Revisionsrapport Protokollsanalys Marks kommun April 2010 Tove Färje
Innehållsförteckning SAMMANFATTNING OCH BEDÖMNING... 1 REKOMMENDATIONER... 2 1 BAKGRUND... 3 1.1 UPPDRAG OCH REVISIONSFRÅGA 1.2 AVGRÄNSNING OCH METOD... 3... 3 2 PROTOKOLL... 4 2.1 ANSVAR FÖR PROTOKOLLET 2.2 PROTOKOLLETS UTFORMNING... 4... 4 3 EFTERFÖLJELSE AV PROTOKOLLSRUTIN... 5 3.1 KOMMENTARER... 5 4 UPPFYLLELSE AV KOMMUNALLAGENS KRAV PÅ PROTOKOLL... 6 5 INFORMATION OCH LÄTTFÖRSTÅELIGHET... 7 6 AVSLUTANDE DISKUSSION... 9
Sammanfattning och bedömning Revisorerna i Marks kommun har uppdragit till Komrev inom PricewaterhouseCoopers att granska hur kommunstyrelsen och nämnderna utformar sina protokoll. I granskningen har följande två kontrollmål följts upp. Uppfyller kommunstyrelsens och nämndernas protokoll kommunallagens krav på protokoll? Det framgår av protokollen vilka ledamöter och ersättare som tjänstgjort, vilka ärenden som handlagts, förslag och yrkanden som inte tagits tillbaka, vilka beslut som fattats, vilka ledamöter som har deltagit, vilka reservationer som anmälts mot beslutet och redovisning av delegationsbeslut. I nämndernas protokoll förekommer det i varierande grad brister i beslutsgångar (propositionsordningar), omröstningar och vid justering och anslag. Kommunstyrelsens protokoll visar inte några brister i förhållande till kommunallagens krav. Är protokollen informativa och skrivna på ett lättförståeligt sätt? Protokollen är överskådliga och lätta att hitta i, rubrikerna är tydliga, partibeteckningar anges och de är skrivna på ett lättförståeligt språk. Den framtagna protokollsrutinen är ett mycket bra och stödjande dokument. Protokollen är övervägande mycket informativa och lämnar sällan läsaren utan nödvändig information. De brister som påvisats är att i några nämnders protokoll framgår inte tjänstemannaförslag eller arbetsutskottens förslag till beslut, identifikation av skrivelser och återrapporteringstidpunkt för verkställighet saknas. Kommunstyrelsens, kultur- och fritidsnämndens och miljönämndens protokoll visar inga brister ur ett informationsperspektiv. Den sammanfattande bedömningen är att kommunstyrelsen och nämnderna har en god grund för utformningen av sina protokoll, men att nämndsprotokollen behöver utvecklas inom ett antal områden. 1
Rekommendationer o Redovisningen av beslutsomgångar bör ses över i barn- och ungdomsnämnden, kultur- och fritidsnämndens, miljönämndens, socialnämndens, teknik- och servicenämndens och utbildningsnämndens protokoll då det inte framgår, på ett tydligt sätt, i vilken ordning ordförande har lagt fram förslag till beslut. o För att stärka helhetsbilden av ärendena bör förslag till beslut från arbetsutskott eller tjänsteskrivelser redovisas i barn- och ungdomsnämndens, socialnämndens och teknik- och servicenämndens protokoll. o Plan- och byggnadsnämnden måste säkerställa att deras protokoll skrivs i enlighet med kommunallagens krav. o Socialnämnden, barn- och ungdomsnämnden och plan- och byggnadsnämnden bör se till att efterföljelsen av protokollsrutinen förbättras. o En uppdatering i protokollskrivning, med utgångspunkt från befintlig protokollsrutin, för nämndsekreterare och nämndsordförande, rekommenderas. 2
1 Bakgrund I kommunallagen stadgas vad kommunala protokoll ska innehålla. Kommunallagen reglerar en miniminivå på protokollen. Utöver att uppfylla lagkraven ska protokollen kunna läsas och förstås av såväl förtroendevalda och anställda inom organisationen som av intresserade medborgare utan ingående kunskaper om kommunal verksamhet och organisation. Detta ställer krav på språk, uppställningar och förmåga att i korta drag ge läsaren en god bild av ärendet. Därutöver måste protokollen utformas på ett sätt som gör dem informativa både för dagens läsare och för framtida läsare. Av förvaltningslagen framgår också att myndigheterna ska sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt. Förutom att beskriva det aktuella läget är protokollen även en del av kommunens historia. Protokollen är därför att betrakta som en del av det svenska kulturarvet. 