1 (5) Tjänsteskrivelse till Bygg- och miljönämnden Förslag till ny kommunal organisation inom bygg-, miljö- och det tekniska området Vår beteckning: BMN 2015-476-2 Beskrivning av ärendet Bygg- och miljönämnden har informerats om förslag till ny organisation genom en presentation vid nämndens sammanträde den 1 september 2015. Bygg- och miljönämnden har därefter beretts möjlighet att yttra sig till kommunstyrelsen om förslaget. Ärendet kommer att behandlas vid Bygg- och miljönämndens sammanträde den 1 oktober. Den föreslagna organisationen finns beskriven i schematiska skisser i en power-point presentation samt med ett förslag till reglemente för den föreslagna samhällsbyggnadsnämnden. Förslaget innebär att en samhällsbyggnadsnämnd och en jävsnämnd inrättas från årsskiftet och att byggoch miljönämnden upphör. Till samhällsbyggnadsnämnden föreslås en tjänstemannaorganisation bestående av en sektor eller förvaltning för samhällsbyggnad som i sin tur delas upp i tre avdelningar; teknisk avdelning, plan- och bygglovavdelning och miljöavdelning. För närvarande pågår en rekrytering av en samhällsbyggnadschef där uppdraget beskrivs enligt följande: I rollen som samhällsbyggnadschef kommer du vara beställare av verksamhetslokaler såsom skola, förskola och administration. Du ansvarar för kommunens samverkan med Motala kommun vad gäller vatten- och renhållningsfrågor, räddningstjänst samt övriga frågor inom ramen för samhällsbyggnad. I tjänsten ingår också att ansvara för kommunens markförsörjning, exploateringsfrågor och bredbandsutbyggnad. I samhällsbyggnadsnämndens reglemente anges samtliga ansvarsområden som nu ligger under bygg- och miljönämnden. Till detta kommer att vara räddningsnämnd och trafiknämnd samt de delar som nu ligger under kommunstyrelsen som anses ha koppling till samhällsbyggnad. Vår bedömning Det finns många frågetecken kring utformningen av organisationen då det saknas en fördjupad utredning och analys av kommunens behov och vilka alternativa lösningar som kan tänkas svara upp mot behoven. Enligt plan- och bygglagen (PBL) ska det i varje kommun finnas en byggnadsnämnd. Byggnadsnämnden är en s.k. specialreglerad nämnd som i sin myndighetsutövning är helt fristående från såväl kommunstyrelsen, kommunfullmäktige som andra nämnder. Nämndens myndighetsutövning kan rikta sig både mot enskilda och kommunala organ. Inom miljöbalkens och livsmedelslagens område finns inte längre krav på särskild miljönämnd. Det anges att En kommuns uppgift skall fullgöras av den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet.
2 (5) I propositionen till den nu gällande kommunallagen anförde regeringen följande: Vi vill starkt betona att en ökad organisatorisk frihet inte innebär att nationella mål eller statliga regler som avser att garantera allmänna intressen av rikspolitisk natur överges. Oavsett vilken nämndorganisation som en kommun eller ett landsting väljer skall de sköta de uppgifter som staten ålagt dem genom särskild lagstiftning. Trots detta stryker vi under vikten av att kommunerna när de väljer organisationsform för den specialreglerade verksamheten särskilt beaktar att myndighetsutövningen ställer särskilda krav i fråga om kompetens och integritet. Byggnadsnämnden är skyldig att pröva förutsättningarna för och behovet av att ingripa eller besluta om en påföljd så snart det finns anledning att anta att någon inte följer en bestämmelse. Denna tillsyn är att betrakta som myndighetsutövning. Tillsyn utövas direkt gentemot den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd såsom byggherrar, fastighetsägare, ägare av byggnadsverk, nyttjanderättshavare, väghållare och huvudman för allmän plats. Dessa framgår av bestämmelserna i plan- och bygglagen. Tillsynen enligt miljöbalken är uppdelad mellan centrala myndigheter, länsstyrelsen och kommunerna genom den eller de nämnder som fullmäktige bestämmer. Tillsynsmyndigheterna ska i nödvändig utsträckning kontrollera efterlevnaden samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse, genom till exempel förelägganden. På samma sätt är kommunen behörig kontrollmyndighet för den