Har Nordpolen en framtid? storpolitik on the rocks

Transkript

1 Essäer och analyser Har Nordpolen en framtid? storpolitik on the rocks Att möta klimathotet allmänt måste vara en för världssamfundet gemensam uppgift. Men i Arktis, i praktiken hittills ett ingenmansland, vill man först skapa en internationell ordning. Ty vad beträffar Arktis är uppvärmningen inte bara ett hot utan kan också skapa avsevärda ekonomiska fördelar. Man spekulerar i nya dramatiskt kortare transportleder för sjöfart mellan Europa och Nordamerikas ostkust till Stilla havet sedan isen vikit. Visionärer förutser trafikflöden i Nordost- och Nordvästpassagerna jämförbara med Malackasundet och, om transpolär sjöfart via Nordpolen blir möjlig året runt, jämförbara med Nordatlanten. Stora olje-, gas-, och andra mineralresurser, som nu inte kan utvinnas på grund av det hårda klimatet, kan vidare bli tillgängliga. Det talas om slumrande fyndigheter liknande dem i Mellanöstern. Enligt vissa uppskattningar rör det sig om cirka 100 milliarder fat olja och 50 tusen milliarder kubikmeter naturgas under kontinentalsockeln i Arktis. Ytterligare nu okända fyndigheter kan tillkomma. Stora isfria ytor kommer också att skapa möjlighet till nytt storskaligt fiske. 93

2 Bland konkreta konsekvenser i vårt närområde av ett allt varmare klimat har man uppmärksammat minskningen av isarna i den arktiska bassängen, ett idag fruset hav hittills tillgängligt i första hand för flygtrafik och atomdrivna ubåtar under isen. Annan allmän närvaro har knappt varit möjlig. Men enligt många prognoser kommer det norra polarhavet inom några år att bli isfritt på sommaren och senare kanske permanent. En prognos bedömde att själva Nordpolen skulle bli isfri redan sommaren 2008, men så blev det inte. Ingen vet om dessa förutsägelser kommer att realiseras om 20, 50 eller 100 år, om ens över huvud taget. Men säkerhetspolitiskt är prognoserna redan ett faktum på så sätt, att polarhavets strandstater agerar för att ha stärkt sina positioner, när det inträffar om det inträffar. Kända gränskonflikter har fått ny aktualitet och nya har uppstått. Kapplöpningen om territorier, energi och protein har börjat. Polarhavets strandstater, Europeiska unionen, NATO och andra, har det senaste året deklarerat ambitioner och krav. Bland det sista USAs förre president George W Bush gjorde i januari 2009, innan han avgick, var att utfärda nya direktiv för USAs närvaro i Arktis. Vid en konferens i Tromsö i slutet av januari 2009 förutskickade ryske vice-ministern Sergay Donskoj att ett liknande ryskt direktiv skulle komma inom kort. Norge å sin sida följer sedan flera år ett ambitiöst nordområdesprogram. Danmark bedriver tillsammans med Kanada och Sverige omfattande submarin forskning norr om Grönland i syfte att styrka krav på sin kontinentalsockels utsträckning. Kanada, som länge försummat sina nordligaste områden, har sedan 2008 beslutat om starkt ökad närvaro. Territorium och suveränitet Polarhavets strandstater har sedan 1920-talet hävdat en sektorprincip, d v s man sökte muta in överhöghet över landområden inom en sektor mellan den egna kustens yttersta 94

3 Essäer och analyser gränser mot grannländer och med spets i Nordpolen. Men tillkomsten av FN:s havsrättkonvention 1982 och den potentiellt ökande tillgängligheten har skapat nya förutsättningar. Utvecklingen av en modern arktisk regim pågår. Vid ett historiskt möte i Ilulissat (Jacobshavn) på Grönland i maj 2008 kom företrädare för fem stater med kust i norra ishavet, Danmark (Grönland), Kanada, Norge, Ryssland och USA (Alaska), överens om principerna för fortsatt samarbete genom förhandlingar, öppenhet, samt hänsyn till miljö och urbefolkningar. Man slog fast att den grundläggande legala basen för samarbetet är havsrätten, d v s FNs havsrättskonvention. Sektorprincipen sattes ur spel. Danmark anslöt sig till FNs havsrättskonvention 2004, Kanada 2003, Norge 1996 och Ryssland USA har inte anslutit sig, men överväger nu att göra det. I området finns ett antal gränsöverenskommelser sedan tidigare: En avgränsning av kontinentalsockeln mellan Grönland och Kanada fastställdes Avgränsningar av kontinentalsocklar och fiskezoner har stegvis överenskommits mellan Danmark, Island och Norge åren Överenskommelse om en rätlinjig avgränsning i Beauforthavet mellan Sovjetunionen och USA nåddes Några tvister sedan tidigare finns också kvar: Den 1973 överenskomna gränsen mellan Grönland och Kanada, en mittlinje, kom att gå tvärs över den 1,3 kvadratkilometer stora Hans Ö belägen mitt i sundet, som nu är föremål för en territoriell tvist mellan de båda staterna. Högstämda nationalistiskt färgade uttalanden har utväxlats. Klimatet kring ön tillåter dock inte besök utom vid några tillfällen per årtionde. Få utomstående tar därför tvisten på allvar. 95

