellt att skolhuvudmän kommer att använda möjligheten att överlämna uppgifterna ifråga till företag och att det därför inte kommer att finnas risk för att det uppstår en marknad med konkurrens om dessa uppdrag. Skolinspektionen anser att förslagen i betänkandet tillsammans ger flera nya möjligheter till att entreprenad mellan huvudmän såsom Skolinspektionen i sin tillsynsverksamhet har funnit behövas och som har redogjorts för i skrivelse till utbildningsdepartementet. Skolinspektionen förordar emellertid att även vad gäller entreprenad av närundervisning, bör detta vara möjligt endast genom överlämnande till annan skolhuvudman. Utöver de stora möjligheter som förslagen ger till samarbete huvudmän emellan så finns det viktiga fördelar med att ett överlämnande sker till en annan skolhuvudman. Vid överlämnande av modersmålsundervisning samt studiehandelnirtg till annan huvudman används lärare som, utöver kompetens för denna undervisning och studiehandledning, också har kompetens och erfarenhet av att samverka med andra lärare, till exempel avseende ämnesöverskridande undervisning, samt att arbeta under pedagogiskt ledarskap av en rektor. Ytterligare en fördel med att entreprenaden sker i förhållande till en annan huvudman är att dessa med sin verksamhet också står under direkt tillsyn av Skolinspektionen såsom huvudmän i skolvä-
4 (7) sendet. Vid entreprenad med annan än en skolhuvudman sker Skolinspektionens granskning av den verksamheten som överlämnats mer indirekt genom granskning av huvudmannens entreprenadavtal även om huvudmannen har kvar sitt huvudmannaansvar. Ett ytterligare argument är att vid eventuell marknad så kan det åsyftade samarbetet mellan skolhuvudmän försvåras på grund av att regelverket angående konkurrensbegränsande kommunal säljverksamhet är komplicerat, (se utredningens avsnitt 7.2.3). Ett borttagande av den nuvarande möjligheten för enskilda huvudmän att överlämna modersmålsundervisning till en enskild fysisk eller juridisk person kan framstå som en ändring i begränsande riktning. Förslaget från utredningen gäller emellertid nu en utökning av vad som kan överlämnas. Dels genom att även studiehandledning kan överlämnas, men också att det genom förslagen ges möjlighet för enskilda huvudmän att sluta entreprenadavtal med såväl enskilda som kommunala huvudmän. Skolinspektionen anser att det är viktigt att beakta elevperspektivet att den undervisning och studiehandledning som överlämnas att utföras av annan blir så kvalitativt bra som möjligt för eleverna, vilket de nämnda fördelarna talar för. Enligt Skolinspektionens erfarenhet är det också i begränsad omfattning som den tidigare möjligheten för enskild huvudmän hittills har använts. En annan skillnad mellan entreprenad av fjärrundervisning och närundervisning är att för fjärrundervisning gäller nuvarande begränsningar av möjligheten att tillämpa denna bestämmelse genom de närmare angivna bestämmelserna i skolförordningen om att det inte finns lärare som uppfyller kraven enligt 2 kap. 13 skollagen eller, beträffande studiehandledning på modersmålet, annan lämplig person att tillgå inom huvudmannens skolenhet eller att elevunderlaget är otillräckligt. Motsvarande förutsättningar för tillämplighet av entreprenadbestämmelsen i 3 för närundervisning finns för närvarande inte i lag eller förordning. Detta medför att en huvudman beträffande närundervisning av modersmål eller studiehandledning i klassrum direkt kan välja att överlämna dessa uppgifter till annan oavsett tillgång till egen personal eller elevunderlag. Vidare, som nämnts ovan, kan detta överlämnande då ske till arman än en skolhuvudman, dvs, till en enskild aktör. Det finns i betänkandet skrivningar som dock tyder på att utredningen utgått från att ett sådant val av entreprenadavtal inte direkt kan göras av en huvudman, utan att detta kan komma ifråga först som ett andrahandsalternativ. Exempelvis står det under avsnitt 6.4.1 (s. 101), som handlar om modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål på entreprenad, att den lösning som föreslås, ska vara ett komplement när huvudmannen har uttömt andra möjligheter att rekrytera och anställa lärare. Hänvisning görs till propo-
5 (7) sitionen Möjligheter till fjärrundervisning och vad som skrivs där om att det även framöver i första hand måste vara huvudmannens ansvar att rekrytera och anställa lärare för de olika språken dvs. "att bedriva verksamheten inom sin egen organisation". Skolinspektionen menar dock att denna princip inte framgår av skolförfattningarna. Inte heller framgår hur denna angivna princip säkerställs vad gäller förslaget om entreprenad för närundervisning av modersmål samt studiehandelning. Utredningen återkommer till nämnda resonemang under avsnitt 7.2.3. Om det är utredningens syfte att denna princip ska råda behöver enligt Skolinspektionens mening alltså ytterligare reglering göras. Skulle en sådan princip vara aktuell är det viktigt för Skolinspektionen att det fortsatta lagstiftningsarbetet tydliggör detta, eftersom Skolinspektionen beslutar om godkännanden för enskilda huvudmän. Det finns inte idag några bestämmelser som säkerställer att användningen av entreprenadmöjligheten kommer i andra hand. Huvudmannen har därför rätt att använda sig av dessa möjligheter då denne bedriver skolverksamhet. Vid ansökningar från enskilda huvudmän med ett sådant upplägg av modersmålsundervisning och studiehandledning, finns enligt föreslagna bestämmelser inte någon grund för Skolinspektionen att inte godkänna ett sådant möjligt upplägg. 