1.1 Uppdrag och revisionsfråga Revisorerna i Marks kommun har uppdragit till Komrev inom PricewaterhouseCoopers att granska om kommunstyrelsens, barn- och ungdomsnämndens, kultur- och fritidsnämndens, miljönämndens, plan- och byggnadsnämndens, samrehabnämndens, socialnämndens, teknik- och servicenämndens och utbildningsnämndens protokoll uppfyller dels lagens krav på protokoll, dels om de för en utomstående läsare kan betraktas som informativa och skrivna på sätt så att de är lätta att förstå. Revisionsfråga: Utformar kommunstyrelsen och nämnderna sina protokoll på ett tillfredsställande sätt? Kontrollmål: o Uppfyller kommunstyrelsens och nämndernas protokoll kommunallagens krav på protokoll? o Är protokollen informativa och skrivna på ett lättförståeligt sätt? 1.2 Avgränsning och metod Kommunstyrelsens, barn- och ungdomsnämndens, kultur- och fritidsnämndens, miljönämndens, plan- och byggnadsnämndens, samrehabnämndens, socialnämndens, teknik- och servicenämndens och utbildningsnämndens protokoll sammanträdesprotokoll 2009-01-01 2009-12-31 har studerats och analyserats. Telefonkontakt har tagits med kommunsekreteraren och med några nämndssekreterare. 3
2 Protokoll 2.1 Ansvar för protokollet Ansvaret för protokollets förande ligger formellt på ordförande även om protokollets förande och hantering praktiskt sköts av nämndssekreteraren eller annan tjänsteman. Det är ordförande som svarar för protokollets riktighet och att anslag om justerat protokoll, med uppgift om var protokollet finns tillgängligt, sätts upp på kommunens officiella anslagstavla. 2.2 Protokollets utformning I kommunallagens 5 kap 57-62 ställs de juridiska kraven på protokollen. Reglerna ska tillämpas på både kommunfullmäktige, nämnder och styrelse (KL 6 kap 30 ). Protokollen ska redovisa; vilka ledamöter och ersättare som tjänstgjort och vilka ärenden som handlagts, lagda yrkanden och förslag som inte tagits tillbaka, i vilken ordning ordföranden lagt fram förslag till beslut, genomförda omröstningar och hur de har utfallit, vilka beslut som har fattats, vilka ledamöter som har deltagit i besluten och hur de har röstat vid öppna omröstningar och vilka reservationer som har anmälts mot besluten. Ett protokoll ska justeras senast fjorton dagar efter sammanträdet på det sätt som nämnden har bestämt. Senast andra dagen efter det att protokollet har justerats ska justeringen tillkännages på kommunens anslagstavla. Av tillkännagivandet ska framgå var protokollet finns tillgängligt samt vilken dag det har anslagits. Bevis om anslagsdagen ska tecknas på protokollet eller utfärdas särskilt. De juridiska kraven på protokollet är att betrakta som minimikrav. Protokollen bör självklart innehålla den information som allmänheten, förtroendevalda och tjänstemän behöver för att förstå vad ärendena handlar om. Protokollen utgör också en viktig del i kommunens historieskrivning varför väl formulerade protokoll med en informativ beskrivning av ärendet är av stor vikt. Information söks idag av ett stort antal människor via Internet. I syfte att underlätta för den som ser protokollet på en dataskärm är det lämpligt att i början av protokollet ha en ärendelista som visar vilka ärenden som varit föremål för behandling. När det hänvisas till bilagor bör de dateras så att man vet att man tar del av rätt version. I de fall det hänvisas till bilagor bör dessa i största möjliga utsträckning refereras kortfattat så att läsaren direkt kan få en uppfattning om innehållet i dessa. 4