4 Kanada och USA har överlappande krav i havet norr om gränsen mellan Alaska och Yukon territory. Kanada håller fast vid en överenskommelse mellan Storbritannien och Ryssland 1825, då Alaska var ryskt, medan USA kräver en modern medianlinje. Det omstridda området är kvadratkilometer. Kanada och USA tvistar även sedan länge om nordvästpassagens legala status. Kanada anser att passagen, som går genom den kanadensiska norra övärlden, är kanadensiskt inre vatten helt underställt deras kontroll. USA hävdar att passagen är ett internationellt sund med långtgående rätt till s k transitpassage utan tillstånd av Kanada. USA har även deklarerat en motsvarande inställning till nordostpassagen norr om Sibirien, vilket troligen blir en svårare förhandlingsfråga än den med Kanada. Sedan 1950-talet är ett område om cirka kvadratkilometer öster om norska ögruppen Svalbard omtvistat mellan Norge och Ryssland. Tvisten kompliceras av att Svalbard blev norskt genom en internationell överenskommelse så sent som 1925, fast med vissa restriktioner. Den norska suveräniteten gäller allt land plus dess territorialhav inom en förskriven ruta i havet. Men frågan är om Svalbard ska tillerkännas en egen kontinentalsockel och ekonomisk zon eller om området utanför Svalbards territorialgräns ska delas mellan Norges och Rysslands fastland enligt havsrätten på vanligt sätt. Förutom de ärvda överenskommelserna arbetar man nu med att i enlighet med havsrätten dela upp ishavet mellan strandstaterna. De senare har enligt konventionen en grundläggande rätt till 200 nautiska mils bred ekonomisk zon och kontinentalsockel räknat från kust eller baslinjer. Om kontinentalsockeln topografiskt sträcker sig längre ut än 200 nautiska mil kan strandstaten begära ytterligare sockel, dock längst till 350 nautiska mil, hos FN:s kontinentalsockelgränskommission. 96

5 Essäer och analyser Avstånden i Arktis är sådana att stora delar av havsbotten under ishavet, beroende på undervattenstopografin, skulle kunna mutas in av strandstaterna. Det saknas dock tillfredsställande kartläggning av havsbottnarna för att överallt formulera precisa krav. En intensiv geografisk forskning pågår därför för att skapa underlag för kartläggning och uppdelning av Arktis. Det svenska Polarforskningssekretariatet och isbrytaren Oden har i många år deltagit i denna forskning. Ryssland hävdar att de submarina Lomonosov- och Mendeleev-fjällryggarna är naturliga fortsättningar av kontinentalsockeln utanför Sibirien. I enlighet med denna hållning begärde Ryssland 2001 en utvidgad sockel, men ärendet är ännu inte avgjort. Kommissionen fann det submarina topografiska underlaget för ansökan ofullständigt och har begärt komplettering. Lomonosov-fjällryggen sträcker sig från Sibirien över Nordpolen mot Grönland. Det kan bli så att Ryssland (145 miljoner invånare) kommer att förhandla med Grönland ( invånare) om var gränsen mellan deras socklar ska gå. Även Norge har ansökt om utvidgad sockel. Danmark och Kanada har aviserat att göra detsamma. Om det efter alla gränsförhandlingar skulle bli bottenområden över ska dessa enligt Havsrättskonventionen ingå i Området (The Area), som utgör mänsklighetens gemensamma arvedel och som administreras av den Internationella Havsbottenmyndigheten (Sea Bed Authority) med säte på Jamaica. Ryssland har ibland hävdat att själva Nordpolen är deras. Den 2 augusti 2007 ställde Ryssland en flagga av titan på havsbotten vid Nordpolen för att markera sin närvaro. Man har sedan förnekat att flaggan skulle ha någon statsrättslig funktion och jämfört med den amerikanska flagga, som tidigare placerats på månen. Men det landområde, som så vitt känt ligger närmast Nordpolen, är inte ryskt utan en 40 meter lång ö strax norr om Grönland, Stray Dog West (N , W31 11 ), som upptäcktes i juli 2007 sedan isen på och runt den tillfälligt smält bort. En annan 97