offentliga kontrollen inom livsmedelsområdet och därmed skyldig att utföra kontroll och beivra brott m.m. Bland kommunerna i Sveriges lagstadgade uppgifter finns därför ett inbyggt jäv. Kommunerna ska t ex upprätthålla olika former av infrastruktur och samhällstjänster som ofta är föremål för myndighetstillsyn och kontroll som kommunen själv enligt olika lagstiftningar har ansvar för att utföra. Den tilltänkta samhällsbyggnadsnämnden och förvaltningen kommer att ha kommunens uppdrag att genomföra båda uppgifterna. Enligt 3 kap 5 Kommunallagen (1991:900) får ingen nämnd utöva tillsyn över sådan verksamhet som nämnden själv bedriver. Enligt första stycket i samma paragraf får en nämnd inte heller bestämma om rättigheter och skyldigheter för kommunen i ärenden där nämnden företräder kommunen som part. Bestämmelsen tar alltså sikte på nämndsnivån, och är normerande för vilka uppgifter som får hanteras av en och samma nämnd. Bestämmelsen innebär bland annat att en nämnd inte kan ha ansvar både för den lokala tillsynen enligt t.ex. miljöbalken (MB) och för drift av kommunala verksamheter som på något sätt är föremål för tillsyn enligt MB. Därmed är det i en sammanslagen förvaltning nödvändigt att det finns två nämnder varav en myndighetsnämnd med tillsynsansvar. Jäv Av regeringsformen framgår det att den offentliga förvaltningen består av statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Förvaltningsmyndigheterna ska beakta allas likhet inför lagen och iaktta saklighet och opartiskhet. I de kommunala ingår både nämnderna och deras förvaltningar det vill säga både politiker och tjänstemän. Bestämmelserna om jäv regleras i 6 kap 24 och 25 samma lag och gäller både förtroendevalda och anställda. Mest aktuellt i sammanhanget är det som kallas tillsynsjäv och så kallat delikatessjäv.
3 (5) Tillsynsjäv Tillsynsjäv innebär t.ex. att en och samma person inom en kommunal förvaltning inte kan arbeta med tillsyn samtidigt som personen arbetar med frågor kopplade till drift av anläggningar eller verksamheter som är föremål för tillsynen. Exempel på kommunala verksamheter inom en sammanslagen förvaltning som är föremål för kommunal tillsyn i är bland annat: avloppsledningsnät, avloppsreningsverk dagvattennät dricksvattenanläggningar, vattenledningsnät vissa miljöolyckor inom t ex kommunens gatunät vissa störningar rörande buller och luft användning av bekämpningsmedel i kommunens verksamheter nedskräpning när kommunen är huvudman för sanering av förorenad mark kommunens avfalls- och återvinningssystem räddningstjänstens anläggningar bad- och idrottsanläggningar olovligt byggande enkelt avhjälpta hinder Att en kommun har en sammanslagen förvaltning där både tillsynen på miljö-, byggområdet och kommunaltekniska verksamheter ingår, innebär inte automatiskt att alla tjänstemän som arbetar med tillsynsfrågor blir jäviga. Det avgörande är vad var och en gör. Det måste alltså finnas tydliga gränser mellan å ena sidan tillsynen och å andra sidan de övriga verksamheterna, bland annat genom ett väl utvecklat kvalitetsdokument där tjänstemännens roller fastställs. Det är av yttersta vikt att framförallt förvaltningschefens roll utreds och fastställs i kvalitetsdokumentet. Varken handläggarna eller enhetscheferna på miljö- eller byggnadsenheten får arbeta med driftfrågor angående sådana verksamheter och objekt som är föremål för miljö- eller plan- och bygglovavdelningens tillsyn. Förvaltningschefen får inte hantera eller ingripa i tillsynsärenden om han/hon har övergripande ansvar för de kommunaltekniska verksamheterna. För att undvika tillsynsjäv ska följande uppfyllas enligt Sveriges kommuner och landsting (SKL): Att drift- och tillsynsuppgifter är åtskilda genom separata avdelningar Att det inte finns personer som arbetar både med tillsyns- och driftuppgifter Att ingen tjänsteman har både driftsansvar och delegation att fatta beslut inom myndighetsutövning Delikatessjäv Även andra situationer än ovanstående jävsituationer kan innebära att tillsynsavdelningens opartiskhet kan ifrågasättas och då föreligger delikatessjäv. Regeln om delikatessjäv är mycket allmänt hållen varför det är svårt att precisera alla de situationer där den kan bli aktuell. Om förvaltningschefen i en sammanslagen förvaltning på något sätt försöker påverka de tjänstemän i förvaltningen som arbetar med tillsyn beträffande hur tillsynen ska bedrivas mot kommunen i olika ärenden, är risken stor att dessa tjänstemän kommer att anses jäviga. Formuleringen ägnad att rubba förtroendet för hans opartiskhet innebär att redan risken för partiskhet kan medföra delikatessjäv. Det är