6.6.1 Ingen ökad skyldighet för huvudmän Oavsett de nya möjligheterna att överlämna modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål på entreprenad vid närundervisning eller fjärrundervisning, framgår av betänkandet att detta inte medför några utökade skyldigheter för huvudmannen, även om möjligheterna att finna lämpliga lärare samt studiehandledare ökar. Skolinspektionen delar bedömningen att det, även vid införandet av de nya förslagen med möjligheter för huvudmän att använda sig av entreprenad vid när- och fjärrundervisning, fortfarande är så att 23 kap. i skollagen är just en frivillig möjlighet för att erbjuda sådan undervisning och att de utökade möjligheterna inte bidrar till att det föreligger en större skyldighet för huvudmännen. Mot bakgrund av Skolinspektionens tillsynsuppdrag avseende samtliga skolhuvudmän och deras skyldigheter enligt skolförfattningarna, är det viktigt att detta även i det fortsatta lagstiftningsarbetet framgår tydligt. 7.3.2 Bättre möjligheter till samarbete med entreprenad Utredningens bedömning är att kommunens överlämning av uppgifter inom utbildning på entreprenad omfattas av det nationella regelverket för offentlig
6 (7) upphandling. Fristående skolor, som inte är offentliga organ, omfattas dock inte av LOU. Utredningen redovisar för två möjligheter för offentliga organ att organisera sin verksamhet eller samarbeta med en annan upphandlande myndighet, Teckalundantaget och Hamburg-samarbeten. Skolinspektionen konstaterar att skyldigheten att beakta bestämmelserna om offentlig upphandling innebär avsevärda begräsningar för kommunala skolhuvudmäns möjligheter att hjälpa varandra. Både det s.k. Hamburg-samarbetet och Teckal-undantaget innebär svåra juridiska överväganden och förutsätter långsiktig planering. Dessutom är införandet av de nya upphandlingsdirektiven försenat och kommer tidigast att träda i kraft år 2017. Utredningen har själv framfört att en upphandlande myndighet alltid noga ska överväga om förutsättningarna för tillämpning av undantagen är uppfyllda och vid tveksamheter bör försiktighetsprincipen iakttas. Skolinspektionen förespråkar att samarbete mellan kommuner gällande modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål på entreprenad ska vara enkelt. Skolinspektionens erfarenhet visar att det ofta handlar om två mindre kommuner som önskar samarbete i begränsad omfattning. Skolinspektionen anser att frågan gällande kommunernas förutsättningar för att samverka behöver analyseras ytterligare. Möjligheter för en kommun att anlita en annan kommun för att utföra kommunens uppgifter i ärenden som innefattar myndighetsutövning finns inom andra specialreglerade områden som t.ex. räddningstjänsten, samt enligt socialtjänstlagen och alkohollagen. 8.4 Utredningens förslag: nej till fjärrundervisning på entreprenad i dagsläget Skolinspektionen delar utredningens ställningstagande att frågan om eventuell möjlighet till fjärrundervisning på entreprenad för svenska som andraspråk behöver utredas vidare. Svenska som andraspråk är precis som utredningen framför, ett centralt och omfattande ämne varför det behövs en grundlig utredning och analys av vilka konsekvenser möjligheter till fjärrundervisning på entreprenad skulle innebära för framför allt eleverna. 9.3.1 Kostnader för staten Skolinspektionen delar utredningens bedömning att förslagen om entreprenadmöjligheter kan medföra ett ökat behov av tillsyn av Skolinspektionen. En-
7 (7) ligt Skolinspektionen kan detta medföra eventuella kostnadsökningar och Skolinspektionen anser därför att frågan om resurstilldelning bör utredas vidare. Författningsförslag I förslaget till 23 kap. 3 tredje stycket skollagen föreslår Skolinspektionen ett tillägg av ordet "härutöver", för att förtydliga entreprenadmöjligheterna som framgår i första och andra stycket i förhållande till den mer övergripande möjligheten avseende entreprenad som följer av det tredje stycket och som sådan står i kollision med första och andra stycket. Förslag till skrivning: "Inom grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan får härutöver uppgifter som inte är hänförliga till undervisningen överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person". I ärendets handläggning har deltagit biträdande generaldirektören och avdelningschefen Peter Ekborg, rättschefen Marie Axelsson, juristen Maria Rönnberg och juristen Christina Ridderman Karlsson (föredragande). Helen Angmo Generaldirektör