6 närbelägen ännu nordligare ö (N83 42 ), som upptäcktes 2003, har senare försvunnit under havsytan igen. Nya öar kan dock komma att upptäckas. Det kan antas att viss prestige kommer att förknippas med att få ha Nordpolen på eget område vid en kommande avgränsningsförhandling. En kompromiss borde dock vara möjlig. Nordpolen är inte en naturlig geografisk struktur utan ett teoretiskt definierat begrepp punkten N 90 i ett koordinatsystem för kartering av jordytan. Eftersom det koordinatsystem, som används i Ryssland, något skiljer sig från de som används i väst, kommer en rysk Nordpol och en västlig dito sannolikt inte att sammanfalla identiskt. Det skulle alltså vara möjligt att göra avgränsningen så att parterna får var sin Nordpol. Man kan även definiera Nordpolen i astronomiska termer som den punkt där jordens rotationsaxel skär jordytan på norra halvklotet. Men jordaxeln wobblar långsamt inom ett litet område; den snabbaste rörelsekomponenten wobblar med en period på 435 dygn, en långsammare med en period på år. Det borde därför gå att dela på detta område, så att Nordpolen över tiden kommer att besöka parternas territorium rättvist lika länge. Men botten vid Nordpolen ligger på över 4000 meters djup, varför det inte är säkert om själva polen alls kan anses ligga på någon sockel. Mellanstatligt samarbete Arktis är dock inte bara skådeplats för tvister mellan stater utan har sedan kalla krigets också blivit föremål för fredlig samverkan och utveckling, som bl a tagit sig uttryck i nya internationella institutioner bildades Barentsrådet (Barents Euro-Arctic Council) för regional samverkan på Nordkalotten. Dess geografiska arbetsområde omfattar i Sverige de två nordligaste länen, i Norge och Finland vardera tre län och i Ryssland ett stort 98

7 Essäer och analyser område från Kolahalvön till Novaya Zemlja och den ryska delrepubliken Komi. Rådet består av de nordiska länderna och Ryssland med Europeiska Unionen som associerad och en rad andra stater som observatörer. Barentsrådet sysslar med det mesta av gemensamt intresse, som ekonomisk utveckling och handel, skolor och utbildning, ursprungsbefolkningar, kärnkraft och säkerhet, sport, hälsovård och turism. Det visade sig att problemen var många men att de går att lösa steg för steg bildades efter ett kanadensiskt initiativ Arktiska rådet (Arctic Council). Medlemmar är alla åtta stater med territorium norr om polcirkeln, bl a Sverige, plus sex organisationer för ursprungsbefolkningar. Därtill kommer ett antal stater som observatörer. Arktiska Rådet arbetar med utvecklingen av Arktis med någorlunda samma agenda som Barentsrådet men med ett vidare cirkumpolärt perspektiv. Man fokuserar bl a på navigation, sjöräddning, forskning om polarförhållanden och ursprungsbefolkningar. De senare utgör cirka 50 olika folkslag. Det kan tilläggas, att Svalbardtraktaten från 1920 ger suveräniteten över ögruppen till Norge men med rätt för alla traktatsparter, idag cirka 40 stater från hela världen däribland Sverige, att utnyttja området för jakt, fiske, gruvdrift, etc. Den 20 november 2008 utfärdade EU-kommissionen ett formellt meddelande med titeln Europeiska Unionen och Arktis, som beskriver EUs intressen och politiska målsättningar i Arktis. Som strategiska mål för EU anges att skydda och bevara Arktis i samarbete med dess befolkning, att främja hållbar resursanvändning och att bidra till ett starkare multilateralt styre i Arktis. Det bör observeras att inget av polarhavets strandstater är medlemmar i EU sedan Grönland utträdde ur det danska medlemskapet Även NATO, där alla strandstaterna utom Ryssland är medlemmar, har uppmärksammat det ökade intresset för 99