4 (5) av största vikt att beakta den beroendesituation och lojalitetskonflikt som kan uppstå när miljö- och bygglovhandläggare är underställd den chef som även är ansvarig för en verksamhet där tillsyn ska bedrivas. För att undvika delikatessjäv ska följande uppfyllas enligt Sveriges kommuner och landsting: Att förvaltningschefen inte har personalansvar inom tillsynsavdelningen Att förvaltningschefen inte löneförhandlar för personal inom tillsynsavdelningen Att förvaltningschefen inte har budgetansvar för tillsynsavdelningens medel Att en utomstående inte kan uppfatta det som att förvaltningschefen kan utsätta personal inom miljöresp. bygglovavdelningen för otillbörlig påtryckning när det gäller tillsyn som riktar sig mot kommunen. Rekommendation från Tillsyns- och föreskriftsrådet Länsstyrelsen har vid tidigare tillsyn enligt miljöbalken hänvisat till Tillsyns- och föreskriftsrådets skrivelse Minimikrav på kommunal organisation för myndighetsansvaret inom miljöbalken. Där anges vad organisationen bör uppfylla, avseende delegation, personalansvar och lönesättning samt ekonomi, för att undvika att riskera att jävsförhållanden ska uppstå: Delegation Kommunens reglemente och delegationsordning skall vara utformade så att det finns en tydlig uppdelning av driftsansvar och tillsynsansvar. Samma personer (tjänstemän och förtroendevalda) som ska eller kan komma att fatta beslut i tillsynsfrågor skall inte ha beslutsrätt när det gäller driftsfrågor av sådana anläggningar som den kommunala tillsynsmyndigheten har tillsyn över. Personalansvar och lönesättning Tjänsteman som arbetar med tillsynsfrågor skall inte stå i direkt beroendeställning till chef som samtidigt har driftansvar. Den chef som sköter rekrytering samt har ansvar för lönesättning, utvecklingssamtal, kompetensutveckling eller dylikt för tillsynspersonal får inte samtidigt ansvara för personal och anläggningar som kan bli föremål för tillsyn. Ekonomi Den person eller den nämnd som har budgetansvar för anläggningar eller verksamheter som kan bli föremål för tillsyn från den kommunala tillsynsmyndigheten skall inte samtidigt ha budgetansvar för tillsynspersonalen. Medel till tillsyn skall äskas hos fullmäktige fristående från äskande av medel för anläggningar och verksamheter som omfattas av tillsynen. Sammanfattningsvis Mot bakgrund av ovanstående anser vi att det finns ett flertal aspekter som gör att grundläggande rättsprinciper inte är uppfyllda med föreslagen nämndorganisation. Det är viktigt att syftet med hur nämnden organiseras tydliggörs och om detta uppnås på bästa sätt genom förslaget eller om samma syfte kan uppnås genom en annan organisation som är effektivare, rättssäkrare och om det finns ekonomiska fördelar att vinna. Innan beslut tas bör den tekniska avdelningens organisation, arbetsuppgifter och vem som är ansvarig för respektive områden redovisas för bl a VA-frågor Dagvattenfrågor
5 (5) Trafikplanering Trafikfrågor Fritidsanläggningar Byggnadstekniska frågor Upphandling Gatuunderhåll Avfallshantering Exploateringsfrågor Avtal Markägaransvar- förorenad mark Ansvar för kommunens fastigheter Översiktsplanen som ska ange riktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön, redovisa hur kommunen tänker ta hänsyn till nationella och regionala mål och hur man vill främja en långsiktigt god utveckling när det gäller bebyggelse och mark- och vattenanvändning inom kommunen, bör även i fortsättningen ligga direkt under kommunstyrelsen som har ansvar för att leda kommunens utveckling. Plan- och bygglovavdelningen Miljöavdelningen Helene Eriksson Stadsarkitekt Inger Alf Johansson Miljöchef