3 Efterföljelse av protokollsrutin 2003 införde Marks kommun en ny protokollsrutin som bl.a. innebar att vissa fackuttryck byttes mot mer lättbegripliga uttryck, beslutsdelen i paragrafen sattes först, texten skulle vara mer lättläst och en gemensam mall skulle följas. Protokollsrutinen är beslutad av kommunstyrelsen och ska utgöra rutin i tillämpliga delar för utskottens, nämndernas, styrelsens och fullmäktiges protokollsutformning. Det finns ett krav att sammanfattning av ärenden ska skrivas av respektive handläggare. Sammanfattningen ska ingå i den tjänsteskrivelse som ska bifogas beslutsärenden. Enligt rutinen ska fackuttryck som yrkande, propositionsordning och beredning bytas ut mot förslag, beslutsgång och ärendets tidigare behandling. Till stora delar följs den framtagna protokollsmallen, dock förekommer följande avvikelser: o Styrelsens och samtliga nämnders protokoll, förutom plan- och byggnadsnämndens innehåller underrubriken Ärendets behandling istället för Ärendets tidigare behandling. Plan- och byggnadsnämndens protokoll innehåller istället underrubriken beredning. o En rubrik som samtliga protokoll innehåller är Dagens sammanträde, vilken inte finns med i mallen från 2003. o Plan- och byggnadsnämndens protokoll innehåller underrubriken Förslag till beslut. Under denna rubrik framgår vilket/vilka förslag som föreligger men det är otydligt vem som står för förslaget. o När yrkanden förekommer i plan- och byggnadsnämndens och i socialnämndens protokoll frångår de mallen och skriver dessa under rubriken Yrkanden istället för Ledamöternas förslag till beslut. o Socialnämndens protokoll innehåller underrubriken Propositionsordning istället för mallens Beslutsgång. o I barn- och ungdomsnämndens protokoll anges yrkanden under rubriken Dagens sammanträde. Kommunsekreteraren kallar nämndssekreterarna till möte fyra gånger per år. Bl.a. diskuteras protokollens utformning och innehåll. Något formellt beslut om förändringar av protokollsrutinen har inte gjort, däremot förekommer vissa mindre justeringar som har diskuterats i nämndssekreterargruppen. Två sådana förändringar är underrubriken Ärendets behandling och den nya underrubriken Dagens sammanträde. 3.1 Kommentarer Det är mycket bra att det finns en framtagen protokollsrutin. Protokollsrutinen är tydlig och behandlar viktiga delar. Kopplingen mellan diariet, tjänsteskrivelser och protokoll 5
framgår, vilket är en mycket bra utgångspunkt. Att tjänsteskrivelser ska innehålla en sammanfattning för användning i protokollet är helt korrekt eftersom det är handläggarna som har kunskapen om vad som är det viktigaste i de ärenden som de handlägger. Även betydelsen av tjänsteskrivelser och kopplingen mellan tjänsteskrivelser och protokoll är mycket bra. Enligt protokollsrutinen finns inget krav att tjänsteförslag och arbetsutskottens förslag till beslut ska redovisas. Det finns heller inget formellt krav att dessa förslag måste framgå av protokollet men det är en fördel om även dessa förslag till beslut redovisas i protokollen (se kapitel 4 och 6). 6
4 Uppfyllelse av kommunallagens krav på protokoll I det här avsnittet jämförs kommunstyrelsens (KS), barn- och ungdomsnämndens (BUN), kultur- och fritidsnämndens (KUF), miljönämndens (MN), plan- och byggnadsnämndens (PBN), samrehabnämndens (SRN) socialnämndens (SN), teknik- och servi cenämndens (TSN) och utbildningsnämndens (UN) protokoll utifrån ett antal kriterier som bör uppfyl las för att protokollen ska betrakt as som tillfredsställande utifrån lagkrav. När stjärna * anges, finns förkl aring/komplettering i kapitel 6. Framgår vilka ledamöter och ersättare som tjänstgjort och vilka ärenden som handlagts? Framgår förslag och yrkanden från ledamöter som inte tagits tillbaka? Framgår i vilken ordning ordföranden lagt fram förslag till beslut? Framgår vilka beslut som fattats? Framgår vilka ledamöter som har deltagit i besluten? Framgår genomförda omröstningar och hur de utfallit? KS BUN KFN MN PBN SRN SN TSN UN Ja, alla