8 Arktis. Men som NATOs generalsekreterare Jaap de Hoop Scheffer framhöll i ett anförande i Reykjavik i januari 2009, är det inte fråga om att alliansen ska militarisera Arktis. Man sade sig inte vänta militära konflikter i Arktis men en militär närvaro ska inrättas. Dess betydelse skulle dock inte överdrivas, enligt Scheffer, närvaron skulle snarast vara ett forum för samordning av de allierades militära närvaro och deras samverkan med Ryssland. Det gällde särskilt att öva och organisera övervakning och räddningsinsatser. Han betonade öppenhet (transparency) och samarbete. Man kan vänta en mer detaljerad policy efter NATOs 60-årsjubileum i april Ursprungsbefolkningar Av de 5,9 miljoner invånarna i Barentsrådet område finns samer i Sverige, Norge, Finland och på Kolahalvön, samt 7000 nenetser, 6000 vepser och komis i Ryssland. De i Arktiska rådet företrädda organisationerna för ursprungsbefolkningar är Aleut International Association, Arctic Athabaskan Council, Gwich in Council International, RAIPON (samorganisation för 41 ursprungsfolk, som lever i Ryssland), Inuit Circumpolar Council och Saami Council. De kan alla göra sin stämma hörd i den mellanstatliga dialogen. I motsats till avkoloniseringen på sydligare breddgrader, med uppkomsten av nya suveräna stater som följd, finns inga planer på motsvarande självständighet för de arktiska ursprungsfolken. Små populationer, stora territorier och gigantiska investeringsbehov talar emot det. Det kan dock noteras att Grönland, som är världens största ö med invånare varav är inuiter, erhållit betydande autonomi och självstyre inom det danska riket. Denna självstyrelses mandat kommer att ytterligare utvidgas 21 juni 2009 efter en folkomröstning den 25 november 2008 (75 procent ma- 100

9 Essäer och analyser joritet) men innebär inte att Grönland blir en självständig stat. I Kanada har de inuiterna i nordost fått ökat självstyre inom ett nytt territorium Nunavat, som omfattar 21 procent av Kanadas territorium. Rustningskontroll Under det kalla kriget var Arktis glest militariserat för storstrategiska syften och kärnvapenbalans. Efter det kalla kriget glesnade den militära närvaron ytterligare men ökar nu igen. Bland annat motiverar ökad civil närvaro även ökad militär närvaro för skydd av och stöd åt civila aktiviteter. Militären förfogar i regel över överlägsna resurser för närvaro under svåra förhållanden och för räddningsinsatser som kan bli nödvändiga. Men det kan då uppstå en risk att eventuella kvarstående tvister, territoriella eller andra, kan militariseras. Röster har därför höjts för att stämma i bäcken och att redan nu införa rustningskontroll och förtroendeskapande åtgärder. Bland annat argumenterar man från kanadensiskt håll för att Arktis borde bli en kärnvapenfri zon. Man jämför gärna med Arktis sydliga motsvarighet Antarktis, som genom Antarktistraktaten 1959 internationaliserades och blev demilitariserad zon och därmed även en kärnvapenfri zon. Men skillnaderna är avgörande. Antarktis är en kontinent utan permanent befolkning och militär närvaro. Arktis är främst ett havsområde med bebodda strandstater och etablerade suveräniteter. Fyra av Arktis strandstater är i praktiken kärnvapenfria; Kanada, Grönland, Island och Norge. Alla strandstaterna är vidare parter till Havsbottenavtalet (1972), som förbjuder utplacering av kärnvapen på eller i havsbotten. Ryssland har dock en stor del av sina strategiska kärnvapenbestyckade ubåtar stationerade på Kolahalvön och behöver ett utlopp till världshaven. Ett avtal om en kärnvapenfri zon i 101

10 ett havsområde skulle på grund av havens frihet i princip kräva överenskommelse mellan alla stater. Men i praktiken kan det kanske räcka med alla kärnvapenmakter. Kontrollfrågan blir dock svår i marina miljöer, särskilt vad gäller ubåtar. När det gäller att skapa transparens och förutsägbarhet kring militär verksamhet i allmänhet i Arktis ligger en åtgärd nära till hands. Organisationen för Säkerhet och Samarbete i Europa, OSSE, har sedan 1975 ett etablerat system av förtroendeskapande åtgärder för insyn, förutsägbarhet och restriktioner rörande militär verksamhet på land i Europa från Ural till Atlanten. Alla Arktis strandstater är medlemmar i OSSE. Det borde därför vara möjlig att komplettera OSSEs mandat med en arktisk dimension. Till detta kommer att Havsrättskonventionen innehåller traditionella regler för även krigsfartygs uppträdande till sjöss. Att USA ännu inte anslutit sig till konventionen spelar mindre roll, eftersom de flesta säkerhets- och suveränitetsreglerna sedan länge betraktats som sedvanerättsligt bindande för alla stater. Det finns också en rad tidigare ingångna bilaterala avtal mellan Sovjet/Ryssland och flera andra stater om undvikande av kollisioner mellan krigsfartyg till sjöss, tilllämpade med goda erfarenheter. Vidare är Svalbard sedan 1925 en demilitariserad zon. Antingen man siktar på ett framtida övergripande regelverk för all arktisk verksamhet inklusive rustningskontroll (Arctic Law), som USA hittills motsatt sig, eller en separat rustningskontrollregel för Arktis inom OSSE, krävs dock en detaljstudie av tänkbara åtgärder. Jan Prawitz forskare på Utrikespolitiska Institutet 102