närvarande ledamöter, tjänstgörande ersättare, ej tjänstgörande ersättare och tjänstemän framgår av förstasidan. Handlagda ärenden framgår av protokollet Ja, men yrkanden och förslag blandas Ja Ja, endast yr kanden Ja, endast förslag Ja, endast förslag Ingen beslutsgång framgår när det finns ändringsförslag/tilläggsförslag Ja, men yrkanden. och förslag blandas* Nej, flera fel* Förslagen redovi sas* Ja, finns bara ett förslag Ja, endast yr kanden Ja, förslag, otydligt* Ja, endast förslag Ingen beslutsgång framgår när det finns ändringsförslag/tilläggsförslag Ja. Besluten anges i samtliga paragrafer först. De är dessutom markerade i en ruta. Besluten skrivs ut i sin helhet, dvs. det förekommer inga hänvisningar till yrkanden, skrivelser etc. Ja, av förstasidan framgår vilka ledamöter som deltagit eller inte deltagit i besluten. Ja - Nej* - Ja - Ja 6
Framgår hur ledamöterna har röstat i öppna omröstningar? Redovisas delegationsbesluten på ett korrekt sätt? Framgår vilka reservationer som anmälts mot beslutet? Har justering och tillkännagivande skett på rätt sätt? Finns bevis om anslagsdag? KS BUN KFN MN PBN SRN SN TSN UN Ja, framgår i paragrafen. - Nej - Ja - Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja - Ja - Ja Ja Ja* Ja* Ja Ja. Nej* Nej* Ja Ja Ja 5 Information och lättförståelighet I det här avsnittet jämförs kommunstyrelsens (KS), barn- och ungdomsnämndens (BUN), kultur- och fritidsnämndens (KUF), miljönämndens (MN), plan- och byggnadsnämndens (PBN), samrehabnämndens (SRN) socialnämndens (SN), teknik- och servi cenämndens (TSN) och utbildningsnämndens (UN) protokoll utifrån ett antal kriterier som vi bedömer bör uppfyl las för att protokollen ska betrakt as som tillfredsställande utifrån informationssynpunkt. När stjärna * anges, finns förkl aring/komplettering i kap. 6. Är protokollen överskådliga och lätta att hitta i? Är besluten tydliga? Finns återrapporteringstidpunkt? KS BUN KFN MN PBN SRN SN TSN UN Ja Ja Ja Ja Ja* Ja Ja Ja Ja Ja, de skrivs ut i sin helhet, det hänvisas sällan utan förklaring till skrivelser, yrkanden eller annat. Ja Ibland Oftast Ja Nej - Ja Oftast Ibland 7
Anges identifikation till skrivelser/bilagor som det hänvisas till? Hänvisas till skrivelser utan någon sammanfattning? Ger brödtexten en översiktlig bild av ärendet? Är rubrikerna tydliga? KS BUN KFN MN PBN SRN SN TSN UN Ja Nej* Ja Ja Nej* Nej* Ja Ja Ja Nej Ja* Nej Nej Nej Nej Ja* Ja* Nej Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja* Ja* Ja, de är oftast korta men informativa. Anges motiv till återremisser? Ja Ja Ja - Ja - - Ja Ja Anges partibeteckningar? Ja, partibeteckningar anges alltid när förtroendevald nämns vid namn (förstasidan, jäv, reservationer och yrkanden). Är protokollen skrivna på lättförståeligt språk? Ja, protokollen är skrivna på enkel svenska. Förekomst av ord som kan vara svåra att förstå innebörden av är sällsynta. När förkortningar används följs de av en beskrivning. Finns innehållsförteckning? Ja Ja Ja Ja Nej Ja Ja Ja Ja Finns protokollen på hemsidan? Ja, men inte handlingar ti ll ärendena. 8
6 Avslutande diskussion Analysen av protokollen visar att det förekommer brister i några nämnders protokoll i förhållande till kommunallagens krav på protokoll. o I plan- och byggnadsnämnden är det ibland otydligt om det som står skrivet under underrubriken yrkanden är yrkanden eller bara yttranden/kommentarer. Samma otydlighet förekommer ibland i teknik- och servicenämndens protokoll. o I plan- och byggnadsnämndens protokoll framgår inte beslutsgången (propositionsordning) på förslag och yrkanden, även när det finns flera olika förslag till beslut. Det är också vanligt enligt protokollen att nämnden går direkt till omröstning utan att ordförande ställt förslag och yrkanden under proposition. Av genomförda omröstningar framgår det inte hur de har utfallit eller hur ledamöterna röstat. o Av protokollen för barn- och ungdomsnämnden, kultur- och fritidsnämnden, miljönämnden, socialnämnden, teknik- och servicenämnden och utbildningsnämnden framgår inte alltid beslutsgång när tilläggsförslag och ändringsförslag finns. Protokollen ska redovisa i vilken ordning ordförande har lagt fram förslag till beslut. Av protokollen redovisas dock att förslagen antas. Vanligt förekommande är också att förslagen antas efter hand. Det förekommer alltså överläggning blandat med beslut. o Ett ärende i plan- och byggnadsnämndens protokoll har bordlagts för att se över en detaljplan. När ett ärende bordläggs får ingen ny information tillföras ärendet. Ärendet ska vi la och tas upp till behandling i oförändrat ski ck. Nämnden skulle istället ha återremitterat ärendet. o I samrehabnämndens protokoll redovisas under rubriken Ledamöternas förslag till beslut ledamöternas förslag till beslut men det framgår inte vem eller vilka som föreslår. Det ska tydligt framgå vem eller vilka (namngivna) som lagt fram föreslag till beslut. o Samrehabnämndens förstasida i protokollet saknar uppgift om när justering ska ske. Justering ska justeras senast fjorton dagar efter sammanträdet. Ett av nämndens protokoll har haft för kort anslagstid. Anslaget ska sitta uppe tre veckor. o Några av socialnämnden protokoll har anslagits för sent i förhållande till justering. Ett av barn- och ungdomsnämndens protokoll respektive ett av kultur- och fritidsnämndens protokoll har anslagits för sent i förhållande till justering. När protokoll anslås för sent beror det oftast på att justeringen inte skett vid utsatt tid. I övrigt överensstämmer protokollen med kommunallagens krav. Protokollen är i stor utsträckning tillfredsställande utifrån informationssynpunkt och lättförståelighet. Mycket bra är att samtliga protokoll följer samma mall eftersom det 9
underlättar läsningen för intresserade medborgare. Underrubriker hjälper den ovane läsaren av ett kommunalt protokoll att hitta information och förstå hur beslutet kom till och hur det blev. Besluten står först i paragraferna. Numrering av beslut används vid fler än ett beslut per ärende. Rubrikerna är informativa, protokollen är skrivna på bra och förståelig svenska och förkortningar förekommer inte utan förklaring. I protokollen går det att följa hur partierna agerat genom att partibeteckningar alltid framgår när en ledamot nämns vid namn i både styrelsens och nämndernas protokoll. Kan noteras att partibeteckningar enligt Svenska skrivregler ska skrivas ut med versaler, vilket inte görs i alla protokoll. Ur informations- och lättförståelighetsperspektivet bedöms att följande brister finns: o Plan- och byggnadsnämndens protokollsparagrafer innehåller ibland så mycket information att de blir röriga och svåra att hitta i. o Teknik- och servicenämndens och utbildningsnämndens protokoll innehåller ibland för lite information om ärendena för att det ska gå att förstå vad de handlar om. o I teknik- och servicenämndens, socialnämndens och barn- och ungdomsnämndens protokoll saknas information om tjänsteförslag samt förslag till beslut från beredande organ. För förståelsen för ärendet är det fördelaktigt om förslagen framgår. Plan- och byggnadsnämnden redovisar förslag till beslut men inte vem som föreslår, vilket kan tydliggöras. o Samrehabnämndens protokoll innehåller flera onödiga paragrafer. Det är paragrafer som inte fyller någon funktion utan endast tar upp utrymme; Mötets öppnande, Fastställande av dagordning, Val av justerare och Genomgång av föregående protokoll. o Barn- och ungdomsnämndens, samrehabnämndens och plan- och byggnadsnämndens protokoll saknar identifikation av skrivelser som det hänvisas till i paragraferna. Identifikationen av skrivelser förenklar eftersökning av material och förhindrar att fel version av ett dokument används. 10
1